Er is veel om te doen in de media deze maanden: het al dan niet en op welke wijze op- en inrichten van een Integriteitskamer voor St. Maarten.

Transcriptie

1

2 Er is veel om te doen in de media deze maanden: het al dan niet en op welke wijze op- en inrichten van een Integriteitskamer voor St. Maarten. Waar komt het idee voor een Integriteitskamer voor St. Maarten vandaan? Wat is de (juridische) grondslag en relevante regelgeving voor een dergelijke Integriteitskamer? Op welke wijze zou deze kamer moeten worden ingericht, en welke taken en bevoegdheden krijgt deze kamer eigenlijk? En hoe ver reiken die bevoegdheden? Komt de Integriteitskamer er daadwerkelijk? Een deel van deze vragen laat zich nog niet beantwoorden, nu St. Maarten in afwachting is van een nieuwe Landsverordening Integriteitskamer 1. Een definitieve regeling ontbreekt nog. Toch hierbij alvast een eerste aanzet op basis van de kennis die we al wél hebben. Er is geen vastomlijnde definitie van integriteit; de term wordt in uiteenlopende contexten gebruikt. Doorgaans verstaan we onder integriteit: een eigenschap van een individu die inhoudt dat diegene vasthoudt aan zijn eigen ideeën, normen en waarden, ook al staat deze persoon onder druk. Een integer persoon herkennen we aan zijn betrouwbaarheid, eerlijkheid, oprechtheid, rechtschapenheid en onomkoopbaarheid. 2 Spitsen we het begrip integriteit meer toe op functionarissen, ambtenaren en bestuurders, dan verstaan we hier veelal onder dat deze hun functie, ook onder druk van buitenaf, adequaat en zorgvuldig uitoefenen in het licht van hun positie en alle in het geding zijnde verantwoordelijkheden. Er zijn vele integriteitsvraagstukken waar bedrijven en overheden zich voor geplaatst kunnen zien: (on)verenigbare functies en ambten, (on)zuivere besluitvorming en stemming, (al dan niet) afleggen van eed/belofte, klokkenluidersregelingen, belangenverstrengeling, gedragscodes, ambtsmisdrijven en overtredingen, corruptie 3. Een wezenlijke vraag daarbij is: overstijgt het informele relationele netwerk de van toepassing zijnde regels en procedures? In 2014 en 2015 zijn er zowel op verzoek van de Rijksministerraad 4 als op verzoek van de Ministerraad van St. Maarten diverse onderzoeken verricht naar 1 De Landsverordening van de 21 ste augustus 2015 tot instelling van de Integriteitskamer (Landsverordening Integriteitskamer) is bij uitspraak van 7 juli 2016 (AB 2015, no. 18) door het Constitutioneel Hof vernietigd. 2 Mens-en-samenleving.infonu.nl, Integriteit herkennen (23 september 2011) 3 Maar ook: (misbruik van) vergoeding representatiekosten, nevenfuncties, geschenkenregeling, geheimhouding, registratie zakelijke en financiële belangen, reis- en verblijfskosten, declaratieregelingen, gebruik van bedrijfs-/overheidsgoederen, risico analyses, Corporate Governance, aanbestedingen, vertrouwenspersonen, draaideurconstructies, registratie en aangifte bij het OM, handelwijze bij schending van integriteit. 4 Het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden, dat de staatkundige relatie tussen Nederland, Aruba, Curaçao en St. Maarten regelt, bepaalt dat elk land van het Koninkrijk de waarde van deugdelijkheid van bestuur waarborgt en dat het waarborgen van de deugdelijkheid van bestuur een aangelegenheid van het Koninkrijk is.

3 de integriteit van het openbaar bestuur van St. Maarten 5. De toenmalige ministerraad van St. Maarten besloot de uit de onderzoeksrapporten blijkende integriteitsproblematiek van de overheid van St. Maarten aan te pakken, en de in de onderzoeksrapporten vervatte aanbevelingen over te nemen. Een van die aanbevelingen was het instellen van een onafhankelijke Integriteitskamer voor St. Maarten. Nederland zegde toe hulp en bijstand te verlenen, gericht op de instelling, inrichting, het functioneren en de bekostiging van een dergelijke Integriteitskamer. De beide landen waren het erover eens dat de Integriteitskamer een onafhankelijke positie moest hebben met zelfstandige bevoegdheden, waaronder het doen van onderzoek bij alle relevante organisaties en personen, het doen van aangifte bij het Openbaar Ministerie, het gevraagd en ongevraagd geven van advies en doen van voorstellen, en het doen van verslag aan de regering van St. Maarten en de Rijksministerraad. In een Protocol 6 legden St. Maarten en Nederland de onderlinge afspraken vast. De regeling voor de Integriteitskamer zou verder worden uitgewerkt bij landsverordening van St. Maarten. Op 21 augustus 2015 is de Landsverordening Integriteitskamer 7 vastgesteld, ter bevordering en bewaking van de integriteit van het openbaar bestuur van St. Maarten middels instelling van de Integriteitskamer. Alhoewel deze Lvi niet in werking is getreden - het Constitutioneel Hof heeft deze op verzoek van de Ombudsman wegens strijd met de Staatsregeling vernietigd 8 -, is het toch nuttig om vast enkele aspecten hieruit toe te lichten. De verwachting is immers dat diverse bepalingen van de vernietigde Lvi ongewijzigd zullen terugkeren in een nieuwe Landsverordening Integriteitskamer, en dat de bepalingen die door het Constitutioneel Hof in strijd zijn geacht met de Staatsregeling - voor zover deze niet worden geschrapt - zullen worden aangepast met inachtneming van de door het Constitutioneel Hof geformuleerde randvoorwaarden en suggesties 9. De Lvi 2015 bepaalt dat de Integriteitskamer een zelfstandig bestuursorgaan is. Een zelfstandig bestuursorgaan is niet hiërarchisch ondergeschikt aan een 5 (i) Algemene Rekenkamer (St. Maarten), Nulmeting St. Maarten, Stand van zaken institutionele integriteitszorg (2014) (ii) Commissie Integer Openbaar Bestuur, Doing the right things right (2014) (iii) PriceWaterhouseCoopers, Integrity Inquiry into the functioning of the Government of St. Maarten (2014) (iv) Transparency International, St. Maarten 2015, National integrity system assessment (2015). 6 Protocol tussen Nederland en St. Maarten strekkende tot samenwerking door middel van een onderlinge regeling op grond van artikel 38, eerste lid, van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden, in verband met de instelling, inrichting, het functioneren en de bekostiging van een Integriteitskamer op St. Maarten (24 mei 2015). Op basis van artikel 38 van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden kunnen Nederland, Aruba, Curaçao en St. Maarten onderling regelingen treffen. 7 Landsverordening van de 21 ste augustus 2015 tot instelling van de Integriteitskamer (Landsverordening Integriteitskamer). 8 Uitspraak van het Constitutioneel hof van St. Maarten van 7 juli 2016 in zaak 2015/1. 9 Zie ook Govt. to send integrity chamber law for review by month s end, Daily Herald (4 augustus 2017): The new draft does not have any of the points that led the Ombudsman to take the scrapped one before the Constitutional Court for its judgment.

4 minister, en de minister kan dus ook geen specifieke aanwijzingen geven aan het bestuursorgaan. Het orgaan heeft een onafhankelijk karakter en kan daardoor op afstand van de politiek en het openbaar bestuur functioneren. 10 De Integriteitskamer krijgt drie leden, alle drie te benoemen bij landsbesluit van St. Maarten 11, waarvan één op bindende aanbeveling van de ministerraad van Nederland, één op bindende aanbeveling van de ministerraad van St. Maarten en één op bindende aanbeveling van de twee voornoemde leden. Alvorens het ambt te aanvaarden, moeten de leden een eed afleggen. De Lvi bevat voorts een regeling met betrekking tot onverenigbare functies, relaties, nevenfuncties, schorsing en ontslag, om de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de leden zoveel mogelijk te waarborgen. In essentie heeft de Integriteitskamer in de Lvi 2015 drie taken gekregen: (i) het gevraagd en ongevraagd uitbrengen van bindend advies over vermeende integriteitsschendingen, en het verrichten van concreet onderzoek naar integriteitsschendingen; (ii) het gevraagd en ongevraagd uitbrengen van advies over het integriteitsbeleid; en (iii) het toezien op de uitvoering van gegeven adviezen of gedane voorstellen. De begrippen integriteitsschending en integriteitsbeleid zijn in de Lvi 2015 gedefinieerd en in de Memorie van Toelichting nader toegelicht. Daaruit blijkt dat het bij een integriteitsschending moet gaan om een objectiveerbare schending; het moet concreet waarneembaar zijn in feiten of omstandigheden. Verder moet er sprake zijn van een onrechtmatige doorkruising van een regel of procedure die geldt met betrekking tot het vervullen van een ambt of functie. Een aantal voorbeelden (waaronder corruptie, schending van vertrouwelijkheid, aanbieden of aannemen van smeergelden) is in de Lvi expliciet opgenomen. Deze opsomming is niet limitatief en laat bewust ruimte voor de Integriteitskamer om de soms lastig grijpbare integriteit te onderzoeken. Tot slot gaat het niet enkel om een handelen of nalaten van (ambtenaren en functionarissen van) overheidsinstanties en uitvoerende diensten zoals politie, ook het handelen of nalaten van (bestuurders van) overheidsvennootschappen en overheidsstichtingen als bedoeld in de Landsverordening Corporate Governance kan een integriteitsschending in de zin van de Lvi opleveren Zie ook Memorie van Toelichting AB 2015, no.18, algemeen deel, paragraaf 4.1: De regering is van mening dat het inrichten van de Integriteitskamer als zelfstandig bestuursorgaan het enige juiste instrument is. Met het inrichten van de Integriteitskamer als zelfstandig bestuursorgaan worden de taken en bevoegdheden van de Integriteitskamer namelijk aan de directe invloed van de minister onttrokken en opgedragen aan dit orgaan, dat gespecialiseerd is in het bevorderen en bewaken van de integriteit binnen de overheid en daarover tevens zal adviseren. 11 Ook de Minister-president en overige ministers van St. Maarten worden (op grond van de Staatsregeling) benoemd bij landsbesluit. Een landsbesluit wordt ondertekend door de Gouverneur en een of meer ministers. 12 Zie ook Memorie van Toelichting AB 2015, no. 18, artikelsgewijs deel, artikel 1: Het begrip bestuurder is gedefinieerd ten behoeve van een verduidelijking van de reikwijdte van het begrip integriteitsschending. Met dit begrip wordt zeker gesteld dat ook overheidsvennootschappen en overheidsstichtingen als bedoeld in de Landsverordening Corporate Governance onder de reikwijdte van de onderzoeksbevoegdheden van de

5 De Integriteitskamer is bevoegd een onderzoek naar een vermeende integriteitsschending in te stellen, al dan niet naar aanleiding van een melding. Volgens de MvT acht de regering van St. Maarten het van groot belang dat een ieder melding kan doen bij de Integriteitskamer over vermeende schendingen van integriteit. De Integriteitskamer is dan ook gehouden daarvoor een meldpunt in te stellen en in stand te houden en dit meldpunt op voldoende wijze aan het publiek bekend te maken. In een vooronderzoek zal door de Integriteitskamer beoordeeld moeten worden of het instellen van een onderzoek opportuun is, waarbij de aard, ernst en valideerbaarheid van de vermeende integriteitsschending, en de geloofwaardigheid en de positie of persoon van de melder een rol spelen. Ook de vraag naar de vertrouwelijkheid van de gegevens van de melder zal daarin betrokken moeten worden, nu die misschien niet in alle gevallen zal kunnen worden gegarandeerd. 13 Te verwachten is dat de hiervoor aangehaalde aspecten uit de Lvi 2015 geheel of voor een groot deel overeind zullen blijven in een nieuwe Landsverordening Integriteitskamer. Dat geldt niet voor de aan de Integriteitskamer toegekende bestuurlijke bevoegdheden 14, waar zij in het kader van een onderzoek gebruik van kan maken voor zover dit voor de uitvoering van het onderzoek redelijkerwijs noodzakelijk is. Zo kan de Integriteitskamer onder meer inlichtingen vorderen, plaatsen binnentreden, inzage vorderen in gegevens, bescheiden en andere informatiedragers, zaken onderzoeken, aan opneming onderwerpen of daarvan monsters nemen. Voorts kent de Lvi 2015 in het kader van de medewerkingsplicht voor een ieder van wie dit wordt gevraagd, aan de Integriteitskamer de bevoegdheid toe personen onder ede te horen. Een aantal van deze bevoegdheden was, in combinatie met de gebrekkige formele procedure van totstandkoming van de Lvi 15, voor de Ombudsman van St. Maarten reden om een procedure aanhangig te maken bij het Constitutioneel hof van St. Maarten 16. In de kern kwamen de bezwaren van de Ombudsman erop neer dat de onderzoeksbevoegdheden verder gaan dan redelijkerwijs noodzakelijk is voor het doel waartoe de Integriteitskamer in het leven is Integriteitskamer vallen. Volgens de Landsverordening Corporate Governance is een (overheids)stichting: een stichting waar een minister de bevoegdheid heeft te beslissen ter zake van de benoeming of het ontslag van één of meer bestuurders, of ter zake de wijziging van de statuten. Volgens de Landsverordening Corporate Governance is een (overheids)vennootschap: een naamloze of besloten vennootschap met statutaire zetel in St. Maarten en waarvan de aandelen deels of in het geheel, rechtstreeks of door tussenkomst van een derde, in economische of juridische eigendom, in handen zijn van het land St. Maarten. 13 Zie ook Memorie van Toelichting AB 2015, no. 18, algemeen deel, paragraaf Overigens zijn de aan de Integriteitskamer toegekende bevoegdheden grotendeels (maar niet geheel) vergelijkbaar met de in Nederland aan toezichthouders op grond van artikel 5: Awb toegekende bevoegdheden. 15 De Ombudsman had als klacht voorgedragen dat de Raad van Advies ten onrechte niet is geraadpleegd over de ingrijpende Nota van Wijziging die door de regering tijdens de parlementaire behandeling was ingediend. 16 Het Constitutioneel hof van St. Maarten beoordeelt de verenigbaarheid van goedgekeurde wettelijke regelingen (vaak Landsverordeningen) met de Staatsregeling van St. Maarten. Zaken bij het Constitutioneel Hof kunnen uitsluitend door de Ombudsman van St. Maarten aanhangig worden gemaakt. De toetsing vindt plaats nog voor de inwerkingtreding van de betreffende wettelijke regeling.

6 geroepen, dat deze bevoegdheden (die bestuursrechtelijk zijn vormgegeven) kunnen interfereren met strafrechtelijke waarborgen en dat zij ook anderszins onvoldoende met adequate rechtswaarborgen zijn omkleed waardoor de burgers onvoldoende zijn beschermd 17. Het Constitutioneel Hof heeft de Lvi 2015 op diverse onderdelen inderdaad onverenigbaar bevonden met de (grondrechten neergelegd in de) Staatsregeling, heeft de klacht van de Ombudsman ten aanzien van de gebrekkige procedure van totstandkoming van de Lvi gegrond verklaard, en de Lvi vernietigd 18. Medewerkingsplicht, last onder dwangsom Op grond van de Lvi 2015 dient een ieder van wie dit wordt gevraagd aan het onderzoek van de Integriteitskamer mee te werken, inzage te geven, informatie te verstrekken en de waarheid te vertellen. De Integriteitskamer is bevoegd een last onder dwangsom op te leggen aan een natuurlijk persoon of rechtspersoon, indien deze een van deze verplichtingen niet naleeft. In het strafrecht geldt het nemo tenetur-beginsel: niemand mag worden gedwongen aan zijn eigen veroordeling mee te werken. Het Constitutioneel Hof heeft erop gewezen dat een verklaring die in strijd met het nemo tenetur-beginsel wordt verkregen, in een strafzaak niet als bewijs kan worden gebruikt. Het Constitutioneel Hof meent dat een coördinatieregeling tussen de Integriteitskamer en het Openbaar Ministerie aangewezen is. Duidelijk zal moeten worden gemaakt in hoeverre de Integriteitskamer haar onderzoek nog voort mag zetten en van haar onderzoeksbevoegdheden nog gebruik mag maken, wanneer de onderzochte persoon eenmaal strafrechtelijk verdachte is. Onder ede horen De Integriteitskamer heeft in de Lvi 2015 de bevoegdheid toegekend gekregen om personen (zowel personen die subject van het onderzoek zijn, als derden zoals klokkenluiders en compliance officers) onder ede te horen. Deze bevoegdheid mag de Integriteitskamer op grond van de Lvi 2015 mandateren aan het bij haar werkzame personeel. In het strafrecht kunnen personen uitsluitend door de rechter of de rechter-commissaris onder ede worden verhoord, gezien de ingrijpende gevolgen ervan. De Ombudsman klaagde hierover, en het Constitutioneel Hof oordeelde dat deze bevoegdheid in de administratieve Lvi niet met voldoende waarborgen ter bescherming van de burgers is omkleed. Daarnaast speelt ook hier de problematiek ten aanzien van het nemo teneturbeginsel. Verschoningsrecht Onduidelijk in de Lvi 2015 is of het verschoningsrecht dat in de Lvi is opgenomen, ook aan de persoon toekomt die door de Integriteitskamer wordt onderzocht. De Lvi verwijst naar de bepalingen omtrent het verschoningsrecht in het Wetboek van Strafvordering 19. In strafrechtelijke zin is een persoon die door de Integriteitskamer op grond van de Lvi wordt onderzocht nog niet altijd een verdachte, en kan deze dus nog als getuige worden aangemerkt met de bevoegdheid zich te beroepen op het verschoningsrecht, hetgeen het onderzoek 17 Zie ook Uitspraak van het Constitutioneel hof van St. Maarten van 7 juli 2016 in zaak 2015/1, paragraaf Uitspraak van het Constitutioneel hof van St. Maarten van 7 juli 2016 in zaak 2015/1. 19 Artikel 251, 252 en 253 Wetboek van Strafvordering.

7 van de Integriteitskamer belemmert. Het Constitutioneel Hof meent dat ten aanzien van het verschoningsrecht een nadere afweging en verduidelijking zou moeten plaatsvinden ter zake de omvang ervan. Binnentredingsbevoegdheid en medenemingsbevoegdheid Met uitzondering van een woning zonder toestemming van de bewoner is de Integriteitskamer op grond van de Lvi 2015 bevoegd met medeneming van de benodigde apparatuur elke plaats te betreden, zo nodig met behulp van de sterke arm, inzage te vorderen in gegevens, bescheiden of andere informatiedragers en hiervan kopieën te maken, of zaken te onderzoeken, aan opneming te onderwerpen, of daarvan monsters te nemen. Het is volgens het Constitutioneel Hof niet duidelijk wat onder het begrip woning verstaan moet worden, en het betreden van overheidsgebouwen acht het Constitutioneel Hof in strijd met de Staatsregeling. Tevens geeft het Constitutioneel Hof aan dat de Lvi 2015 niet in een vorm van onafhankelijke toetsing van genoemde vergaande bevoegdheden voorziet. Op de binnentredings- en onderzoeksbevoegdheden van de Integriteitskamer zou volgens het Constitutioneel Hof toezicht gehouden moeten worden door een instantie waarvoor voldoende waarborgen ter zake van onafhankelijkheid en kwaliteit gelden. De huidige Commissie van Toezicht zoals voorgesteld in de Lvi 2015 kan daartoe volgens het Constitutioneel Hof niet dienen, aangezien deze niet aan genoemde eisen voldoet en niet over de daartoe noodzakelijke bevoegdheden beschikt 20. Het gevolg van de vernietiging van de Lvi 2015 is dat de wetgever van St. Maarten een nieuwe landsverordening tot stand zal moeten brengen. Zoals hierboven reeds vermeld, heeft het Constitutioneel Hof bij zijn uitspraak randvoorwaarden geformuleerd, onduidelijkheden in de Lvi gesignaleerd en suggesties gedaan, zodanig dat de wetgever daarmee bij het tot stand brengen van een nieuwe regeling rekening kan houden. Volgens recente berichtgeving in de media is het ontwerp van een nieuwe Landsverordening bijna klaar en zal dit eind augustus 2017 ter goedkeuring aan de Ministerraad worden voorgelegd. In dat ontwerp zouden alle door de Ombudsman opgeworpen bezwaren zijn weggenomen 21. In de tussentijd zijn er op grond van het Protocol twee kwartiermakers benoemd (waarvan één reeds in 2015 door St. Maarten was benoemd, en één in januari van dit jaar door Nederland is benoemd) die zich tot aan de inwerkingtreding van een Lvi vast zouden moeten bezighouden met de opbouw van de Integriteitskamer. Enigszins onduidelijk is of deze kwartiermakers al met voorbereidende werkzaamheden zijn begonnen. De politieke onenigheid en discussie tussen St. Maarten en Nederland heeft hier misschien niet erg aan bijgedragen. 20 Zo voorziet de Lvi 2015, in tegenstelling tot het strafrecht, bijvoorbeeld niet in een beklagprocedure. 21 Zie ook Govt. to send integrity chamber law for review by month s end, Daily Herald (4 augustus 2017): The new draft does not have any of the points that led the Ombudsman to take the scrapped one before the Constitutional Court for its judgment.

8 Integriteit en de Integriteitskamer, het blijft de gemoederen bezighouden. Het is in ieder geval een interessant onderwerp dat de nodige media aandacht krijgt. Ook op Curaçao gaan er inmiddels geluiden op van voornemens om een onafhankelijke Integriteitskamer in te stellen 22. Dat zou blijken uit het nieuwe regeerakkoord, en uit toezeggingen van premier Eugene Rhuggenaath dat hij de Integriteitskamer zelf gaat opzetten. Komt de Integriteitskamer er voor St. Maarten? Waarschijnlijk wel. Met welke bevoegdheden precies? Dat is nog onduidelijk. Het wachten is op het ontwerp van de nieuwe Landsverordening. 22 Curacao krijgt een integriteitskamer, Curacao Nieuws (11 mei 2017): De Unidad kontra Korupshon moet een meldpunt worden die integriteitskwesties kan onderzoeken, maar ook zelf onderzoek kan beginnen bij vermoeden van integriteitskwesties. Met deze kamer moet ook de politiek op afstand gezet worden bij overheidsbedrijven.