Nederlandse samenvatting

Nederlandse samenvatting Een juridisch kader voor een grensoverschrijdend elektriciteitsnet in de Noordzee De Europese Unie heeft zich ten doel gesteld om in 2020 een aandeel van 20% hernieuwbare energie te bereiken. Deze doelstelling is vertaald naar bindende nationale doelstellingen voor de lidstaten. In 2014 werd verder een juridisch bindend doel afgesproken van 27% hernieuwbare energie in 2030 voor de EU als geheel. De meeste Noordzeelanden beschouwen windenergie op zee als een belangrijk middel om de doelstellingen mee te bereiken. Met het toenemende aantal windparken op zee wordt de vraag relevant hoe de geproduceerde elektriciteit het best naar land kan worden getransporteerd. Op dit moment worden de meeste windparken op zee via aparte kabels aangesloten op het nationale elektriciteitsnet. Aangezien de kosten van onderzeese kabels hoog zijn, ruimte in de Noordzee schaars is, andere gebruikers van de zee niet onredelijk mogen worden belemmerd en de effecten op de maritieme omgeving minimaal moeten blijven, wordt inmiddels over andere manieren nagedacht om de windparken op het landelijke net aan te sluiten. Er wordt bijvoorbeeld overwogen om windparken te clusteren, waarbij meerdere windparken via een offshore-transformatorplatform met één onderzeese kabel op het landelijke hoogspanningstransmissienet worden aangesloten, of om windparken op twee of meer landen aan te sluiten. Ook overwegen de Noordzeelanden om op de lange termijn een grensoverschrijdend net op zee te ontwikkelen. Ter verwezenlijking daarvan hebben tien Noordzeelanden in 2010 een Memorandum van Overeenstemming getekend om samen te werken met betrekking tot het ontwikkelen van een grensoverschrijdend elektriciteitsnet in de Noordzee. Het doel van dit proefschrift is om het wettelijke kader te analyseren voor een dergelijk net op zee onder internationaal recht, Europees recht en nationaal recht. Op basis van deze analyse worden aanbevelingen ontwikkeld over hoe de juridische belemmeringen kunnen worden weggenomen en hoe een grensoverschrijdend net op zee op de lange termijn juridisch mogelijk gemaakt kan worden. In Hoofdstuk 1 wordt de juridische basis geschetst. Voor activiteiten in de Noordzee is het belangrijk te signaleren dat op zee een andere juridische situatie geldt dan op land. In de Noordzee worden de rechten en plichten van landen door internationaal recht bepaald. Hier is vooral het Verdrag van de Verenigde Naties inzake het recht van de zee van belang. Dit verdrag verdeelt de zee in verschillende zones. Voor de exploitatie van wind op zee en het leggen van kabels zijn de territoriale zee en de exclusieve economische zone (EEZ) meest relevant. In de territoriale zee genieten de kuststaten volledige jurisdictie. Dit betekent dat alle wetten die op land gelden ook hier van toepassing zijn. Wel moeten hierbij de vrijheden van andere staten in acht worden genomen. In de EEZ hebben de kuststaten alleen een functionele rechtsmacht. Dat betekent dat zij alleen rechtsmacht kunnen uitoefenen ten opzichte van bepaalde activiteiten. Voor het opwekken van windenergie en voor het leggen van kabels is vooral relevant dat de kuststaten soevereine rechten hebben over de exploitatie van energie, en rechtsmacht voor het bouwen van installaties en het beschermen van het milieu. Daarnaast hebben alle staten de vrijheid om kabels te leggen, die niet direct zijn verbonden met de exploitatie van energie. In dit hoofdstuk wordt geanalyseerd wat het Verdrag inzake het recht van de zee precies betekent voor het aanleggen en beheren van een grensoverschrijdend net op zee. De analyse maakt duidelijk dat het internationale zeerecht voldoende basis vormt voor nationale windparkprojecten en het leggen van kabels. Onduidelijkheid bestaat echter over 293

complexere projecten zoals windparkclusters of grensoverschrijdende projecten. Ofschoon het internationale zeerecht niet in de weg staat aan een grensoverschrijdend net op zee geeft het onvoldoende rechtszekerheid. In Hoofdstuk 2 wordt vervolgens onderzocht in hoeverre Europees recht op zee geldig is. Te dien einde wordt eerst het territoriale toepassingsgebied van EU-recht geanalyseerd. Uit de analyse van de relevante verdragsbepalingen en de rechtspraak van het Europees Hof van Justitie blijkt dat EU-recht van toepassing kan zijn in de Noordzee. Zoals in Hoofdstuk 1 besproken, hebben kuststaten volledige soevereiniteit in de territoriale wateren. Hier geldt EU-recht dan ook in zoverre de EU de relevante competenties heeft. In de EEZ hangt de toepasselijkheid van EU-recht af van de rechten en plichten die de Noordzeelanden onder internationaal zeerecht hebben. Indien de landen de relevante rechten hebben en indien de EU de nodige competenties heeft, kan EU-recht van toepassing zijn in de EEZ. Omdat juist de rechtsmacht over windparkclusters en grensoverschrijdende projecten niet duidelijk is geregeld onder internationaal recht, blijft ook de toepasselijkheid van EU-recht onzeker voor deze projecten. In aansluiting daarop wordt besproken in hoeverre de EU competenties heeft om een grensoverschrijdend net op zee te kunnen regelen. Na een bespreking van de ontwikkeling van de EU-competenties in de energiesector sinds het EEG-Verdrag wordt de nieuwe energiecompetentie in art. 194 VwEU geanalyseerd, onder meer in verhouding tot artikel 114 (interne markt), artikelen 170-172 (trans-europese infrastructuurnetwerken) en artikelen 191-193 VwEU (omgeving). Daaruit wordt geconcludeerd dat de strekking van art. 194 VwEU nog niet duidelijk is. Ook de andere competenties vormen geen voldoende juridische basis voor de EU om een grensoverschrijdend net op zee te regelen. Omdat de EU niet de competenties heeft om een apart wettelijk kader voor het net op zee te ontwikkelen, wordt vervolgens gekeken of het bestaande juridische kader voldoende is om het ontwikkelen van dergelijke grensoverschrijdende infrastructuur mogelijk te maken. In Hoofdstuk 3 wordt daarom eerst het geldende EU recht besproken. Ten eerste wordt de context van de Europese energiepolitiek geschetst. Hier zijn de drie doelstellingen interne energiemarkt, duurzaamheid en voorzieningszekerheid van belang. Vervolgens wordt de relevante Europese regelgeving besproken: regels betreffende de productie van hernieuwbare energie, betreffende het transport van de energie via netwerken en betreffende trans-europese energie-infrastructuur. Zoals eerder gezegd, heeft de EU zich ten doel gesteld om in 2020 een aandeel van 20% hernieuwbare energie in het energieverbruik te bereiken. Lidstaten mogen een eigen stimuleringsbeleid ontwikkelen om de opgewekte duurzame energie te laten concurreren met de goedkopere fossiele brandstoffen. Daarnaast geniet hernieuwbare energie soms ook prioriteit bij de aansluiting op en het gebruik van het elektriciteitsnet. In het kader van deze doelstellingen worden de (grensoverschrijdende) elektriciteitsnetwerken in de EU steeds belangrijker. Om de interne energiemarkt te bereiken en de toegang van energie tot de transmissienetwerken te waarborgen, heeft de EU verschillende regelingen aangenomen die bepalen hoe en door wie netten mogen worden aangelegd en beheerd. Hier is vooral van belang dat de netbeheerders ontvlochten moeten zijn en op basis van gereguleerde tarieven een non-discriminatoire toegang tot netten moeten geven. Aangezien netwerken steeds meer (fluctuerende) hernieuwbare energie moeten transporteren, wordt ook de grensoverschrijdende samenwerking van netbeheerders belangrijker. Daarom worden netwerken in toenemende mate uit een Europese perspectief benaderd. Verder wordt de aanleg van interconnectoren gefaciliteerd en worden bepaalde soorten 294

grensoverschrijdende netwerken in het kader van trans-europese energie-infrastructuur bijzonder gesteund. De Europese regelgeving heeft invloed op het ontwikkelen van windenergie op zee en op het aanleggen van netwerken. De Europese regels zijn echter, net als de bepalingen van internationaal recht, ontwikkeld voor het aansluiten van windparken op het landelijke net of voor het aanleggen van interconnectoren. Het clusteren van windparken of grensoverschrijdende windenergieprojecten is niet voorzien. In Hoofdstuk 4 wordt daarom geanalyseerd hoe Nederland, Denemarken, Engeland en Duitsland de exploitatie van windenergie op zee en de aansluiting daarvan regelen. Voor elk land wordt, na een korte introductie, de regulering van windenergie op zee besproken. Hier worden ook de subsidiestelsels onderzocht. Vervolgens wordt ingegaan op de vraag hoe kabels die windparken met het landelijk net verbinden geregeld worden en welke plichten de netbeheerders hebben. Eerst wordt het Nederlandse regime besproken. Hier wordt een doelstelling van 4450 MW windenergie op zee tot 2023 gehandhaafd. Het Nederlandse kader werd gekenmerkt door verschillende moratoria ten opzichte van het verlenen van vergunningen voor windparken op zee. De eerste vergunningen werden door een stelsel van wie het eerst komt, wie het eerst maalt uitgegeven. Verder konden de ontwikkelaars de locaties bijna vrij kiezen en werden de kabels tussen het windpark en het land gezien als onderdeel van het windpark. Omdat de regering naar een meer gestructureerde aanpak streeft, wordt het regime momenteel veranderd. In 2014 zijn twee wetsvoorstellen gepubliceerd. Het wetsvoorstel Wet windenergie op zee beoogt vast te leggen dat windparken alleen nog binnen aangewezen windenergiegebieden mogen worden gebouwd. Verder zal door een tender worden bepaald aan wie een vergunning wordt verleend. In het kader van het nieuwe regime werd tevens besloten dat de netbeheerder van het landelijke transmissienet ook het net op zee zal aanleggen en beheren. Het tweede wetsvoorstel voor een nieuwe Elektriciteits- en gaswet regelt dit in meer detail. Ondanks het feit dat er nog wat knelpunten zijn, is er in Nederland nu een meer gestructureerde aanpak voor windenergie op zee en de verbonden infrastructuur mogelijk. Denemarken wil in 2020 de helft van zijn elektriciteit opwekken door middel van wind. Om deze doelstelling te halen moet er nog 1500 MW aan windenergie worden gebouwd. In Denemarken werden al vanaf het begin concrete windenergiegebieden aangewezen. Tot nu toe waren de meeste windparken gelegen in de territoriale wateren. Langzamerhand worden ook in Denemarken windparken steeds verder uit de kust gebouwd. Dit soort grote windparken worden alleen in het kader van een tenderprocedure ontwikkeld. De nationale transmissienetbeheerder moet de kabels tussen het windpark en het landelijk net aanleggen. Het Deense regime is succesvol in het faciliteren van individuele windparkprojecten; er worden echter nog geen windparkclusters aangelegd. In het Verenigd Koninkrijk worden geen concrete doelstellingen gehanteerd voor windenergie op zee. Wel wordt het als belangrijke bijdrage voor de hernieuwbare energiedoelstellingen gezien. Het bijzondere van het Engelse regime is dat de kabels die het windpark met het land verbinden niet door de windparkontwikkelaar of de netbeheerder worden aangelegd en beheerd, maar door een derde partij. Voor elke kabel wordt een Offshore Transmission Owner (OFTO) aangewezen. Dit heeft als consequentie dat de focus op de individuele aansluiting van windparken ligt en er niet geclusterd word. Dit regime is efficiënt voor het aansluiten van individuele windparken, maar voor het 295

ontwikkelen van windparkclusters of grensoverschrijdende projecten kent het veel obstakels. Als vierde Noordzeeland wordt Duitsland besproken. Ook hier wordt windenergie als een belangrijke bijdrage beschouwd om de hernieuwbare energiedoelstellingen te halen. Tot 2020 zal er een capaciteit van 6.5 GW worden bereikt. Om de ontwikkeling van windenergie op zee te faciliteren, zijn de transmissienetbeheerders verantwoordelijk gemaakt voor het leggen van de kabels op zee. Sinds 2011 moet er ook worden geclusterd, hetgeen inhoudt dat meerdere windparken via een offshore-platform gezamenlijk worden aangesloten. Omdat het aanleggen van de infrastructuur langer duurde dan verwacht, werd het regime in 2012 aangepast. Nu worden de kabels op basis van een offshorenetontwikkelingsplan aangelegd en mag de netbeheerder alvast met het bouwen van de infrastructuur beginnen voordat het windpark gebouwd wordt. Ook al maakt het Duitse regime clusteren van windparken mogelijk, grensoverschrijdende windparkprojecten worden nog niet gesteund. Door de analyse van de juridische kaders van de vier Noordzeelanden kunnen enkele ontwikkelingen worden vastgesteld. De landen hebben inmiddels allemaal windenergiegebieden aangewezen. Ook ten opzichte van de kabels is een duidelijke stapsgewijze ontwikkeling te zien. In het begin werden de kabels in vrijwel alle Noordzeelanden als onderdeel van het windpark gezien en waren dus de verantwoordelijkheid van de windparkexploitant. Dit is nog steeds het geval in Nederland. In Denemarken is de landelijke netbeheerder verantwoordelijk voor de kabel als een windpark in het kader van de algemene tenderprocedure wordt ontwikkeld. Ook in Nederland is inmiddels een wetsvoorstel gepresenteerd waardoor een netbeheerder voor de verbindingen van de offshore windparken met het landelijk net kan worden aangewezen. In Engeland is de kabel de verantwoordelijkheid van de OFTO. Deze aanpak komt overeen met de tweede stap, waar het aanleggen en het beheren van de kabels als een aparte activiteit wordt gezien die wordt uitgevoerd door de landelijke netbeheerder of door een derde partij. Een volgende en derde stap betreft het clusteren van windparken zoals in Duitsland en in de toekomst wellicht ook in Nederland. In dit proefschrift wordt beargumenteerd dat er nog een vierde stap nodig is, namelijk de aanleg van grensoverschrijdende projecten. Om het clusteren van windparken en grensoverschrijdende projecten in alle Noordzeelanden te realiseren, moet er een aantal juridische belemmeringen worden weggenomen. Om dit mogelijk te maken worden in Hoofdstukken 5 en 6 de praktische voorwaarden voor windparkclusters en grensoverschrijdende projecten uitgewerkt. Op basis hiervan wordt besproken of de bestaande regimes deze voorwaarden vervullen en of er belemmeringen bestaan. Uit Hoofdstuk 5 blijkt dat voor windparkclusters het belangrijkste obstakel het gebrek aan coördinatie tussen het ontwikkelen van de windparken en het ontwikkelen van de benodigde kabels is. Verder moeten windparken meestal meteen worden aangesloten zonder dat de verantwoordelijke partij de mogelijkheid heeft om het clusteren te overwegen. Ten derde heerst er onzekerheid over het financiële en regelgevende regime. In Hoofdstuk 6 wordt duidelijk dat voor hybride projecten, dat wil zeggen windparken die op twee of meer landen worden aangesloten, de grootste belemmering de onzekerheid over de toepasselijkheid van geldende definities is. Als consequentie hiervan is er ook geen duidelijkheid over de vraag welke partij deze projecten mag aanleggen en hoe zij gereguleerd en gefinancierd worden. Verder zijn er onvoldoende prikkels voor partijen om 296

dit soort projecten te ontwikkelen. Zo worden subsidies bijvoorbeeld alleen verleend voor projecten die gelegen zijn binnen het nationale grondgebied. Als een windpark op twee landen wordt aangesloten, kan de ontwikkelaar dus alleen een subsidie ontvangen als de geproduceerde elektriciteit op het eigen nationale net wordt ingevoed. Verder bestaan er ook nog wat operationele obstakels. Op het moment worden Europese netwerkcodes ontwikkeld die bepalen dat er geen capaciteit op grensoverschrijdende verbindingen mag worden gereserveerd. Aangezien de exploitanten van een windpark normaal gesproken een gegarandeerde toegang tot het net hebben of mogelijkerwijs zelfs voorrang genieten, zullen deze netwerkcodes de realisatie van grensoverschrijdende projecten verder bemoeilijken. Deze belemmeringen zijn de reden dat er toe nu toe geen grensoverschrijdende windprojecten zijn ontwikkeld. Hoewel er grote uitdagingen bestaan, is het toch nodig om windparkclusters en grensoverschrijdende projecten mogelijk te maken. De vraag van de laatste twee hoofdstukken is hoe deze projecten ondanks de bestaande juridische uitdagingen kunnen worden gerealiseerd. Daartoe moeten de Noordzeelanden samenwerken. Dit zullen zij alleen doen als zij er ook voordeel van hebben. De voordelen van een grensoverschrijdend net op zee liggen vooral op drie gebieden: economie, politiek en omgeving. Ten eerste zou een grensoverschrijdend net op zee kosten besparen in vergelijking met radiale aansluitingen. Ten tweede verhoogt een dergelijk net op zee de voorzieningszekerheid en vermindert het de afhankelijkheid van andere continenten. De opgewekte windenergie kan beter worden verdeeld en ook het balanceren zou hierdoor efficiënter worden. Ten derde zou een grensoverschrijdend net op zee bijdragen aan het behalen van de hernieuwbare energiedoelstellingen, aan de reductie van CO 2 -uitstoot en aan de vermindering van de nadelige effecten op de maritieme omgeving. Vanwege de voordelen van een Noordzeenet worden in Hoofdstuk 7 en 8 aanbevelingen ontwikkeld hoe windparkclusters en hybride projecten mogelijk gemaakt kunnen worden. Deze aanbevelingen worden separaat gegeven: eerst voor windparkclusters op nationaal niveau en vervolgens voor hybride projecten op regionaal niveau. Voor het clusteren wordt in Hoofdstuk 7 voorgesteld dat de vier Noordzeelanden nationale offshore infrastructuurplannen moeten ontwikkelen en wordt besproken op welke juridische basis deze plannen kunnen worden gemaakt. Vervolgens zouden de netbeheerders verantwoordelijk gemaakt kunnen worden om projecten te identificeren waar het clusteren van windparken voordelig zou zijn. Indien deze projecten goedgekeurd worden, zou een aangepast wettelijk kader van toepassing zijn. Dit kader zou vooral de verantwoordelijkheid van de nationale netbeheerder omvatten, om de kabels voor de eerste reeks clusterprojecten aan te leggen. Verder zou het regelgevende kader moeten worden aangepast. Onder meer van belang is dat deze projecten van te voren worden goedgekeurd door de toezichthouder. Alleen dan zouden de netbeheerders en andere partijen geprikkeld zijn om aan windparkclusters mee te doen. Ook voor grensoverschrijdende projecten zou het nodig zijn om bepaalde onderdelen van het juridische en regelgevende kader in de Noordzeelanden verder aan te passen. In Hoofdstuk 8 wordt een vergelijkbare aanpak voorgesteld als in Hoofdstuk 7. Ten eerste moeten de nationale offshore infrastructuurplannen van de vier Noordzeelanden worden geïntegreerd tot één regionale offshore infrastructuurplan. Vervolgens zullen de netbeheerders worden verplicht om op basis hiervan voordelige grensoverschrijdende projecten te identificeren. Als deze projecten goedgekeurd worden, zou een alternatief juridisch regime moeten gelden. Dat betekent dus dat de bestaande rechtsregels tussen de 297

Noordzeelanden niet geharmoniseerd moeten worden. In plaats daarvan wordt voorgesteld om een alternatief juridisch kader te ontwikkelen. In dit laatste hoofdstuk wordt precies uiteengezet hoe een dergelijk regime eruit zou moeten zien. Nadat andere mogelijkheden worden besproken wordt geconcludeerd dat de Noordzeelanden een verdrag moeten sluiten. Hierin zouden ze met elkaar moeten afspreken dat zij grensoverschrijdende projecten willen faciliteren en daarvoor een aangepast kader willen ontwikkelen. In het laatste gedeelte wordt uitgewerkt welke juridische aanpassingen nodig zijn. Op nationaal niveau moeten de Noordzeelanden duidelijke definities en verantwoordelijkheden scheppen voor hybride projecten. Verder is ook een aangepast regelgevend regime nodig. Naast de aanpassingen op nationaal niveau moeten de Noordzeelanden aanpassingen op regionaal niveau afspreken. Hier zijn ook uitzonderingen op het geldende EU-recht nodig, zoals ten aanzien van het verdelen van capaciteit of van de toegang tot het net. Deze uitzonderingen kunnen alleen in samenwerking met de EU worden verleend. Verder zijn aanpassingen nodig van de regelgeving. Hybride projecten moeten vanaf het begin worden goedgekeurd door de nationale regelgevende autoriteiten en er moet een adequate kosten-baten-verdeling plaatsvinden. Als laatste punt moeten de nationale subsidieregelingen van toepassing worden verklaard op grensoverschrijdende windenergieprojecten. Als deze juridische aanpassingen worden uitgevoerd, kunnen de eerste grensoverschrijdende windparken worden gebouwd. Samen met de windparkclusters vormen zij het begin van een grensoverschrijdend net op zee in de Noordzee. De conclusie is dat de Noordzeelanden de geïdentificeerde juridische en regelgevende obstakels moeten wegnemen om de ontwikkeling van een grensoverschrijdend net op zee mogelijk te maken. In dit proefschrift wordt precies uiteengezet welke aanpassingen hiervoor nodig zijn. Het huidige juridische regime is adequaat voor de nationale aanleg van windparken en de benodigde infrastructuur. Met het stijgende aandeel hernieuwbare energie in de totale energiemix, de toenemende schaal van offshore windprojecten en de toenemende afstand van de kust van deze projecten is er echter een nieuwe aanpak nodig. Ervan uitgaande dat er voldoende politieke wil aanwezig is binnen de Noordzeelanden kan een grensoverschrijdend net op zee ondanks de aangetoonde belemmeringen worden ontwikkeld. 298