Bijgevoegde Beleidsvisie keur 2013 vast te stellen, waarin de volgende hoofduitgangspunten worden gehanteerd:

Transcriptie

1 VOORSTEL AAN HET ALGEMEEN BESTUUR AGENDAPUNT 8 Onderwerp: beleidsvisie keur Nummer: In D&H: Steller: Ir. J. van Hove In Cie: BMZ Telefoonnummer: (030) SKK Afdeling: Bestuursondersteuning In AB: Portefeuillehouder: Van der Vorm Geheim: ja nee ONTWERP Voorstel gelet op de door het algemeen bestuur op 3 juli 2013 aangenomen motie (nr. 9, DM ) om de vijf aanbevelingen uit het rapport van de rekenkamercommissie de Keur Gekeurd over te nemen, waaronder de aanbeveling (nr. 1) om in 2013 een beleidsvisie inzake de keur te laten vaststellen door het algemeen bestuur; gelet op de uitkomst van de consultatie van de commissie BMZ op 3 september 2013 waarin de commissie de benadering ja, mits voor uitwerking in de beleidsvisie heeft aangegeven; Stelt het college u voor: Bijgevoegde Beleidsvisie keur 2013 vast te stellen, waarin de volgende hoofduitgangspunten worden gehanteerd: 1. De keur is primair een juridisch instrument om waterschapsbelangen mee te borgen; 2. Het uitgangspunt bij de keur is Ja, mits : vrijheid of algemene regels waar het kan, verbod of vergunningplicht waar het moet. 3. Keurregels moeten voldoende handhaafbaar zijn om effectief te worden, ondermeer door alleen daar regels te stellen waar dat noodzakelijk is en symboolwetgeving te voorkomen. 4. In de keur worden voor een aantal onderwerpen gebiedsgerichte vertalingen gegeven met behulp van kaartmateriaal; 5. Waterkwaliteit zal in de beleidsregels nadere uitwerking krijgen; 6. In het kader van het streven naar deregulering en minder lasten voor ingelanden wordt zoveel mogelijk gewerkt met algemene regels die uitvoerbaar en handhaafbaar zijn; 7. Met de nieuwe keur wordt (zover mogelijk) voorgesorteerd op de Omgevingswet; 8. Samenwerken waar mogelijk, maar er is ruimte voor regionale verschillen. Advies commissie BMZ SKK Reactie college op advies commissie

2 INLEIDING In mei 2013 heeft de Rekenkamercommissie haar rapport de Keur gekeurd opgeleverd. In antwoord daarop heeft het College van D&H een plan van aanpak opgesteld om de huidige keur te herzien en deze op 3 september 2013 ter consultatie aangeboden aan de commissie BMZ. De eerste stap in dit proces is het opstellen van een beleidsvisie op de keur. Deze beleidsvisie ligt nu aan u voor ter besluitvorming. ARGUMENTEN 1. Met deze beleidsvisie wordt invulling gegeven aan de op 3 juli 2013 aangenomen motie (nr. 9), n.a.v. het rapport van de Rekenkamercommissie de Keur gekeurd ; 2. Met het vaststellen van de beleidsvisie en de daarbij behorende uitgangspunten geeft het algemeen bestuur de basis voor en richting aan de uitwerking van de nieuwe keur; 3. Een ja, mits benadering past bij een moderne overheid en faciliteert een transparante en toegankelijke benadering; 4. Een verandering van filosofie maakt het mogelijk om scherpe keuzes te maken in regulering en daarmee het streven naar deregulering en klantgerichtheid te versterken. Dit betekent dat we alleen vergunningplicht of algemene regels instellen daar waar nodig en dat we streven naar het zover mogelijk verminderen van een meldplicht; 5. Een Ja, mits benadering maakt het mogelijk om beter in te spelen op nieuwe ontwikkelingen bij burgers en bedrijven, maar biedt tegelijk op belangrijke onderwerpen voldoende bescherming voor waterschapsbelangen. RELATIE MET ORGANISATIEMISSIE, COLLEGEPROGRAMMA OF ANDERE BELEIDSDOCUMENTEN De keur, algemene regels en beleidsregels hebben een indirecte relatie met alle drie de basistaken van het waterschap voortkomend uit de missie droge voeten, schoon water en veilige dijken te weten het scheppen van voorwaarden en borgen van belangen om de uitvoering van deze taken mogelijk te maken. FINANCIËLE CONSEQUENTIES Uitwerking van de keur vergt een incidentele investering van zoals gemeld in het plan van aanpak (Cie BMZ dd 3 september 2013, DM ). Het is op voorhand niet te voorspellen wat exacte consequenties zijn op de structurele kosten rondom de keur. Afhankelijk van de nadere keuzes zijn mogelijk besparingen te bereiken op het gebied van vergunningverlening, maar hier kan een grotere inzet op toezicht en handhaving tegenover staan of vice versa. KANTTEKENINGEN 1. Het uitgangspunt ja, mits is een afwijkende filosofie ten opzichte van de modelkeur van de Unie van Waterschappen, wat een principekeuze betekent om deze niet te volgen; 2. De inrichting van het Omgevingsloket Online (OLO) is gestoeld op een nee, tenzij benadering. Vooralsnog is niet duidelijk welke knelpunten mogelijk ontstaan bij latere uitwerking; 3. Een ja, mits filosofie is nieuw voor het waterschap en zal daarom extra tijd en energie kosten in de uitwerking en implementatie, zowel bij vergunningverlening als handhaving. UITVOERING De uitwerking van de keur op grond van de beleidsvisie zal plaatsvinden conform het eerder vastgestelde plan van aanpak in nauwe samenwerking met het Hoogheemraadschap van Rijnland en waar mogelijk met de Hoogheemraadschappen van Delfland en Schieland en Krimpenerwaard. Daarnaast zullen ervaringen van andere waterschappen met vergelijkbare beleidsfilosofie en ingevoerde zorgplicht worden gezocht, zoals Amstel, Gooi en Vecht en waterschap De Dommel. COMMUNICATIE In het plan van aanpak voor de uitwerking van de keur staat beschreven dat na vaststelling van de beleidsvisie een nader communicatieplan zal worden opgesteld. Het vaststellen van de beleidsvisie is een goede aanleiding om de aanpassing van de keur aan te kondigen op de website en biedt de mogelijkheid daar ingelanden nader over te informeren

3 (N) nee ja, namelijk ontwerp-beleidsvisie Keur 2013 Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden TER INZAGE nee ja, namelijk Dijkgraaf en hoogheemraden, dijkgraaf, P.J.M. Poelmann secretaris-algemeen directeur a.i., drs. J. Miedema - 3 -

4 ONTWERP Beleidsvisie keur 2013 Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden Vastgesteld door het Algemeen Bestuur in zijn vergadering van 18 december

5 Beleidsvisie keur 1. Inleiding In mei 2013 heeft de Rekenkamercommissie haar rapport de Keur gekeurd opgeleverd. In antwoord daarop heeft het College van D&H een plan van aanpak opgesteld om de huidige keur te herzien en deze op 3 september 2013 ter consultatie aangeboden aan de commissie BMZ. De eerste stap in dit proces is het opstellen van een beleidsvisie op de keur. Deze beleidsvisie ligt nu aan u voor ter besluitvorming. 2. Doel van deze visie Met deze beleidsvisie geven we weer hoe we als waterschap tegen het instrument Keur aankijken en welke ontwikkelingen we in onze omgeving zien die daarmee te maken hebben. Daarbij formuleren we uitgangspunten voor de uitwerking van de keur, algemene regels en beleidsregels. Het vaststellen van de keur is een bevoegdheid van het algemeen bestuur. Met het vaststellen van de beleidsvisie en bijbehorende uitgangspunten geeft het Algemeen Bestuur de basis voor en richting aan de uitwerking van de nieuwe keur. 3. Uitgangspunten rondom de inhoud van de Keur Keur als juridisch instrument Primair is de keur een verordening van het waterschap die regelt wat er wel en niet mag in of nabij oppervlaktewater of waterkeringen. De keur is daarmee een juridisch instrument waarmee het waterschap zijn belangen borgt en daarmee de belangen van zijn inwoners. Om deze belangen te borgen is het noodzakelijk dat het waterschap sommige activiteiten reguleert en vanuit democratisch oogpunt met juridische kaders vastlegt. Uitgangspunt 1: de keur is primair een juridisch instrument om waterschapsbelangen mee te borgen. De keur is onlosmakelijk verbonden met de legger, de beleidsregels en de algemene regels. Beleidsregels zijn de door het college uit AB-beleid vertaalde toepassingsregels van de keur. De algemene regels zijn kaders binnen de keuromgeving waar burgers en bedrijven vrij kunnen handelen zonder de verplichting van een vergunning. Aanpassing van de keur kan daarmee niet zonder de andere drie onderdelen mee uit te lijnen. De beleidsregels en algemene regels zullen in samenhang met de keur worden opgesteld. De leggers zullen worden aangepast in een apart traject na vaststelling van de keur. Uitwerkingsfilosofie: Ja, mits De huidige Keur uit 2009 gaat uit van het principe nee, tenzij, wat zoveel betekent als alles is verboden, tenzij anders is opgenomen. Bij de uitwerking van de nieuwe keur zal een ander uitgangspunt gelden, te weten Ja, mits. Uitgangspunt van deze filosofie is om alleen regels te stellen wanneer daarvoor vanuit de risico s voor het waterschap een goede aanleiding voor is. Concreet betekent dit dat we voor ieder onderdeel in de keur nagaan of de specifieke waterschapsbelangen danwel de bescherming van andere belangen voldoende zijn geborgd met een generieke zorgplicht. Zo niet, dan wordt nagegaan welke juridisch sterkere vorm van bescherming moet worden gebruikt, oplopend van algemene regel zonder meldplicht, algemene regel met meldplicht, vergunningplicht tot een absoluut verbod op activiteiten. Als uitgangspunt blijft daarmee staan: Uitgangspunt 2: bij de keur geldt in algemene zin ja, mits : vrijheid of algemene regels waar het kan, verbod of vergunningplicht waar het moet. Uitdrukkelijk aandachtspunt bij vooral de zorgplicht is de handhaafbaarheid van regels. In de paragraaf hieronder staat dit kort beschreven. In bijlage 1 is het in beeldvorm weergegeven. Aan de hand van een tabel leest u hoe deze uitwerkingsfilosofie gestalte krijgt bij de uitwerking van de keur, algemene en beleidsregels. De modelkeur van de Unie van Waterschappen is daarmee niet meer direct het uitgangspunt. We zoeken wel aansluiting daar waar dit past binnen de uitwerkingsfilosofie van Ja, mits. 5

6 Naleefbaarheid, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid Handhaven we de regels of handhaven we de doelen van de regels? In de keur staat meetbaar aangegeven wat wel en niet mag. Als waterschap kunnen we dan eerlijk en consequent handhaven als iets niet mag. Belangrijk streven is de herleidbaarheid naar doelen: waarom is deze regel er? We verwachten dat gebruikers hierdoor beter naar de lijnen van de regels kunnen handelen. Regels op papier die in de praktijk niet werken of niet zijn uit te voeren zijn in wezen krachteloos. Daarom dienen regels in de keur zo scherp mogelijk naleefbaar en handhaafbaar te worden geformuleerd uit het oogpunt van rechtszekerheid. Een burger moet weten waar hij aan toe is. Daarom voorkomen we symboolwetgeving en maken per situatie een keuze om geen regels te stellen indien we niet willen of kunnen handhaven. Dit zal met name in grensstreken en grijze gebieden een punt van aandacht zijn. Voorbeeld handhaafbaarheid:definitie afgravingen In de huidige keur is het niet toegestaan om afgravingen in de beschermingszone van een waterkering te verrichten. Wat is echter de definitie van een afgraving : is bijvoorbeeld het verwijderen van een boom ook een afgraving? Om consequent te kunnen handhaven is een heldere en eenduidige definitie nodig. Uitgangspunt 3: keurregels moeten voldoende handhaafbaar zijn om effectief te worden. Symboolwetgeving moet worden voorkomen. Om een goede uitvoerbaarheid te borgen laten we de conceptkeur en bijbehorende regels in 2014 door een externe partij toetsen (second opinion), bijvoorbeeld door een ander waterschap. Met onder meer zogenaamde botsproeven testen we op basis van cases de robuustheid van regels. Hiermee kijken we ook naar de helderheid van normen in verband met bestuurlijke en strafrechtelijke handhaving. Met deze discussies met en tussen de betrokken afdelingen van HDSR en de afwegingen zetten we ook in op cultuurverandering binnen HDSR vanuit de verandering van beleidsfilosofie. Het handhavingsbeleid onderzoeken we in een separaat traject. Differentiatie naar deelgebieden Ons beheergebied kent grote verschillen in bodemopbouw en waterhuishoudkundige situatie. Denk aan het verschil tussen de Utrechtse heuvelrug en het veenweidegebied, maar ook aan het verschil tussen stedelijk en landelijk gebied. Voor onder meer grondwateronttrekkingen is er behoefte om onderscheid te maken in regio s binnen ons beheergebied. In de nieuwe keur willen we onderscheid maken in regio s zodat vergunningplicht beperkt blijft tot die regio s waar dat echt nodig is. Uitgangspunt 4: in de keur wordt voor een aantal onderwerpen gebiedsgerichte vertalingen gegeven met behulp van kaartmateriaal. Waterkwaliteit Ingrepen in het watersysteem hebben invloed op de ecologische waterkwaliteit. Vanuit de integrale verantwoordelijkheid van het waterschap zal de bescherming van de ecologische waterkwaliteit worden meegenomen in de uitwerking als onderdeel van het afwegingskader in de beleidsregels. 1 Uitgangspunt 5: waterkwaliteit zal in de beleidsregels nadere uitwerking krijgen. Voorbeeld: waterkwaliteit in de keur Het is niet toegestaan om waterkwaliteit in de keur zelf op te nemen. Wel kan het in de beleidsregels terugkomen. Mocht bijvoorbeeld het peil in een watergang dusdanig laag worden dat de ecologische kwaliteit onvoldoende wordt vanwege een laag zuurstofgehalte, dan kan dat onderdeel zijn van de afweging van het waterschap. 1 De Waterwet staat nu niet toe dat waterkwaliteit als onderdeel van de keur zelf wordt opgenomen. Wel is het mogelijk om de ecologische waterkwaliteit onderdeel te maken van het toetsingskader in de beleidsregels. 6

7 4. Uitgangspunten bij het proces rondom uitwerking Deregulering Deregulering is een middel passend bij een moderne overheid om klantgericht en efficiënt te werken 2. Het doel van deregulering is een waterschap die beter en makkelijker functioneert met regels die helpen, die goed uitgevoerd en gehandhaafd kunnen worden. Dit past bij de ja, mits -filosofie. Het gaat hier dus niet sec om het afschaffen van regels, maar om het geheel aan maatregelen dat is gericht op het op een vraag- en klantgerichte wijze toepassen van de keur. Onder deregulering verstaan we daarom het afschaffen van regels, het wijzigen, stroomlijnen en vereenvoudigen van regelgeving en het zo toegankelijk en klantvriendelijk mogelijk aanbieden van de regels aan burgers, instellingen en bedrijven. Bestaande regels zullen daartoe worden getoetst op nut- en noodzaak. Uitgangspunt 6: In het kader van het streven naar deregulering en minder lasten voor ingelanden worden regels alleen opgelegd wanneer dat noodzakelijk is en wordt zoveel mogelijk gewerkt met algemene regels die uitvoerbaar en handhaafbaar zijn. Doel is hiermee niet een zo dun mogelijke keur. Sterker nog, met deze andere filosofie verwachten we zelfs wellicht méér te moeten beschrijven. Het verbeteren van de toegankelijkheid van de keur via onder meer de website wordt momenteel in een parallel traject uitgewerkt. Voorbeeld: deregulering steigers In de huidige keur is het niet toegestaan bij steigers om een peiler in de watergang te plaatsen. Bij bredere watergangen is deze bepaling vanuit het beheer van waterkwantiteit niet altijd nodig. Daarom zou dit met behulp van algemene regels zonder melding kunnen worden gedereguleerd. Uitdrukkelijk willen we niet gaan sturen op sec aantallen vergunningen of meldingen danwel de verhouding daartussen. Wel zullen we nader handen en voeten geven aan de meetbaarheid van deregulering. 5. Keur in de (beleids)omgeving Cyclische actualisering van de keur Om de regels in de keur actueel en werkbaar te houden is het nodig de keur, algemene regels en beleidsregels regelmatig te herzien. Jaarlijks gaan we na of de ervaringen uit de praktijk of de ontwikkelingen in de omgeving aanleiding geven om de algemene regels en beleidsregels aan te passen. De resultaten van deze beschouwing gaan ter kennisname naar de commissie. Een eventuele aanpassing van de regels wordt na consultatie van de commissie en het doorlopen van de verplichte inspraak vastgesteld door het Dagelijks Bestuur. In de jaarlijkse beschouwing wordt eveneens nagegaan of een (uitgebreide) herziening van de keur noodzakelijk is. De herziening van de keur is een bevoegdheid van het Algemeen Bestuur en verlangt tevens een inspraakprocedure. Bij kleine noodzakelijke wijzigingen zullen alleen de wijzigingen ter besluitvorming worden voorgelegd en de inspraakprocedure ingaan. Alleen wanneer een uitgebreide herziening van de keur nodig is wordt de gehele gewijzigde keur ter inspraak gelegd. Op de website van het waterschap wordt na besluitvorming de actuele aangepaste keur met bijbehorende algemene regels en beleidsregels opgenomen en uitgelegd. Keur en interactie met de omgeving De vaststelling van de keur is een mogelijkheid om voor te lichten en uit te leggen waarom het waterschap zo handelt. Bij de totstandkoming van de keur houden we daarom rekening met de omgeving. Het is bewust niet de insteek om de keur in directe samenwerking met de omgeving uit te werken in bijvoorbeeld een interactief proces. Daarvoor heeft de keur een te hoog juridisch gehalte. Wel is het belangrijk om te toetsen op zaken als begrijpelijkheid en gebruiksvriendelijkheid. Dit kunnen we doen met behulp van testcases, waarbij we niet-ingewijden vragen hoe zij de toegankelijkheid ervaren. Het streven daarbij zal zijn dat inwoners als 2 Van Dale geeft als definitie: het vereenvoudigen of afschaffen van ingewikkelde regels. 7

8 vanzelf de regels naleven. Vanzelfsprekend zal de nieuwe keur voldoende onder de aandacht moeten worden gebracht bij burgers, bedrijven en instellingen. Als voorbeeld van een toegankelijke vorm van presenteren is in de bijlage bij deze beleidsvisie een pagina opgenomen uit de beleidsregels bij de keur van het waterschap Amstel, Gooi en Vecht (zie bijlage 1). De wettelijke voorbereidings- c.q. inspraakprocedures worden gevolgd om de keur in algemene zin onder de aandacht te brengen. Op de website wordt aandacht besteed aan een begrijpelijke presentatie van de keur met bijbehorende regels. Ook zal specifieke communicatie worden ingezet richting recente en frequente aanvragers van vergunningen. Omgevingswet Het wetsvoorstel voor de Omgevingswet ligt momenteel bij de Raad van State. De planning is dat de Omgevingswet in 2018 in werking treedt. Dit heeft consequenties voor de waterschappen in het algemeen en voor de keur in het bijzonder. Groot voordeel van het ja, mits -principe is dat hiermee ook wordt voorgesorteerd op de Omgevingswet. Deze wet gaat eveneens uit van vereenvoudiging en deregulering. In de voortgangsbrief Stelselherziening Omgevingsrecht van 28 oktober schreef de Minister van Infrastructuur en Milieu aan de Tweede Kamer hierover het volgende: De stelselherziening is meer dan een wetswijziging. Het Kabinet beoogt naast een vereenvoudiging en verbetering van de regelgeving, ook een cultuurverandering in de benaderingswijze van projecten in de fysieke leefomgevingruimte te geven. Minder regels, meer eigen verantwoordelijkheid voor burgers en bedrijven. Meer ruimte voor initiatieven en innovatie door degenen die daar het beste in zijn: degenen die in het fysieke domein zelf aan het werk zijn. Dit past bij de trend van een kaderstellende overheid die maatschappelijk gewenste activiteiten van burgers en bedrijven faciliteert. Wat exact de gevolgen van de wet zullen zijn voor de waterschappen is nu nog niet bekend. De toekomstige taken van het waterschap moeten nog worden geregeld in een AMvB, die nog niet beschikbaar is. Uitgangspunt 7: Met de nieuwe keur sorteren we (zover mogelijk) voor op de Omgevingswet. Omgevingsloket online (OLO) Het (digitaal) doen van vergunningaanvragen loopt via het Omgevingsloket online (OLO). In dit systeem is een laag ingebouwd waar ieder waterschap zijn eigen set regelgeving kan invoeren. Het is nog onduidelijk hoe deze andere beleidsfilosofie moet worden opgenomen binnen het OLO. Het uitgangspunt blijft om vergunningen via het omgevingsloket plaats te laten vinden. Samenwerking andere waterschappen / VTH 4 Rijn West en harmonisatie van regelgeving Op 3 september 2013 is u ter kennisneming aangeboden in de commissie BMZ het collegebesluit over de samenwerking VTH West aangaande een uitvoeringsgerichte samenwerking. Partners in VTH West zijn de hoogheemraadschappen van Rijnland, Delfland, Schieland en de Krimpenerwaard en De Stichtse Rijnlanden. Samenwerking met andere waterschappen wordt makkelijker als de regelgeving beter op elkaar is afgestemd. Men hoeft immers niet een hele set aan regelgeving opnieuw tot zich te nemen. Het hoogheemraadschap van Rijnland volgt inmiddels een proces om de Keur in te richten volgens de filosofie ja mits. We kunnen gebruik maken van de daar opgedane ervaringen in de uitwerking van de keur. Binnen dit kader blijven we vanzelfsprekend onze eigen afwegingen maken. Het doel is niet om precies dezelfde keur op te stellen, maar om daar waar mogelijk de keur op elkaar af te stemmen. Uitgangspunt 8: we werken samen waar mogelijk, maar er is ruimte voor regionale verschillen. 3 Voortgangsbrief Stelselherziening Omgevingsrecht, dd 28 oktober 2013, kenmerk IenM/BSK-2013/ Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving 8

9 BIJLAGE Bijlage 1 Voorbeeldtabel beleidsregels bij de keur van waterschap Amstel, Gooi en Vecht In de beleidsregels bij de keur van waterschap Amstel, Gooi en Vecht zijn tabellen opgenomen met kleurcoderingen, waarmee gebruikers eenvoudiger kunnen doorzien wat de regels zijn rondom een bepaalde activiteit. Een effect van deze wijze van aanbieden is dat gebruikers zelf actief op zoek kunnen gaan naar die vakjes met de minste of makkelijkste beperkingen om bijvoorbeeld geen vergunningaanvraag te hoeven doen. 9