De aanhouding en inverzekeringstelling van minderjarige en jongvolwassen verdachten Een kindgerichte aanpak en alternatieven voor de politiecel
De aanhouding en inverzekeringstelling van minderjarige en jongvolwassen verdachten Een kindgerichte aanpak en alternatieven voor de politiecel Dit project is onderdeel van de Verkenning Invulling Vrijheidsbeneming Justitiële Jeugd (VIV JJ) van het ministerie van Veiligheid en Justitie. Project team: Maartje Berger (Defence for Children) Eva Huls (Vereniging van Nederlandse Jeugdrecht Advocaten - VNJA) Marije Jeltes (Jeugdrecht Advocaten Amsterdam - JRAA) Coosje Peterse (Vereniging van Nederlandse Jeugdrecht Advocaten - VNJA) Defence for Children www.defenceforchildren.nl Vereniging van Nederlandse Jeugdrecht Advocaten www.vnja.nl Augustus 2017 2
Inhoud I Inleiding 4 II Wet- en regelgeving 6 1. VN-Kinderrechtenverdrag 6 2. EU-Richtlijnen 6 3. Nationale wetgeving 8 III Knelpunten en belemmeringen in de praktijk 11 1. Signalen 11 2. Voorbeeldzaken 12 2.1. Omgeving en bejegening 13 2.2. Processuele factoren 14 IV Inventarisatie van nieuwe ontwikkelingen, projecten, pilots en onderzoek 15 1. Nationaal 15 1.1. De regierol van de gemeente in de jeugdstrafrechtketen 15 1.2. Aanhouding en inverzekeringstelling: Alternatieven voor de politiecel 16 1.3. De Kindgerichte omgeving 18 2. Internationaal 19 2.1. Kindgerichte omgeving 19 2.2. Alternatieven buiten de cel 21 3. Onderzoek naar voorarrest (inclusief voorlopige hechtenis) 21 V Bevindingen expertmeetings 24 VI Toekomstvisie 27 1. Wheel of Fortune 27 2. Welke verbeteringen zijn nodig? 29 2.1. Wetswijzigingen 29 2.2 Beleid ontwikkelen 30 2.3 Eén locatie 31 3. Conclusie 33 3
I Inleiding Jaarlijks vinden er in Nederland meer dan 33.000 politieverhoren plaats met minderjarige verdachten. Van hen worden er in totaal ruim 7.000 in verzekering gesteld. De meeste verblijven tot na het verhoor op het politiebureau. Ook de inverzekeringstelling wordt grotendeels in een politiecel doorgebracht. Dit is een kale kille cel met alleen een bed en een tafel. Er zijn geen cijfers bekend over het aantal minderjarigen dat de inverzekeringstelling op een andere plaats doorbrengt, zoals bijvoorbeeld thuis, bij familie of in een jeugdinstelling. Indicatoren 1 2013 2014 2015 2016 Verschil 2013-2016 Totaal aantal door de politie gehoorde minderjarige verdachten (unieke acties/per jaar) 2 43.414 39.627 37.592 33.083-10.331 Totaal aantal inverzekeringstellingen 6.877 6.787 7.450 7.116 + 239 minderjarigen (unieke acties/per jaar) 2 1 Bron: BVI = database van de politie. 2.Deze tabel telt de inverzekeringstellingen van minderjarigen die meer dan een keer per jaar in verzekering zijn gesteld apart mee. Het thema inverzekeringstelling van minderjarige en jongvolwassen verdachten is onderdeel van het programma Verkenning Invulling Vrijheidsbeneming Justitiële Jeugd (VIV JJ) van het ministerie van Veiligheid en Justitie. Speciale aandacht gaat uit naar de rechtspositie van minderjarigen en adolescenten in het jeugdstrafrecht. Vragen die in dit kader gesteld worden zijn: 1. Hoe en waar kan de aanhouding en de eventueel daaropvolgende periode van verhoor en inverzekeringstelling van minderjarige en jongvolwassen verdachten leeftijds- en ontwikkelingsgerichter worden vormgegeven en uitgevoerd? 2. Welke alternatieven zijn er mogelijk voor het ophouden voor verhoor en de inverzekeringstelling op het politiebureau? 3. Hoe kan de politie tijdens de aanhouding, het ophouden voor verhoor en de inverzekeringstelling in haar bejegening beter rekening houden met de leeftijd en ontwikkeling van minderjarige en jongvolwassen verdachten? Hierbij zijn de bepalingen uit het VN-Kinderrechtenverdrag en de EU-Richtlijnen 2012/13, 2013/48 en 2016/800 1 leidend. Dit betekent dat met de kwetsbaarheid, de speciale rechtspositie en het belang van minderjarigen bij het ophouden voor verhoor en de inverzekeringstelling rekening dient te worden gehouden. Er dient ruimte te zijn voor lokaal maatwerk en de specifieke individuele behoeften van minderjarigen, zoals bijvoorbeeld ten aanzien van zorg en onderwijs. Daarbij geldt dat opsluiting een uiterste maatregel is. Als minderjarigen en jongeren niet thuis het verhoor kunnen afwachten dan dienen zij het verhoor af te wachten in een kindgerichte omgeving en vervolgens dienen zij zo snel mogelijk naar een eventuele - geschikte vervolgplek te worden overgeplaatst. Maatwerk is derhalve het uitgangspunt. Differentiatie moet mogelijk zijn in de vorm en mate van zorg en in de mate van beveiliging. Onderhavig document geeft allereerst een overzicht van het huidige systeem van wet- en regelgeving. Vervolgens zal worden beschreven welke uitwerking dit systeem van wet- en regelgeving heeft in de praktijk. De knelpunten en ongewenste neveneffecten zullen inzichtelijk worden gemaakt. Daarbij wordt 1 Dir. 2012/13/EU on the right to information in criminal proceedings; Dir. 2013/48/EU on the right of access to a lawyer in criminal proceedings ( ) Dir. 2016/800/EU: Procedural safeguards for children who are suspects or accused persons in criminal proceedings 4
onderscheid gemaakt tussen enerzijds de verblijfsomgeving van de minderjarige en anderzijds de procedurele aspecten gedurende de eerste fase van het opsporingsonderzoek. Voorts worden een aantal ontwikkelingen en bestaande projecten uitgelicht die mede als input hebben gediend om tot de aanbevelingen te komen die aan het einde van dit document zullen worden gegeven. Het gaat dan onder meer om: - een kindgerichte werkwijze van politie en justitie tijdens de aanhouding en inverzekeringstelling - een alternatief voor opsluiting in een politiecel - op verantwoorde wijze uitvoeren van de opsporingstaken van politie en justitie - regierol van de gemeente bij de integrale aanpak van jeugdcriminaliteit. De wijze waarop de inverzekeringstelling momenteel wordt uitgevoerd en welke verbeteringen mogelijk zijn, is besproken met betrokken deskundigen uit de praktijk gedurende twee expert meetings. In dit document zal een korte weergave van de bevindingen vanuit die meetings worden gegeven. Op grond van al het voorgaande is een toekomstvisie ontwikkeld waarbij gekeken wordt hoe een leeftijd- en ontwikkelingsgerichte aanpak er idealiter uit ziet voor minderjarige en jongvolwassen verdachten tijdens de eerste fase van het strafproces. Hierbij wordt recht gedaan aan de positie van de minderjarige/jongvolwassen verdachte, aan een verantwoorde uitvoering van opsporingstaken en aan de taak van de gemeente om via een regierol te sturen op een integrale aanpak van jeugdcriminaliteit. Tot slot worden aanbevelingen geformuleerd teneinde voornoemde toekomstvisie te kunnen realiseren. Waar in dit onderzoeksrapport wordt gesproken over minderjarige verdachten, worden ook telkens adolescenten bedoeld. Het adolescentenstrafrecht biedt de mogelijkheid om op jongvolwassenen tussen de 18 en 23 jaar, ook in de eerste fase van het strafproces, het strafrecht voor minderjarigen toe te passen. Bejegening maakt hiervan een belangrijk onderdeel uit. Hier is tevens een rol weggelegd voor de jeugdrechtadvocaat die om toepassing van het jeugdstrafrecht kan verzoeken bij de officier van justitie. Het is immers de officier van justitie die in de huidige wetgeving reeds de bevoegdheid heeft om bij de rechter-commissaris toepassing van het jeugdstrafrecht te verzoeken. 5
II Wet en regelgeving 1. VN-Kinderrechtenverdrag Het VN-Kinderrechtenverdrag staat voor een pedagogische en oplossingsgerichte aanpak van minderjarige verdachten waarbij rekening wordt gehouden met leeftijd en kwetsbaarheid. Uitgaande van het verdrag zijn aparte wetten, procedures, autoriteiten en instellingen nodig die in het bijzonder bedoeld zijn voor kinderen die worden verdacht van, vervolgd wegens of veroordeeld voor een strafbaar feit. Het beleid van de deelnemende Staten is erop gericht om strafzaken van minderjarigen, waar mogelijk, buiten de rechter om af te doen (diversion) en het aantal kinderen dat in een (politie)cel verblijft zo laag mogelijk te houden. Volgens artikel 37 VN-Kinderrechtenverdrag mag niemand op onwettige of willekeurige wijze van zijn of haar vrijheid worden beroofd behoudens enkele uitzonderingen. 2 Ook artikel 5 EVRM garandeert het recht op vrijheid en veiligheid en stelt dat niemand zijn vrijheid mag worden ontnomen behoudens enkele uitzonderingen. Specifiek voor minderjarigen stelt het VN-Kinderrechtenverdrag dat vrijheidsbeneming van een kind slechts wordt gehanteerd als uiterste maatregel, voor de kortst mogelijke passende duur en dat alternatieven beschikbaar dienen te zijn. 3 Kenmerkend voor de behandeling en bejegening van minderjarige verdachten is een pedagogische aanpak waarbij het belang van het kind voorop staat en gericht is op herintegratie en resocialisatie. Daarbij dient rekening te worden gehouden met de leeftijd, ontwikkeling en eigenwaarde van het kind. Volgens de toelichting op het VN-Kinderrechtenverdrag stelt het VN-Kinderrechtencomité 4 dat een aanpak gericht op het verbeteren van communicatie via mediationgesprekken en een herstelrechtelijke aanpak in zaken van minderjarigen voorrang heeft op een repressieve aanpak en vergelding. Voor minderjarigen die zich vanwege angst, onvolwassenheid, of gebrek aan begrip van het strafproces verdacht gedragen, geldt dat zij niet als gevolg daarvan door autoriteiten kunnen worden behandeld alsof zij schuldig zijn bevonden. 5 Speciale kennis bij de politie over jeugd en specifieke groepen, zoals kinderen met LVB, ADHD of autisme, is daarbij van belang. 2. EU-Richtlijnen Richtlijn EU 2012/13 en EU 2013/48 betreffen het recht op informatie en het recht op juridische bijstand tijdens de strafprocedure. Voor minderjarigen geldt daarbij richtlijn EU 2016/800. 6 Deze richtlijn heeft ten doel om de procedurele waarborgen voor kinderen die verdachte of beklaagde zijn in een strafprocedure vast te stellen en neemt daarbij de bepalingen van de twee daarvoor genoemde richtlijnen in acht. 7 De richtlijn wil verzekeren dat jonge verdachten de strafprocedure kunnen begrijpen en volgen zodat zij hun recht op een eerlijk proces kunnen uitoefenen, alsook dat recidive bij kinderen wordt voorkomen en hun sociale integratie wordt bevorderd. Belangrijke uitgangspunten neergelegd in artikel 8 tot en met 12 van richtlijn EU 2016/800 zijn dat lidstaten ervoor zorgen dat de belangen van het kind steeds de eerste overweging vormen, vrijheidsbeneming zo kort mogelijk duurt, alternatieven beschikbaar zijn en dat er bijzondere aandacht is voor mogelijkheden tot ontwikkeling en sociale herintegratie. De richtlijn stelt dat lidstaten die herstelrecht aanbieden, ervoor moeten zorgen dat de professionals een passende opleiding krijgen. De richtlijn is met name toepasbaar wanneer vrijheidsbeneming aan de orde is. Wanneer er sprake is van lichte feiten, zoals verkeersovertredingen kan het onredelijk zijn om alle rechten te waarborgen en komt politie en justitie een zekere zelfstandigheid toe in de afdoening (artikel 16 richtlijn EU 2016/800). Richtlijn 2016/800 moet uiterlijk 11 mei 2019 in Nederland geïmplementeerd zijn. 2 Art 5 EVRM en art 37 en 40 IVRK 3 Zoals rechterlijke bevelen voor zorg, begeleiding en toezicht; adviezen; jeugdreclassering; pleegzorg; programma's voor onderwijs en beroepsopleiding en andere alternatieven voor institutionele zorg (art 40 lid 4 IVRK) 4 UN Committee on the Rights of the Child (2007) General Comment No. 10 (2007), Children s rights in juvenile justice CRC/C/GC10., par 10 en 27. 5 UN Committee on the Rights of the Child, General Comment 10 (2007), Children s rights in juvenile justice CRC/C/GC10, par 40-42 6 Art. 20 lid 4, RICHTLIJN (EU) 2016/800 VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD van 11 mei 2016 betreffende procedurele waarborgen voor kinderen die verdachte of beklaagde zijn in een strafprocedure. 7 http://data.consilium.europa.eu/doc/document/pe-2-2016-init/nl/pdf 6
Op basis van het VN-Kinderrechtenverdrag, de bijbehorende richtlijnen 8, het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en Europese Richtlijnen 9 gelden de volgende toetsingscriteria voor minderjarigen en adolescenten die worden verdacht en zijn aangehouden voor een strafbaar feit. Algemeen Opsluiting van minderjarigen vindt in principe niet plaats, tenzij er een ernstige en zwaarwegende aanleiding voor is. De toepassing van voorarrest als straf of corrigerende maatregel is verboden bij wet. Verdachten zijn onschuldig tot het tegendeel is bewezen. De wet stelt duidelijke voorwaarden waaraan beslissingen over vrijheidsbeneming van minderjarigen in het kader van voorarrest moeten voldoen. Bij iedere beslissing over voorarrest wordt het belang van het kind getoetst. Uitgangspunten daarbij zijn: een kindvriendelijke / kindgerichte behandeling en een pedagogische aanpak. Buitengerechtelijke afdoening, diversion, is onderdeel van het jeugdstrafrecht. De Nederlandse regering bevordert in het bijzonder de invoering van maatregelen voor diversion. De wet biedt minderjarige verdachten de garanties volgens de United Nations Standard Minimum Rules for the Treatment of Prisoners, en stelt eisen op het gebied van huisvesting, gebouwen, personeel, slaapplekken, kleding, contact met de buitenwereld, de klachtenregeling, eten, medische zorg, onderwijs en religie. De wet biedt garanties zodat minderjarigen die van hun vrijheid zijn beroofd, een omgeving hebben die net als bij andere residentiële plaatsingen is gericht op rehabilitatie en daarmee op de terugkeer van kinderen in de maatschappij. Daarbij gaat extra aandacht uit naar privacy, sensorische prikkels, de mogelijkheid voor contact met leeftijdsgenoten, deelname aan sport en vrijetijdsactiviteiten, onderwijs en medische zorg. Dwangmiddelen kunnen niet worden toegepast als straf. De wet stelt strenge eisen aan de toepassing van dwangmiddelen en disciplinaire maatregelen wanneer deze, bij uitzondering, worden toegepast (bijvoorbeeld als de minderjarige een gevaar is voor zichzelf). Overheid Het beleid van de overheid richt zich erop om het aantal kinderen dat in een politiecel verblijft zo laag mogelijk te houden en zo nodig te verminderen. Alternatieve maatregelen voor vrijheidsbeneming zijn beschikbaar. De regering biedt landelijk een breed programma aan van maatregelen om minderjarige verdachten buiten een strafprocedure te houden en stimuleert het gebruik ervan. Voorbeelden zijn: toezicht, begeleiding, bemiddeling, herstelrecht, schadevergoeding, jeugdhulp. De maatregelen zijn passend en wenselijk. Toepassing ervan beperkt zich niet alleen tot lichte zaken. De overheid informeert een ieder die met minderjarige verdachten werkt over de beschikbare alternatieve maatregelen ter voorkoming van vrijheidsbeneming van minderjarigen. De staat treft voorzieningen om ervoor te zorgen dat minderjarigen in politiecellen de zorg en bescherming ontvangen die zij nodig hebben. Het verblijf in een politiecel duurt niet langer dan 48 uur. De overheid analyseert knelpunten en stelt doelen voor de toekomst als het gaat om de situatie van kinderen die in politiecellen verblijven. 8 UN Committee on the Rights of the Child (2007) General Comment No. 10 (2007), Children s Rights in Juvenile Justice, CRC/C/GC/10; UN General Assembly (1985) United Nations Standard Minimum Rules for the Administration of Juvenile Justice (The Beijing Rules), A/RES/40/33.; UN General Assembly (1990) United Nations Rules for the Protection of Juveniles Deprived of their Liberty (The Havana Rules), A/RES/45/11. 9 (EU) 2016/800 d.d. 11 mei 2016 betreffende procedurele waarborgen voor kinderen die verdachte of beklaagde zijn in een strafprocedure; Guidelines of the Committee of Ministers of the Council of Europe on child-friendly justice adopted by the Committee of Ministers of the Council of Europe on 17 November 2010; Recommendation CM/Rec(2008)11 of the Committee of Ministers to member states on the European Rules for juvenile offenders subject to sanctions or measures. Recommendation Rec. (2003)20 of 24 September 2003 concerning new ways of dealing with juvenile delinquency and the role of juvenile justice; Zie ook: Council of Europe, European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (2002) The CPT standards, Substantive sections of the CPT's General Reports (CPT/Inf/E (2002) 1 - Rev. 2004), http://www.cpt.coe.int. 7
Politie Er zijn aparte instellingen of speciale afdelingen voor minderjarige verdachten die door de politie worden vastgehouden. Politiefunctionarissen die met minderjarigen werken zijn apart opgeleid en krijgen speciale training over minderjarigen, waarbij extra aandacht uitgaat naar pedagogiek, psychologie, de normen omtrent dwang en geweld, kindgerichte verhoortechnieken en kennis van het jeugdstrafrecht en het VN-Kinderrechtenverdrag met bijbehorende regelingen. Er zijn aparte protocollen voor het optreden van de politie, welke politiefunctionarissen ertoe verplichten in zaken van minderjarige verdachten rekening te houden met het belang van het kind en de behoeften van minderjarigen gelet op hun leeftijd. Tevens zijn er protocollen voor de toepassing van disciplinaire maatregelen en de toepassing van dwang bij minderjarige verdachten. Hierin is het uitgangspunt opgenomen dat de politie er alles aan moet doen om schade te voorkomen. De politie motiveert de beslissing om een kind na het politieverhoor langer vast te houden en licht toe waarom alternatieve maatregelen niet voldoen. Op politiebureaus en in cellencomplexen voor arrestanten is duidelijke informatie beschikbaar over rechten en plichten en de toegang tot klachteninstanties. Rechterlijke macht Ieder kind wiens vrijheid is ontnomen heeft het recht om binnen 24 uur voor een rechter of andere bevoegde instantie te worden gebracht welke toetst of vrijlating mogelijk is. Rechters die uitspraak doen over het voorarrest van minderjarigen onderzoeken alle alternatieven voor vrijheidsbeneming. Een beslissing tot vrijheidsbeneming wordt voldoende onderbouwd. 3. Nationale wetgeving Nederland onderscheidt zich van andere landen door uitgebreide regelgeving voor minderjarigen en adolescenten. Naast de Beginselenwet Justitiële Jeugdinrichtingen (BJJ) gaan diverse andere wetten, richtlijnen en aanverwante regelingen specifiek uit van een aparte rechtspositie van minderjarigen in het strafrecht. Daarbij geldt sinds 2014 het adolescentenstrafrecht. Dit betekent dat de rechter ervoor kan kiezen om het jeugdstrafrecht toe te passen in zaken van jongeren tussen de 18 en 23 jaar die een strafbaar feit plegen of daarvan verdacht worden. De leeftijd en het ontwikkelingsniveau van de jongere en de ernst van het delict spelen hierbij een rol. Echter, deze regelgeving geldt met name voor de fase van voorlopige hechtenis en daarna. In de fase daarvoor, als minderjarigen en adolescenten - veelal voor het eerst - in contact komen met de politie, verschillen de regels niet veel van die voor volwassenen. Toch werd er in 1925 in de Invoeringswet van het Wetboek van Strafvordering al bepaald dat er voorzieningen kunnen worden getroffen met betrekking tot de inverzekeringstelling van jeugdige personen. Wat hieronder wordt verstaan legt de wet niet uit, maar verwijzende naar artikel 37 onder c eerste volzin IVRK kan gesteld worden dat in het bevel expliciet rekening dient te worden gehouden met de behoeften van de verdachte gezien zijn of haar leeftijd. 10 Aanhouding, verhoor en inverzekeringstelling Volgens de huidige wetgeving kunnen minderjarige verdachten die, al dan niet op heterdaad, zijn betrapt worden aangehouden en meegenomen voor verhoor. Minderjarige verdachten van 12 jaar en ouder die verdacht worden van een misdrijf waarvoor voorlopige hechtenis is toegelaten mogen 9 uren worden opgehouden voor onderzoek, waarbij de uren tussen 00.00 uur en 9.00 uur niet meetellen. 11 Minderjarigen die verdacht worden van een strafbaar feit waarvoor voorlopige hechtenis niet is 10 Invoeringswet Wetboek van Strafvordering van 29 juni 1925, art 221; De Jonge, G. & Van der Linden, A.P. (2013), p. 194. 11 Art. 56a lid 2 Sv jo 487 lid 2 Sv. 8
toegelaten mogen ten hoogste 6 uren worden opgehouden voor onderzoek. 12 Minderjarigen hebben voorafgaand aan het verhoor recht op consultatiebijstand van een advocaat. Zij kunnen geen afstand van die consultatie doen. 13 Vervolgens mag zowel een raadsman als een vertrouwenspersoon aanwezig zijn bij het verhoor. 14 Bij verdenking van een feit waarvoor voorlopige hechtenis is toegelaten kunnen minderjarigen die ouder zijn dan twaalf jaar in het belang van het onderzoek na het politieverhoor door de hulpofficier van justitie in verzekering worden gesteld. De inverzekeringstelling kan worden uitgevoerd op een politiebureau in een cellencomplex, maar ook in een justitiële jeugdinrichting of op elke daartoe geschikte (artikelen 57 lid 1 jo 493 lid 3 Sv). Deze periode stelt de officier van justitie en de politie in de gelegenheid om opsporingshandelingen te verrichten in de eerste onderzoeksfase zoals het horen van verdachte, eventuele medeverdachten en getuigen. In het belang van de verdachte dient dit met grooten spoed en door eene hand te worden geleid. 15 Binnen drie dagen en achttien uur moet een minderjarige verdachte worden voorgeleid aan de rechter commissaris. 16 Bij een beslissing over de voorlopige hechtenis van minderjarige verdachten geldt de regel schorsen, tenzij. 17 De officier van justitie kan de inverzekeringstelling ook verlengen met drie dagen. Het verblijf op het politiebureau kan vervolgens worden verlengd met nogmaals 3 dagen voor minderjarigen die jonger zijn dan 16 jaar en met 10 dagen voor minderjarigen van 16 en 17 jaar als er geen plaats is in een justitiële jeugdinrichting. 18 De regels zijn verder uitgewerkt in de Aanwijzing inverzekeringstelling en de Richtlijn en kader voor Strafvordering jeugd en adolescenten inclusief strafmaten Halt (2016R008). Deze besteden geen specifieke aandacht aan de positie en de werkwijze ten aanzien van minderjarigen en adolescenten tijdens het ophouden voor verhoor en de inverzekeringstelling. Wel beschrijft de Richtlijn dat uitgaande van de rechtspositie van minderjarige verdachten een evenwichtige, selectieve en tijdige toepassing van het jeugdstrafrecht wordt beoogd. Het ingrijpende karakter van strafrechtelijke vervolging bij minderjarigen maakt dat het Openbaar Ministerie een extra verantwoordelijkheid heeft voor de jongere. Het uitgangspunt is dat jongeren kunnen leren van hun fouten en een nieuwe kans wordt geboden. Het strafproces wordt gezien als aangrijpingspunt om een keerpunt bij de jongeren te bewerkstelligen. De richtlijn stelt verder dat kennis een belangrijke waarborg is voor een goede bejegening van de jeugdige verdachte. Van belang is dat er bij politie en justitie kennis is van de ontwikkeling van jeugdigen, kennis is van de aparte juridische mogelijkheden en van gedragsinterventies en dat politie en justitie over vaardigheden beschikken om met jongeren om te gaan. Er zijn daarom gespecialiseerde instanties, met name Halt, de Raad voor de Kinderbescherming (RvdK), de jeugdreclassering (JR) en justitiële jeugdinrichtingen (JJI). Voor de overige ketenpartners, met name politie en de rechterlijke macht gelden ook bijzondere eisen te weten het volgen van een opleiding en specialisatie in het jeugdstrafrecht. De richtlijn regelt ook dat er in elk van de arrondissementen een Arrondissementaal platform jeugdcriminaliteit (APJ) fungeert, waarin minimaal zitting hebben het Openbaar Ministerie (jeugdofficier, voorzitter), de politie (jeugdportefeuillehouder), de Raad voor de Kinderbescherming (teamleider of vestigingsmanager), de jeugdreclassering, Halt (regio- of teammanager). Veelal is ook het Nederlands Instituut voor Forensische psychiatrie en psychologie (NIFP), de volwassenreclassering, de in de regio gelegen justitiële jeugdinrichting en een afvaardiging van gemeenten vertegenwoordigd. De rechterlijke macht (kinderrechter) en in sommige arrondissementen de jeugdadvocatuur zijn bij het Platform aangesloten als toehoorder. Alle jeugdzaken betreffende misdrijven worden aangemeld op het afstemmingsoverleg ZSM. De zaken van jeugdigen (12 tot 18 jaar) waarin tijdens de ZSM-behandeling binnen 7 dagen geen afdoeningsbeslissing of beslissing over vervolgstappen kan worden genomen, worden ingepland op een later moment teneinde met de betrokken ketenpartners te beslissen over de afdoening. Zaken waarbij sprake is van complexe en gebiedsgebonden problematiek en/of een persoonsgebonden aanpak in combinatie met keten overstijgende problematiek worden aangeboden aan het Veiligheidshuis. Daar worden naast de ZSM-partners andere voor de casus relevante partners 12 Art 56a lid 2 Sv. Deze periode kan worden verlengd met zes uren door de (hulp) officier van justitie indien binnen de eerste zes uren de verdachte niet kan worden geïdentificeerd en voorlopige hechtenis niet is toegelaten (artikel 56b lid 1 Sv). 13 Art. 28c jo 489 lid 1 Sv 14 OM-beleid bijstand door vertrouwenspersoon bij verhoor minderjarige en procedure bij afstand verhoorbijstand door minderjarige http://wetten.overheid.nl/bwbr0039271/2017-03-01 15 Uit Beijerse, J., Jeugdstrafrecht. Beginselen, wetgeving en praktijk, MAKLU, Apeldoorn/Antwerpen (2017), p.144. 16 Artikel 59a lid 1 WvSv. 17 Artikel 493 lid 1 WvSv. 18 Artikel 15 Beginselenwet Justitiële Jeugdinrichtingen 9
betrokken bij het bepalen van een plan van aanpak. Te denken valt hierbij aan de gemeente, school, woningbouwvereniging, jeugd- en gezinsbeschermer, et cetera. 19 In het Landelijk Reglement Arrestantenzorg gaat hoofdstuk 5 apart in op de bejegening van minderjarige verdachten. Hierin is opgenomen dat minderjarigen zoveel mogelijk worden opgenomen in kindvriendelijke cellen. De (hulp)officier kan beslissen dat de minderjarige de nachtrust op een ander adres door brengt. De bezoekruimte moet gelegenheid bieden tot fysiek contact. Tijdens iedere dienst wordt een arrestantenverzorger aangewezen die verantwoordelijk is en speciale aandacht heeft voor minderjarige arrestanten. Daarnaast staan er specifieke bepalingen in over luchten, medische zorg, studiemateriaal, informatievoorziening en heenzending. 20 19 Richtlijn en kader voor Strafvordering jeugd en adolescenten inclusief strafmaten Halt (2016R008). 20 https://www.politie.nl/binaries/content/assets/politie/documenten-algemeen/onderwerpteksten/reglement-arrestantenzorg-versie- 2016.pdf; www.om.nl/organisatie/beleidsregels/overzicht-0/index/@96102/richtlijn-kader/ 10
III Knelpunten en belemmeringen in de praktijk 1. Signalen Justitiële ketenpartners en de overheid hebben sporadisch aandacht voor de positie van minderjarige en jongvolwassen verdachten tijdens de eerste fase van het strafproces. Hoewel er aparte regels zijn in het jeugd- en adolescentenstrafrecht, er een speciale richtlijn is voor jeugdige verdachten 21, er jeugdadvocaten, kinderrechters en een beperkt aantal speciaal opgeleide jeugdagenten en jeugdofficieren van justitie zijn, wordt er te weinig rekening gehouden met het belang en de leeftijd van minderjarige verdachten en adolescenten. Een alomvattend jeugdbeleid en leeftijdsadequate bejegening tijdens de aanhouding en inverzekeringstelling ontbreekt nog. Dit wordt belemmerd door een gebrek aan: - aparte regelgeving en procedures voor de aanhouding en inverzekeringstelling van minderjarigen en adolescenten; - alternatieven voor de inverzekeringstelling en het verblijf in een politiecel; - voldoende speciaal opgeleid personeel; - specifieke werkinstructies; - een kindgerichte omgeving / kindgerichte cel. Defence for Children constateerde in 2011 dat de rechtspositie en behandeling van minderjarige verdachten op politiebureaus en in cellencomplexen nauwelijks verschilt van volwassenen. 22 Voor minderjarigen gelden grotendeels dezelfde regels als voor volwassenen. Begrippen als het belang van het kind en een pedagogische aanpak zijn niet vertaald naar de praktijk. Politiecellen zijn niet berekend op het verblijf van minderjarige verdachten. De Rotterdamse Vereniging voor Jeugdrechtadvocaten, gesteund door de Haagse en Amsterdamse jeugdrechtadvocatenverenigingen, schreef in 2014 in een brief 23 aan de politie en de Kinderombudsman dat er onvoldoende naar andere mogelijkheden wordt gekeken om de inverzekeringstelling thuis of op een andere plaats door te brengen en dat er geen cellen speciaal voor minderjarigen zijn ingericht. Uit de rapporten 'Een nacht in de cel (2015) 24 en Achter slot en grendel (2016) 25 blijkt dat ook de Kinderombudsman meerdere zorgelijke signalen heeft gekregen over situaties waarin minderjarige verdachten in verzekering zijn gesteld en een nacht moesten doorbrengen in de politiecel. De oorspronkelijke aanleiding van het onderzoek door de Kinderombudsman was een klacht van een advocaat van een minderjarige verdachte inhoudende dat de minderjarige onterecht in verzekering is gesteld en een nacht in een politiecel heeft moeten doorbrengen. De Kinderombudsman constateerde dat de manier waarop de rechtsbijstand van een advocaat nu geregeld is er toe kan leiden dat kinderen lang op een politiebureau zitten te wachten op hun advocaat en dat zij soms zelfs -voor de nacht- in verzekering moeten worden gesteld. De Kinderombudsman concludeert dat dit anders kan worden geregeld en geeft in dit rapport aanbevelingen over hoe de praktijk rond de inverzekeringstelling van minderjarigen kan worden verbeterd: 1. een standaard werkwijze vaststellen voor zaken van minderjarigen waarin een inverzekeringstelling wordt overwogen. Maak daarvan onderdeel dat op schrift, concreet en gespecificeerd de belangen van de minderjarigen worden afgewogen tegen de belangen binnen het strafrecht. Ook dienen daarbij alternatieven voor de inverzekeringstelling en/of het verblijf gedurende de nacht op het politiebureau te worden onderzocht en afgewogen; 21 Richtlijn en kader voor Strafvordering jeugd en adolescenten inclusief strafmaten Halt (2016R008). 22 Berger M., en Kroon van der C., Een paar nachtjes in de cel Het VN-Kinderrechtenverdrag en het voorarrest van minderjarigen in politiecellen (2011). 23 Uit Beijerse, J., Jeugdstrafrecht. Beginselen, wetgeving en praktijk, MAKLU, Apeldoorn/Antwerpen (2017), p. 143. 24 https://www.dekinderombudsman.nl/ul/cms/fck-uploaded/2015.kom007eennachtindecel1.pdf 25 Vanuit de onafhankelijke rol als Hoog College van Staat controleert de Kinderombudsman wetgeving, beleid en uitvoering op alle mogelijke terreinen die kinderen aangaan. De Kinderombudsman geeft gevraagd en ongevraagd advies aan het parlement en de regering, verspreidt kennis over kinderrechten, doet thematisch onderzoek en behandelt klachten over mogelijke kinderrechtenschendingen. 11
2. alternatieven voor inverzekeringstelling en het verblijf op een politiebureau ontwikkelen waar nodig (gedurende de nacht); 3. in samenspraak met de advocatuur zorgen voor een verdere uitbreiding van de openingstijden van de piketcentrale en beschikbaarheid van de advocatuur. De minister van Veiligheid en Justitie schrijft in zijn reactie op het rapport van de Kinderombudsman dat: Het beleid van politie en OM is er op gericht om bij zaken waarin wordt overgegaan tot inverzekeringstelling, in overweging te nemen of inverzekeringstelling thuis of elders kan worden doorgebracht. In die gevallen dat minderjarigen van ernstige strafbare feiten worden verdacht wil ik echter de mogelijkheid behouden dat het bevel tot inverzekeringstelling bij dringende noodzakelijkheid verlengd kan worden. Hierbij wordt het opsporingsbelang nadrukkelijk meegewogen. Het signaal dat van alternatieven voor de inverzekeringstelling onvoldoende gebruik wordt gemaakt, neem ik serieus. Ik ben dan ook met de Kinderombudsman van mening dat hier meer aandacht voor nodig is. Mijn streven is om samen met de politie en het OM de toepassing van alternatieven voor inverzekeringstelling te bevorderen. 26 Naar aanleiding van de diverse signalen werd op 16 maart 2016 een motie aangenomen die was ingediend door Tweede Kamerlid Recourt (PvdA). Deze concludeert dat: - er op dit moment in Nederland tijdens de fase van het politieverhoor, de inverzekeringstelling en de voorlopige hechtenis van jeugdigen te weinig rekening met de minderjarigheid van de verdachte wordt gehouden; - dat in het geval van vervolging van jeugdigen naast het belang van opsporing en vervolging ook het belang van het kind in het oog moet worden gehouden. Ook stelt de motie dat de regering naar aanleiding van deze motie bij de Modernisering van het Wetboek van Strafvordering (boek 6) de strafvorderingsregels ten aanzien van jeugdigen zo vorm dient te geven dat minderjarigen korter in verzekering en in voorlopige hechtenis zullen verblijven dan nu het geval is. 2. Voorbeeldzaken Uit recente praktijkvoorbeelden 27 blijkt dat de rechten van minderjarigen en adolescenten tijdens de eerste fase van het strafproces nog onvoldoende zijn geïmplementeerd en hun belang minimaal wordt afgewogen. Er is geen eenduidige werkwijze bij aanhouding, heenzending, uitnodigen voor verhoor en de inverzekeringstelling in de cel of thuis. Er is onduidelijkheid over wat er nodig is om tijdens het verblijf van minderjarigen en adolescenten in een politiecel of op een andere plaats, voldoende rekening te houden met leeftijd en ontwikkeling. Als gevolg van het recht van minderjarigen op consultatie- en verhoorbijstand is de situatie ontstaan dat minderjarigen op het politiebureau op hun advocaat moeten wachten. Als de minderjarige s avonds is aangehouden en de piketcentrale gesloten is, kan dat zelfs tot een overnachting op het politiebureau en een inverzekeringstelling leiden. Een minderjarige kan geen afstand doen van consultatiebijstand en zal dan in verzekering gesteld moeten worden en thuis of in een politiecel verblijven in afwachting van de komst van de advocaat de volgende ochtend. Minderjarigen die naar huis gaan zonder inverzekeringstelling en zich de volgende ochtend opnieuw melden, verliezen het recht op een gratis piketadvocaat. 26 www..rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2016/02/04/tk-inverzekeringstelling-minderjarigen-en-rapport-een-nacht-in-de-cel 27 Het betreft hier voorbeelden van zaken die via de advocatuur (VNJA en HVJA) en de Kinderrechtenhelpdesk van Defence for Children bekend zijn. 12
In deze paragraaf volgen enkele voorbeelden van zaken van minderjarigen en adolescenten waarvoor geldt dat bij een leeftijdsadequate werkwijze en bejegening wellicht andere keuzes hadden kunnen worden gemaakt. Daarbij zijn de volgende vragen van belang: Aanhouding / ophouden voor verhoor: - Leeftijd verdachte? - Advocaat beschikbaar? - Wachten op het verhoor het politiebureau? Wat is het alternatief: thuis of elders? - Inverzekeringstelling of niet? Wat is het alternatief: thuis of elders? - Belang van de minderjarige of adolescent? - Na 20.00 uur s avonds? Inverzekeringstelling: - Waar? Thuis of in de cel? Zijn er andere alternatieven? - Wat is het opsporingsbelang en wat is het belang van de minderjarige of adolescent? - In de cel: hoe ziet de omgeving eruit? - Hoe lang? Grofweg kunnen in de volgende voorbeeldzaken twee categorieën knelpunten en belemmeringen worden onderscheiden: enerzijds omgeving en bejegening van de minderjarige of adolescent, anderzijds processuele factoren. 2.1. Omgeving en bejegening: Aanhouding en politieverhoor: - Casus: een 12-jarige jongen fietst door een winkelstraat en heeft geen ID bij zich. Hij wordt aangehouden en met handboeien om naar het politiebureau afgevoerd waar hij wordt verhoord. Is het noodzakelijk dat een 12-jarige voor een dergelijk feit op een dergelijke wijze naar het politiebureau wordt vervoerd en in de cel wordt gestopt? Wat is het alternatief? - Casus: de politie pakt om 2 uur s middags een jongen van 14 jaar oud op die een zak cocaïne bij zich heeft. Iedereen op school en ook de politie weet dat de jongen de zak vervoert voor een groep volwassenen die in drugs handelt. Hij wordt aangehouden en meegenomen naar het politiebureau. Binnen twee uur is er een advocaat en wordt hij verhoord. Is het noodzakelijk dat een jongen in deze situatie wordt aangehouden en in de politiecel verblijft? Kan hij naar huis? Is er zorg nodig? Bejegening minderjarigen en adolescenten met een gedragsstoornis: - Casus: een 20-jarige jongen wordt op een donderdag om 18 uur s avonds aangehouden voor winkeldiefstal. Hij reageert afwijzend en lijkt bang. Tijdens het politieverhoor gooit hij met water naar zijn verhoorder. Als zijn ouders worden geïnformeerd blijkt dat hij een autistisme spectrum stoornis heeft. Is de-escalatie mogelijk? Is er een politieagent die is opgeleid om met jongeren met een diagnose zoals een autistisme spectrum stoornis om te gaan? Inverzekeringstelling en verblijf in de politiecel: - Casus: een 12-jarig meisje leent een fiets van een klasgenoot. Een voorbijganger herkent de fiets en zegt dat deze gestolen is. Ze wordt om 19 uur s avonds aangehouden en in verzekering gesteld. Om 23 uur mag ze naar huis, maar ze moet de volgende dag terugkomen. Over twee dagen verspreid is ze in totaal twaalf uur op het politiebureau. Ze krijgt maar een keer eten, moet lang 13
wachten om naar de WC te mogen en wordt onvriendelijk behandeld. De zaak is aan het einde van de tweede dag geseponeerd. Had deze zaak sneller behandeld kunnen worden? Is een andere meer kindgerichte omgeving mogelijk? - Casus: een 15-jarig meisje wordt om 20 uur s avonds aangehouden. Ze heeft geen idee wat haar overkomt en hoe lang ze moet blijven. Pas om 22 uur, na de sluiting van ZSM, komt iemand haar vertellen dat ze een nacht moet blijven. De volgende dag mag ze in de loop van de middag naar huis. Ze heeft nauwelijks eten aangeboden gekregen en veel te weinig informatie gekregen over de gang van zaken. Ze vond de hele ervaring doodeng. Was er een alternatief? Was er een arrestantenverzorger die speciaal lette op de minderjarige? - Casus: een 17-jarige jongen wordt s avonds aangehouden in verband met een diefstal van een blikje energydrank. Hij mag de inverzekeringstelling thuis doorbrengen, maar wordt nadat hij zich de volgende ochtend weer meldt weer in de politiecel gezet. Is deze insluiting opnieuw nodig? 2.2. Processuele factoren Uitnodiging om te melden op het politiebureau: - Casus: een 16-jarig meisje wordt per brief uitgenodigd om zich te melden op het politiebureau. Haar moeder gaat mee. Het gaat om een ruzie waar ze bij betrokken was en bedreiging. Nu ze niet officieel aangehouden is, heeft ze geen recht op consultatiebijstand van een gratis piketadvocaat. De politie wil meer informatie van haar over wat er gebeurd is, neemt een deel van het sociaal verhoor af, vraagt haar ID en neemt haar vingerafdrukken af. Kunnen dwangmiddelen worden toegepast en een sociaal verhoor plaatsvinden als het meisje geen advocaat heeft ingeschakeld? Zou ze gebruik moeten kunnen maken van een gratis (piket)advocaat? Recht op verhoorbijstand: - Casus: een 15-jarig meisje wordt aangehouden in verband met verdenking van medeplichtigheid aan verduistering van een auto. Het is net 20 uur s avonds geweest en de piketcentrale is gesloten. Ze moet op het politiebureau overnachten omdat er pas in de ochtend een advocaat kan worden ingeschakeld. Ze mag vervolgens pas in de loop van de middag naar huis als ZSM aan de beslissing toekomt. Vanwege tijdsdruk wordt ze eerst ook nog in verzekering gesteld. De zaak wordt geseponeerd. Was een inverzekeringstelling en verblijf in de politiecel noodzakelijk in het kader van het opsporingsbelang? En in het belang van de minderjarige? Proportionaliteit: - Casus: drie 14-jarige jongens, werden aangehouden in verband met een diefstal van een sleutelhanger in de winkel van een museum. Na het verhoor zijn ze in verzekering gesteld, omdat ze nog niet alle drie gehoord waren. Is het dwangmiddel proportioneel? Is er gekeken naar de leeftijd van verdachten, de ernst van het feit en of er alternatieven zijn? 14
IV Inventarisatie van nieuwe ontwikkelingen, projecten, pilots en onderzoek 1. Nationaal Tijdens de aanhouding en inverzekeringstelling verblijven minderjarigen en jongvolwassenen die niet naar een justitiële jeugdinrichting of andere plek gaan in een basale politiecel. Hier zijn de voorzieningen en faciliteiten waar bijvoorbeeld justitiële jeugdinrichtingen wel over beschikken niet aanwezig. Jonge arrestanten verblijven 23 uur per dag in een politiecellencomplex in een kleine kale cel met betonnen tafel, stoel en bed. Het gaat hier echter om verdachten die volgens de onschuldpresumptie voor onschuldig moeten worden gehouden totdat ze door een rechter veroordeeld zijn. 28 Uit lokale initiatieven, voorzieningen en pilots blijkt dat men zich bewust is van de noodzaak tot het ontwikkelen van een kindgerichte aanpak. In dit hoofdstuk wordt een beschrijving gegeven van bestaande, lokale initiatieven, voorzieningen en pilots voor een leeftijds- en ontwikkelingsgerichte aanpak tijdens de inverzekeringstelling van minderjarige en jongvolwassen verdachten waarbij de opsluiting in de politiecel zo veel mogelijk wordt voorkomen. Gekeken is naar de actuele stand van zaken ten aanzien van de specialisatie jeugd en specifiek naar: - de regierol van de gemeente in de jeugdstrafrechtketen; - alternatieven buiten de politiecel; - de kindgerichte politiecel. Daarnaast worden een aantal uiteenlopende voorbeelden uit het buitenland belicht. 1.1. De regierol van de gemeente in de jeugdstrafrechtketen 29 Als gevolg van de decentralisatie van de jeugdzorg en de invoering van de landelijke politie hebben gemeenten sterker dan voorheen een regierol als het gaat om jeugd. Jeugd- en wijkagenten zijn veel op straat en op scholen en merken daardoor al vroeg of jongeren of kinderen probleemgedrag vertonen of in situaties verkeren die problematisch kunnen worden. 30 De jeugdagent praat met jongeren, school, ouders/verzorgers en ketenpartners. Via Jeugdpreventieprojecten biedt de politie jeugdigen die problemen veroorzaken de mogelijkheid om weer op het rechte pad te komen. Ook jeugdhulpverleners of jongerenwerkers hebben een signalerende functie in de wijk. De vraag die iedere gemeente zich moet stellen is wat er gebeurt met een zorgmelding en of er goede werkafspraken met het Veiligheidshuis en Veilig Thuis zijn. Het Bureau Regioburgemeesters heeft in kaart gebracht hoe de regie- /voortrekkersrol van gemeenten in de jeugdaanpak eruit ziet en hoe een brug geslagen kan worden naar de uitvoeringstaken en verantwoordelijkheden van de politie. Onderzocht is in hoeverre de gemeente haar regierol kan waarmaken binnen de mogelijkheden van de huidige wet- en regelgeving. Ook is gekeken welke verbeterslagen nodig zijn in de aanpak van problematische jeugdgroepen en groepsgedrag en wat nodig is ten behoeve van informatie-uitwisseling. 31 Bureau Beke werkt in 2017 in opdracht van het ministerie van Veiligheid en Justitie de volgende vragen in nauw overleg verder uit met gemeenten, politie en Openbaar Ministerie: - Hoe geeft de gemeente als regisseur betekenis aan de informatie die de gemeente krijgt?; 28 Uit Beijerse, J., Jeugdstrafrecht. Beginselen, wetgeving en praktijk, MAKLU, Apeldoorn/Antwerpen (2013), p.121. 29 https://vng.nl/onderwerpenindex/jeugd/jeugdbescherming-en-jeugdreclassering/72-vroeghulp-en-voorgeleiding; https://vng.nl/onderwerpenindex/jeugd/jeugdbescherming-en-jeugdreclassering/73-bepalen-sanctie-en-voorwaarden https://vng.nl/onderwerpenindex/jeugd/jeugdbescherming-en-jeugdreclassering/nieuws/vng-wegwijzer-gemeenten-en-jeugdstrafrechtketenis-online 30 Interview met een jeugdagent in Almere: http://www.jonginalmere.nl/showstories.asp?blo_id=100210#.woxvqdlygdu 31 Regie in aanpak problematische jeugd krijgt voet aan de grond: www.regioburgemeesters.nl/nieuwsbrieven/nieuwsbrieven-2016/2016-12- nieuwsbrief/regie-aanpak/?reload=true 15
- Hoe vertaalt de gemeente het beeld dat wordt opgemaakt in een strategie op de aanpak? Het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (CCV) zal gemeenten praktisch ondersteunen. Dit doet zij onder andere door het faciliteren van bijeenkomsten, adviseren in de aanpak en het up-to-date houden van relevante informatie. 32 Burgemeester van Beem van de gemeente Winterswijk (bestuurlijk portefeuillehouder jeugd voor de gemeenten binnen de regio Oost-Nederland): Het is een feest dat we er nu als gemeente over gaan. Voorheen werden we soms als gemeente verrast als een ijverige en betrokken politieagent halfjaarlijks de shortlist opmaakte. Dan hadden we er in één keer vijf groepen bij of zagen we groepen terug waar de aanpak al op had gewerkt. Nu zijn we als gemeente veel beter in positie. Wij vragen niet alleen de politie, maar ook andere partners om informatie als er voldoende signalen zijn dat negatief groepsgedrag onder jongeren extra aandacht verdient. We maken met elkaar een beeld op van de groep en zijn veel beter in staat om door te pakken waar dat nodig is. Op 22 maart 2017 is in zeven steden in samenwerking met meerdere ministeries een nieuwe aanpak gelanceerd genaamd City Deal Zorg voor Veiligheid in de stad. De steden en de ministeries willen het sociale domein en het veiligheidsdomein met elkaar verbinden en nauwer samenwerken om criminaliteit en overlast te voorkomen. Het accent ligt daarbij op kwetsbare personen waaronder risicojeugd, licht verstandelijk beperkten (lvb), ex-gedetineerden en personen met verward gedrag. 33 1.2. Aanhouding en inverzekeringstelling: Alternatieven voor de politiecel Opsluiting kan voor kinderen en jongeren een traumatiserende ervaring zijn. Om te voorkomen dat minderjarigen en adolescenten in een politiecel verblijven zijn in de praktijk diverse pilots en projecten gestart. Hierbij wordt ingezet op het optimaliseren van de procedure en wordt gekeken naar alternatieven voor vrijheidsbeneming. Ruimere openingstijden piketcentrale Om ervoor te zorgen dat minderjarigen gebruik kunnen maken van een gratis piketadvocaat zonder dat zij in verzekering hoeven te worden gesteld heeft het ministerie van Veiligheid en Justitie toegezegd te zullen onderzoeken of de openingstijden van de piketcentrale kunnen worden verruimd van 20.00 uur naar 22.00 uur. 34 Pilot: ''Geen inverzekeringstelling, tenzij'' - Politie Oost Nederland 35 Van 1 juli 2016 tot en met 31 oktober 2016 vond de pilot Geen inverzekeringstelling, tenzij plaats bij de politie en het Openbaar Ministerie in de regio Oost-Nederland. Doel was om inzicht te verkrijgen in de noodzaak van een inverzekeringstelling in zaken van minderjarige verdachten. Ook werd de bejegening van minderjarigen onderzocht. Onderzoeksbureau Significant heeft in opdracht van het ministerie van Veiligheid en Justitie de pilot geëvalueerd. Uit de evaluatie blijkt dat: - het aantal inverzekeringstellingen is gedaald ten opzichte van dezelfde periode in 2015; - bij het nemen van een besluit om over te gaan tot inverzekeringstelling met name het onderzoeksbelang als reden wordt genoemd, maar dat ook persoonlijke omstandigheden een rol spelen; - thuis de meest gekozen alternatieve locatie is voor de politiecel. Andere mogelijkheden zijn onderbrengen bij familie elders, een jeugdzorginstelling en in een enkel geval een justitiële jeugdinrichting. 32 Contactpersoon: Nicole Langeveld, CCV: nicole.langeveld@hetccv.nl of 06-10320372. 33 www.rijksoverheid.nl/actueel/nieuws/2017/03/20/city-deal-zorg-voor-veiligheid-in-de-stad 34 www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2016/02/04/tk-inverzekeringstelling-minderjarigen-en-rapport-een-nacht-in-de-cel 35 Bron: ministerie van Veiligheid en Justitie. De pilot kwam voort uit een toezegging van de minister naar aanleiding van het rapport van de Kinderombudsman Een nacht in de cel van 30 maart 2015. 16
Voorts bleek uit deze evaluatie dat een contactmoment tussen de hulpofficier van justitie en de ZSM- Officier van Justitie van grote toegevoegde waarde is. Tijdens zo n contactmoment wordt besproken of een minderjarige verdachte in verzekering moet worden gesteld en zo ja waar de minderjarige tijdens de inverzekeringstelling dient te verblijven. Het niemand weg zonder overleg -principe verhoogt het bewustzijn dat de minderjarige verdachte zo kort mogelijk in de cel dient te verblijven. Hierdoor ontstaat beter zicht op de planning van de onderzoekshandelingen met als doel om de zaak binnen de maximale ophoudtermijn af te kunnen doen. Uit de evaluatie is verder naar voren gekomen dat de overwegingen om een jongere op het politiebureau in verzekering te stellen in lijn liggen met de algemene overwegingen om over te gaan tot een inverzekeringstelling, waaronder het onderzoeksbelang en persoonlijke omstandigheden. Opvallende aanvullende overwegingen waarvan tijdens de pilot duidelijk werd dat deze meewegen bij het nemen van een beslissing over de inverzekeringstelling zijn: - Een jeugdige verdachte beroept zich op zijn zwijgrecht, waardoor het onderzoek niet in de ophoudtermijn afgerond kan worden. Daarbij wordt er door de politie vanuit gegaan dat als een jongere niet meewerkt aan het onderzoek de kans dat hij zich de volgende dag volgens afspraak op het politiebureau meldt klein is; - Een onbekende identiteit of geen vaste woon- of verblijfplaats wordt in 10% van de gevallen als reden genoemd voor inverzekeringstelling op het politiebureau; - Persoonlijke omstandigheden laten het in 25% van de gevallen niet toe om de inverzekeringstelling elders ten uitvoer te leggen; - Uit de pilot blijkt ook dat de ernst van het feit soms meeweegt in de keuze voor de locatie van inverzekeringstelling. De volgende knelpunten werden ervaren bij het toepassen van een alternatieve locatie: - Het is moeilijk om een (crisis)bed in een jeugdzorginstelling te regelen. Inverzekeringstelling in een jeugdzorginstelling is alleen een mogelijkheid wanneer een jeugdige op het moment van inverzekeringstelling reeds in de zorginstelling verbleef. - Wanneer een jeugdige zijn inverzekeringstelling thuis of elders mag ondergaan, dient de politie de jeugdige over te dragen aan de wettelijk vertegenwoordiger. Dat betekent dat de wettelijk vertegenwoordiger naar het cellencomplex moet komen om de jeugdige op te halen. Als de minderjarige naar een jeugdzorginstelling of een justitiële jeugdinrichting moet, brengt de politie (het basisteam) de jeugdige vaak naar zijn/haar bestemming. Dit vraagt veel inspanning van de politie. Hoe nu verder na deze pilot? Vanwege de regionale verschillen kan de opgedane kennis en werkwijze uit Oost-Nederland niet één op één overgenomen worden in andere regio s. Zo kent ZSM in de regio Oost-Nederland een speciale jeugdtafel en overlegt de ZSM-officier telefonisch met de hulpofficier. In het najaar 2017 zal in drie nieuwe regio s een pilot geen inverzekeringstelling, tenzij starten. Elektronische controle In zaken van minderjarige verdachten kan elektronische controle worden toegepast. Dit is momenteel toegestaan als alternatief voor schorsing van preventieve hechtenis, voorwaardelijke veroordeling, voorwaardelijke invrijheidsstelling en proefverlof PIJ-maatregel. Tijdens de fase van inverzekeringstelling is nog geen ervaring opgedaan. 36 Pilot Sociale Netwerk Controle in Limburg (SNC) - Topaze Sociale Netwerk Controle (SNC) is een informele, vrijwillige vorm van elektronisch toezicht waarbij het netwerk rechtstreeks de jongere kan volgen door middel van GPS. SNC is door de jeugdhulpinstelling Topaze ontwikkeld in samenwerking met SoNeStra. In 2016 is SNC in pilot-vorm in Zuid Limburg gestart. Deelname aan SNC is onder meer al mogelijk bij schorsing van de voorlopige hechtenis. Uitgangspunt bij de Sociale Netwerk Controle (SNC) is dat jongeren hun netwerk van ouders, familie, 36 https://www.reclassering.nl/documents/factsheets/150407_infoblad_ec_opdrachtgevers.pdf 17
vrienden nodig hebben om hun leven een andere wending te geven en herhaling te voorkomen. Bij de start van SNC wordt een elektronisch polshorloge met GPS bevestigd. Het horloge ondersteunt en controleert de jongere in het nakomen van de gemaakte afspraken over waar hij mag komen en op welke tijden. Houdt de jongere zich aan alle afspraken, dan heeft dit een positieve werking op zijn reintegratie. Doet hij dat niet, dan ontvangt het netwerk automatisch een signaal waarop zij, op de afgesproken manier, actie kunnen ondernemen. 37 Topaze ziet het polshorloge dan ook als kansband met vooral een pedagogische functie. De inzet is vrijheidsverruiming in plaats van vrijheidsbeperking. De jongere kan blijven deelnemen aan het leven van alledag en hoeft geen school, werk of andere zinvolle dagbesteding te missen. Een belangrijke meerwaarde, omdat op deze manier nieuwe, positieve ervaringen opgedaan kunnen worden binnen een duidelijk afgebakend kader. Omdat het polshorloge eruit ziet als een normaal horloge, werkt het niet stigmatiserend. Het horloge is bovendien sabotagebestendig. De jongere kan zich vrij bewegen, binnen de grenzen die door de ouders, voogd of reclassering zijn opgelegd. 38 Leerateliers ZSM Hogeschool Utrecht Leerateliers ZSM zijn een proef om met ketenpartners volgens een gezamenlijk geformuleerde doelstelling te werken. Hiermee wordt gezocht naar een werk- en denkwijze voor jeugdzaken en huiselijk geweld zaken die met de standaard aanpak van ZSM niet tot een gewenst resultaat leiden. Momenteel zijn er leerateliers in Noord Holland, Limburg en Midden Nederland. 39 Vreedzame wijkaanpak Het Utrechts mediatiemodel is een initiatief van de gemeente Utrecht en de politie. In het mediatiemodel kan de wijkagent bemiddelen of doorverwijzen naar bemiddelaars. Als er aangifte is gedaan, kan worden verwezen naar mediators in strafzaken. De Vreedzame aanpak heeft tot doel ervoor te zorgen dat de methodiek actief gehanteerd wordt binnen de politieorganisatie zodat agenten en de ketenpartners uiteindelijk allemaal op dezelfde, vreedzame manier handelen. 40 1.3. De Kindgerichte omgeving Wanneer een minderjarige of adolescent tijdens de aanhouding en inverzekeringstelling in een politiecel verblijft, dient te worden gezocht naar een leeftijdsadequate aanpak. Ook dient te worden gekeken of minderjarigen en adolescenten tijdens aanhouding en inverzekeringstelling op een andere plek ondergebracht kunnen worden, dus niet in een cellencomplex met volwassenen, maar apart van volwassenen op een plek waar meer voorzieningen zijn, zoals gespecialiseerd personeel en dagbesteding. Inverzekeringstelling in de Kleinschalige Voorziening Groningen Stichting Het Poortje in Groningen onderzoekt of het mogelijk is om jongeren in plaats van in een politiecel te plaatsen, te verwijzen naar de Kleinschalige Voorziening. 41 Vanaf augustus 2017 is er in de Kleinschalige Voorziening Groningen plek voor drie jongeren tussen 14 en 23 jaar die in verzekering worden gesteld. Er worden twee politie-ophoudkamers gecreëerd in de voorziening, zodat jongeren al vóór de voorgeleiding bij de rechter-commissaris kunnen worden (over)geplaatst in de Kleinschalige Voorziening. Voordeel daarvan is dat jongeren minder lang in een politiecel hoeven door te brengen. Ook biedt het de mogelijkheid voor bijvoorbeeld de Raad voor de Kinderbescherming, de jeugdreclassering en het NIFP om met de jongere in gesprek te gaan en direct onderling af te stemmen over een plan van aanpak. Nog niet duidelijk is of ook het politieverhoor van minderjarige verdachten in de Kleinschalige Voorziening kan plaatsvinden. Tijdens de voorbereidende fase van de pilot is gebleken dat er eerst aan een aantal basisvoorwaarden moet zijn voldaan: 37 https://www.sanctieuitvoering.nl/documenten/brochures/2017/03/16/brochure-snc 38 http://topaze-hulp.nl/nl/oplossingen/ambulante-hulpverlening/een-uithuisplaatsing-of-detentie-voorkomen Contactpersoon: Annemieke Gijsbers, PR & Communicatie, annemieke@topaze-hulp.nl, 06-46334322, Vicaris Aertsweg 1, 5482 JB Schijndel (T:073-5432082). 39 https://www.om.nl/publish/pages/.../spiegels_en_vensters_magazine_interactief.pdf 40 https://hetccv.nl/fileadmin/bestanden/onderwerpen/buurtbemiddeling/utrechts-mediatiemodel.pdf Contactpersonen: Jannie Dierkcx en Toaufik Elfalah http://www.devreedzamestad.nu/portret/id=40 41 www.hetpoortje.nu/stichting-het-poortje/news-1/proeftuin-kleinschalige-voorziening-screening-diagnostiek-het-roe Contactpersoon: Tamara Pultrum - projectleider Kleinschalige voorziening Noord-Nederland 18
- een checklist uitgaande van de werkinstructies van het cellencomplex (waar moet het verblijf aan voldoen, waar moeten we allemaal aan denken, wat kan er allemaal); - het uitwisselen van informatie tussen ketenpartners over het instroomprogramma; - informatie stroomlijnen en terugbrengen naar de belangrijkste richtlijnen: wat is er écht nodig. Ook wordt onderzocht wat de effecten van plaatsing in de Kleinschalige Voorziening zijn uitgaande van de ervaringen van jongeren, ouders en betrokken organisaties. Kindgerichte cellen in Oost Nederland Op enkele politiebureaus in Oost Nederland, zijn jeugdcellen ingericht voor minderjarigen die via het strafrecht op het politiebureau verblijven. Dit is mogelijk door het ontbreken van een wettelijke regeling of landelijke instructies voor het inrichten van cellen voor minderjarigen. Over het algemeen zijn deze cellen iets groter, is er daglicht, hebben de cellen meer kleur en bijvoorbeeld gordijnen. Een enkele cel heeft een tv-kanaal en/of een computerspelletje. Sommige cellen hebben een schoolbord op de deur. Een aantal politiebureaus beschikt over jeugdcellen voor minderjarigen die via het civiele jeugdrecht zijn geplaatst. Minderjarige verdachten kunnen daar geen gebruik van maken. Opvang verwarde personen (OVP) Voor verwarde personen is op het hoofdpolitiebureau Den Haag een aparte afdeling gecreëerd, de Opvang Verwarde Personen (OVP). Een zorgteam vangt verwarde personen op die in aanraking zijn gekomen met de politie. Het zorgteam beschikt over kennis van forensische psychiatrische expertise en GGZ Reclassering. Binnen arrestantenzorg is ruimte gecreëerd om verwarde verdachte te plaatsen. Het zorgteam van de OVP, zet zich in om voor verwarde personen passende zorg te adviseren, al dan niet in een juridisch kader. 42 Er gaan stemmen op om ook voor minderjarige verdachten die met de politie in aanraking komen een aparte afdeling te maken met gespecialiseerd personeel vanuit justitie en jeugdhulp. 2. Internationaal Over de grens wordt ook gekeken naar hoe de politie met minderjarigen omgaat na aanhouding. Opvallend is dat in veel landen het maximale verblijf op het politiebureau korter is. In Nederland kan het verblijf op het politiebureau maximaal 3 dagen en 18 uur duren, tot aan de voorgeleiding voor de rechter-commissaris. De selectiefunctionaris kan op basis van artikel 15 Beginselenwet Justitiële jeugdinrichtingen het verblijf op het politiebureau voor minderjarigen tot en met 15 jaar met 3 dagen verlengen en voor 16- en 17-jarigen met 10 dagen. In de landen om Nederland heen is dit niet mogelijk. In onder meer Duitsland, Finland, Engeland en Wales 43, Noorwegen en België is het uitgangspunt dat een verblijf in een politiecel maximaal 24 uur duurt en alleen bij uitzondering kan worden verlengd door een hooggeplaatst persoon of een rechter. 2.1. Kindgerichte omgeving Chicago (US): The Juvenile Information and Support Center (JISC) 44 In Chicago is met het Juvenile Intervention and Support Center door de politie een alomvattend model ontwikkeld gericht op het terugdringen van criminaliteit en recidive. Minderjarigen en jongvolwassenen gaan ernaartoe voor screening and assessment. Ze worden: (1) diverted en naar huis gestuurd; (2) station adjusted en doorverwezen naar case management services; (3) verwezen omdat ze verder strafrechtelijk vervolgd worden. In het Juvenile Intervention and Support Center zitten alle ketenpartners onder één dak. 45 Er zijn zowel voorzieningen voor politieverhoor als voor sociale interventie in meerdere districten. Deelnemers zijn: 42 https://www.palier.nl/hoe-wij-helpen/poliklinieken/opvang-verwarde-personen 43 http://howardleague.org/wp-content/uploads/2016/05/overnight_detention_web-1.pdf 44 http://home.chicagopolice.org/community/youth-services/juvenile-intervention/ 45 Het JISC is één locatie (3900 S. California Avenue) 19
The Cook County State s Attorney s Office; Cook County Probation Department with Juvenile Court; Chicago Department of Family & Support Services; The Illinois Department of Children s and Family Services; SGA Youth and Family Services; Andere overheids- en non-profit organisaties. Het Juvenile Intervention and Support Center beoogt: Te voorzien in een effectieve coördinatie van de activiteiten en diensten van de politie, openbaar ministerie, case managers, maatschappelijk werkers en reclassering met als doel om de overall efficiency of juvenile offender processing te verbeteren; Case management voor jonge verdachten die hulp nodig hebben; De kwaliteit en samenwerking van verwijzers verbeteren; Meer gebruik maken van mogelijkheden voor herstelrecht, conferencing, peer juries (jongerenrechtbanken), en andere slachtoffer dader diversion mogelijkheden; Meer inzetten op het betrekken van scholen, geestelijke zorg, gezondheidszorg en andere sleutelfiguren en ketenpartners die nodig zijn bij het aanpakken van jeugdcriminaliteit; Intensiveren van de ontwikkeling van erkende interventies gericht op preventie; Een vermindering van de jeugdcriminaliteit en recidivecijfers van de jongeren die bij het JISC zijn aangemeld; Stevige vermindering van het aantal jongeren dat kwetsbaar is voor lidmaatschap bij een gang (criminal gang recruitment). De Chicago JISC werkt vanuit een herstelrechtelijke aanpak en zet in op positive youth development. Uit de procesevaluatie 46 blijkt dat JISC represents a new approach for dealing with young offenders in Chicago, the non-diverted, station-adjusted youth referred to case management are its primary clients. Deze nieuwe aanpak kent vele uitdagingen. JISC is mede afhankelijk van de regie van de gemeente en de samenwerking van de politie en maatschappelijke organisaties. Er is continu aandacht nodig voor het verschil in werkwijze en inzicht ten aanzien van risicogroepen en effectieve oplossingen voor problemen. De grootste uitdaging voor de JISC was het ontbreken van inhoud en diversiteit in de middelen die jongeren en hun familie kregen aangeboden. Suriname Het Jeugd Doorgangscentrum Opa Doeli In Suriname biedt Het Jeugd Doorgangscentrum "Opa Doeli" opvang aan jeugdige arrestanten (jongens en meisjes in de leeftijdsgroep 10-16 jaar) in voorarrest. Tevens kunnen jongeren in de leeftijdsgroep 16-18 jaar er terecht afhankelijk van het soort gepleegd strafbaar feit, recidive etc. De opvang van de jeugdige arrestanten geschiedt in overeenstemming met de rechten van het kind, welke voortvloeien uit met name de artikelen 4, 6, 25 en 37 en 40 van het VN-Kinderrechtenverdrag. "Opa Doeli" beoogt een omgeving te creëren voor de in verzekering gestelde jongens en meisjes, met zoveel mogelijk leerkansen binnen de beperkingen van het Doorgangshuis. 47. Het Jeugd Cellenhuis dat is ondergebracht in het Jeugd Doorgangscentrum Opa Doeli valt onder het beheer van de Korps Politie Suriname, afdeling Jeugd Zaken. Het Jeugd Cellenhuis heeft tot doel het op verantwoorde wijze sociaal-pedagogisch begeleiden van strafrechtelijke minderjarigen en hun ouders, vanaf de in verzekeringstelling tot na de eventuele berechting. In het Doorgangscentrum gaat op structurele wijze aandacht uit naar professionele zorg en begeleiding van deze groep jeugdigen gericht op herintrede in de samenleving. 46 Butts, Jeffrey A. (2011). Process Evaluation of the Chicago Juvenile Intervention and Support Centre. New York, NY: Research and Evaluation Centre, John Jay College of Criminal Justice; https://jeffreybutts.files.wordpress.com/2011/04/jisc20112.pdf 47 http://www.gov.sr/ministerie-van-juspol/actueel/archief/2011/gedrag-en-leren-in-opa-doeli-en-het-jog.aspx 20
De Justitiële Kinderbescherming helpt bij het oplossen van problemen, legt contacten en werkt samen met andere instanties om het welzijn van de jeugdige delinquenten te bevorderen en hen in de ruimste zin van het woord te begeleiden. De visie achter "Opa Doeli" is dat minderjarigen die een strafbaar feit plegen dit meestal gedaan hebben vanuit een noodsituatie (morele, materiele of immateriële). Het idee is dan ook dat ingrijpen en begeleiding in een vroeg stadium erger kan voorkomen. Tevens kan aan scholieren de gelegenheid geboden worden voor voortzetting van hun schoolactiviteiten. Het nevendoel van het werk van "Opa Doeli" is het vergaren en verwerken van alle informatie omtrent jeugdige delinquenten in relatie tot onderwijs, de gezinssituatie, het delict, de voorgeleiding, de woonomgeving, de leeftijd, om het te voeren beleid van de afdeling Justitiële Kinderbescherming, nauwkeurig te kunnen bepalen. 48 2.2. Alternatieven buiten de cel Miami Dade County Police: Civil Citation Juvenile Services Department 49 Civil Citation staat voor systemic change en hervorming van het protocol waarbinnen de politie en de gemeenschap omgaan met minderjarigen die een eerste, tweede of derde keer de fout in gaan. Zij krijgen de kans om buiten het strafrecht om en zonder arrestatie deel te nemen in een programma. De politie verwijst hen door naar de Juvenile Services Department waar een assessment wordt afgenomen en aanmelding wordt gedaan voor geschikte en doelgerichte interventies zonder het stigma van een arrestatie. Deelname aan een project duurt ongeveer 90-120 dagen. Na een succesvolle afronding van het Civil Citation Program volgt geen registratie in strafrechtelijke databases. 3. Onderzoek naar voorarrest (inclusief voorlopige hechtenis) Dossieronderzoek voorlopige hechtenis jeugdigen (projectnummer 2695) 50 Het WODC doet momenteel onderzoek naar de voorlopige hechtenis bij jeugdigen. Gekeken wordt in welke gevallen, op welke wijze en met welke motiveringen voorlopige hechtenis wordt geadviseerd, gevorderd, opgelegd, gecontinueerd, geschorst, opgeschort en/of beëindigd. De kennis wordt gebruikt om passende alternatieven voor voorlopige hechtenis te ontwikkelen, vooral voor die (grote) groep jeugdigen die thans slechts kort in een justitiële jeugdinrichting verblijft. Promotie-onderzoek mr. Yannick van den Brink - Universiteit Leiden Tijdens zijn promotieonderzoek analyseert mr. drs. Yannick van den Brink de wijze waarop de voorlopige hechtenis bij minderjarige verdachten wordt toegepast. Centraal daarbij staat de vraag: In hoeverre is de wettelijke regeling en toepassingspraktijk van de voorlopige hechtenis van minderjarigen in Nederland in overeenstemming met internationale kinderrechtenstandaarden? Arrestantenzorg Nederland Landelijke rapportage - Inspectie Veiligheid en Justitie (2015) 51 De Inspectie Veiligheid en Justitie is in haar rapport Arrestantenzorg Nederland redelijk positief over de wijze waarop de politie met minderjarigen omgaat. Zo worden zij bijvoorbeeld bij het luchten en bij transporten strikt gescheiden van meerderjarigen. De politie informeert ouders snel over de insluiting en deelt aan ouders mee dat zij dezelfde rechten hebben als een advocaat namelijk het recht op bezoek en op telefonisch contact. Daarnaast is de politie gestart met de invoering van 14 kindgerichte maatregelen naar aanleiding van het rapport Een paar nachtjes in de cel Het VN- Kinderrechtenverdrag en het voorarrest van minderjarigen in politiecellen van Defence for Children uit 2011. Een van deze 14 maatregelen betreft het aanwijzen van een arrestantenverzorger die tijdens de dienst verantwoordelijk is voor minderjarigen en die geacht wordt hen speciale aandacht te geven. Alle eenheden wijzen inmiddels zo n mentor aan, maar in de praktijk lukt het door tijdgebrek niet altijd om 48 http://www.delinquentenzorg.sr/smartcms/default.asp?contentid=581. 49 http://www.miamidade.gov/juvenileservices/diversion-services.asp http://www.miamidade.gov/juvenileservices/civil-citation.asp http://www.miamidade.gov/juvenileservices/library/stepping-up-floridas-top-juvenile-civil-citation-efforts-2016.pdf 50 https://www.wodc.nl/onderzoeksdatabase/2695-dossieronderzoek-voorlopige-hechtenis-jeugdigen.aspx 51 https://www.igz.nl/images/arrestantenzorg-nederland-landelijke-rapportage_tcm294-372066.pdf, p. 9 21
de minderjarige inderdaad extra aandacht te geven. De Inspectie vindt dat de 14 kindgerichte maatregelen daadwerkelijk moeten worden ingevoerd. Expertmeeting Erasmus Universiteit (2015) In mei 2015 vond op de Erasmus Universiteit onder leiding van mr. dr. Jolande uit Beijerse een expertmeeting van ketenpartners plaats, waaronder politie, Openbaar Ministerie, advocatuur en studenten. Aan de hand van diverse presentaties werd er gediscussieerd over de beslissing tot en invulling van de inverzekeringstelling van minderjarigen uitgaande van de Rotterdamse praktijk. Jeugdigen in politiecellen - Samira Valkema - Erasmus Universiteit (2015) In 2015 deed Samira Valkema in het licht van Europese en internationale regelgeving op het terrein van kinderrechten onderzoek naar jeugdigen in politiecellen en de ervaringen van betrokken professionals met de toepassing van alternatieven, een kindvriendelijker verblijf en beperking van de termijn. Uit de resultaten van dit onderzoek blijkt onder meer dat: - er volgens de politie niet zoveel alternatieven zijn; - de inverzekeringstelling thuis beter benut zou kunnen worden, Uit het onderzoek blijkt dat men het erover eens is dat onvoldoende duidelijk is welke alternatieven zijn afgewogen. Er is sprake van een gebrek aan transparantie vanuit de politie naar de overige betrokkenen toe. Vanuit de politie werd aangegeven dat het in sommige gevallen ook niet geheel duidelijk is welke mogelijkheden er zijn of dat ze de wettelijke mogelijkheden te beperkt achten. Aanbevelingen die uit het onderzoek naar voren komen zijn: - Maak het afwegingsproces inzichtelijk bij het toepassen van alternatieven, waardoor ook de lengte van de termijn verantwoord wordt. - Stel een protocol met gronden op waarop de politie kan beslissen dat een jeugdige in de politiecel moet blijven, beargumenteerd aan de hand van de omstandigheden die zich in dat geval voordoen. - De politie dient bij de afweging of verblijf nog noodzakelijk is de maatstaf inverzekeringstelling op andere plaats, tenzij aan te houden. - Zorg dat alle politiemensen op de hoogte zijn van de wijze van bejegening van jeugdigen. Hiertoe is (of wordt?) een richtlijn opgesteld die meer duidelijkheid verschaft over de procedure rondom jeugdige arrestanten. Dit kan worden verwerkt in de Richtlijn voor ZSM. - Maak het verblijf aangenamer door het aanbrengen van een digitale klok, een radio, het aanbieden van jeugdlectuur, televisie en/of spelcomputers - Schaf artikel 15 Beginselenwet Justitiële Jeugdinrichtingen, op basis waarvan het verblijf op het politiebureau kan worden verlengd, af. De regeling is overbodig geworden aangezien er in de praktijk niet of nauwelijks gebruik van wordt gemaakt. - Pas de piketregeling aan en verruimde openingstijden - Laat het specialisme jeugd terugkeren bij de politie. Youth Lab: Young in Prison (2015) In dit onderzoek delen jongeren hun belangrijkste observaties over hun straf. 52 De meeste jongeren ervaren een gebrek aan perspectief. Ze zitten niet alleen vast, maar staan ook stil. En dat vinden de jongeren zonde. In het document van Youth Lab geven jongeren aan hoe de ideale straf eruit ziet en geven antwoord op de vraag: Waar moet een toekomstige straf aan voldoen? Een paar nachtjes in de cel - Defence for Children (2011) 53 Uit het op 23 september 2011 gepresenteerde rapport, Een 'paar nachtjes' in de cel - Het Kinderrechtenverdrag en het voorarrest van minderjarigen in politiecellen, wordt duidelijk dat er op kinderrechtengebied nog veel verbeterd moet worden ten aanzien van de situatie van jongeren in de politiecel. Belangrijkste conclusie is dat voor de duizenden minderjarigen die ieder jaar met de politie te 52 http://www.younginprison.org/files/uploads/notitie%20van%20bevindingen%20youthlab%5b3%5d.pdf 53 https://www.defenceforchildren.nl/images/70/1904.pdf 22
maken krijgen en die een nacht of langer in een politiecel moeten blijven, wet, beleid en praktijk niet veel anders zijn dan voor volwassen verdachten. Dit is in strijd met het VN-Kinderrechtenverdrag. Het rapport doet aanbevelingen over hoe verbeteringen gerealiseerd kunnen worden. Kinderombudsman Zweden In Zweden is door Kinderombudsman Fredrik Malmberg onderzoek gedaan naar het verblijf van kinderen op het politiebureau. In het rapport From the inside. Children and young people on life in policecells and remand prisons staan aanbevelingen over alternatieven voor de politiecel. 54 Zweedse Kinderombudsman Fredrik Malmberg (p. 101):The children in our survey describe the police cell environment as unpleasant, inhuman and destructive. The treatment the children describe receiving by the staff varies, but can be summarized as cold, impersonal or downright frightening. The reality that children are confined to that environment during the judicial process is not consistent with their fundamental human rights. Neither can it be regarded as legally certain, as the child is to be interrogated during the time he or she is in the police cell. In our view, no child should be deprived of his or her liberty during the investigation by being placed in a police cell intended for adults. Today there are alternatives to the police cell environment, and they should be used. Volgens de Zweedse Kinderombudsman kunnen kinderen onder begeleiding wachten op het verhoor. Alleen als het heel erg noodzakelijk is gaan ze naar een remand cell in plaats van een politiecel. 54 https://www.barnombudsmannen.se/young-speakers/files/global/publikationer/from%20the%20inside.pdf 23
V Bevindingen expertmeetings Op maandag 10 april en op 3 juli 2017 vonden in het kader van dit project twee expert meetings plaats met professionals van de politie, Openbaar Ministerie, Raad voor de Kinderbescherming, een kleinschalige voorziening, de gemeente Amsterdam en de advocatuur. Uitgangspunt tijdens de bijeenkomst waren de projectvragen: 1. Hoe en waar kan de aanhouding en de eventueel daaropvolgende periode van inverzekeringstelling van minderjarige en jongvolwassen verdachten (tot 23 jaar) leeftijds- en ontwikkelingsgerichter worden vormgegeven en uitgevoerd? 2. Welke alternatieven zijn er mogelijk voor de inverzekeringstelling op het politiebureau? 3. Hoe kan de politie tijdens de aanhouding en inverzekeringstelling in haar bejegening beter rekening houden met de leeftijd en ontwikkeling van minderjarige verdachten? Tijdens de eerste expertmeeting op 10 april 2017 werd besproken wat er goed gaat, wat er beter kan, wat de ideale situatie is en wat ervoor nodig is om die te bereiken. Wat gaat goed? Korte lijnen binnen ZSM tussen Openbaar Ministerie - Raad voor de Kinderbescherming - politiejeugdbescherming Advocaat bij politieverhoor Door digitalisering en werken met landelijke systemen vollediger beeld van jeugdige Inverzekeringstelling vindt vaker thuis plaats Wat kan beter? Verhooromgeving en politiecel kindgerichter maken Rekening houden met problematiek jeugdige bij bejegening Afstemming met advocatuur i.v.m. consultatie- en verhoorbijstand Inzet GGZ of NIFP in vroeg stadium Wat is de ideale situatie? Geen inverzekeringstelling bij lichte delicten, meer IVS thuis Voorkeur voor zorg boven straf Forensische multidisciplinaire eenheid Kindvriendelijke cellen Advocaat 24/7 beschikbaar Maatwerk Wat is er voor nodig? Jeugdteams bij de politie Kleinschalige voorzieningen voor kort verblijf landelijk uitrollen Integrale samenwerking straf en zorg Informatie delen in vroeg stadium Meer capaciteit, kennis en betere informatiesystemen Duidelijke probleemeigenaar 24
Interview met Pieter van der Linden, Politie Eenheid Oost Nederland Een verblijf in de politiecel doet wat met een kind Om tot een toekomstbestendig stelsel van vrijheidsbeneming te komen, moeten er veel verschillende vragen beantwoord worden. Verschillende partijen onderzoeken een breed palet aan onderwerpen. Zoals, hoe kun je bij de aanhouding en inverzekeringstelling van een minderjarige meer rekening houden met de leeftijd van het kind? Heel ingewikkeld hoeft het niet te zijn. Er is vooral bewustwording nodig bij de politie en het Openbaar Ministerie om de ingesleten werkwijze te veranderen. Pieter van der Linden, vanuit Politie Eenheid Oost Nederland betrokken bij het sociaal domein, is hoopvol gestemd. Zijn eenheid hield een pilot waarbij minderjarigen na aanhouding niet in verzekering werden gesteld, tenzij... De resultaten van de pilot worden binnenkort aan de Minister van Veiligheid en Justitie gepresenteerd. Ik hoop dat landelijke navolging niet lang op zich laat wachten. Afweging maken Iedereen is het er over eens dat een kind niet in een politiecel hoort. Het is namelijk geen pretje om in zo n cel te verblijven. Zeker niet een hele nacht. Het gebeurt regelmatig dat de politie s avonds een kind aanhoudt en dat helaas het verhoor pas de volgende ochtend gepland kan worden. Bijvoorbeeld door afwezigheid van een advocaat of omdat er getuigen of andere verdachten gehoord moeten worden. Als je het bekijkt vanuit het belang van het strafrechtelijk opsporingsonderzoek, dan is een verblijf in de cel logisch. Er zijn ook gevallen waarin het onoverkomelijk is dat een jongere in een cel wordt geplaatst. Als er sprake is van een fors strafbaar feit dan blijven we de huidige werkwijze volgen. De politie zou, samen met het Openbaar Ministerie, minder op routine moeten varen en meer naar een balans moeten zoeken tussen zorg en veiligheid. Een afweging maken tussen het delict, het belang en de rechten van het kind en de thuissituatie. In veel gevallen kan de jongere prima de nacht thuis doorbrengen en de volgende dag, al dan niet met zijn of haar ouders, naar het bureau komen voor verhoor. Het wetboek van Strafvordering geeft zelfs mogelijkheden om de inverzekeringstelling op een andere plaats te ondergaan. Het zou helpen als het wetboek ook ruimte gaf om jeugdigen op een andere plaats op te houden voor verhoor. Dat kan nu alleen in een politiecel. Politie en het Openbaar Ministerie zijn aan het zoeken naar meer balans tussen zorg en veiligheid. 55 Tijdens de vervolgbijeenkomst op 3 juli 2017 werd aan de hand van het the Wheel of Fortune, oftewel het Rad van Fortuin (zie hoofdstuk VI) en bestaande casuïstiek besproken hoe de praktijk werkt, welke afwegingen worden gemaakt bij beslissingen over de aanhouding en inverzekeringstelling en wat er nodig is voor een kindgerichtere aanpak in de toekomst. Deelnemers van het Openbaar Ministerie, politie, gemeente, Raad voor de Kinderbescherming en de wetenschap stelden vragen en maakten kritische kanttekeningen bij het nieuwe voorgestelde model. Zoals: Strafrecht, alleen daar waar het nodig is, niet waar het beschadigend werkt. Wees kritisch bij vrijheidsbeneming. Het aantal sepots en schadevergoedingen is groot. Maak onderscheid in de aanpak zware en lichte feiten. Zorg voor een probleemeigenaar. Zo kent TOP 600 een duidelijke probleemeigenaar. Betrek het lokale veld (gemeente) bij het vinden van oplossingen en alternatieven voor vrijheidsbeneming. Voorkom wachttijd bij het inboeken bij de politiebureaus. Organiseer vroeghulp voor de inverzekeringstelling via de Raad voor de Kinderbescherming, Veilig thuis of via het wijkteam van de gemeente. 55 Update VIV Jeugd nummer 2, ministerie van Veiligheid en Justitie, mei 2017. Zie: https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/jeugdcriminaliteit/documenten/brochures/2017/06/07/nieuwsbrief-verkenning-invullingvrijheidsbeneming-justitiele-jeugd-nummer-2 25
Zet een jeugdrechercheur in bij first offenders (vergelijk Utrecht) en pas het jeugdverhoor toe bij kwetsbare jonge verdachten. Zet mediation en herstelrecht eerder in. Vraag de verdachte standaard naar eventueel medewerking aan bemiddeling en herstel tijdens het politieverhoor. Zorgmelding: onduidelijk wat de follow up daarvan is. Dit proces kan worden verbeterd. Maak goede kaders voor privacy en informatie uitwisseling sociaal domein / justitieketen / ZSM tafels. Op veel momenten in het strafproces spelen taalproblemen en de vraag of de verdachte de taal begrijpt (tolk voor buitenlander, aangepaste taal voor verdachte met licht verstandelijke beperking). Maak gebruik van eenvoudige screeningsmogelijkheden. De experts vroegen zich vervolgens af: Hoe ga je buiten de grote steden één locatie voor minderjarigen organiseren? In hoeverre wordt straf ingezet om zorg af te dwingen? De politie heeft teveel taken. Bij welke organisatie leggen we onze wensen neer? Wie voert de SCIL uit, bijvoorbeeld bij kinderen met een stoornis of kwetsbaar gedrag. Een forensisch team of wordt dit verwacht van de politie? De Raad voor de Kinderbescherming geeft aan wel een rol te willen spelen bij speciale SCIL. Als de alarmbellen afgaan, bijvoorbeeld omdat een ouder zegt dat een kind autistisch is of als een kind zich anders gedraagt of uit een test blijkt dat het kind een licht verstandelijke beperking heeft, wat doen we er dan mee? Wat kan er dan extra worden gedaan om daar op in te spelen en rekening mee te houden? Is de politie in staat om de kwetsbare autist of verdachte met een licht verstandelijke beperking anders te bejegenen? Gaat er een aanzuigende werking uit van kindgerichte plekken die mogelijk leidt tot meer inverzekeringstelling in plaats van minder? Zitten minderjarigen die in een Kleinschalige Voorziening (KV) verblijven langer vast in het kader van het regelen van een zorgtraject dan elders? Wie maakt de afweging dat een minderjarige langer vast mag zitten in een KV? De tegenstelling privacy versus het delen van informatie keerde diverse malen terug. Een aandachtspunt is het begrijpen van elkaars taal binnen de veiligheidsketen en de zorgketen, zodat er een goede verbinding is tussen zorg en veiligheid. Gemeenten kunnen gebruik maken van Collectieve Opdrachten Routeer Voorziening (CORV), dit is het GCOS (Geïntegreerd Casusoverleg Ondersteunend Systeem). Hiervan wordt nu nog niet optimaal gebruik gemaakt. 26
VI Toekomstvisie Op grond van de inventarisatie van de lopende projecten in Nederland, de onderzoeksrapporten en de inbreng van de deskundigen in de twee expert meetings komt een uniform beeld naar voren over de knelpunten aangaande het verblijf van minderjarige verdachten in de politiecel na aanhouding en inverzekeringstelling in Nederland. Vele bij het strafproces betrokken partijen erkennen en herkennen de problematiek in het jeugdstrafrecht en steunen het idee van een koerswijziging, die vervolgens in het hele land wordt toegepast. In dit hoofdstuk maken we de problematiek en de meest fortuinlijke gang van zaken inzichtelijk aan de hand van The Wheel of Fortune (rad van Fortuin). Vervolgens delen we onze toekomstvisie op hoe de aanhouding en inverzekeringstelling bij minderjarige verdachten kindgericht kan worden ingericht en toegepast. Uitgangspunt daarbij is dat het verblijf in een politiecel zoveel mogelijk wordt vermeden of zo kort mogelijk wordt ingezet. Deze toekomstvisie gaat onder meer in op hoe politie en justitie werken met minderjarigen en jongvolwassenen en welke rol gemeenten hebben als regisseur en verbinder in het kader van de aanpak van jeugdcriminaliteit, openbare orde, veiligheid en de aansluiting met zorg en onderwijs. Naar aanleiding van de weergegeven bevindingen in het voorgaande worden in dit hoofdstuk een aantal voorstellen geformuleerd teneinde de wet aan te passen, de praktijk te veranderen en het proces te verbeteren. Alvorens die toekomstvisie uiteen te zetten, is het relevant om eerst nog te noemen dat bij de start van dit project, in het kader van de werkhypothese, de initiatiefnemers een overwegend visueel doel voor ogen hadden dat de wasstraat is genoemd. Geïnspireerd door de hiervoor genoemde bestaande praktijkvoorbeelden, was het idee dat het wenselijk zou zijn dat een minderjarige verdachte na de aanhouding zonder oponthoud de vervolgstappen in de verdere (eerste) fase van het onderzoeksproces zou ondergaan waarbij het systeem zodanig is ingericht dat de minderjarige als het ware op een lopende band staat welke continu in beweging is. De betrokken partijen staan in zo nauw contact met elkaar dat zij die lopende band ook daadwerkelijk gaande kunnen houden, alsof de minderjarige zich dus in een wasstraat bevindt. Dit beeld is gaandeweg het project aangepast, nu het beeld van een lopende band mogelijk als negatief kan worden opgevat door de minderjarigen zelf of andere betrokken partijen. Dit is natuurlijk niet de bedoeling. De minderjarige is immers geen product en het leveren van maatwerk moet altijd een optie zijn. Het gaat om de telkens voortgaande beweging binnen deze fase in het strafproces, waarbij zoveel mogelijk wordt vermeden dat de minderjarige het gevoel krijgt dat de pauzeknop is ingedrukt in zijn of haar leven. Die gedachte is dan ook leidend geweest bij het schrijven van deze toekomstvisie. 1. Wheel of Fortune Het meest kenmerkende van de huidige praktijk is het gebrek aan beleid inzake het ophouden voor verhoor en de inverzekeringstelling van minderjarige verdachten. De minderjarige verdachte krijgt al voorafgaand aan de aanhouding te maken met een Wheel of Fortune (Rad van Fortuin): overgeleverd aan de diender, de hulpofficier of officier van justitie die op dat moment dienst heeft. Dit leidt tot grote willekeur in aanpak, hetgeen niet alleen onwenselijk maar ook in strijd is met artikel 37 en 40 IVRK en artikel 5 EVRM. Deze willekeur is getracht op de volgende wijze in kaart te brengen: 27
Aanhouden of niet? Door de politie wordt opgemerkt dat het in de praktijk in het geval van minderjarigen in sommige gevallen niet meer tot een aanhouding (oranje) komt, omdat opsporingsambtenaren de daaropvolgende rompslomp van geregel en papieren willen vermijden of omdat zij het relatief lichte strafbare feit een aanhouding niet waard vinden gezien het gevolg voor de minderjarige: urenlange opsluiting in een cel. Hoewel de redenen begrijpelijk zijn, houdt dit in dat de ene minderjarige het kennelijk wel waard is om te worden aangehouden met alle gevolgen van dien en de andere niet. Het is de agent in kwestie die dit bepaalt. Nu is dit in beginsel niet bezwaarlijk, uitgaande van het feit dat agenten op straat allicht wel meer zaken zonder aanhouding van personen oplossen. Echter de motivering die ten grondslag ligt aan de beslissing zoals hiervoor is weergegeven, is ronduit zorgelijk en komt de gelijke behandeling van minderjarigen niet ten goede. Naar huis of in de cel? Als de minderjarige wordt aangehouden, start de klok. Hoe het Rad vervolgens draait, is afhankelijk van het tijdstip van de aanhouding van de minderjarige: overdag of s avonds? Immers als de piketcentrale van de Raad voor Rechtsbijstand is gesloten dan kan er geen piketmelding worden verstuurd aan een advocaat en vindt de consultatiebijstand door de advocaat pas de volgende dag plaats (blauw). Een beslissing (paars) wordt die avond/nacht vaak niet genomen en het Rad van de minderjarige blijft dan op ophouden voor verhoor (geel) hangen, inhoudende dat de minderjarige een nacht in de cel moet doorbrengen. Immers de nachtelijke uren tellen voor de termijn van 9 uur voor het ophouden voor verhoor, niet mee. Ook zijn gevallen bekend dat minderjarige verdachten, ondanks een aanhouding 28