HANDREIKING Bestuurlijke aanpak mensenhandel

Transcriptie

1 HANDREIKING Bestuurlijke aanpak mensenhandel Een georganiseerde overheid voor de aanpak van georganiseerde criminaliteit Juni 2015

2 Handreiking bestuurlijke aanpak mensenhandel I Inleiding De aanpak van mensenhandel in de eenheid Den Haag is gebaseerd op een integrale aanpak door diverse overheidspartners, zoals politie, openbaar ministerie, gemeenten, Belastingdienst, Koninklijke Marechaussee (Kmar), Inspectie SZW en IND. Een goede samenwerking en informatie-uitwisseling tussen de ketenpartners is hierbij essentieel. Aan de samenwerking ligt het uitganspunt ten grondslag: integraal, tenzij. Informatie-uitwisseling is een belangrijke randvoorwaarde en heeft zijn juridische grondslag in het RIEC-convenant en de wettelijke kaders van de RIEC-partners. In 2014 heeft in het RBO een themadiscussie over mensenhandel plaats gevonden. Gesproken is onder meer over de wijze waarop de samenwerking tussen opsporingsinstanties, OM, en gemeenten ten behoeve van een integrale aanpak het meest effectief kan worden vormgegeven. Het lokaal bestuur is een belangrijke (keten)partner in het kader van de integrale aanpak, omdat de geschetste vormen van uitbuiting (besproken in de volgende paragraaf) altijd binnen gemeentegrenzen plaatsvinden. Als uitvloeisel van de themadiscussie heeft het RBO op 15 januari 2015 het regionaal handhavingsarrangement mensenhandel vastgesteld als beleidskader voor lokaal vast te stellen handhavingsbeleid. Dit handhavingsarrangement heeft betrekking op seksinrichtingen, escortbedrijven en de (Oosterse) wellnessbranche en beschrijft per overtreding de mogelijke handhavingsactiviteiten. Doel van het handhavingsarrangement is drieledig: de handhavingsactiviteiten van gemeenten, opsporingsdiensten en OM op elkaar afstemmen, ervoor zorgen dat de reactie op de geconstateerde overtreding aansluit bij de ernst van het feit en aan de overtreder kenbaar maken welke overheidsmaatregel kan worden verwacht. Ter voorkoming van het zgn. waterbedeffect is het uitgangspunt dat de gemeenten in de regio een eigen gemeentelijke handhavingsbeleid vaststellen, waarbij het in het RBO vastgestelde kader de ondergrens vormt. Lokaal maatwerk blijft met inachtneming daarvan te allen tijde mogelijk. Het RSIV ondersteunt de gemeente bij de beleidsontwikkeling op dit terrein, terwijl het RIEC de gemeenten ondersteunt bij de daadwerkelijke aanpak op het niveau van concrete casuïstiek. Naast de aanpak van mensenhandel vormt het voorkomen ook een belangrijk aandachtspunt voor het openbaar bestuur. Hierbij kan het barrièremodel een handig hulpmiddel zijn. Barrières kunnen worden opgeworpen ten aanzien van de volgende elementen: 1) de toegang tot Nederland (verantwoordelijkheid rijk); 2) huisvesting (verantwoordelijkheid gemeente); 3) identiteit/paspoort (verantwoordelijkheid rijk/ind en gemeente); 4) arbeid (publiek/private verantwoordelijkheid), en 5) financiële stromen / witwassen (publiek / private verantwoordelijkheid). Waar mogelijk dient de (lokale) overheid barrières op te werpen om de diverse vormen van uitbuiting te bestrijden. Om de barrières op te kunnen werpen moet een gemeente signalen kunnen herkennen en weet hebben hoe hiernaar te handelen. Aan het RIEC Den Haag is door het RBO dan ook de vraag gesteld om met een handreiking te komen, waarin de volgende drie vragen worden behandeld: 1. Op welke wijze kan de informatiepositie van de gemeente op mensenhandel worden versterkt? 2. Op welke wijze kunnen signalen van mensenhandel worden herkend en doorgezet naar de andere partners? 3. Op welke wijze kan de bestuurlijke aanpak als onderdeel van de integrale aanpak worden vormgegeven? Om hieraan tegemoet te komen zal in deze handreiking allereerst worden uiteengezet wat onder Mensenhandel wordt verstaan en hoe dit tot uiting komt. In de paragrafen hierna zullen de door het RBO gestelde vragen worden behandeld. 2

3 II Verschijningsvormen Van mensenhandel spreken we als mensen worden uitgebuit of onder dwang bepaalde dingen moeten doen waarvoor ze niet kiezen en waar andere mensen van profiteren. Bij mensenhandel is dus sprake van uitbuiting van slachtoffers waarbij de slachtoffers in een meervoudige afhankelijkheid gebonden zijn aan hun uitbuiters. Dit is in het Wetboek van Strafrecht strafbaar gesteld in artikel 273f WvSr. Strafbare uitbuiting kan verschillende vormen aannemen: Dwang bij seksuele dienstverlening. Uitbuiting in arbeids- of dienstverleningsrelaties Criminele uitbuiting en bedelen onder dwang Het gedwongen afstaan van organen Dwang bij seksuele dienstverlening Het verrichten van seksuele handelingen met of voor een derde tegen betaling is in Nederland niet verboden, wanneer de seksueel dienstverlener 18 jaar of ouder is. Het gedwongen verrichten van seksuele handelingen daarentegen wel. Dit is strafbaar gesteld in artikel 273f van de Wetboek van Strafrecht. Dit artikel stelt enerzijds personen strafbaar die gedragingen verrichten om slachtoffers in een seksuele uitbuitingssituatie te brengen of te houden. Denk hierbij aan pooiers, of hun handlangers die potentiële prostituees ronselen en/of naar Nederland brengen om hen in de prostitutie te laten werken. Anderzijds stelt het wetsartikel personen strafbaar die profijt trekken uit de seksuele uitbuiting van anderen. In dit geval kan worden gedacht aan allerlei faciliteerders als taxichauffeurs, huisjesmelkers, raamexploitanten, abortusartsen, tattooshops en personen die prostituees chanteren. Uitbuiting in arbeids- en dienstverleningsrelaties Ter onderscheid van seksuele uitbuiting wordt gesproken over 'overige of slavernijachtige uitbuiting'. Arbeidsuitbuiting komt in alle sectoren voor. Het gaat altijd om kwetsbare groepen op de arbeidsmarkt. Bovendien hebben deze situaties veelal een internationaal karakter. Dwang, geweld, dreiging, afpersing, fraude en misleiding spelen vaak een rol. Criminele uitbuiting en bedelen onder dwang Slachtoffers van mensenhandel kunnen onder dwang van een ander als dader betrokken zijn bij strafbare feiten. Te denken valt aan slachtoffers die gedwongen worden een vals paspoort te gebruiken, slachtoffers die uitgebuit worden in hennepkwekerijen, of slachtoffers die uit angst voor hun uitbuiter onder ede een valse verklaring afleggen. Ook zijn voorbeelden bekend van slachtoffers die onder invloed van een ander betrokken waren bij drugssmokkel, diefstal, fraude en mishandeling. Bij gedwongen bedelarij wordt een slachtoffer van mensenhandel door een ander gedwongen te bedelen of bijvoorbeeld geld te verdienen als straatmuzikant of krantenverkoper. Deze slachtoffers moeten het bedrag wat zij ophalen dan geheel of gedeeltelijk afstaan aan een ander. Het gedwongen afstaan van organen Daar waar geld verdiend kan worden aan mensen en hun lichaam, bestaat er risico op mensenhandel. Er zijn geen aanwijzingen dat deze vorm van mensenhandel veel voorkomt in Nederland of dat Nederlanders zich daaraan in het buitenland schuldig maken, maar de Nationaal Rapporteur roept op tot oplettendheid. Om de reden dat er geen signalen zijn dat in Nederland deze vorm van mensenhandel voorkomt, wordt op deze laatste vorm van mensenhandel in deze handreiking niet ingegaan. III Informatiepositie van gemeente en herkennen/doorzetten van signalen Bewustwording Om de informatiepositie van de gemeente ten aanzien van het onderwerp mensenhandel te versterken is ten eerste bewustwording nodig over het feit dat een gemeente een rol heeft in de aanpak van mensenhandel, zowel ten aanzien van verdachten als van slachtoffers. De rol ligt op het terrein van preventie, repressie in de vorm van een bestuurlijke aanpak en zorg voor de slachtoffers. Deze handreiking beperkt zich echter tot de bestuurlijke aanpak, daar waar mogelijk in samenwerking met de strafrechtelijke en/of fiscale aanpak. Het bewust maken van de mogelijke aanwezigheid van mensenhandel vereist communicatie, zowel intern als extern. Voor dit doel zal het RIEC Den Haag de gemeenten er op attenderen dat mogelijk ook binnen de eigen gemeentegrenzen mensenhandel kan voorkomen. Het attenderen gebeurt door tijdens de lokale RIEC overleggen dit onderwerp te agenderen en doormiddel van 3

4 verzending van informatiefolders aan de contactpersonen van het RIEC bij de gemeenten. Deze folders kunnen zij binnen hun gemeenten verspreiden om intern de bewustwording te vergroten. Voor de bewustwording zal tevens de samenwerking met relevante partners worden gezocht, zoals het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (CCV). Voorkomen moet bijvoorbeeld worden dat gemeenten onbewust mensenhandel faciliteren door bijvoorbeeld een identiteitsbewijs af te geven op basis van valse / vervalste documenten (b.v. vervalsing leeftijd van een minderjarige). Het herkennen en doorzetten van signalen a. Herkennen Het zich bewust zijn van de mogelijke aanwezigheid van mensenhandel binnen de gemeente is een noodzakelijke voorwaarde, maar dit is niet voldoende. Nodig is dat de betrokken ambtenaren de signalen die wijzen op de mogelijke aanwezigheid van mensenhandel ook daadwerkelijk herkennen. Veelal ontbreekt het gemeenteambtenaren echter aan kennis over de indicatoren die hierop duiden. Teneinde deze ontbrekende kennis aan te vullen heeft het Ministerie van Veiligheid en Justitie meerdere praktische handleidingen gemaakt op drie verschillende vormen van mensenhandel; arbeidsuitbuiting, gedwongen bedelarij en strafbare activiteiten en seksuele uitbuiting, waarin per cluster (vb werving, vervoer en overbrenging, huisvesting en opnemen, dreiging, gebruik van geweld, etc.) indicatoren staan aangegeven, die wijzen op eventuele mensenhandel. Deze signalenkaart kan door ambtenaren binnen de gemeenten worden gebruikt om eventuele mensenhandel te signaleren. Daarnaast heeft het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (CCV) een factsheet opgesteld waarin staat aangegeven wat binnen een gemeente minimaal moet zijn geregeld om mensenhandel effectief te kunnen aanpakken, het zogenaamde basisniveau. De signalenkaart, de specifieke handleidingen en de bovengenoemde factsheet zijn bij deze handreiking gevoegd en naar alle RIEC-contactpersonen van de gemeenten in de regio verzonden. Inmiddels is er in RIEC/LIEC verband landelijk een awareness training ontwikkeld die op verzoek in de vorm van workshops kan worden georganiseerd voor uitvoerende gemeentefunctionarissen, zoals boa s, bouwinspecteurs en baliemedewerkers, met als doel het leren herkennen van signalen van mensenhandel. Met betrekking tot het leren signaleren van arbeidsuitbuiting organiseert Fairworks workshops, waarvoor men zich via het RIEC kan aanmelden. b. Contactpersoon mensenhandel Na het herkennen van een signaal is het, om de samenwerking tussen de ketenpartners goed te laten verlopen, onder meer gewenst dat in elke gemeente één contactpersoon wordt aangesteld, waar alle signalen samenkomen. Deze voorwaarde wordt ook genoemd door het Ministerie van Veiligheid en Justitie in hun basisniveau mensenhandel. De contactpersoon fungeert als centraal meldpunt voor de interne collega s, maar ook als meldpunt voor signalen van externen, zoals de (publiek-)private sector (vakbond, corporaties, uitzendbranche) en burgers. De contactpersoon moet op de hoogte zijn van de verschillende vormen van mensenhandel, moet weten hoe de signalen te herkennen en moet inzicht hebben in de diverse interventiemogelijkheden van de gemeente alsmede van de diverse verwijsmogelijkheden (bijvoorbeeld naar de politie en/of Inspectie SZW en het RIEC). Binnen het gebied van de politie-eenheid Den Haag hebben alle gemeenten een RIEC-contactpersoon. Uit het oogpunt van efficiency lijkt het voor de hand liggend dat de RIEC-contactpersoon tevens fungeert als contactpersoon mensenhandel. De contactpersoon is verantwoordelijk voor de registratie van signalen in een door het RIEC verstrekt format (als bijlage bijgevoegd), waarna deze vervolgens worden uitgezet naar de hiervoor in aanmerking komende instantie(s) 1. Hij/zij draagt zorg voor afstemming binnen de integrale samenwerking en monitort de uitvoering. Deze contactpersoon neemt deel aan het lokaal RIEC overleg, indien een casus mensenhandel speelt. Om te voorkomen dat alle 28 gemeenten in de regio met de ketenpartners afzonderlijk afspraken moeten maken, zal het RIEC als intermediair fungeren tussen de gemeenten en de relevante instanties, te weten de politie, (Afdeling Vreemdelingenpolitie, Identificatie en Mensenhandel (AVIM)), Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid (Inspectie SZW) en Belastingdienst. Het format voor de registratie van signalen van 1 Bij acute concrete informatie moet de politie direct in kennis worden gesteld conform het doorlaatverbod. In overleg met het OM wordt later d.m.v. een bestuurlijke rapportage de gemeente geïnformeerd. Bij signalen, die nog tot een casus moeten worden opgewerkt, wordt dit in een lokaal RIEC overleg opgepakt. Bij twijfel moet de politie direct handelend optreden. 4

5 mensenhandel alsmede de namen van de contactpersonen bij de ketenpartners zijn als bijlage bij deze handreiking gevoegd. Het format is tevens geplaatst op de RIEC-site. IV De bestuurlijke aanpak De integrale aanpak van mensenhandel kan bestaan uit een strafrechtelijke, bestuursrechtelijke, civielrechtelijke of fiscale aanpak of uit een combinatie daarvan. Zodra een gemeente een signaal van seksuele uitbuiting ontvangt, stuurt de contactpersoon dit signaal direct door naar de politie of in geval van arbeidsuitbuiting naar de Inspectie SZW. Ook stuurt de gemeente een afschrift van de melding naar RIEC Den Haag: Het RIEC kan de informatie vervolgens doorsturen naar de andere partners die eventueel ook mogelijkheden hebben om te interveniëren of die informatie kunnen hebben die mogelijk bijdraagt aan een interventie van een van de partners. Ook kan het RIEC een aanbod doen om de gemeente te ondersteunen bij het inzetten van de bestuurlijke instrumenten. Indien een signaal rechtstreeks bij de politie binnenkomt, wordt afhankelijk van de informatie (i.v.m het zgn. doorlaatverbod) 2 - direct een strafrechtelijk onderzoek gestart. Een melding van dit signaal wordt door de politie doorgegeven aan de gemeentelijk contactpersoon en andere partners, tenzij het opsporingsbelang zich hiertegen verzet. Zodra het strafrechtelijk onderzoek dit toelaat, stuurt de politie een bestuurlijke rapportage naar de gemeentelijk contactpersoon, zodat het lokaal bestuur in de gelegenheid wordt gesteld om bestuursrechtelijk op te treden. Indien partners dit wensen worden concrete casussen op het terrein van mensenhandel zoveel mogelijk besproken in een lokaal RIEC overleg van de betreffende gemeente. De partners in het lokaal overleg besluiten over de vervolgaanpak. In alle gevallen wordt de wijze van afdoening aan de melder teruggekoppeld door die instantie, waar de melding van een vermoeden van mensenhandel is binnengekomen. Seksuele uitbuiting De bestuurlijk aanpak van seksuele uitbuiting kan in eerste aanleg ingevuld worden aan de hand van het handhavingsarrangement, zoals vastgesteld in het RBO van 15 januari In dit arrangement staat het kader genoemd waar een gemeente in zijn beleid minimaal aan moet voldoen. Arbeidsuitbuiting Arbeidsuitbuiting komt voor binnen alle geledingen van de samenleving. De gemeente heeft in eerste instantie op dit vlak een signalerende functie. Na constatering van strafbare feiten in de zin van arbeidsuitbuiting door opsporingsinstanties heeft de gemeente wel mogelijkheden tot handhaven doormiddel van het intrekken en/ of weigeren van een vergunning, het niet aangaan van een vastgoedtransactie of aanbesteding wanneer mensenhandel onder een reguliere weigeringsgrond (genoemd in o.a.de APV) kan worden geschaard. Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Bibob) Wanneer een gemeente een vergunning/subsidie verstrekt, of een vastgoedtransactie of een aanbesteding doet, kan deze als ultimum remedium worden getoetst aan de wet Bibob. Voor zowel seksuele uitbuiting, als arbeidsuitbuiting geldt dat dit strafbare feiten zijn waarop zowel de a- als de b-grond van de Wet Bibob van toepassing kan zijn. Dit omdat de vergunning misbruikt kan worden voor het plegen van mensenhandel/uitbuiting en/of de winsten uit deze activiteiten geïnvesteerd kunnen worden via de vergunning, aanbesteding etc. Het inzetten van de Wet Bibob kan echter alleen wanneer al het overige instrumentarium (de reguliere weigeringsgronden) niet voorziet in een manier van handhaving. Criminele uitbuiting, bedelen onder dwang en orgaandonaties De gemeente heeft bij deze varianten van mensenhandel geen handhavingsmogelijkheden als hierover geen bepaling is opgenomen in de APV. De gemeente heeft bij deze vormen dan alleen een signalerende functie richting politie. 2 In Nederland geldt een absoluut doorlaatverbod voor slachtoffers van mensenhandel. Dit betekent dat als politie/om weten dat een persoon slachtoffer is / dreigt te geraken van een uitbuitingssituatie, er direct moet worden ingegrepen. In dit geval gaat het belang van het slachtoffer boven het opsporingsbelang. Dit heeft gevolgen voor de wijze waarop de politie met informatie omgaat. 5

6 Eenduidig beleid op het terrein van thuisprostitutie Bij de voorbereiding van deze handreiking werd geconstateerd dat de gemeenten in de regio een divers beleid op het terrein van thuisprostitutie hanteren. Dit kan zelfs per buurgemeente sterk verschillen. Uit het oogpunt van handhaving en toezicht is dit onwenselijk, omdat de prostitutiebranche erg gevoelig is voor misstanden. Bepleit wordt dan ook dat wordt onderzocht in hoeverre meer uniformering in prostitutiebeleid mogelijk is; uiteraard voor zover dit in een gemeente van toepassing is. Het RSIV is gevraagd hierin het initiatief te nemen. V Door gemeenten concreet te treffen maatregelen t.b.v. de bestuurlijke aanpak mensenhandel Met het oog op het bereiken van een eenduidig regionaal basisniveau aan organisatie en bestuursrechtelijk instrumentarium wordt aan alle gemeenten in de regio gevraagd de volgende maatregelen te nemen: Bij gebleken behoefte door het RIEC (laten) organiseren van trainingen voor gemeenteambtenaren in samenwerking met externe partners teneinde signalen van mensenhandel te leren herkennen. Aanwijzen van een vast contactpersoon mensenhandel in de gemeente met de hierboven onder 3 beschreven taken en verantwoordelijkheden. De politieambtenaren van de eenheid Den Haag, belast met prostitutieaangelegenheden, eventueel ook aan te wijzen als toezichthouder in de prostitutiebranche, waarbij de gemeenten in de regio een uniform aanwijzingsbesluit hanteren, zodat de politie in alle gemeenten in de regio haar toezichthoudende taak op eenduidige wijze kan uitvoeren (voorbeeldbesluit bijgevoegd). Opstellen van gemeentelijk handhavingsbeleid op het terrein van seksuele uitbuiting op basis van het op 15 januari 2015 door het RBO vastgestelde handhavingsarrangement mensenhandel. Aan het RSIV te vragen Onderzoeken van de mogelijkheid of voor zover van toepassing meer uniformiteit in het prostitutiebeleid, met name op het terrein van het thuiswerk in de gemeenten in de regio mogelijk is. RIEC Den Haag juni