Advies niet-ambtelijke adviescommissie ONDERWIJSRAAD WOB.. ^ ^ ^ u m m

Transcriptie

1 Advies niet-ambtelijke adviescommissie ONDERWIJSRAAD WOB.. ^ ^ ^ u m m Nassaulaan ó O.R. /588 Alg. 25U JS VGravenhage Bericht op het schrijven van 26 juli 1984, WJZ 5491/4512 Betreffende: Tel AAN Concept-wetsontwerp Invoeringswet de minister van onderwijs en wetenschappen, W.H.B.O. Europaweg 4, Zoetermeer. M/ma In antwoord op bovengenoemd verzoek, om advies inzake het voorstel van wet, houdende vaststelling van het overgangsrecht voor de Wet op het hoger beroepsonderwijs, van het tijdstip van inwerkingtreding van die wet, alsmede wijziging van die wet en van enige andere wetten (Invoeringswet W.H.B.O.)» bericht de Onderwijsraad - inzonderheid de Vijfde en Zevende Afdeling - u na ontvangst van het advies van de HBO-Raad van 24 oktober 1984, als volgt. Het valt de Raad op, dat het concept wel erg veel wijzigingen aanbrengt in het recent door de Tweede Kamer aanvaarde ontwerp van Wet op het hoger beroepsonderwijs. Nog afgezien van de vraag of dit een elegante wijze van wetgeving is, vloeit hieruit zijns inziens voort, dat de vlag - in casu de benaming "Invoeringswet" - de lading niet geheel dekt. De Memorie van Toelichting (blz. 1) zegt wel dat bedoelde wijzigingen voor een belangrijk deel reeds bij eerdere gelegenheden zijn aangekondigd en noemt hierbij de voorstellen, inzake de nieuwe advies- en overlegstructuur en die, inzake de schaalvergroting in het hoger beroepsonderwijs (STC). Bij laatstbedoelde zou het gaan om voorstellen tot wij ziging van de regeling inzake de bekostiging, gericht op verzelf standiging en vergroting van de bestedingsvrijheid van de h.b.o. instellingen. De Raad ziet echter geen rechtstreeks verband tussen deze voorstellen en de STC-operatie. Zij zijn immers onafhankelijk van elkaar denkbaar. Het is daarom minder juist deze voorstellen (blz. 2) "specifieke bepalingen gericht op het STCproces" te noemen. Voor "andere" specifieke bepalingen daarop gericht, is volgens de Memorie van Toelichting voorshands nog geen reden. De Raad kan hiermee instemmen, voor zover het betreft bepalingen tot wijziging van de Wet. Het bevreemdt hem wel in hoge mate dat in of bij het eigenlijke overgangsrecht (Titel C tot en met H) in het geheel niet gesproken wordt over dit proces, uitgezonderd bij artikel F.2. Dit bevreemdt de Raad te meer, omdat bij de inwerkingtreding van Wet en Invoeringswet ook de wettelijke bepaling gaat gelden, die de belangrijkste basis vormt voor dat proces, te weten artikel 156, lid 1, waarin de "600-norm" is neergelegd, en er voorts kennelijk met opzet naar gestreefd wordt om de totstandkoming van het door de H.B.O.-Raad op te stellen "STC-plan" met die inwerkingtreding te doen samenvallen. Men gelieve bij het antwoord dagtekening n nummer van dit ichrljven te vermelden

2 OR/588 Alg. -2- De Raad had daarom ten minste verwacht een aantal overgangsbepalingen, welke rechtstreeks op dit proces betrekking hebben, met name om hiermede aan de randvoorwaarden voor het STCproces een wettelijke basis te geven. In deze richting wees ook het door u naar voren gebrachte bij de behandeling van de nota Schaalvergroting in het hoger onderwijs in de vergadering van de vaste commissie voor onderwijs en wetenschappen (U.C.V. 51, van 13 februari 1984). Naar het inzicht van de Raad dreigt door het ontbreken aan specifieke STC-overgangsbepalingen na de inwerking treding van de Wet een ongewenst vacuum te ontstaan. Afgezien van de vraag of het STC-plan tijdig gereed is, zal de concretisering van de in dit plan opgenomen voorstellen enige tijd vergen, terwijl de uiteindelijke consequenties voor alle betrokken instellingen dan waarschijnlijk ook nog niet direct duidelijk zullen zijn. Het zal daarom zeker noodzakelijk zijn om een overgangsregeling - veel ruimer van inhoud en strekking dan die van artikel F.2 - te treffen voor de periode waarin dat plan wordt uitgewerkt, waardoor althans de instellingen de gelegenheid zullen hebben een duidelijk inzicht te verkrijgen in het lot dat hen wacht, om dienovereenkomstig maatregelen te kunnen nemen. De Raad neemt aan, dat in die periode ook duidelijk wordt, of en in hoeverre een afwijking van de 600-norm gewenst is op basis van zeer bijzondere omstandigheden, uiteindelijk te baseren op artikel 156, derde lid. De Raad neemt immers aan dat u bereid bent een oplossing te vinden voor een instelling, die als gevolg van haar bijzondere positie buiten de fusiemogelijkheden en daarmede tevens buiten de getalsnorm dreigt te vallen. In dit verband merkt de Raad nog op, dat de Memorie van Toelichting bij artikel F.19 het wel heeft over een sociaal plan, maar dat niet blijkt of hiermee bedoeld is het ten gevolge van het STC-proces noodzakelijke plan, althans of dit plan voorziet in een passende oplossing voor de uit dit proces voortvloeiende rechtspositionele problemen. De Raad constateert, dat onder verwijzing naar de notitie "Advies- en Overlegstructuur hoger onderwijs" hoofdstuk II komt te vervallen, waardoor aan de HBO-Raad de hem toegedachte wettelijke status wordt onthouden. De Raad begrijpt echter uit deze notitie, dat de HBO-Raad als overlegorgaan vooralsnog zal blijven voortbestaan. Deze functie rechtvaardigt naar zijn mening op zich zelf reeds het opnemen van deze Raad in de Wet op het hoger beroepsonderwijs. Het ontnemen van een wettelijke basis aan de HBO-Raad betekent in ieder geval het blijven ontbreken van enige rechtszekerheid. Hiertegenover staat de in de praktijk gegroeide situatie van een goed functionerende HBO- Raad zonder wettelijke basis. De Raad is van oordeel, dat het nu voorgestelde artikel 5a - het enige artikel dat ziet op de regeling van het overleg - wel een zeer smalle basis biedt voor het toekomstig overleg. Hierbij komt nog, dat ook de Memorie van Toelichting

3 OR/588 Alg. -3- zwijgt over de organisaties die u als representatief in de zin van dit artikel zult aanwijzen. Om de indruk van willekeur hierbij te vermijden, zullen zeker de criteria moeten worden aangegeven die voor die aanwijzijng zullen gelden. Een behoorlijke regeling van het overleg mist de Raad te meer, nu onder verwijzing naar artikel 5a, de bestaande overlegbepalingen in de Wet (artikelen 110, 113, 124 lid 2 en 157) zijn vervallen. Ook omtrent de structuur van het overleg acht de Raad, in ieder geval in de Memorie van Toelichting, meer duidelijkheid gewenst. In dit verband wijst hij erop, dat het overleg c.q. overlegorgaan in feite de navolgende functies heeft: de onderlinge samenwerking, uitmondend in onderlinge afspraken, dan wel suggesties en adviezen aan de deelnemende instellingen, het gezamenlijk naar voren brengen van suggesties en voorstellen aan de minister, het rechtstreeks overleg met de minister en het bepalen en naar voren brengen van standpunten buiten het rechtstreeks overleg. Gelet op deze functies acht de Raad een daaraan aangepaste structurering c.q. regeling van het overleg gewenst. Mocht het bezwaarlijk zijn om een en ander in de Wet zelf vast te leggen, dan acht de Raad het noodzakelijk, dat in het tweede lid van artikel 5a wordt gesteld, dat de regeling voor het overleg wordt vastgesteld bij algemene maatregel van bestuur. Naar het inzicht van de Raad zal bij die regeling, gezien het belang dat aan het sectorale beleid (zie toelichting op artikel 109) en daarmede ook aan het sectoraal overleg wordt toegekend, ook deze vorm van overleg dienen te worden meegenomen. De Raad tekent er bezwaar tegen aan, dat op talrijke plaatsen in dit ontwerp (verwezen zij naar de artikelen 37, lid 8, 48, lid 2, 59, 62, lid 2, 81, lid 1, 94, lid 3, 5 en 6, 95, lid 3 en 128) door de toevoeging van "of krachtens", subdelegatie mogelijk wordt gemaakt. Hij wijst hierbij op de aloude traditie, in het bijzonder ten aanzien van de onderwijswetgeving, om delegatie te beperken, en subdelegatie te vermijden. Dit laatste klemt te meer, omdat bij subdelegatie, zo leert de ervaring, de door de Raad zo verfoeide regelgeving bij circulaire blijft dreigen. De Memorie van Toelichting vermeldt onder verwijzing naar artikel 53 van de Aanwijzingen voor de wetgevingstechniek (Stb. 1984, nr. 52),dat in de artikelsgewijze toelichting de redenen zijn aangegeven welke geleid hebben tot voorstellen om subdelegatie toe te staan. De Raad moet echter constateren, dat bij de artikelen 48 en 94 geen enkele motivering ter zake wordt gegeven. Bij de andere genoemde artikelen wordt als argument de te gedetailleerdheid en de veelheid van de te regelen onderwerpen gebruikt. De Raad vraagt zich af, of deze argumenten niet eerder zouden moeten leiden tot een zich onthouden van een regeling. Naar zijn oordeel passen deze argumenten in ieder geval niet in het door de overheid voorgestane beleid van vermindering en vereenvoudiging van het aantal regels (de zogenaamde deregulering). De Raad heeft toch al moeite met de figuur van delegatie; in casu het regelen van belangrijke onderwerpen in het HBO

4 -4- statuut, welke voor betrokkenen een verstrekkende invloed kunnen hebben. In dit verband is illustratief het nieuwe lid 4 van artikel 34, dat de grondslag bevat van een eventueel in het Algemeen deel van dit statuut op te nemen regeling van de raming van de studielast. De Raad waarschuwt, gezien de vele wettelijke opdrachten, voor een overladen statuut, waaraan de wijze terughoudendheid zal ontbreken. De nieuwe wijze van bekostiging (art. 129 t/m 143) gericht op een ruime mate van bestedingsvrijheid, (blz. 22, M.V.T.), acht de Raad een zeer goede zaak, omdat hierdoor wordt tegemoet gekomen aan de jarenlange wens van de instituten, om door een grotere bestedingsvrijheid een autonomer beleid te kunnen voeren. Hij wijst er wel op, dat verlaging van het voor de instellingen beschikbare budget - een ingreep die hij in het kader van de bezuinigingen niet onmogelijk acht - ernstig afbreuk zal doen aan de in het vooruitzicht gestelde grotere bestedingsvrijheid en in de praktijk slechts zal leiden tot de vrijheid van de verdeling van armoede. Om genoemde bestedingsvrijheid niet reeds bij voorbaat illusoir te maken, pleit de Raad voor handhaving en indien mogelijk voor een geringe verhoging (ten behoeve van de financiering van bijvoorbeeld bibliotheekvoorzieningen, de onderwijsbegeleiding c.q. het schooldecanaat) van de rijksbijdrage aan de instellingen. Bij de verstrekking van de rijksbijdrage ontgaat de Raad - gelet op de financiële gelijkstelling van openbaar en bijzonder onderwijs - de zin van het derde lid van artikel 129. Op bladzijde 23 en 24 van de Memorie van Toelichting leest de Raad dat op het departement een berekeningsmodel wordt ontwikkeld, toegespitst op de studierichtingen en aangeduid als "normatief curriculumprofiel". Ten gevolge hiervan zouden "hoge rendementscijfers relatief meer gepremieerd kunnen worden". Deze nieuwe wijze van berekening, geïnspireerd op de met het onderwijs bereikte resultaten, bergt naar het oordeel van de Raad het gevaar in zich, dat de instituten zullen worden aangespoord om maar zoveel mogelijk studenten door te laten, teneinde een zo hoog mogelijke premie te kunnen opstrijken. Deze ontwikkeling acht de Raad ongewenst, omdat hierdoor de kwaliteit van de afgestudeerden dreigt terug te lopen. De Raad onderkent, dat het aanwijzen van brede vakgebieden bij de regeling van de onderwijsbevoegdheden (artikel 61, lid 2, M.v.T. blz. 10) het voordeel heeft van een grotere inzetbaarheid van docenten. Aan de andere kant wordt de mogelijkheid van het aantrekken van meer gespecialiseerde docenten als argument gebruikt voor het streven naar concentratie van instellingen. Een brede bevoegdheid levert ook risico's en problemen op voor de handhaving van de kwaliteit, in het bijzonder bij eventuele afvloeiing van docenten. Artikel 1, begripsbepalingen. De Raad heeft moeite met de nieuwe formulering van het begrip "nascholing". In de oorspronkelijke tekst werd aan een zeer grote groep, te weten: de onderwijsgevenden, (vak)groepen

5 OR/588 Alg. -5- van onderwijsgevenden, de schoolleiding of het gehele team van een school, de mogelijkheid tot nascholing geboden. Ook artikel 18a, lid 1, van de W.V.O. kent een analoge, ruime formulering: onderwijzers, leraren en andere personen werkzaam in het onderwijs. Ofschoon door de nieuwe tekst waarin alleen de onderwijsgevenden "met name" worden genoemd, de overige categorieën niet bij voorbaat worden uitgesloten, valt naar de mening van de Raad door deze herformulering toch te veel het accent op de onderwijsgevenden. Hij zou er al enigszins vrede mee kunnen hebben, als "met name" vervangen zou worden door "onder meer". Artikel 19, instellingen. De Raad waardeert het, dat het aan dit artikel toegevoegde lid, duidelijkheid schept over het door u voorgestane beleid ten aanzien van het geven van onderwijs buiten de vestigingsplaats. Hij acht het redelijk, aan instellingen die willen fuseren de eis te stellen van een goede onderlinge bereikbaarheid, waardoor mede de inzetbaarheid van dure apparatuur wordt vergroot. De Raad vindt dat in de tweede motivering van een mogelijke uitzondering op de hoofdregel, neergelegd in de eerste volzin van het nieuwe vijfde lid (M.v.T., blz. 6), te gemakkelijk wordt verwezen naar de onder de Wet op het voortgezet onderwijs gegroeide situatie. Artikel 37, gelegenheid tot het afleggen van examens. De Raad vindt geen motivering voor de vervanging in de tweede volzin van het eerste lid van "het bevoegd gezag" door "de examencommissie". Is het niet aan het bevoegd gezag te bepalen of de examencommissie hier al dan niet wordt ingeschakeld? Verder leest hij in de laatste zin van de toelichting op het nieuwe lid 8 van dit artikel, precies het tegenovergestelde van wat u kennelijk voor ogen staat. Hij adviseert u derhalve deze zin te schrappen. Artikel 39 t/m 43, diploma etc. De Raad vraagt zich af, of het niet mogelijk is, de verschillende benamingen voor vrijwel gelijke documenten, onder één noemer te brengen. Hij denkt hierbij met name aan bovengenoemde artikelen, waarin wordt gesproken over diploma, getuigschrift, akte en verklaring van bekwaamheid. Artikel 46, inschrijvingsduur. Een verwijzing naar artikel 101 a (verlenging inschrijvingsduur) acht de Raad op haar plaats. Artikel 46a, inschrijvingsduur eerste fase hoger onderwijs. Wordt met de laatste volzin van de toelichting op dit artikel (zie bladzijde 9 van de M.v.T.), de student geen irreëel perspectief geboden? Immers hij kan wel een tweede 9tudie aanvangen, maar deze niet afmaken bij het ontbreken van voldoende recht op inschrijvingsduur.

6 -6- Artikel 61, benoemingsvereisten docenten. De Raad is van oordeel, dat een termijn van maximaal twee jaar voor de aanstelling van een onbevoegd docent, te krap bemeten is. Hij vreest, dat vooral bij voortreffelijke docenten op het terrein van nascholing en informatica deze termijn zich zal gaan wreken. Artikel 68, bijzondere medezeggenschapsaangelegenheden. De Raad mist in de opsomming van de aangelegenheden waarin de medezeggenschapsraad wordt gehoord, de begroting van de instelling. Artikel 109, inhoud H.B.O. plan. De Raad vindt de term "studierichtingsdeel" onder meer in artikel 109 lid 5, en verder in artikel 114, lid 5 en in artikel 118, lid 1, niet zo gelukkig. Ter voorkoming van een mogelijk verkeerde interpretatie van de zinsnede na de komma in lid 2, onder d, stelt de Raad de navolgende tekst na deze komma voor: de omvang en de maximale capaciteit, alsmede de door die instellingen vervulde taken. Met enige wrevel constateert de Raad, dat de tekst van lid 4, nagenoeg gelijk is aan die van het oude artikel 82 K, lid 4. In zijn schrijven van 11 november 1983 (OR 83/139) heeft hij reeds op wijziging van dit artikel aangedrongen, opdat het raadsadvies op een tijdig moment bij uw standpuntbepaling kan worden betrokken, alvorens de Staten-Generaal wordt ingeschakeld. Dit punt is ook mondeling reeds enkele malen ter sprake gebracht. Taalkundig zou het beter zijn in lid 5, voor "al dan niet", "de zorg voor" te plaatsen. Artikel 146, multifunctioneel gebruik. Voor wat het multifunctioneel gebruik van onroerende zaken betreft, verwijst de Raad naar zijn advies van 21 februari 1984 (OR 410 S) over de ontwerp-wet tot wijziging van de W.V.O., ter bevordering van een effectiever gebruik van bekostigde gebouwen, terreinen en roerende zaken. Artikel E.I., tijdelijke instandhouding opleidingen en cursussen oude stijl. De Raad acht de beëindiging van de in lid 2, onder g, en h, genoemde applicatiecursussen voor leerkrachten eigen taal en cultuur en voor buitenlanders per 1 augustus 1990 enigszins voorbarig. Het is, naar de Raad heeft begrepen, immers nog onzeker of vóór dat tijdstip een vervangende regeling van kracht zal zijn. Blijkens de rijksbegroting 1985 (hoofdstuk VIII. bijlage XI, punt 4d) ligt het in uw voornemen nog dit najaar een proeve van het H.B.O.-statuut aan de Raad voor te leggen. De Raad vindt dit een heugelijke ontwikkeling, omdat hierdoor

7 -7- kennis kan worden genomen van de uitwerking van een aantal belangrijke onderwerpen, zoals de eenduidige omschrijving van studierichtingen, die door de wet (op het Hoger beroepsonderwijs) aan het statuut waren opgedragen. Namens de Onderwijsraad, (prof. dyi'i.a. Diepenhorst, voorzitter). /Ur^ (mr. H. Drop, secretaris)