Tweede Kamer der Staten-Generaal

Transcriptie

1 Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Vergaderjaar VI Vaststelling van de begroting van de uitgaven en de ontvangsten van het Ministerie van Justitie (VI) voor het jaar 2002 Nr. 44 BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Den Haag, 19 december 2001 Op 1 januari 1999 zijn de Penitentiaire beginselenwet (Pbw) en de Penitentiaire maatregel (Pm) van kracht geworden. Na twee jaar zijn beide geëvalueerd. Bij brief van 22 mei 2001 (kenmerk /01/PJS) heb ik de Kamer het evaluatieonderzoek doen toekomen: «Evaluatie Penitentiaire beginselenwet en Penitentiaire maatregel». De evaluatie is in mijn opdracht verricht door M. Laemers, P. Vegter en J. Fiselier (ITS/Katholieke Universiteit Nijmegen (KUN), 2001). In dit onderzoek is bezien in hoeverre de aspecten die met de inwerkingtreding van de Pbw zijn gewijzigd, het door de wetgever beoogde doel ook hebben bereikt. Bij de aanbieding van het rapport heb ik toegezegd de Kamer dit najaar nader te informeren over de wijze waarop ik met de aanbevelingen uit dit rapport om zal gaan in beleid, wetgeving en uitvoering. Daartoe strekt de voorliggende brief. In de opbouw van deze brief houd ik de volgorde van het evaluatierapport aan, met name van hoofdstuk 9, conclusies en aanbevelingen. Waar dit relevant is ga ik tevens in op de bevindingen uit de artikelenbundel van het Willem Pompe Instituut en de Universiteit van Maastricht (Pompereeks nr. 35), zoals toegezegd bij brief van 3 oktober jongstleden (kenmerk /01/PJS) in antwoord op de vragen van het lid Rietkerk over het functioneren van het gevangeniswezen (Aanhangsel Handelingen II, , nr. 67). Algemeen In het algemeen kan gesproken worden van een gedegen onderzoek, waarmee veel informatie beschikbaar is gekomen. In het evaluatieonderzoek wordt geconstateerd dat de wet geen grote weeffouten bevat en over het geheel genomen voldoet. Wel is het zo dat enkele uitvoeringsregelingen laat in werking zijn getreden. Dat geldt met name voor de Regeling selectie, plaatsing en overplaatsing gedetineerden, waardoor op dit onderdeel de evaluatieperiode wat kort was. Positief punt is dat de KST58511 ISSN Sdu Uitgevers s-gravenhage 2002 Tweede Kamer, vergaderjaar , VI, nr. 44 1

2 Regeling vele circulaires heeft vervangen en daarmee de toegankelijkheid en uniformiteit heeft gediend. Door het gehele onderzoeksrapport staan aspecten vermeld die bij de verdere beleidsvorming, wijzigingswetgeving alsmede uitvoering betrokken zullen worden. In deze brief beperk ik mij tot de hoofdlijnen. De bekendheid met de nieuwe regelgeving in de uitvoeringspraktijk De bekendheid met de nieuwe regelgeving blijkt zich in de praktijk veelal te beperken tot de hoofdlijnen. Ik zal stimuleren dat meer bekendheid wordt gegeven aan met name enkele onderdelen, zoals het individueel regime, penitentiaire programma s en disciplinaire straffen. De geringe bekendheid met de regelgeving lijkt volgens de onderzoekers mede te verklaren uit de complexe regelgeving inzake het penitentiair programma (verder PP). De regels en procedures ten aanzien van het PP zullen opnieuw worden bezien in het kader van het wetsvoorstel tot wijziging van de Pbw in verband met het PP en het elektronisch toezicht. Dit wetsvoorstel ligt thans voor advies bij de Raad van State. Ik kom hier verder in deze brief op terug. Differentiatie, plaatsing en overplaatsing van gedetineerden Met het laten vervallen van het wettelijk onderscheid kort- en langgestraften en dat tussen jeugdigen en volwassenen lijkt de Pbw geslaagd in het nagestreefde doel, namelijk meer flexibiliteit. Dit neemt niet weg dat deze onderscheiden in de praktijk waar nodig en wenselijk nog wel (kunnen) worden gehanteerd. Bijvoorbeeld om te voorkomen dat het evenwicht binnen een groep langgestraften verstoord raakt als er veelvuldig nieuwe kortgestraften op de afdeling komen. Dit leidt bij de onderzoekers tot de aanbeveling om het onderscheid kort/langgestraften en jeugd/volwassenen wederom in de wet op te nemen. Hiermee zou echter de gewonnen flexibiliteit weer teniet worden gedaan. Ik acht dat niet wenselijk. Herinvoering van het onderscheid jeugd/volwassenen is mijns inziens overbodig: artikel 14 Pbw geeft een mogelijkheid om afzonderlijke inrichtingen voor (psychologisch) onvolwassenen te bestemmen. In de Regeling selectie, plaatsing en overplaatsing gedetineerden wordt dit nader uitgewerkt. Teneinde psychologisch onvolwassen gedetineerden als zodanig te kunnen identificeren worden thans nadere instrumenten ontwikkeld. De conclusies die in de bundel van het Willem Pompe Instituut terzake van dit onderwerp worden getrokken, heb ik reeds behandeld in mijn antwoord op de kamervragen van het lid Rietkerk van 3 oktober jongstleden. Kortheidshalve verwijs ik hiernaar. Voor een optimale benutting van het differentiatiestelsel is een goede toepassing van het risicoprofiel van de justitiabele wenselijk, zo niet noodzakelijk. De onderzoekers constateren echter dat het risicoprofiel tot dusver in de praktijk door het Openbaar Ministerie (verder OM) nog weinig wordt toegepast. Ook de executie-indicator wordt nog niet altijd door het OM verstrekt. Ik zal het OM vragen na te gaan hoe dit kan worden gestimuleerd. In de relatie tussen de zeer beperkt beveiligde inrichting (voorheen Penitentiaire Open Inrichting) en het penitentiair programma blijken zich in de praktijk onvoorziene situaties voor te doen. In het rapport van het Willem Pompe Instituut wordt er op gewezen dat waar het penitentiair programma bedoeld is als laatste fase in de detentiefasering, dus volgend Tweede Kamer, vergaderjaar , VI, nr. 44 2

3 op verblijf in een zeer beperkt beveiligde inrichting, deelname aan een penitentiair programma in combinatie met elektronisch toezicht veelal als een verzwaring ten opzichte van het aangeboden programma in een zeer beperkt beveiligde inrichting wordt ervaren. Voor gedetineerden die direct uit een gesloten inrichting deelnemen aan een penitentiair programma levert deze overgang een minder grote belasting op. Volgens de onderzoekers van ITS/KUN worden gedetineerden die het toch wel zouden redden buiten de inrichting thans geselecteerd voor een PP. Daarom zou er geen PP moeten worden toegelaten in aansluiting op verblijf in een inrichting met zeer beperkte beveiliging. Ik zal de relatie tussen de zeer beperkt beveiligde inrichting en het penitentiair programma nader bezien. Disciplinaire straffen, onderzoek en dwangbehandeling In het rapport wordt geconstateerd is dat er op hoofdlijnen grote tevredenheid bestaat over het arsenaal aan sanctiemogelijkheden. Naar de gesignaleerde ontwikkeling van schikkingen en alternatieve sancties wordt thans in opdracht van de Dienst Justitiële Inrichtingen nader onderzoek verricht door het Willem Pompe Instituut. Ik wil de resultaten van dit onderzoek afwachten en vervolgens bezien in hoeverre deze methoden, waaraan in de praktijk behoefte blijkt te bestaan, binnen het bestaande wettelijk kader passen en zo niet, of aanpassingen wenselijk zijn. De aanbeveling om een heldere grondslag te bieden voor verhaal van boetes en schade zal ik nader onderzoeken. Ten aanzien van dwangbehandeling wordt in het rapport gesteld dat er behoefte is aan een protocol. Dit protocol bestaat echter reeds sinds september 2000 en wordt ook toegepast. Een onderdeel van dit protocol ziet op de nazorg en het opstellen van een plan gericht op beëindiging van gedwongen geneeskundige handeling (zie ook artt. 22, lid 3, en 23 Pm). Beklag en beroep De Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming (RSJ) is op 19 april jongstleden geïnstalleerd. De onderzoekers stellen vragen bij de horizonbepaling in de instellingswet. Hierover het volgende. Mede op aandringen vanuit de Kamer is een horizonbepaling in de instellingswet opgenomen, zodat de combinatie van de advies- en toezichtstaak in één raad gemonitored kan worden. Op het punt van het beklag- en beroepsrecht geeft de evaluatie in beginsel geen aanleiding tot aanpassingen ten aanzien van de rol van de RSJ. Van de mogelijkheid tot bemiddelen lijkt volgens de onderzoekers nog maar beperkt gebruik te worden gemaakt. Als het gebeurt, levert het wel in bijna 70% van de gevallen een bevredigende oplossing op. Ten aanzien van het aspect bemiddeling zal ik meer aandacht en eenduidigheid bevorderen via de opleidingsdagen van het Opleidingsinstituut DJI voor de Commissies van Toezicht. Tevens zal ik bezien op welke wijze de bestaande bemiddelingsmogelijkheden gestimuleerd kunnen worden. Van de diverse schorsingsmogelijkheden wordt op ruime schaal gebruik gemaakt door zowel gedetineerden als directeuren. De beoordeling door de voorzitter van de beroepscommissie geschiedt snel, de gemiddelde afdoeningsduur is drie dagen. In de artikelenbundel van het Willem Pompe Instituut wordt aanbevolen om de schorsingsbevoegdheid bij de beklagcommissie te leggen. Ik zal deze mogelijkheid nader bezien in relatie tot de beginselenwetten die voor de TBS- en Justitiële jeugdinrichtingen gelden. Zo kan gedacht worden de schorsingsprocedure meer het karakter van een voorlopige voorziening te geven. Tweede Kamer, vergaderjaar , VI, nr. 44 3

4 De regeling van het medisch klachtrecht is opgenomen in de Penitentiaire maatregel, maar dient te worden overgebracht naar de Pbw. Dit was bij de introductie van het medisch klachtrecht ook de bedoeling en zal thans gebeuren. Bij de opname van het medisch klachtrecht in de Pbw zal tevens worden bezien of dit klachtrecht aanpassing behoeft. Het rapport van het Willem Pompe Instituut noemt een aantal aspecten die daarbij betrokken zullen worden. Uit informatie die ik heb verkregen van de Medisch Adviseur blijkt overigens dat de bemiddeling thans in het algemeen binnen de gestelde vier weken kan worden afgerond. Penitentiaire programma s (PP s) De verantwoordelijkheidsdeling tussen de penitentiaire inrichting en de reclassering ten aanzien van de PP s wordt in de praktijk als ingewikkeld ervaren. Deze bevinding komt grotendeels overeen met de bevindingen van het Willem Pompe Instituut en die uit een intern onderzoek van DJI naar dit onderwerp (Penitentiaire Programma s: een open deur? DJI, februari 2001). Na een voorzichtige start met het penitentiair programma kan thans op basis van de opgedane ervaringen worden bezien hoe de regeling voor de komende jaren er het beste uit kan zien. Een werkbare taakverdeling zal moeten worden vastgesteld. Ik heb de Dienst Justitiële Inrichtingen en de Stichting Reclassering Nederland verzocht op korte termijn tot nadere afspraken te komen. Daarbij wordt nader bezien welke aanpassingen in de uitvoeringsregelgeving nodig zijn. Deze zullen worden betrokken bij de uitvoering van het wetsvoorstel tot verruiming van de termijn van PP s, dat thans bij de Raad van State ligt. Ook de koppeling tussen PP en elektronisch toezicht wordt in dit kader nader bezien. Een minder stringente koppeling heeft daarbij vooralsnog mijn voorkeur. Het wetsvoorstel omvat ook de mogelijkheid van deelname aan een PP voor onvoorwaardelijke vrijheidsstraffen tussen de zes en twaalf maanden. Naar verwachting zal het wetsvoorstel in 2002 bij het parlement kunnen worden ingediend. Ik zal voorts laten onderzoeken hoe de informatievoorziening valt te verbeteren, inclusief gegevensuitwisseling tussen DJI en het Cliënt Volg Systeem van de reclassering. De aanbeveling tot een nadere studie naar de mogelijkheid om het PP in te kaderen in een opnieuw in te voeren voorwaardelijke invrijheidsstelling (V.I.) heeft inmiddels de aandacht van de commissie Herziening Vervroegde Invrijheidsstelling onder voorzitterschap van prof. dr. P. C. Vegter, die in het kader van de beleidsnota Sancties in Perspectief is ingesteld. Ten aanzien van het plaatsingsbeleid merk ik op dat, anders dan het rapport meldt, de toepassing van artikel 43 Pbw niet geheel aan de directeur is. Onder artikel 43 gaan verschillende vormen van zorg en hulpverlening schuil. Voor zover het gaat om plaatsing in een (intramurale) klinische voorziening is altijd instemming van de selectiefunctionaris vereist, ook indien daaruit een overplaatsing naar een dagbehandeling volgt. Voor zover het individuele behandeling betreft, bijvoorbeeld voor het volgen van ambulante therapie gedurende een of meer dagdelen per week, is dit een bevoegdheid van de directeur. Op deze manier kunnen er in bepaalde gevallen gedetineerden aan programma s deelnemen die lijken op PP s, terwijl zij volgens de wet niet in aanmerking komen voor een PP. Het is onwenselijk dat deze verwarring optreedt. Ik zal nagaan of een herziening van de bevoegdheden in deze in Pbw of Pm aangewezen is. Enkele cijfers ten slotte: In de eerste zeven maanden van dit jaar zijn er 357 PP s gestart. Voortijdige beëindiging van een PP vond in deze periode plaats in 5% van de gevallen. Vorig jaar lag het uitvalpercentage nog op Tweede Kamer, vergaderjaar , VI, nr. 44 4

5 10%. De mate waarin vrouwen deelnemen aan een PP wijkt nauwelijks af van het aandeel vrouwen in de totale inrichtingenpopulatie, ongeveer 8%. In de motie van het lid Zijlstra, ingediend 7 oktober 1998 bij de vaststelling van de begroting van de uitgaven en ontvangsten van het ministerie van Justitie voor het jaar 1999 (Tweede Kamer, , VI, nr. 6), is de regering verzocht bij de evaluatie van de Pbw tevens in te gaan op de toereikendheid van de financiële middelen voor de PP s. Daarover het volgende. Binnen de begroting van DJI zijn middelen beschikbaar behorend bij een gemiddeld aantal deelnemers aan een PP van 232 (per 2006). De gemiddelde duur van een PP is hierbij gesteld op 3,5 maand. Omgerekend betekent dit dat per 2006 circa 800 personen kunnen deelnemen. De kosten hiervoor bedragen 5,3 mln. Hierbij is geen rekening gehouden met de uitkomsten van het voorstel tot verruiming van de termijn van PP s. Dit effect wordt betrokken bij de nieuwe prognoses van de behoefte aan sanctiecapaciteit, die ik in het voorjaar 2002 aan de Kamer zal doen toekomen. Arbeid Dit onderwerp is bij de evaluatie door ITS/KUN niet nadrukkelijk onderzocht, aangezien de Pbw geen wijziging in deze regeling teweeg heeft gebracht. Het Willem Pompe Instituut gaat wel expliciet in op dit onderwerp en plaatst kanttekeningen bij de arbeidsplicht voor veroordeelden en de hoogte van het arbeidsloon. Een arbeidsplicht voor veroordeelden heeft altijd al bestaan in het Nederlandse gevangeniswezen en is ook internationaal niet ongebruikelijk. Arbeid alsmede arbeidstoeleiding zijn mijns inziens belangrijke aspecten in het kader van de resocialisatie. Algemeen is bekend dat een gedetineerde die na detentie een baan heeft minder (snel) recidiveert dan een ex-gedetineerde zonder baan. Hierbij dient overigens wel bedacht te worden dat arbeid een onderdeel van het dagprogramma is en als zodanig geen arbeid is zoals die in de vrije samenleving wordt verricht. Het loon dient dan ook in de eerste plaats als een vergoeding voor deze activiteit te worden gezien. Gedetineerden zijn voor hun primaire levensbehoeften niet afhankelijk van het verdiende arbeidsloon. Voorts kan ik u verzekeren dat de conclusie van de onderzoekers van het Willem Pompe Instituut, dat met de arbeid in sommige inrichtingen winsten zouden worden gemaakt, onjuist is. Enkele jaarverslagen van penitentiaire inrichtingen laten weliswaar een positief resultaat zien, maar daarbij wordt voorbij gegaan aan het gegeven dat arbeid geen hoofdtaak van de Dienst Justitiële Inrichtingen is en dat derhalve in administratief opzicht geen doorberekening plaatsvindt van alle kosten die met de arbeid zijn gemoeid. Zo worden bijvoorbeeld de kosten van de personele inzet van de zijde van de inrichting niet in de resultaten betrokken. Indien deze kosten wel zouden worden toegedeeld aan de activiteit arbeid, blijkt dat er met de arbeid geen winst kan worden behaald. Voorts concluderen de onderzoekers van het Willem Pompe Instituut, dat het arbeidsloon zou moeten worden afgestemd op het loon in de sociale werkvoorziening. Zij bedoelen daarmee aan te geven dat de huidige vergoedingen te laag zouden zijn. Ook deze conclusie kan ik niet onderschrijven. Met de inwerkingtreding van de Pbw is de Regeling arbeidsloon gedetineerden in werking getreden. Deze regeling voorziet in het centraal vaststellen van het arbeidsloon (zijnde een basisuurloon van f 1,40) met de mogelijkheid van het toekennen van toeslagen door de directeur. De arbeidsbeloning van het merendeel van de gedetineerden is op grond van deze regeling minimaal even hoog als onder de oude regelingen. Tweede Kamer, vergaderjaar , VI, nr. 44 5

6 De Regeling arbeidsloon gedetineerden is in 2000 inzet geweest van een kort geding procedure tegen de Staat. Inzet van het geding was de samenstelling en de hoogte van het arbeidsloon en de loonvervangende tegemoetkoming na de inwerkingtreding van de regeling. In kort geding en vervolgens in hoger beroep in september 2001 zijn de vorderingen afgewezen. Het Hof heeft de uitspraak in kort geding bekrachtigd. Tot besluit De evaluatie van de Pbw is zeer informatief en wijst de richting voor verbeteringen op onderdelen. Zij noopt niet tot ingrijpende wetswijziging. De evaluatie is vrij snel na inwerkingtreding van de wet verricht. Dit is de reden waarom de onderzoekers vervolgonderzoek aanbevelen. Over de hele linie acht ik dit vooralsnog niet nodig. Op één onderdeel, de eventuele koppeling van penitentiaire programma s en andere modaliteiten die extern verblijf kunnen inhouden aan een opnieuw in te voeren voorwaardelijke invrijheidsstelling, is reeds nader onderzoek ingezet. De bevindingen van de commissie Herziening Vervroegde Invrijheidsstelling verwacht ik in het voorjaar van De aanbeveling tot permanente scholing over de betekenis en reikwijdte van de regelgeving onderschrijf ik volledig. De Dienst Justitiële Inrichtingen beschikt over een deskundig opleidingsinstituut dat hiervoor kan zorgen. Voorts heb ik aangegeven hoe ik denk verbeteringen op onderdelen door te voeren, onder meer in de vorm van nadere regelgeving of wetswijziging. Verschillende zaken zullen nog nader worden onderzocht. Bij de verdere uitwerking van deze actiepunten zullen het gevangeniswezen alsook de partners van het gevangeniswezen worden betrokken. Daartoe wordt een werkgroep ingesteld, die tevens (knel)punten die mij uit andere hoofde dan het evaluatieonderzoek bekend zijn bij haar werkzaamheden zal betrekken. Dit overleg vergt tijd, maar komt de kwaliteit van het proces ten goede. Tot slot deel ik u mede dat ik heb vernomen dat de Raad voor de Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming voornemens is binnenkort een advies uit te brengen betreffende de penitentiaire programma s, gebaseerd op enkele bezoeken in het kader van de toezichtstaak. Dit advies zal bij de verdere vormgeving van de Pbw worden betrokken. Over de voortgang op de verschillende punten zal ik u te zijner tijd nader informeren in het kader van de desbetreffende onderdelen van beleid. De Minister van Justitie, A. H. Korthals Tweede Kamer, vergaderjaar , VI, nr. 44 6