Tweede Kamer der Staten-Generaal

Transcriptie

1 Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Vergaderjaar Milieubeleid Nr. 19 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN VOLKSHUISVESTING, RUIMTELIJKE ORDENING EN MILIEUBEHEER Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Den Haag, 21 juli 2004 In het NMP 4 is aangekondigd het gebruik van milieuconvenanten kritisch tegen het licht te houden. Doel was om stil te staan bij de vraag of een convenant het geëigende instrument is om bepaalde milieudoelen te realiseren. Als vervolg hierop is een evaluatie uitgevoerd en in mei 2003 (kenmerk DGM/SB/BM ) heb ik de Eindrapportage Evaluatie Milieuconvenanten 1 aangeboden aan Uw Kamer. In deze brief geef ik aan welke lessen VROM uit de evaluatie trekt in relatie tot het toekomstig gebruik van convenanten in het milieubeleid. 1 Evaluatiestudie naar de rol van convenanten in de instrumentenmix, uitgevoerd door het Centrum voor Schone Technologie en Milieubeleid van de Universiteit Twente in samenwerking met PricewaterhouseCoopers en met medewerking van I&O Researchin opdracht van het ministerie van VROM, maart De evaluatiestudie is te vinden op: Via de evaluatie is inzicht verkregen in de belangrijkste voorwaarden en omstandigheden waaraan voldaan moet zijn, wil de kans op slagen van de inzet van het instrument convenant zo groot mogelijk zijn. De evaluatie noemt op hoofdlijnen de volgende voorwaarden: De structuur van de doelgroep moet een convenant mogelijk maken. Er is een duidelijke stok «achter» de deur aanwezig zodat de doelgroep gemotiveerd is en blijft om bij te dragen aan het succes van het convenant. Dit vereist inbedding van het convenant in de bestaande beleidscontext. De onderhandelingsprocessen leiden tot voldoende duidelijkheid en er wordt zorggedragen voor voldoende voortgang. Het convenant is uitvoeringsgericht opgesteld en bevat concrete en na te leven/handhaafbare afspraken. Er wordt ruim aandacht geschonken aan monitoring, voortgangsrapportages en evaluatiemomenten, ook om de transparantie zo groot mogelijk te houden. Milieuconvenanten worden vaak gecombineerd of tegelijk met andere instrumenten toegepast, zoals vergunningverlening en handhaving en subsidies en ander «flankerend beleid». Tevens is van belang dat het instrument convenant de eigen verantwoordelijkheid van de doelgroep benadrukt. Het gebruik van convenanten in het milieubeleid is ook een KST tkkst ISSN Sdu Uitgevers s-gravenhage 2004 Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 19 1

2 internationale trend. Binnen de lidstaten van de Europese Unie is er meer aandacht voor convenanten, maar ook buiten Europa, zoals in de Verenigde Staten en in Japan worden vergelijkbare instrumenten aangetroffen. Een convenant is een adequaat instrument om de Kabinets- en milieudoelstellingen te realiseren. Convenanten sluiten goed aan op het Hoofdlijnenakkoord en het Programma Andere Overheid. Het Kabinet heeft in het Hoofdlijnenakkoord aangegeven dat het zich inzet voor een slagvaardige overheid. Daartoe wordt beleid gevoerd om de regelzucht en bureaucratie te verminderen en de verantwoordelijkheid en zeggenschap van burgers en samenleving te versterken. In dit kader is ook de herijking van de VROM regelgeving en de voorgestane reductie van 25% van de administratieve lasten van belang. Ook in de notitie Vaste Waarden, Nieuwe Vormen (Milieubeleid ) heeft het Kabinet aangegeven dat het voor zijn beleid instrumenten kiest die inspelen op de verantwoordelijkheidsbeleving en handelingsmogelijkheden van burgers, maatschappelijke organisaties en bedrijven. Via convenanten kan op een positieve wijze invulling worden gegeven aan maatschappelijk initiatief. De afgelopen twintig jaar heeft VROM veel kennis en goede ervaringen opgedaan met de toepassing van het instrument convenant. Uit de evaluatie en andere onderzoeken zijn lessen te trekken in relatie tot het toekomstig gebruik van milieuconvenanten in het milieubeleid. De beleidslijn die ik voorsta is dat convenanten onder bepaalde omstandigheden een adequaat instrument kunnen zijn om milieudoelen te realiseren. Van belang is dat er voldoende informatie over het milieuprobleem aanwezig is, de betrokken partijen gelijkwaardig zijn en erkennen dat een gezamenlijk aanpak nodig is. Er is een duidelijke stok achter de deur aanwezig, bijvoorbeeld een dreiging met een alternatief instrument. Deze voorwaarden bewerkstelligen betrokkenheid en draagvlak bij de doelgroep voor de aanpak via een convenant. De doelgroep is homogeen en kent een duidelijke vertegenwoordiging van de achterban. Er is vertrouwen tussen de betrokken partijen en de verwachtingen zijn over en weer bekend. Het convenant omvat concrete en op uitvoering gerichte milieudoelen. Via transparantie en openbaarheid over de convenantsafspraken en de acties die daaruit voortvloeien is verantwoording naar de maatschappij mogelijk. Monitoring van de afspraken en naleving c.q. handhaving van de milieudoelen via (zelf)toezicht vanuit het bedrijfsleven en/of de overheid is nodig om goed invulling te kunnen geven aan het traject na ondertekening van het convenant. Bij de keuze voor het instrument convenant en de verdere uitwerking van het convenant dienen de Aanwijzingen voor convenanten 1 te worden toegepast. Het evaluatieonderzoek heeft als concreet resultaat een checklist opgeleverd die als hulpmiddel kan worden toegepast om een weloverwogen keuze voor het instrument convenant te kunnen maken. Door de checklist te gebruiken wordt duidelijk of de omstandigheden gunstig zijn om het instrument convenant in te zetten. De checklist is opgenomen in de bijlage. 1 Regeling van de minister-president van 21 januari 2003, nr. 03M448108, Staatscourant , no. 18, p. 9. De opgebouwde kennis en ervaring van VROM op het terrein van convenanten en de informatie uit de evaluatie wil ik graag onder de aandacht brengen van de andere departementen. Een kopie van deze brief zal ik dan ook naar de andere departementen zenden. De informatie uit de evaluatie kan immers van belang zijn indien zij overwegen convenanten in te zetten om de eigen beleidsdoelen te realiseren. Daarbij doe ik de aanbeveling om rekening te houden met de checklist bij de mogelijke inzet van dit instrument. Daar waar het instrument convenant wordt ingezet dient dit Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 19 2

3 immers zo effectief en efficiënt mogelijk te gebeuren en de checklist is daarbij een handig hulpmiddel. De Staatssecretaris van Volkhuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, P. L. B. A. van Geel Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 19 3

4 Een checklist voor het gebruik van convenanten Ontleend aan: Evaluatiestudie naar de rol van convenanten in de instrumentenmix, uitgevoerd door het Centrum voor Schone Technologie en Milieubeleid van de Universiteit Twente in samenwerking met PricewaterhouseCoopers en met medewerking van I&O Research in opdracht van het ministerie van VROM, maart De evaluatiestudie is te vinden op: milieuconvenant. De checklist kent vier categorieën: (1) de keuze voor het instrument, (2) de processen van onderhandeling, (3) het convenant zelf, en (4) de implementatie van de afspraken. De eerste categorie betreft gegevenheden die dus met name bepalend zijn bij de afweging om het instrument convenant al dan niet in te zetten. De tweede tot en met de vierde categorie betreft aandachtspunten bij de vormgeving van het instrument en de processen daaromheen. In de checklist worden steeds de kernomstandigheden genoemd die gunstig uitpakken voor het gebruik van convenanten2. Onder de checklist doen we uitspraken over welke omstandigheden noodzakelijk zijn voor de succesvolle toepassing van het instrument convenant en de dilemma s die daarbij kunnen optreden. 1 Keuze voor het instrument Er is een breed draagvlak voor het nu aanpakken van het probleem. Er is met andere woorden voor alle betrokkenen een «sense of urgency». Tevens bestaat er op hoofdlijnen overeenstemming over de doelstellingen die via een convenant bereikt moeten worden. Wanneer de doelgroep niet wil of volstrekt andere doelstellingen heeft, is het lastig om op vrijwillige basis afspraken te maken. Er is een duidelijke stok vóór de deur aanwezig, bijvoorbeeld een dreiging met een alternatief instrument. Dit geeft betrokkenheid en draagvlak bij de doelgroep voor de aanpak via een convenant. Er is voldoende informatie over de aard en omvang van het milieuprobleem, waardoor doelstellingen voldoende concreet kunnen worden geformuleerd, maar de oplossingen voor het milieuprobleem zijn onvoldoende bekend. De institutionele kenmerken van de doelgroep lenen zichvoor een convenant: er is een duidelijke onderhandelingspartner aanwezig en de doelgroep is niet te divers. Er is al een langer bestaande relatie met de doelgroep; er kan worden onderhandeld op basis van vertrouwen. Een convenant lijkt het meest effectieve beleidsinstrument, rekening houdend met de omstandigheden zoals in deze checklist omschreven, en er bestaat geen reëel alternatief voor een convenant doordat het probleem in kwestie te complex of te internationaal is; Het gebruik van een convenant is niet verboden (bijvoorbeeld voor EG-besluiten wanneer niet aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan; zie de Aanwijzigingen voor convenanten, aanwijzing 4). 2 Vormgeving van het proces van onderhandeling Relevante partijen zijn aanwezig of vertegenwoordigd. Een heldere relatie tussen vertegenwoordigers en hun achterban is een van belangrijkste voorwaarden voor succes. De betrokken partijen dragen zorg voor de interne coördinatie van hun inzet. Dit punt geldt met name voor de betrokken overheden. De onderhandelingspartners zijn voldoende deskundig. Er is intensief contact tussen de partijen. Eventuele meningsverschillen worden uitgesproken en Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 19 4

5 uitonderhandeld. Er wordt onderhandeld op basis van openheid over belangen. Een van de betrokkenen begeleidt het proces, bij voorkeur is dit een onafhankelijke procesbegeleider. De onderhandelingen worden zoveel mogelijk transparant gemaakt. 3 De convenanttekst De afspraken in het convenant moeten door alle partijen worden gedragen. Er moet worden gestreefd naar overeenstemming op hoofdlijnen zonder duidelijke winnaars en verliezers. De afspraken worden wel zo ambitieus mogelijk gesteld. Bij de vormgeving van de afspraken in het convenant wordt met name gelet op de naleving / handhaafbaarheid door in eerste instantie de doelen helder en kwantitatief te omschrijven en tussendoelen te onderscheiden. Het convenant maakt verder helder wat de betrokken convenantpartijen moeten doen, en wanneer die actie is vereist. Daarbij is ook van belang dat geen verplichtingen worden opgelegd aan partijen die niet vertegenwoordigd zijn. Het convenant bevat tevens afspraken over wat te doen als doelen niet gehaald worden, en eventuele boete-clausules. Het convenant bevat ook afspraken over de aanpak van free-riders. Het convenant legt vast op welke wijze monitoring gaat plaatsvinden. Het convenant bevat een evaluatiebepaling. Het convenant concentreert zichop doelstellingen en minder op het vastleggen van maatregelen. Voor kleinere organisaties in de doelgroep moet wel een pakket van maatregelen worden ontwikkeld dat aangeeft hoe de doelstellingen bereikt kunnen worden. Ten aanzien van het convenant en de gemaakte afspraken wordt duidelijk gemaakt in welk kader de afspraken gemaakt zijn. Tevens wordt aangegeven of, en zo ja, met welke andere programma s en instrumenten een relatie bestaat en wat deze relatie inhoudt. De afspraken worden ruim bekendgemaakt zodat ook derdebelanghebbenden kennis kunnen nemen van de afspraken. 4 De implementatie van afspraken De betrokken partijen dragen zorg voor het informeren en activeren van hun achterban. Over de wijze waarop dit plaatsvindt, zijn idealiter reeds afspraken gemaakt in het convenant. De uitvoering van het convenant wordt afgestemd met andere beleidsinstrumenten die worden ingezet richting de doelgroep, bijvoorbeeld regelgeving. De uitvoeringsfase wordt zorgvuldig vormgegeven waarbij zo nodig een speciale uitvoeringsorganisatie wordt ingesteld (stuurgroep, werkgroep, projectbureau). Deze organisatie heeft als belangrijkste doel het inzichtelijk maken van de voortgang tijdens de uitvoering, alsmede de knelpunten die daarbij optreden, zodat zo nodig aanvullende afspraken kunnen worden gemaakt. Ook na het afsluiten van het convenant is er adequaat en goed overleg met de doelgroep. Ook hierin wordt gestreefd naar helderheid en worden pittige discussies niet uit de weg gegaan. De resultaten van de monitoring worden regelmatig ingebracht tijdens het vervolgoverleg. Er vindt een regelmatige terugkoppeling plaats naar de doelstellingen. Regelmatig worden voortgangsrapportages gemaakt en ruim bekend gemaakt om de transparantie van het proces te bevorderen. De bovenstaande aandachtspunten komen uit dit onderzoek naar voren als bepalend voor de mate van succes waarmee het instrument convenant kan worden toegepast. Uiteraard is het niet-voldoen aan het ene Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 19 5

6 aandachtspunt nadeliger dan aan een ander. Bovendien zullen sommige omstandigheden elkaar versterken en aanvullen terwijl andere juist tegengesteld zullen werken. Daarbij treden ook dilemma s op. We onderscheiden een vijftal centrale randvoorwaarden en de dilemma s die hierbij kunnen optreden: de structuur van de doelgroep moet een convenant mogelijk maken; Convenanten worden gezien als beleidsinstrumenten die juist in complexe situaties waarin regulering lastig is, beleidsvoering mogelijk maken. Tegelijkertijd constateren we dat een te grote complexiteit (in termen van heterogeniteit, omvang, vertegenwoordigende organisatie) belemmerend werkt op de effectiviteit van het instrument. Hoewel convenanten dus beter geschikt lijken om om te gaan met complexiteit dan sommige andere instrumenten, kan teveel complexiteit een goede reden zijn om af te zien van het gebruik van het instrument. er is een duidelijke stok voor en na de deur aanwezig zodat de doelgroep gemotiveerd is en blijft om bij te dragen aan het succes van het convenant. Dit vereist inbedding van het convenant in de bestaande beleidscontext; Convenanten lijken vooral geschikte instrumenten om te exploreren, dus wanneer er nog onvoldoende informatie bestaat om concrete maatregelen voor te schrijven. Tegelijkertijd is een reële dreiging met alternatieve sturingsarrangementen zeer bevorderlijk voor de resultaten. Juist in situaties waarin de overheid een tekort aan informatie heeft, is de ontwikkeling van een alternatief problematisch. de onderhandelingsprocessen leiden tot voldoende duidelijkheid en er wordt zorggedragen voor voldoende voortgang; De processen rondom convenanten hebben een eigen waarde. Teveel nadruk op het proces kan ertoe leiden dat de inhoud in de verdrukking komt en de onderhandelingen vooral gaan over de wijze van besluitvorming. Een bekend probleem bij convenanten is de stroperigheid van de processen. Een goede balans tussen procesmatige aspecten en inhoud is dus geboden. Een bijzonder aandachtspunt daarbij is de vertegenwoordiging. Vanwege de intrinsieke waarde van de procesgang is het goed als alle relevante partijen betrokken zijn. Vanwege de hanteerbaarheid is een overzichtelijk proces met de belangrijkste spelers met wie efficiënt afspraken worden gemaakt te verkiezen. het convenant is uitvoeringsgericht opgesteld en bevat concrete en na te leven/handhaafbare afspraken; Partijen dienen te streven naar convenanten die heldere afspraken bevatten met concrete doelen waar partijen ook op kunnen worden aangesproken. Tegelijkertijd is een van de grote verworvenheden van convenanten dat ze ruimte bieden aan flexibiliteit en leerprocessen. Vanuit dit gezichtspunt moeten de afspraken niet worden «dichtgetimmerd» en moet partijen ook wat vrijheid worden gelaten. Dit vraagt om een zorgvuldige afweging wat minimaal in het convenant moet worden opgenomen, en wat aan de onderhandelingspartner kan worden overgelaten. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 19 6