Grenzeloze liefde begrensd?

Transcriptie

1 Grenzeloze liefde begrensd? Het voorgenomen huwelijks- en gezinsmigratiebeleid van het kabinet onder de loep genomen. Naam D.J.M. Kuppens ANR Examencommissie Prof. mr. P. Vlaardingerbroek Mr. R. de Jong Datum verdediging maandag 20 december 2010 Faculteit Rechtswetenschappen Departement Privaatrecht (familie- en jeugdrecht)

2 Voorwoord Beste lezer, Voor u ligt mijn afstudeerscriptie ter afsluiting van de masteropleiding Rechtsgeleerdheid, accent privaatrecht. Het heeft enige tijd geduurd, maar nu is de klus geklaard. Huwelijks- en gezinsmigratie is de laatste jaren een veel besproken onderwerp. Vooral tijdens de verkiezingsstrijd afgelopen jaar klonk vanuit politiek Den Haag het geluid dat het aantal migranten (met ongunstig perspectief) teruggedrongen moest worden. In deze periode is mijn interesse gewekt voor huwelijks- en gezinsmigratie. Als jurist realiseer je je dat er een keerzijde aan het verhaal zit, namelijk de rechten van huwelijksmigranten en hun partners. Ik heb er dan ook voor gekozen het voorgenomen beleid inzake huwelijks- en gezinsmigratie in het licht van het recht van huwen en het recht van een vrije partnerkeuze nader te onderzoeken. Graag wil ik mijn begeleider, dhr. prof. mr. Vlaardingerbroek, in het bijzonder bedanken voor zijn nauwkeurig commentaar, dat zeer zeker een positieve invloed heeft gehad op de inhoud van dit onderzoek. Eveneens wil ik mijn tweede lezer, mevr. mr. R. de Jong, bedanken voor haar bijdrage. Als laatste gaat mijn grote dank uit naar familie en vrienden, in het bijzonder mijn ouders, zussen en vriend, voor hun ondersteuning tijdens het gehele proces. Ik hoop dat ik met deze scriptie een verhelderend licht heb kunnen laten schijnen over het voorgenomen kabinetsbeleid inzake huwelijks- en gezinsmigratie. Verder wens ik iedereen die deze scriptie leest net zoveel plezier toe als ik dat heb gehad met het tot stand brengen ervan. Daniëlle Kuppens Stramproy, december

3 Inhoudsopgave Lijst van afkortingen pagina 4 Hoofdstuk 1 pagina 5 Inleiding Hoofdstuk 2 pagina 10 Kabinetsbeleid inzake huwelijks- en gezinsmigratie Hoofdstuk 3 pagina 26 Het recht van huwen & de vrije partnerkeuze Hoofdstuk 4 pagina 45 Geoorloofde beperkingen? Hoofdstuk 5 pagina 57 Regeerakkoord VVD-CDA 2010 Hoofdstuk 6 pagina 65 Conclusies en aanbevelingen Literatuurlijst pagina 72 Jurisprudentielijst pagina 74 3

4 Lijst van afkortingen ABS...ambtenaar van de burgerlijke stand ACVZ...Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken BW Burgerlijk Wetboek EHRM Europees Hof voor de Rechten van de Mens EVRM..Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens GBA..gemeentelijke basisadministratie GBL...Geletterdheid en Begrijpend Lezen HvJEG.Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen IND.Immigratie- en Naturalisatiedienst IVBPR.Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten mvv machtiging voorlopig verblijf TGN Toets Gesproken Nederlands UVRM....Universele Verklaring van de Rechten van de Mens Vb 2000 Vreemdelingenbesluit 2000 WCH...Wet conflictenrecht huwelijk WML...wettelijk minimumloon WODC.Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum WVS.Wet Voorkoming Schijnhuwelijken Wwb...Wet werk en bijstand 4

5 Hoofdstuk 1 Inleiding 1.1 Importechtgenoten De discussie over de importbruiden, die in het kader van gezinshereniging een verblijfsvergunning in Nederland krijgen, kabbelt al jaren voort in de Nederlandse politiek. In juni 2009 bleek uit de Migratiekaart van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) van het Ministerie van Justitie dat dit ook niet zonder reden was. Zo is het aantal importbruiden dat naar Nederland is gehaald in 2008 met 30% gestegen. 1 Diverse politieke partijen reageerden geschokt en willen de stroom huwelijksmigranten beperken. Toenmalig minister Van der Laan voor Integratie stelde dat de bestaande maatregelen daartegen tijdelijk succes hebben gehad, maar die maatregelen zouden hun effect verloren zijn door het hoge aantal partners uit nieuwe herkomstlanden als Somalië, Irak en Afghanistan. 2 Kabinet Balkenende IV kondigde vernieuwde, strengere maatregelen aan om de grote stroom huwelijksmigranten naar Nederland te beperken. De argumenten daarvoor lopen zeer uiteen. Eén van de argumenten is dat de toestroom van laagopgeleide migranten een ondraaglijke last zou zijn voor de Nederlandse samenleving en een succesvol integratiebeleid in de weg staat. Zo gebruiken sociologen voor onderzoek naar de integratie van nieuwe groepen in een bestaande samenleving als meetinstrument vaak het aantal huwelijken van de nieuwkomers en autochtonen. Uit onderzoek is gebleken dat slechts een klein deel van de Turkse en Marokkaanse mannen (ongeveer 5%) en nog minder Turkse en Marokkaanse vrouwen (ongeveer 2%) met een autochtoon is gehuwd en dan zijn dit voor het grootste gedeelte Turkse en Marokkaanse allochtonen die in Nederland geboren en getogen zijn. 3 Op basis van deze bevindingen laat de integratie van deze groep dus nog te wensen over. Bovendien huwt een grote meerderheid van de Turkse en Marokkaanse allochtonen niet met een in Nederland opgegroeide partner uit eigen groep, maar importeert hij of zij een partner uit het herkomstland. Percentages daarvan lopen uiteen van 70,3% voor Marokkaanse vrouwen tot 82,1% voor Turkse mannen. 4 Als tweede wordt wel aangevoerd dat strengere maatregelen met het oog op de bescherming van de (vrouwelijke) huwelijksmigrant nodig zijn. In etnisch-culturele en etnisch-religieuze 1 Hankel Hankel Trappenburg 2002, p Trappenburg 2002, p

6 subgemeenschappen in een liberale staat zouden er nogal vaak vrouwonvriendelijke normen op na worden gehouden. 5 De maatregelen moeten dus ook onder andere voorkomen dat een bruid of bruidegom tegen haar of zijn wil huwt en/of naar Nederland wordt gestuurd als mantelverzorg(st)er. Politiek theoretica Ayelet Shachar benadrukt dat, ondanks het feit dat vrouwen zich thuis kunnen voelen in een dergelijke subgemeenschap, de liberale staat met wetten, daden en beleid moet zorgen dat deze vrouwen zich aan die normen en subgemeenschappen kunnen onttrekken. 6 Het moet hen dus mogelijk gemaakt worden om uit die gemeenschap te stappen en daarbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan een adequaat en effectief optredende Jeugdzorg, Raad voor de Kinderbescherming of vrouwenhulpverlening. In oktober 2009 heeft het kabinet Balkenende IV de strengere eisen aan huwelijksmigratie gepresenteerd. Zo wilde het toenmalig kabinet onder andere de minimumleeftijd voor toelating tot Nederland op grond van een huwelijk verhogen en wilde zij strengere inburgeringseisen aan immigranten stellen. 7 Een in maart gewezen arrest van het Hof van Justitie 8 (hierna ook: het Hof ) heeft echter de plannen van de Nederlandse regering verstoord. De door Nederland gestelde inkomenseis en het onderscheid inzake het ontstaan van een gezinsband (voor of na de komst van de gezinshereniger naar de gastlidstaat) is niet verenigbaar met respectievelijk artikel 7, lid 1, aanhef en sub c, en artikel 2, aanhef en sub d, Richtlijn 2003/86/EG van de Raad van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging (hierna ook: de Richtlijn ). Voormalig minister van Jusititie Hirsch Ballin gaf aan gehoor te geven aan de uitspraak van het Hof van Justitie, maar is van mening dat zijn beleid nog overeind staat en het CDA wilde de betreffende inkomenseis zelfs vasthouden. 9 Meerdere politieke partijen 10 gaven echter aan dat de uitspraak van het Hof van Justitie het aan banden leggen van de huwelijksmigratie bemoeilijkt. 11 Door de bovengenoemde uitspraak is de betreffende inkomenseis inmiddels geschrapt, maar het beleid inclusief haar nieuwe maatregelen is nog niet van de baan. 12 In een brief aan de Tweede Kamer kondigde het kabinet Balkenende IV de nieuwe (aanvullende) maatregelen 5 Trappenburg 2002, p Trappenburg 2002, p Kamerstukken II , , nr. 1 (Brief met kabinetsaanpak huwelijks- en gezinsmigratie). 8 HvJEG 3 maart 2010, C-578/08 (Chakroun vs.nederland). 9 Van der Kloor De VVD en de PVV. 11 Van der Kloor Kamerstukken II , , nr. 1 (Brief met kabinetsaanpak huwelijks- en gezinsmigratie). 6

7 aan, waardoor een selectief immigratiebeleid zou worden gevoerd. Het toenmalig kabinet stelde dat het eenieders fundamentele recht op een huwelijks- en gezinsleven respecteert, maar keerde zich tegen dwang, misbruik en schijnconstructies. Om dit te bereiken zou van degenen die worden toegelaten een volwaardige participatie en integratie verlangd worden. Deze maatregelen moesten er echter ook voor zorgen dat minder mensen met ongunstige perspectieven aan huwelijksmigratie zouden beginnen. Inmiddels heeft het kabinet Rutte het vorige kabinet vervangen. Uit het regeerakkoord blijkt echter dat ook dit kabinet van plan is een selectief immigratiebeleid in te voeren om de komst van het aantal immigranten met weinig perspectief terug te kunnen dringen en dat van toegelaten immigranten een volwaardige deelname aan de samenleving in werk en onderwijs wordt vereist Insteek van het onderzoek: Enerzijds ligt er het voorstel - reeds neergelegd door het kabinet Balkenende IV - met daarin nieuwe maatregelen zoals verhoging van de leeftijdseis, strengere inburgerings- en toelatingseisen. Anderzijds is Nederland gebonden aan diverse wet- en regelgeving, zoals het recht van huwen, het recht van een vrije partnerkeuze en - niet te vergeten - de Richtlijn inzake het recht op gezinshereniging. Ook de daarop gebaseerde rechtspraak, nationaal dan wel Europees, kan Nederland niet zomaar naast zich neer leggen. Waar een wil is, is een weg moeten beide kabinetten gedacht hebben, aangezien beiden besloten tot een restrictief en selectief immigratiebeleid. Het behouden van de betreffende plannen is echter niet onomstreden en werpt een aantal vragen op als: verenigen deze maatregelen en hun doel zich wel met het recht van huwen en het recht van een vrije partnerkeuze? Hoe verhouden de maatregelen zich met het doel van de Richtlijn 2003/86/EG? Wil de Nederlandse regering niet gewoonweg (potentieel) kansarme en criminele huwelijksmigranten uitsluiten van huwelijksmigratie? Of het huidige kabinet haar wil kan doordrukken en de geplande maatregelen daadwerkelijk uit kan voeren, is dus nog maar de vraag. In mijn scriptie zal onderzocht worden of de maatregelen die het kabinet op de planning heeft staan in het licht van de uitspraak van het Hof van Justitie, het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) en de relevante wet- en regelgeving kunnen worden doorgezet. 13 Regeerakkoord VVD-CDA Vrijheid en verantwoordelijkheid. 7

8 Het onderwerp van het onderzoek zal zijn: In hoeverre is er sprake van een inbreuk op de vrije partnerkeuze en het recht van huwen van huwelijksmigranten en hun partners door het beleidsvoornemen van het kabinet tot beperking van de huwelijks- en gezinsmigratie? Om het onderzoek in te kaderen wordt met vrije partnerkeuze in dit onderzoek bedoeld, de vrije partnerkeuze zoals die in Titel 5 van Boek 1 Burgerlijk Wetboek (BW) en eventuele daarop gebaseerde rechtspraak wordt bedoeld. Met het recht van huwen wordt in dit onderzoek bedoeld, het recht van huwen gebaseerd op art. 12 EVRM en art. 23 IVBPR en daarop gebaseerde uitspraken van het EHRM en eventueel van het Hof van Justitie. Tevens wordt in dit onderzoek getoetst aan de voor dit onderzoek relevante EU-regelgeving, zoals de eerder genoemde Richtlijn inzake het recht op gezinshereniging, waar Nederland als lidstaat aan gebonden is. 1.3 Onderzoekswijze Dit onderzoek is voornamelijk gebaseerd op literatuur en jurisprudentie. Hierbij moet gedacht worden aan literatuur in de ruime zin van het woord, dus niet alleen wetenschappelijke bijdragen, maar ook websites, beleidsnota s, parlementaire stukken etc. Het jurisprudentieonderzoek is voor een belangrijk deel gestoeld op Europese arresten van het Hof van Justitie en het EHRM. 1.4 Opzet van de scriptie Om te bepalen of de geplande maatregelen strijdig zijn met het recht van huwen en de vrije partnerkeuze, is het noodzakelijk om een goed beeld te krijgen van de maatregelen. Duidelijk moet worden welke maatregelen ingevoerd gaan worden, wat deze maatregelen inhouden en of ze ook effectief zijn (voor zover dat op dit moment beoordeeld kan worden). Daarom wordt in hoofdstuk 2 het huidig beleidsvoornemen van het kabinet Balkenende IV en haar concrete maatregelen besproken. Deze maatregelen zijn al uitgewerkt in diverse kamerstukken en het ziet er naar uit dat het huidige kabinet deze maatregelen doorzet. Vervolgens wordt in hoofdstuk 3 de inhoud van het recht van huwen (art. 12 EVRM en art. 23 IVBPR), de vrije partnerkeuze (Titel 5 van Boek 1 BW) en het recht van gezinshereniging (Richtlijn 2003/86/EG) besproken. Met dit hoofdstuk wordt duidelijk wat onder voornoemde 8

9 rechten precies verstaan moet worden, welke inbreuken door de overheid hierop wel en niet toegestaan zijn en onder welke voorwaarden. Immers, slechts indien de omvang van deze rechten bekend is, kan worden getoetst of het beleidsvoornemen van beide kabinetten daarmee in strijd is. De maatregelen in het beleidsvoornemen maken misschien een inbreuk op rechten van de huwelijksmigrant en zijn of haar partner, maar het vorige kabinet koos bewust voor deze maatregelen om op die manier een aantal, voor haar belangrijke doelen te bereiken. Bijvoorbeeld de verbetering van de integratie en emancipatie van huwelijksmigranten. In hoofdstuk 4 worden de doelen die het kabinet Balkenende IV met het plan wilde bereiken in kaart gebracht. Eerst wordt bekeken wat de redenen waren van het kabinet Balkende IV voor het kiezen van deze maatregelen en vervolgens of voldoende rekening is gehouden met de besproken rechten van de huwelijksmigranten en hun partners. In het regeerakkoord heeft het kabinet Rutte kort uiteengezet wat haar plannen met betrekking tot immigratie zijn. Daarbij heeft het kabinet ook een opsomming gegeven van de door haar gewenste maatregelen inzake huwelijks- en gezinsmigratie. Een groot deel van die maatregelen komt overeen met de maatregelen van het voormalig kabinet, maar het kabinet Rutte heeft ook een aantal andere maatregelen op het oog. Ook deze maatregelen moeten voldoen aan het recht van huwen, het recht van gezinshereniging en van een vrije partnerkeuze, vandaar dat in hoofdstuk 5 de plannen van kabinet Rutte - uiteengezet in het regeerakkoord - besproken worden, waarna zij getoetst worden aan de zojuist genoemde rechten van huwelijksmigranten en hun partners. Ten slotte wordt in hoofdstuk 6 een conclusie uit voorgaand onderzoek getrokken. Beoordeeld wordt of het kabinetsvoorstel huwelijks- en gezinsmigratie en de plannen in het nieuwe regeerakkoord van kabinet Rutte in hun huidige vorm doorgezet kunnen worden dan wel dat de voornemens strijdig zijn met de vrije partnerkeuze, het recht van huwen of het recht van gezinshereniging en aangepast moeten worden. Indien de geplande maatregelen inderdaad een inbreuk op eerder genoemde rechten opleveren, dan wordt een voorstel gedaan van een aantal mogelijke verbeterpunten die minder bezwaarlijk zouden kunnen zijn voor de huwelijksmigrant en zijn of haar partner. 9

10 Hoofdstuk 2 Kabinetsbeleid inzake huwelijks- en gezinsmigratie 2.1 Inleiding Een gedeelte van de huwelijksmigranten bezorgt de Nederlandse samenleving en daarmee de overheid moeilijkheden. Niet alleen moeilijkheden in de zin van kosten aan hulpverlening, (extra) onderwijs en inburgering, maar ook problemen die daaraan ten grondslag liggen. Zo is de positie van de vrouwelijke huwelijksmigrant ook na aankomst in Nederland niet altijd even rooskleurig. Immers, te vaak blijken (vrouwelijke) migranten in mindere of meerdere mate gedwongen te zijn het huwelijk aan te gaan, een afhankelijke en ongelijkwaardige positie in hun huwelijk te bekleden of zijn zij het slachtoffer van (eergerelateerd) geweld. Deze groep moet uiteraard beschermd worden en dergelijke situaties moeten zoveel mogelijk voorkomen worden. De bestaande maatregelen blijken niet afdoende om bovenstaande problemen voldoende te beperken of te voorkomen en nieuwe maatregelen van overheidswege zijn dus in aantocht. Om te kunnen toetsen of deze maatregelen voldoen aan het recht van een vrije partnerkeuze en het recht van huwelijk, moet echter eerst uiteengezet worden wat de bedoeling van het kabinet Balkenende IV was. Daarom wordt in paragraaf 2.2 besproken welke problemen het toenmalig kabinet heeft onderkend en welk doel aan de nieuwe maatregelen ten grondslag ligt. Daarna worden in paragraaf 2.3 de nieuwe, concrete maatregelen uiteengezet en in paragraaf 2.4 worden de zaak Chakroun vs. Nederland 14 en haar gevolgen voor het huwelijksmigratiebeleid besproken. Ten slotte volgt in paragraaf 2.5 een conclusie van dit hoofdstuk. 2.2 Achtergrond: achterblijvende integratie en emancipatie Een gedeelte van de gezinsmigranten vindt, hoewel soms na de nodige strubbelingen, gewoon zijn of haar weg in de Nederlandse maatschappij. Een ander deel van de gezinsmigratie verloopt een stuk minder soepel en levert een aantal problemen op. Een deel van de problemen wordt veroorzaakt door de instroom van geheel afhankelijke en laagopgeleide (huwelijks)partners die onvoldoende integreren en participeren in de Nederlandse samenleving. Onvolledige of onvoldoende integratie en participatie wordt veelal veroorzaakt door een onvoldoende opleidingsniveau of door een ongelijkwaardig en/of gedwongen huwelijk, waardoor problemen kunnen ontstaan, zoals taalachterstanden bij de 14 HvJEG 4 maart 2010, C-578/08 (Chakroun vs. Nederland). 10

11 huwelijkspartner zelf en bij eventuele (toekomstige) kinderen, problematische of geen aansluiting op de arbeidsmarkt, opvoedkundige problemen met de kinderen, huiselijk geweld en schooluitval. 15 Deze problemen treffen dus ook de volgende generatie, waardoor de cirkel van een laag opleidingsniveau, taalachterstanden en problemen op de arbeidsmarkt zich kan herhalen. Het zal niet verbazen dat dit soort problemen zwaar drukken op de Nederlandse samenleving en de openbare middelen en voorzieningen, waaronder inburgering en hulpverlening. Het is dus van groot belang dat huwelijkspartners goed integreren, zodat zij zelf als Nederlandse burgers in onze maatschappij kunnen participeren en deze kennis, ervaring en normen en waarden aan de volgende generatie door kunnen geven. Ondanks de toelatingseisen die gesteld worden aan de gezinsmigranten en de referenten 16 kunnen (voornamelijk) vrouwen nog steeds terecht komen in een (gedwongen) huwelijk onder verschrikkelijke omstandigheden. 17 Een dergelijk huwelijk vormt voor de vrouwelijke huwelijksmigrant vaak een beletsel om goed genoeg te kunnen inburgeren, doordat het huis niet (zonder toezicht) verlaten mag worden of doordat hen verboden wordt Nederlands te leren (spreken). In dergelijke situaties komt het met regelmaat voor dat de reeds in Nederland verblijvende partner ook niet voldoende is geïntegreerd of participeert in de Nederlandse samenleving. Door onvoldoende integratie kost gezinsmigratie bovendien veel inspanningen van docenten in het basis- en middelbaar onderwijs en andere hulpverleners. Veelal zijn de immigranten (en referenten) onvoldoende opgeleid om voldoende te kunnen participeren in de Nederlandse samenleving (of op de arbeidsmarkt). Een voortdurende instroom van deze immigranten komt dus ten laste van de Nederlandse samenleving en daarom was het kabinet Balkenende IV van mening dat deze integratieproblemen, ondanks dat zij slechts uit een deel van de gezinsmigratie voortkomen, te veel vragen van de spankracht van de Nederlandse samenleving. 18 Om deze problematiek op te lossen was het kabinet Balkenende IV dus voornemens nieuwe maatregelen te treffen met inachtneming van de internationale verplichtingen. Ook vond dit kabinet dat een aantal (oudere) internationale bepalingen kritisch bekeken moeten worden, aangezien zij niet langer acceptabel zouden zijn. 19 Een goed begin, is het halve werk, moet het kabinet Balkenende IV gedacht hebben met de nieuwe plannen. Er liggen namelijk plannen om gezinsmigranten vóór hun komst naar 15 Kamerstukken II , , nr. 1, p. 5 (Brief kabinetsaanpak huwelijks- en gezinsmigratie). 16 De referent is de partner in Nederland die een huwelijksmigrant uit het buitenland wil laten overkomen. 17 Bijvoorbeeld het verhaal van Fayza Oum Hamed, De Uitverkorene, 2009, waarin zij haar leven beschrijft na haar uithuwelijking. Zij werd door haar (conservatieve) man en zijn familie vernederd, mishandeld en acht jaar lang opgesloten in haar huis in Amsterdam. 18 Kamerstukken II , , nr. 1, p. 2 (Brief kabinetsaanpak huwelijks- en gezinsmigratie). 19 Zoals de leeftijdsgrens van 15 jaar met betrekking tot erkenning van een rechtsgeldig voltrokken huwelijk. 11

12 Nederland beter voor te bereiden, zodat zij bij aankomst zo veel mogelijk voldoen aan de eisen die Nederland aan hen stelt. Daardoor wordt het integratiebeleid minder belast en zou een (leer)achterstand van hun (toekomstige) kinderen voorkomen worden. In Nederland is een huwelijk in overeenstemming met het Burgerlijk Wetboek gebaseerd op een wederkerige en gelijkwaardige verantwoordelijkheid van beide echtgenoten jegens elkaar en hun kinderen. 20 Bovendien moeten partijen in vrijheid hun ja-woord geven. In de Nederlandse rechtsorde is dus geen plek voor een gedwongen huwelijk of een huwelijk waarin één van de partners ondergeschikt en/of seksueel dienstbaar moet zijn aan de ander of voor geweld binnen het huwelijk of de opvoeding. Voor een deel van de gezinsmigranten blijkt dit echter wel degelijk de realiteit te zijn. Doordat zij terecht komen in een ondergeschikte, afhankelijke positie wordt hen een goede integratie en dus ook participatie onmogelijk gemaakt. Een verzoek om gezinsvorming dat niet gebaseerd is op een langer bestaande relatie, maar mogelijk het gevolg is van relatiebemiddeling (uithuwelijking door ouders), verlangt daarom een kritische opstelling van de overheid. De kans op een dwanghuwelijk is in een dergelijk geval wezenlijk aanwezig en dat is tevens een indicator voor eergerelateerd geweld. Polygamie of een neef-nicht huwelijk is weer een indicatie voor een onvrije partnerkeuze of een schijnhuwelijk met als doel een verblijf in Nederland of mantelzorg voor een familielid. De minste dwang bij de partnerkeuze of huwelijkssluiting is daarom onacceptabel en de nieuwe maatregelen moeten dit (deels) zien te voorkomen. De verschillen in normen en waarden en taalachterstand kunnen ook mede de veroorzakers zijn van een falende opvoeding, waarin ouders door een laag opleidingsniveau, taalachterstand en gebrek aan kennis van Nederlandse instellingen hun kinderen niet als burgers van Nederland op weten te voeden. De problemen van de ouders dreigen op deze wijze aan de kinderen te worden doorgegeven met als mogelijke gevolgen schooluitval, overlast of zelfs criminaliteit 21, wat wederom veel spankracht vergt van de samenleving. Het vorige kabinet achtte het dus van groot belang dat gezinsmigranten beter voorbereid en het liefst beter opgeleid naar Nederland komen. Ze behoren bekend te zijn met de rechten en plichten van Nederlandse burgers, zodat ongelijkwaardige huwelijken of dwanghuwelijken voorkomen kunnen worden en huwelijkspartners zo spoedig mogelijk kunnen integreren en participeren in de Nederlandse samenleving. 20 Kamerstukken II , , nr. 1 p. 4 (Brief kabinetsaanpak huwelijks- en gezinsmigratie). 21 Kamerstukken II , , nr. 16, waar ingegaan wordt op de falende opvoeding van Marokkaans- Nederlandse probleemjongeren. 12

13 2.3 Het nieuwe beleid omtrent huwelijks- en gezinsmigratie Allereerst wil ik opmerken dat in deze paragraaf de nieuwe, voorgenomen maatregelen van het kabinet worden besproken. Dit zijn dus niet de reeds bestaande maatregelen neergelegd in de Vreemdelingenwet 2000 en het Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: Vb 2000 ), zoals de inkomenseis, de leeftijdseis en het inburgeringsvereiste. 22 Het Vreemdelingenbesluit 2000 is in 2004 ter uitvoering van de Richtlijn 2003/86/EG inzake het recht op gezinshereniging nog gewijzigd. 23 Deze wijziging introduceerde hogere toelatingsvoorwaarden, onder andere door een onderscheid aan te brengen tussen gezinshereniging en gezinsvorming en een onderscheid te maken aan de daaraan gestelde voorwaarden. 24 Dit heeft tijdelijk een positief effect gehad op onder andere de arbeidsparticipatie en de instroom van gezinsvormers. 25 Het kabinet Balkenende IV was echter niet helemaal tevreden met de resultaten en heeft maatregelen bedacht die in alle gevallen meer effectief en toereikend zouden moeten zijn om de integratie van gezinsmigranten in Nederland voldoende te waarborgen en de cirkel van achterstanden te doorbreken. In grote lijnen kwam het voorstel van kabinet Balkenende IV op de volgende punten neer: 1. een duurzame en intensieve bestrijding van fraude en misbruik; 2. een versterking van de inburgeringseisen; 3. versterking van de emancipatie van huwelijkspartners; 4. een internationale benadering van gezinsmigratie Fraude en misbruikbestrijding Het kabinet Balkenende IV 27 heeft aangegeven fraude en misbruik van de wet- en regelgeving met betrekking tot huwelijks- en gezinsmigratie te bestrijden door middel van: - preventieve handhaving, die ingevuld moet worden door gerichte communicatie en voorlichting; - plaatsing van functionarissen van de IND in een aantal herkomstlanden; - het reeds bij een eerste aanvraag verzoeken om nadere informatie omtrent de relatie van verzoekers; - het op basis van indicaties van misbruik of fraude in Nederland oproepen van de huwelijkspartners in persoon bij het loket; 22 Art Vb 2000, art Vb 2000 en art. 3.71a Vb Besluit van 29 september 2004, Staatsblad 2004, Kamerstukken II , , nr. 8, p. 2-3 (Brief van de minister van Justitie). 25 Kamerstukken II , , nr. 1, p. 2-3 (Brief kabinetsaanpak huwelijks- en gezinsmigratie). 26 Kamerstukken II , , nr. 1, p. 6 (Brief kabinetsaanpak huwelijks- en gezinsmigratie). 27 Kamerstukken II , , nr. 5, p. 1-2 (Brief met implementatie van de maatregelen). 13

14 - adrescontrole door de Vreemdelingenpolitie op basis van risico- of behandelprofielen; en een - versterkte controle op inkomenseisen binnen het eerste jaar na vergunningverlening. Deze maatregelen moeten verhinderen dat gezinsmigranten via sluiproutes, fraude of misbruik Nederland binnenkomen zonder te voldoen aan de toelatingseisen. De toelatingseisen - inclusief de nieuwe maatregelen van het kabinet Balkenende IV - zijn gericht op een goede respectievelijk betere integratie. Het omzeilen van de toelatingseisen door fraude en misbruik doet dus sterk afbreuk aan de (nieuwe) maatregelen en het daaraan ten grondslag liggende doel van integratie en participatie, aldus het kabinet Balkenende IV. 28 Het invoeren van deze maatregelen behoeft geen aanpassing van wet- en regelgeving, maar is voornamelijk een taak van IND en vereist slechts nog een aantal keuzes van praktische aard, zoals invulling en intensiteit van de maatregelen. Een aantal maatregelen is zelfs al in gebruik genomen, zoals het verzamelen van nadere informatie bij de eerste aanvraag en de adrescontroles. 29 Of deze maatregelen veel misbruik en fraude tegen zullen houden, moet nog afgewacht worden. In Nederland bestaat namelijk geen samenwoningsplicht voor gehuwden en of het vragen van nadere informatie aan de huwelijkspartners en het oproepen van huwelijksmigranten fraudeurs tegen zal houden, valt te betwijfelen. 2. Versterking van de inburgeringseisen 30 Door de eisen aan het basisexamen inburgering te verhogen wilde het vorige kabinet bewerkstelligen dat de huwelijksmigranten beter kunnen integreren en participeren in de Nederlandse samenleving. De gezinsmigranten komen op deze manier beter voorbereid naar Nederland en hebben zo een sterkere positie dan nu het geval is. De meest concrete maatregelen die het kabinet Balkenende IV hiervoor wilde treffen zijn: - een niveauverhoging van de Toets Gesproken Nederlands (hierna TGN ) van het basisexamen inburgering in het buitenland naar niveau A1, en - toevoeging van een schriftelijke toets Geletterdheid en Begrijpend Lezen (hierna GBL ) aan het basisexamen inburgering in het buitenland. Voor beide maatregelen is een aanpassing van art. 3.98a Vb 2000 en het Examenprogramma basisexamen inburgering 31 vereist. Verwacht wordt dat de niveauverhoging per 1 januari Kamerstukken II , , nr. 1, p. 7 (Brief kabinetsaanpak huwelijks- en gezinsmigratie). 29 Kamerstukken II , , nr. 10, p. 2 (Brief voortgang geplande maatregelen). 30 Kamerstukken II , , nr. 5, p. 2-3 (Brief met implementatie van de maatregelen). 31 Regeling van 14 februari 2006, nr /06. 14

15 in werking kan treden en dat de schriftelijke toets per 1 april 2011 in werking treedt. 32 Voorafgaand aan de niveauverhoging wordt echter een overgangsregime afgekondigd voor migranten die de toets voor de wijziging van het niveau willen afleggen. Bovendien wordt het voorbereidingspakket uitgebreid met een taalmodule, zodat gezinsherenigers zich gedegen voor kunnen bereiden en het taalexamen geen onneembare hindernis wordt. Een nadeel van inburgering in het herkomstland is de vertraging die de huwelijkspartners - in het bijzonder analfabeten of laag geschoolden - oplopen bij de aanvang van een gezinsleven. 33 Zeker voor kinderen (die in de tussentijd geboren worden en) die pas naar Nederland mogen komen wanneer hun vader of moeder slaagt voor het basisexamen inburgering. Dit komt de taalverwerving van deze kinderen uiteraard niet ten goede, vooral niet als de partner een autochtone Nederlander is. Een ander minpunt is dat de Wet inburgering buitenland discriminatoir zou zijn door haar onderscheid op basis van nationaliteit. Migranten uit een aantal derdelanden worden namelijk puur op basis van nationaliteit vrijgesteld van het mvvvereiste en dus ook van het basisexamen in het buitenland. 34 De reeds in Nederland verblijvende partner behoort de buitenlandse partner te ondersteunen en te faciliteren tijdens het inburgeringstraject in het buitenland en in Nederland. Zo wordt verwacht dat zij hun buitenlandse huwelijkspartner ondersteunen en helpen bij de voorbereiding van het inburgeringsexamen in het buitenland en later, na hun komst naar Nederland, integratie en participatie stimuleren. Het kabinet Balkenende IV wilde deze verantwoordelijkheid van de referent vastleggen door een zorgplicht op te nemen in de Wet inburgering. Tevens wordt hierbij een sanctionering vastgesteld indien de referent duidelijk de zorgplicht niet in acht neemt. 35 De concrete vormgeving is echter afhankelijk van het nieuwe kabinet en haar zienswijze op inburgering en participatie. 36 Of dit een effectieve maatregel is, is nog maar de vraag. Naleving van de zorgplicht moet gehandhaafd gaan worden door middel van een bestuurlijke boete en een strafsanctie. Een schending van de zorgplicht door de referent heeft zo dus geen directe (negatieve) gevolgen voor de inmiddels toegelaten huwelijksmigrant. Al zou bij constatering van een schending van de zorgplicht blijken dat de derdelander onvoldoende is geïntegreerd, dan heeft dit niet tot gevolg dat hij of zij naar het herkomstland teruggestuurd zal worden of dat zijn of haar integratie aangepakt wordt. Sanctionering voor een overtreding van de zorgplicht van de referent heeft op deze manier 32 Kamerstukken II , , nr. 12 (Brief inwerkingtreding wijziging Vb 2000). 33 Van der Vlist Van der Vlist Verwacht wordt dat in het najaar van 2010 een wetsvoorstel kan worden aangeboden aan de Tweede Kamer. 36 Kamerstukken II , , nr. 10, p. 4 (Brief voortgang geplande maatregelen). 15

16 dus geen directe (positief) effect op de integratie en participatie van de buitenlandse huwelijksmigrant. Als laatste maatregel wordt onderzocht (door de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid) op welke wijze een opleidingsinspanning gevraagd kan worden van de referent en de buitenlandse partner om een betere aansluiting op de arbeidsmarkt te bevorderen. Daarbij wil het kabinet aansluiten bij de door Commissie Bakker geadviseerde leeftijdsonafhankelijke leerplicht. 37 Het (goed) spreken van Nederlands is namelijk essentieel om te kunnen participeren op de arbeidsmarkt. Daarvoor is het volgens deze commissie nodig om de inburgeringsplicht aan te scherpen tot een leerplicht. 38 Uit de Miljoenennota 2010 blijkt dat het kabinet van plan is te bezuinigen op de kosten van inburgering en integratie en dat zij wil toewerken naar een stelsel waarbij het merendeel van de kosten bij de inburgeraar wordt neergelegd. 39 De redenering achter deze maatregel is echter van budgettaire aard en staat los van de andere maatregelen om integratie en participatie te bevorderen. Het is de vraag of deze maatregel meer verantwoordelijkheid bij de referent en huwelijksmigrant creëert of juist het doel van het kabinet - het verbeteren van de integratie en participatie doorkruist. Immers, in sommige gevallen is het überhaupt deelnemen aan inburgeringscursussen etc. al niet vanzelfsprekend. Denkbaar is dat de referent en de huwelijksmigrant beter hun best doen zich aan de inburgeringstoetsen en de daaraan verbonden kosten te onttrekken in plaats van beter te integreren. 3. Versterking van de emancipatie van de huwelijkspartner Het kabinet wil de emancipatie van buitenlandse huwelijkspartners versterken om te voorkomen dat personen in een nadelige, ongelijke situatie ten opzichte van hun partner komen te staan. Een dergelijke situatie of relatie kan gepaard gaan met geweld en is strijdig met het beginsel van vrije partnerkeuze en het beginsel van gelijkwaardigheid van partners. 40 Met name vrouwelijke huwelijksmigranten moeten daarom beter op de hoogte zijn van hun rechten binnen en buiten een huwelijk en van de mogelijke hulpverlening in Nederland. Mochten zij onverhoopt toch slachtoffer van mishandeling of onderdrukking worden, dan zijn zij daardoor vele malen weerbaarder. Een aantal aspecten van huwelijksmigratie, zoals uithuwelijking, polygamie, huiselijk geweld enz., zijn ongewenst en ontoelaatbaar en moeten daarom voorkomen worden. 37 Kamerstukken II , , nr. 5, p. 3 (Brief met implementatie van de maatregelen). 38 Commissie Arbeidsparticipatie 2008, p Kamerstukken II , , nr. 1, p. 54 (Nota over de toestand van s Rijks financiën). 40 Kamerstukken II , , nr.1, p. 10 (Brief kabinetsaanpak huwelijks- en gezinsmigratie). 16

17 Om de emancipatie van de buitenlandse huwelijkspartners te verbeteren heeft het kabinet Balkenende IV plannen opgezet om: - de mogelijkheden tot internationale (politie)samenwerking te verkennen om zo vroegtijdig onder andere eergerelateerd geweld, huwelijksdwang of achterlating op te sporen en door middel van voorlichting deze aspecten tegen te gaan. Ook wordt onderzocht of het mogelijk is om - met het oog op voorlichting van huwelijksmigranten - Nederlandse politieliaisons bij ambassades te plaatsen; - niet langer toe te staan dat personen met een niet-nederlandse nationaliteit, voor wie in het land van herkomst een minimumhuwelijksleeftijd van 15 jaar geldt, vanaf die leeftijd hier in Nederland kunnen huwen. Ook is het kabinet voornemens om een in het herkomstland rechtsgeldig gesloten huwelijk, maar waarbij niet voldaan wordt aan het in Nederland geldende leeftijdscriterium van 18 jaar, niet langer te erkennen. 41 Daartoe wordt een wetsvoorstel opgesteld, al zal eerst bekeken moeten worden of bestaande verdragen daaraan niet in de weg staan. Het kabinet onderzoekt de mogelijkheid van verdragsonderhandelingen om een substantieel hogere leeftijd dan 15 jaar als weigeringsgrond van openbare orde om een huwelijk te erkennen op te nemen in het Haags verdrag van 14 maart 1978 inzake de voltrekking en de erkenning van de geldigheid van huwelijken 42 ; - een wetsvoorstel tot wijziging van het BW en de Wet conflictenrecht huwelijk (hierna WCH ) op te stellen om neef-nicht huwelijken te verbieden. Door het verbod op een neef-nicht huwelijk, vervalt de grond voor toelating en verblijf, doordat geen sprake is van een naar Nederlands internationaal privaatrecht geldig huwelijk. Net als het verhogen van de minimumleeftijd moet deze maatregel gedwongen huwelijken en uithuwelijking tegengaan. Tevens is het de bedoeling dat dit verbod situaties voorkomt waarin huwelijkspartners tegen hun wil ingezet worden als mantelzorger voor afhankelijke familieleden in Nederland of dat bovengenoemde constructie gebruikt wordt met als enig oogmerk een verblijf in Nederland. Ontheffing zal slechts mogelijk zijn voor lang geconsolideerde samenlevingsrelaties en wanneer aangetoond kan worden dat er geen sprake is van dwang. Antropologen waarschuwen echter dat het beeld dat de overheid heeft van neef-nicht huwelijken niet strookt met de werkelijkheid: dwang en (eergerelateerd) geweld kunnen niet helemaal worden uitgesloten, maar mogen niet 41 Tot op heden worden rechtsgeldig in het buitenland gesloten huwelijken erkend door Nederland op basis van art. 5 van de Wet conflictenrecht huwelijk. 42 Kamerstukken II , , nr. 1, p. 11 (Brief kabinetsaanpak huwelijks- en gezinsmigratie). 17

18 zonder meer vereenzelvigd worden met neef-nicht huwelijken. 43 Bovendien is het zeer moeilijk om vanuit Nederland familiebanden in het land van herkomst na te gaan 44 ; - voorlichting te geven over de rechten en plichten van Nederlandse burgers aan huwelijksmigranten door gebruik te maken van de diverse contactmomenten, zoals bij het aanvragen van de machtiging tot voorlopig verblijf (hierna: mvv ), bij het inburgeringsexamen of door middel van voorlichtingsmateriaal bij ambassades en de IND. 45 Van belang is dat deze voorlichting, na aankomst in Nederland doorloopt. De nieuwe echtgenotes moeten op de hoogte zijn van het feit dat zij op ieder moment kenbaar kunnen maken dat zij slachtoffer zijn van huwelijksdwang, eergerelateerd geweld enz. Hiervoor mag van de huwelijksmigranten een inspanning verwacht worden om bekend te raken met de verschillende hulpinstanties. Echter ook lokale overheden en hulpinstanties hebben een verantwoordelijkheid om ervoor te zorgen dat de hulp nieuwkomers bereikt. Om te komen tot een betere aansluiting vanuit inburgering op hulpverlening rondom huwelijksdwang, is een onderzoek gedaan naar de mogelijkheden en beperkingen van een betere aansluiting. Uit dit onderzoek 46 blijkt dat de benutting van inburgering bij de aanpak van huiselijk en eergerelateerd geweld niet optimaal is en dat het wenselijk is om de inburgering nauwer te koppelen aan de hulpverlening op dit terrein. Tijdens een conferentie zijn deze onderzoeksresultaten aan gemeenten en andere betrokken partijen gepresenteerd; 47 - te onderzoeken of het eisen van zelfstandige huisvesting mogelijk is. 48 Enerzijds zal de juridische haalbaarheid van het inkleden van de huisvestingseis (art. 7, eerste lid, Richtlijn 2003/86/EG) als een zelfstandige huisvestingseis onderzocht worden. Anderzijds wordt onderzocht op welke wijze een dergelijke eis het beste ingevuld en gehandhaafd kan worden met het oog op het beoogde doel. Doelstelling van deze maatregel is de sociale druk op de huwelijksmigrant door de schoonfamilie te voorkomen c.q. verminderen en zo ook het huiselijk en/of eergerelateerd geweld en opsluiting; 43 Bartels & Storms Bartels & Storms Het voorlichtingsmateriaal zou op dit moment in ontwikkeld moeten zijn door het Ministerie van VROM en het Ministerie van Justitie; Kamerstukken II , , nr. 10, p. 5 (Brief voortgang geplande maatregelen). 46 De Vaan e.a Kamerstukken II , , nr. 10, p. 5 (Brief voortgang geplande maatregelen). 48 Gestreefd wordt dit onderzoek in december 2010 af te kunnen ronden: Kamerstukken II , , nr. 10, p. 5 (Brief voortgang geplande maatregelen). 18

19 - onderzoek door het WODC te laten verrichten naar de mogelijkheid voor gezinsmigranten om inzage te verkrijgen in het huwelijks- en antecedentenverleden van de partner; 49 - een tweetal strafrechtelijke maatregelen in het geval van huwelijksdwang in te voeren. 50 Als eerste zal bevorderd worden dat in de Aanwijzing aanpak eergerelateerd geweld aandacht wordt besteed aan de opsporing en vervolging van huwelijksdwang. Als tweede strafrechtelijke, maar ook preventieve maatregel om huwelijksdwang effectief aan te pakken was de toenmalige minister van Justitie voornemens het uitoefenen van extraterritoriale rechtsmacht bij huwelijksdwang te verruimen; 51 - polygame huwelijken vanwege de strijdigheid met de Nederlandse rechtsorde slechts beperkt te erkennen. Alleen wanneer het polygame huwelijk geheel buiten de Nederlandse rechtsorde tot stand is gekomen, kan het huwelijk nog erkend worden. Gedacht moet worden aan gevallen waarin het polygame huwelijk voltrokken is, voordat de vreemdeling tot Nederland is toegelaten. Indien tot dit verbod besloten wordt, heeft dit gevolgen voor het verblijfsrecht van huwelijksmigranten. 52 Deze regeling wordt overigens nog voorgelegd aan de Staatscommissie voor het internationaal privaatrecht met de vraag of het gewenst is de WCH daarvoor aan te passen. Inmiddels zijn in het wetsvoorstel voorkoming huwelijksdwang de verhoging van de leeftijdsgrens voor het erkennen van internationale huwelijken, het niet erkennen van polygame huwelijken en bestrijding van dwanghuwelijken opgenomen. 53 Dit voorstel zou na het aantreden van het nieuwe kabinet verder in procedure worden gebracht. Met betrekking tot de verruiming van de strafrechtelijke mogelijkheden om huwelijksdwang aan te pakken wordt een apart wetsvoorstel voorbereid. 54 Hetzelfde geldt voor de strafrechtsmacht over polygamie buiten Nederland gepleegd door een vreemdeling met een vaste woon- of verblijfplaats in Nederland Dit onderzoek zal naar verwachting in december 2010 afgerond worden: Kamerstukken II , , nr. 10, p. 4 (Brief voortgang geplande maatregelen). 50 Kamerstukken II , , nr. 5, p. 5 (Brief met implementatie van de maatregelen). 51 Kamerstukken II , , nr. 2, p. 5-6 (Brief achterlating en huwelijksdwang). 52 Kamerstukken II , , nr. 5, p. 6 (Brief met implementatie van de maatregelen). 53 Kamerstukken II , , nr. 10, p. 4 (Brief voortgang geplande maatregelen). 54 Kamerstukken II , , nr. 10, p. 5 (Brief voortgang geplande maatregelen). 55 Kamerstukken II , , nr. 10, p. 5 (Brief voortgang geplande maatregelen). 19

20 4. Internationale benadering van gezinsmigratie Een aantal beoogde maatregelen kunnen, met het oog op de Europese Gezinsherenigingsrichtlijn, niet (meteen) ingevoerd worden. Daarbij gaat het om de plannen om de leeftijdseis te verhogen, een opleidingseis voor de referent en migrerende partner te stellen en uitsluiting van een persoon als referent bij het herhaaldelijk plegen van ernstige strafbare feiten (in de relationele sfeer). Het kabinet Balkenende IV wilde voor deze maatregelen onderhandelingen inzetten om daarover afspraken te maken met de Europese Commissie in het kader van het groenboek gezinsmigratie. 56 Door de val van het kabinet Balkenende IV is het zover niet gekomen, maar ook het nieuwe kabinet wil bij andere lidstaten draagvlak creëren om de genoemde maatregelen door te kunnen voeren. 57 Ook wordt door internationale samenwerking (gegevensuitwisseling) met andere geïnteresseerde lidstaten geprobeerd het gebruik van de Europaroute door derdelanders te beperken. 58 De Europaroute wordt door gezinsmigranten uit derde landen misbruikt c.q. gebruikt door het inzetten van het Gemeenschapsrecht met als enig doel zich te onttrekken aan de nationale voorwaarden van gezinshereniging van een bepaalde lidstaat. 2.4 De zaak Chakroun & de gevolgen voor het toetsingskader De relevante bepalingen De Richtlijn 2003/86/EG inzake het recht op gezinshereniging bevat de voorwaarden voor de uitoefening van het recht op gezinshereniging. Is aan de voorwaarden - gesteld in hoofdstuk IV en artikel 16 - voldaan, dan moeten de lidstaten toestemming tot toegang en verblijf geven aan onder andere de echtgenoot van de gezinshereniger (art. 4, lid 1, sub a van de Richtlijn). De maatregelen op het gebied van gezinshereniging moeten stroken met de verplichting van de lidstaten om het gezin te beschermen en het gezinsleven te respecteren. De Uniewetgever beschouwt gezinshereniging als een noodzakelijk middel om een gezinsleven mogelijk te maken en gezinshereniging draagt op die manier bij aan de vorming van een sociaal-culturele stabiliteit, die ten goede komt aan de integratie van derdelanders. De integratie biedt weer een kans om de economische en sociale samenhang te versterken Kamerstukken II , , nr. 5, p. 6 (Brief met implementatie van de maatregelen). 57 In hoofdstuk 5 wordt uitgebreid ingegaan op de plannen van het kabinet Rutte. 58 Kamerstukken II , , nr. 1, p. 8-9 (Brief kabinetsaanpak huwelijks- en gezinsmigratie). 59 Punten 2, 4 en 6 van de considerans van de Richtlijn. 20

21 De Richtlijn diende uiterlijk op 3 oktober 2005 omgezet te zijn naar nationaal recht en voor Nederland staan de meeste relevante bepalingen in het Vreemdelingenbesluit Een belangrijke voorwaarde om toegelaten te worden is de inkomenseis 60. Art. 16, lid 1, aanhef en sub c, Vreemdelingenwet 2000 bepaalt dat een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning afgewezen kan worden indien de vreemdeling of de al in Nederland verblijvende partner niet zelfstandig en duurzaam beschikt over voldoende middelen van bestaan. Dit vereiste was verder uitgewerkt in art Vb 2000 (oud) jo. art. 3.74, aanhef en sub a en d Vb 2000 (oud). 61 Met een duurzame en zelfstandige beschikking over een nettoinkomen werd een netto-inkomen gelijk aan de bijstandsnormen als in art. 21 Wet werk en bijstand (hierna: Wwb ) bedoeld. In art. 1.1, aanhef en sub r, Vb 2000 wordt de definitie van gezinsvorming uitgelegd en voor gezinsvormers gold niet het vereiste van het gewone wettelijk minimumloon (hierna WML ), maar was het vereiste netto-inkomen vastgesteld op 120% van het WML. 62 Concreet betekende dit dat bij gezinsherenigers een inkomensgrens van 1.304,37 netto per maand zou worden gehanteerd, terwijl gezinsvormers pas over voldoende middelen van bestaan zouden beschikken bij een netto-inkomen van 1.699,20 per maand Feiten en procesverloop inzake R. Chakroun De heer M. Chakroun woont sinds 1970 in Nederland en beschikt over een gewone vergunning tot verblijf voor onbepaalde tijd. Sinds juli 2005 ontvangt hij een werkloosheidsuitkering die zal voortduren tot juli Sinds 1972 is M. Chakroun gehuwd met R. Chakroun, die in maart 2006 een machtiging tot voorlopig verblijf aanvroeg om bij haar echtgenoot te kunnen wonen. De aanvraag werd door de minister afgewezen omdat M. Chakroun niet over voldoende inkomsten zou beschikken in de zin van het Vb De uitkering van M. Chakroun bedroeg 1.322,73 netto per maand inclusief vakantiegeld, terwijl dit op basis van de voor gezinsvorming toepasselijke inkomensnorm minstens 1.441, 44 moest zijn. Het bezwaar en beroep van R. Chakroun werden beide ongegrond verklaard en mevrouw Chakroun stapte naar de Raad van State, welke twee prejudiciële vragen voorlegde aan het Hof van Justitie. 60 Art. 7, lid 1, sub c, Richtlijn 2003/86/EG. 61 Thans art. 3.74, lid 1, onder a, Vb Art. 3.22, lid 2, Vb 2000 (oud) en art. 3.74, aanhef en sub d, Vb 2000 (oud). Inmiddels is lid 2 van art Vb 2000 komen te vervallen, is de bijstandsnorm in art aanhef en sub a en d, Vb 2000 veranderd in 100% van het wettelijk minimumloon en is het onderscheid tussen gezinsherenigers en -vormers opgeheven. 63 Op basis van art. 8, lid 1, onder a, en 14 van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag is dit 120% van het wettelijk minimumloon. 21

22 Kort gezegd komt de eerste vraag neer op de vraag of de hogere inkomenseis die Nederland als voorwaarde stelde aan gezinsvorming met het oog op de Richtlijn toegestaan is. De tweede vraag betrof het door Nederland gemaakte onderscheid tussen het ontstaan van de gezinsband vóór (gezinshereniging) en na (gezinsvorming) de komst van de gezinshereniger naar Nederland en of dit onderscheid met het oog op de Richtlijn is toegestaan? Beantwoording door het Hof Het Hof overweegt met betrekking tot de inkomenseis van 120% van het minimuminkomen dat de Richtlijn 64 de lidstaten ruimte biedt om een stabiel en regelmatig inkomen te eisen, zonder dat daarbij een beroep wordt gedaan op het stelsel van sociale bijstand. Daarbij moet echter in gedachte worden gehouden dat gezinshereniging de algemene regel is en de hierboven genoemde bevoegdheid strikt moet worden uitgelegd. Het is niet toegestaan dat lidstaten hun bevoegdheden op basis van de Richtlijn zodanig gebruiken dat afbreuk wordt gedaan aan het doel van de Richtlijn, namelijk de bevordering van gezinshereniging en aan het nuttig effect daarvan. Aangezien de omvang van de behoeften van persoon tot persoon sterk kan verschillen, hebben lidstaten de bevoegdheid een bepaald referentiebedrag vast te stellen. Deze bevoegdheid houdt echter niet in dat een minimuminkomen bepaald mag worden waaronder geen gezinshereniging wordt toegelaten, zonder een individuele beoordeling van de situatie van iedere aanvrager. Bovendien moet het begrip sociale bijstand in artikel 7, lid 1, sub c, van de Richtlijn uitgelegd worden als bijstand die in de plaats komt van ontbrekende stabiele, regelmatige en voldoende inkomsten en niet als bijzondere bijstand ter dekking van bijzondere en onvoorziene kosten. Ook stelt het Hof dat indien de echtgenoten Chakroun met elkaar gehuwd waren geweest op het moment dat M. Chakroun naar de Gemeenschap is gekomen, het inkomensbedrag waarmee bij de aanvraag van R. Chakroun rekening is gehouden de bijstandsnorm als in art. 21 Wwb zou zijn geweest in plaats van 120% van het WML. Hieruit leidt het Hof af dat Nederland zelf het wettelijk minimuminkomen beschouwt als voldoende inkomsten in de zin van art. 7, lid 1, aanhef en sub c, van de Richtlijn. Het Hof concludeert dan ook dat de regelgeving die ertoe kan leiden dat gezinshereniging niet is toegestaan omdat, ondanks het bewijs dat de gezinshereniger beschikt over een stabiel en regelmatig inkomen om in zijn algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan en die van zijn 64 Art. 7, lid 1, aanhef en sub c, Richtlijn 2003/86/EG. 22