Toekomstverkennen bij de Vlaamse overheid

Transcriptie

1 Toekomstverkennen bij de Vlaamse overheid Analyse van praktijken en doorwerking Rapport Ellen Fobé & Marleen Brans

2

3 Inhoudstafel Lijst tabellen Lijst figuren Managementsamenvatting 7 INLEIDING 11 > 1.1. Situering 11 > 1.2. Opzet en structuur 11 DEEL I. TOEKOMSTVERKENNINGEN VERKEND Analysekader 17 > 2.1. Types 18 > 2.2. Methodiek 20 > 2.3. Horizon 21 > 2.4. Scope 22 > 2.5. Aanleiding 23 > 2.6. Doel 23 > 2.7. Uitvoering 24 > 2.8. Afstemming met het beleidsmakers 25 > 2.9. Participatie van stakeholders 27 > Verspreiding of diffusie Een verkenning van praktijken van toekomstverkenning 29 > 3.1. Inleiding en opzet 29 > 3.2. Onderzoeksmethode 33 > 3.3. Case 1 - Technologie en innovatie in Vlaanderen: prioriteiten. 36 > Algemene inhoudelijke en procesmatige aspecten 36 > Factsheet 43 v vi i

4 > 3.4. Case 2 - Ruimtebehoefte en ontwikkelingen voor land- en tuinbouw 45 > Algemene inhoudelijke en procesmatige aspecten 45 > Factsheet 51 > 3.5. Case 3 Milieuverkenning > Algemene inhoudelijke en procesmatige aspecten 53 > Factsheet 61 > 3.6. Case 4 Natuurverkenning > Algemene inhoudelijke en procesmatige aspecten 63 > Factsheet 71 > 3.7. Reflectie op de praktijken van toekomstverkenning binnen de Vlaamse overheid 73 > Hoe kan worden omgegaan met onzekerheid? 75 > Hoe kunnen scenario s worden ingevuld? 78 > Hoe beleidsgerichtheid invullen? 84 DEEL II. DE DOORWERKING VAN TOEKOMSTVERKENNINGEN IN VLAANDEREN Analysekader voor doorwerking 89 > 4.1. Achtergrond 89 > 4.2. Dimensies 90 > Bronnen van doorwerking 92 > Intentie 93 > Tijdsperspectief Doorwerking van toekomstverkenningen in Vlaanderen geanalyseerd 95 > 5.1. Inleiding en opzet 95 ii

5 > 5.2. Onderzoeksmethode 96 > 5.3. Case 1 - Technologie en innovatie in Vlaanderen: prioriteiten 98 > Productgerelateerde doorwerking 99 > Directe doorwerking 100 > Conceptuele doorwerking 103 > Agenderende doorwerking 104 > Procesgerelateerde doorwerking 106 > 5.4. Case 2 - Milieuverkenning > Productgerelateerde doorwerking 110 > Directe doorwerking 110 > Conceptuele doorwerking 113 > Agenderende doorwerking 116 > Politiek-strategische doorwerking 118 > Procesgerelateerde doorwerking 118 > 5.5. Case 3 Natuurverkenning > Productgerelateerde doorwerking 123 > Directe doorwerking 123 > Conceptuele doorwerking 126 > Agenderende doorwerking 128 > Procesgerelateerde doorwerking 129 > 5.6. Overzicht 130 > Directe doorwerking 131 > Conceptuele doorwerking 133 > Agenderende doorwerking 134 iii

6 > Politiek-strategische doorwerking 135 > Procesgerelateerde doorwerking 135 > 5.7. Succesfactoren en aanbevelingen 137 > Aanbevelingen case > Aanbevelingen case > Aanbevelingen case > Algemene aanbevelingen 150 ALGEMENE CONCLUSIE 155 Referenties 157 Bijlage 1 Topiclijst analyse deel Bijlage 2 Topiclijst analyse deel iv

7 Lijst tabellen Tabel 1 Overzicht van toekomstverkenningen in Vlaanderen Tabel 2 Oplijsting van verkende cases Tabel 3 Factsheet studie Technologie en Innovatie in Vlaanderen Tabel 4 Factsheet studie Ruimtebehoefte en ontwikkelingen voor landen tuinbouw Tabel 5 Factsheet studie MIRA Tabel 6 Factsheet studie NARA Tabel 7 - Overzicht van de kenmerken van de vier cases Tabel 8 Uncertainty manners Tabel 9 - Mogelijkheden voor coördinatie van toekomstverkenningen Tabel 10 Overzicht van doorwerking Tabel 11 - Aspecten voor directe doorwerking uit de cases Tabel 12 - Aspecten voor conceptuele doorwerking uit de cases Tabel 13 - Aspecten voor agenderende doorwerking uit de cases Tabel 14 - Aspecten voor procesgerelateerde doorwerking uit de cases Tabel 15 Overzicht van aandachtspunten voor doorwerking Tabel 16 Overzicht van succesfactoren voor doorwerking per case (sterkte en richting) Tabel 17 Succesfactoren voor doorwerking en hun concrete invulling v

8 Lijst figuren Figuur 1 Type van toekomstverkenning Figuur 2 Methodes van toekomstverkenning Figuur 3 - Fasen in de studie rond technologie en innovatie in Vlaanderen 39 Figuur 4 Fasen voor de verkenning van de ruimtebehoefte en ontwikkelingen Figuur 5 - Drie scenario's voor de analyse van de ruimtebehoefte in de landen tuinbouw Figuur 6 De evolutie van de milieudruk weergegeven voor de drie scenario s uit de Milieuverkenning Figuur 7 Het MIRA als boundary organisation Figuur 8 - De scenario s in de Natuurverkenning, steunend op de Milieuverkenning Figuur 9 Generiek NARA-proces Figuur 10 Dimensies van doorwerking Figuur 11 - Omzetting VRWB resultaten in ViA vi

9 Managementsamenvatting Dit rapport kader binnen het onderzoeksproject Geïnformeerd beleid: Afstemming van vraag en aanbod van kwantitatieve beleidsinformatie en toekomstverkenningen. Het is een tweede onderzoeksrapport voor het project, naast een meer theoretisch luik. In het rapport werden enkele casestudies geanalyseerd. Dit gebeurde in twee stappen, waarbij een eerste deel inging op de kenmerkende elementen van toekomstverkenningen en een tweede deel handelde over de doorwerking ervan in het beleid. Voor de analyse werd telkens eerst een analysekader opgesteld. Dit was gebaseerd op de inzichten die in de literatuur aanwezig zijn. In het eerste deel van het rapport heeft het hoofdstuk dat het analysekader weergeeft, betrekking op tien aspecten van toekomstverkenningen, waaronder het type van toekomstverkenning, de methode die werd gebruikt en de horizon die werd gehanteerd, evenals het doel van de verkenning, en de wijze van afstemming en participatie tijdens het proces. Naam verkenning Betrokken overheidsorganisatie Datum publicatie 1. Technologie en innovatie in Vlaanderen: prioriteiten Vlaamse Raad voor Wetenschapsbeleid Analyse van de huidige en toekomstige Departement Landbouw ruimtebehoefte voor land- en tuinbouw en Visserij, Afdeling en de toekomstige ruimtelijke Monitoring en Studie ontwikkelingen binnen land- en tuinbouw Milieurapport Vlaanderen. Milieuverkenning Natuurrapport Vlaanderen. Natuurverkenning Vlaamse Milieumaatschappij ; MIRA-team Instituut voor Natuuren Bosonderzoek ; NARA-team

10 Een analysehoofdstuk geeft vervolgens een beschrijving van de toekomstverkenningspraktijk binnen de Vlaamse overheid. Voor vier cases werden verschillende kenmerkende aspecten nagegaan. De vier cases werden weergegeven in de tabel. De resultaten van de analyse wijzen op een diversiteit in de toekomstverkenningspraktijk bij de Vlaamse overheid. Op basis hiervan kan ten eerste gereflecteerd worden over de wijze waarop onzekerheid wordt geïntegreerd in een verkenning. Er lijkt vooral te moeten worden ingespeeld op de verwachtingen die bij toekomstverkenners én bij beleidsmakers leven. Er werd eveneens aangeraden de praktijk van het toekomstverkennen in Vlaanderen meer dan nu het geval is, overkoepelend te benaderen. Op deze wijze kan een dynamiek van toekomstverkennen in Vlaanderen worden versterkt over de beleidsdomeinen heen. Hiervoor werden enkele mogelijkheden voor coördinatie geschetst. Het invullen van beleidsrelevantie vereist dan weer een moeilijke evenwichtsoefening van toekomstverkenners. Normativiteit, afstemming met het beleid, primaat van de politiek en onafhankelijkheid van de verkenning moeten tegen elkaar worden afgewogen. Het tweede deel van het rapport handelt over doorwerking. Hier werd een analysekader met verschillende dimensies voorgesteld. Belangrijkste aandachtspunt gaat naar de bronnen van doorwerking. Die kunnen worden opgedeeld in procesgerelateerde aspecten en in productgerelateerde vormen van doorwerking. Voor de analyse werden drie cruciale cases uit het eerste deel behouden. Er werd vastgesteld dat de cases op verschillende wijze doorwerken. Een overzicht van de verschillende vormen van doorwerking voor de verschillende cases wordt weergegeven in de tabel. Daarnaast werden er verschillende succesfactoren voor doorwerking geïdentificeerd. Deze spelen in meer of mindere mate een beperkende of faciliterende rol voor doorwerking in de verschillende cases. Belangrijkste elementen hier zijn de aanwezigheid van voldoende beleidsruimte, van draagvlak bij stakeholders en het verzorgen van nazorg. 8

11 Case 1 Case 2 Case 3 Directe doorwerking Conceptuele doorwerking Agenderende doorwerking Politiekstrategische doorwerking Strategische beleidsdocumenten Kennis- en referentiepunt Nood aan keuzes maken, weg van hands-off benadering Beperkt aantal doelstellingen in Minaplan Reflectiemiddel naar de toekomst, inzicht in huidige tekortkomingen Aanduiden van strategische beleidskeuzes Nood aan coördinatie Herbevestiging nood aan keuzes maken Interpellatie van ministers Procesgerelateerde doorwerking Openheid naar nieuwe verkenningen Nood aan betere afstemming op voorgrond Openheid nieuwe verkenning, facilitatie toekomstgerichte kijk Met de aanbevelingen die naar aanleiding van de analyse van doorwerking werden geformuleerd, wordt getracht de toekomstverkenningspraktijk in Vlaanderen te optimaliseren. De aanbevelingen werden in eerste instantie voor de drie cases afzonderlijk geformuleerd. Dit gebeurde met het oog op nieuwe, toekomstige verkenningen. Daarnaast werden algemene aanbevelingen geformuleerd die de toekomstverkenningspraktijk in Vlaanderen in het algemeen kunnen ondersteunen. Onderstaand worden een aantal elementen hieruit overzichtelijk weergegeven. Zoals uit de bespreking van de succesfactoren voor doorwerking blijkt, is het optimaliseren van een toekomstverkenningspraktijk in Vlaanderen niet alleen een zaak van toekomstverkenners. Ook de overheid zelf kan via het nodige engagement de mogelijke meerwaarde die toekomstverkenningen bieden voor het beleid omzetten in de praktijk. 9

12 Succesfactor Beleidsrelevantie Tijdshorizon Stakeholder support Invulling Inspelen op nood aan en beschikbaarheid van informatie en kennis in het beleidsdomein In de mate van het mogelijke aanpassen aan de beleidshorizon of tussentijdse horizonten voorzien Interactief proces opzetten met breed veld van stakeholders Draagvlak beschouwen in functie van slagkracht van resultaten ten aanzien van beleidsmakers Kwaliteit van data Nazorg Functionaliteit als versterkende factor voor andere succesfactoren Zorgen voor een brede verspreiding van de resultaten bij stakeholders en beleidsmakers Gebruik maken van netwerk van stakeholders die het draagvlak hebben geleverd Afstemming Richten op een sterke betrokkenheid van beleidsmakers Financiële assumpties incorporeren Timing Aanpassen aan beleidscyclus of vooropgestelde doelstellingen Openheid beleidsmakers Mogelijkheden aanbieden in plaats van keuzes opleggen Beleidsruimte Inspelen op andere informatiebronnen of strategische trajecten 10

13 1. Inleiding > 1.1. Situering Dit onderzoeksrapport kadert binnen het project Geïnformeerd beleid: Afstemming van vraag en aanbod van kwantitatieve beleidsinformatie en toekomstverkenningen. Het behandelt de analyse van de casestudies voor het project. Het rapport is een tweede publicatie van het onderzoeksproject en volgt op een eerste rapport waarin de relatie tussen toekomstverkenningen en het beleid vanuit theoretische hoek werd bekeken. > 1.2. Opzet en structuur Vlaanderen kent sinds 2000 een toegenomen praktijk van toekomstverkenning ter ondersteuning van het overheidsbeleid. Dat blijkt uit een survey van de Studiedienst van de Vlaamse Regering (SVR) uit 2009 (Verlet & De Smedt, 2010). Toekomstverkennen is met andere woorden een vrij recent gegeven binnen de Vlaamse overheid. Dit onderzoeksrapport voorziet in een geïntegreerde analyse van de praktijk van toekomstverkenningen bij de Vlaamse overheid. De centrale vraag in het onderzoek is hoe een optimale afstemming van vraag en aanbod van de beleidsinformatie in toekomstverkenningen kan worden voorzien. Om hierop een antwoord te bieden, worden enkele afgeleide vragen gesteld: Welke toekomstverkenningen werden binnen of in opdracht van de Vlaamse overheid uitgevoerd ter ondersteuning van het beleid en wat zijn hun kenmerken? Op welke manier en op basis van welke factoren werken deze toekomstverkenningen door in het Vlaamse overheidsbeleid en bij de beleidsmakers? Een synthese van beide elementen leidt tot enkele concrete aanbevelingen die de match tussen de aanbod- en vraagzijde zouden kunnen verbeteren. Voor het formuleren van deze beleidsaanbevelingen werd gesteund op een 11

14 analyse van een select aantal cases. Deze cases kunnen beschouwd als cruciale cases, aangezien zij zelf één van de weinige en dus belangrijke toepassingen van toekomstverkenning in de Vlaamse overheid vormen. Door cruciale cases te selecteren en daaruit aanbevelingen te formuleren, kan worden gewerkt naar een versterking van de huidige praktijk. Omdat die praktijk van toekomstverkenning binnen de Vlaamse overheid bovendien redelijk nieuw is, zoals Verlet en De Smedt (2010) aangeven, wil het onderzoek ook algemeen bijdragen aan de kennis over toekomstverkenningen in Vlaanderen. Het onderzoeksrapport is gestructureerd in twee grote delen. Na deze inleiding volgt een eerste deel waarin toekomstverkenningen op zich worden bekeken aan de hand van een aantal kenmerken. Deel twee van het rapport gaat in op de doorwerking en de relatie van toekomstverkenningen met het beleid. Hoofdstuk twee van dit rapport beschrijft de kenmerken van toekomstverkenningen. Hier worden enkele algemene kenmerken beschreven, zoals het type verkenning, de methode van verkennen, de horizon en de scope die worden gehanteerd. Ook procesmatige aspecten komen aan bod. Dit zijn de aanleiding van de verkenning en de doelstellingen ervan, de wijze van uitvoering, de mate van afstemming met het beleid, de participatie van stakeholders en de verspreiding van de resultaten. Op basis van dit analysekader worden in hoofdstuk drie enkele cases bekeken. Het derde hoofdstuk is beschrijvend van aard. Voor de verschillende beleidsdomeinen in Vlaanderen wordt nagegaan of er sprake is van toekomstverkenning en om welke studies het dan precies gaat. Er wordt kort stilgestaan bij reeds bestaande expertise op vlak van toekomstverkenning. Vervolgens worden enkele van de beschikbare toekomstverkenningen binnen Vlaanderen geanalyseerd aan de hand van bovenstaande kenmerken. De bevindingen voor elke toekomstverkenning worden overzichtelijk weergegeven in een factsheet. Aan de hand van deze bevindingen wordt getracht de variatie van het aanbod van toekomstverkenningen ter ondersteuning van Vlaanderen in kaart te brengen. Steunend op deze analyse wordt aan het einde van hoofdstuk drie gereflecteerd over een aantal belangrijke issues in het toekomstverkennen. Deze onderwerpen zijn niet alleen van belang in een Vlaamse context, maar gelden voor de toekomstverkenningspraktijk in het algemeen. 12

15 Het vijfde hoofdstuk, dat deel uitmaakt van deel twee van het rapport, geeft de verschillende dimensies van doorwerking weer. Deze werden ook reeds uitvoerig toegelicht in het eerste onderzoeksrapport van dit project. Hoofdstuk zes analyseert dan drie cases die een belangrijke toepassing van toekomstverkenning bij de Vlaamse Overheid vormen. Voor elk van deze cases werd nagegaan of er sprake is van doorwerking in het beleid of bij beleidsmakers, hoe deze precies kan opgevat worden en welke de factoren zijn die hebben bijgedragen tot doorwerking. We sluiten het hoofdstuk af met enkele aanbevelingen op basis waarvan de toekomstverkenningspraktijk bij de Vlaamse overheid beter zou kunnen worden afgestemd op de noden, wensen en mogelijkheden binnen het beleid. Een algemene conclusie vat alles samen. 13

16

17 DEEL I. TOEKOMSTVERKENNINGEN VERKEND Dit deel van het rapport focust op het gebruik van toekomstverkenningen in een beleidscontext in Vlaanderen. Hiervoor wordt de eerste onderzoeksvraag voor ogen gehouden, zijnde: Welke toekomstverkenningen werden binnen of in opdracht van de Vlaamse overheid uitgevoerd ter ondersteuning van het beleid en wat de kenmerken hiervan zijn? Dit deel van het onderzoeksrapport bestaat uit twee hoofdstukken. In eerste instantie wordt vanuit theoretisch perspectief nagegaan hoe toekomstverkenningen ter ondersteuning van het overheidsbeleid kunnen worden gevat. Hiervoor worden inhoudelijke en procesmatige kenmerken uit de literatuur in kaart gebracht en toegelicht. Dit gebeurt in hoofdstuk twee. Op basis van het analysekader in dit hoofdstuk worden in een derde hoofdstuk enkele cases van naderbij bekeken. De elementen die op basis van de literatuurstudie werden onderscheiden, dienen hier als handleiding voor het bespreken van de cases. Aan het einde van het hoofdstuk wordt op een aantal van deze aspecten gereflecteerd. Dit gebeurt vanuit een overkoepelend perspectief. 15

18

19 2. Analysekader We doen in deze synthese van kenmerken van beleidsgerichte toekomstverkenningen beroep op enkele voorgaande onderzoeken die toekomstverkenningen in een overheidscontext analyseerden. Deze onderzoeken vonden plaats in Nederland of op Europees of internationaal niveau (van Notten et al., 2003; von Schomberg, 2005; Börjeson et al., 2006; Dirven et al., 2009; Van der Duin et al., 2008; EFMN, 2009; van der Molen, 2010). De kenmerken die op basis van inzichten uit de literatuur worden geduid, zijn onder te verdelen in algemene inhoudelijke aspecten van de toekomstverkenning en in procesmatige aspecten. We onderscheiden vier algemene inhoudelijke aspecten die een eerste algemeen beeld van een toekomstverkenning geven. Het gaat meer bepaald om de volgende elementen. 1. Het type van toekomstverkenning 2. De methode die werd gebruikt om de toekomst te verkennen 3. De horizon die werd gehanteerd 4. De beleidsmatige scope van de studie De procesmatige aspecten van de toekomstverkenning betreffen de verschillende stappen die worden doorlopen bij het uitvoeren van een toekomstverkenning. Ze vullen de inhoudelijke aspecten aan en geven daardoor een meer compleet beeld van de toekomstverkenning. Volgende elementen kunnen hieronder worden geplaatst. 5. De aanleiding voor de toekomstverkenning 6. Het doel van de verkenning 7. De concrete uitvoering van de verkenning 8. De wijze van afstemming met of inbedding in het beleid 9. De participatie van stakeholders aan het verkenningsproces 10. Het bekendmaken of verspreiden van de toekomstverkenning. Er dient nog te worden opgemerkt dat de oplijsting van kenmerken niet exhaustief is. Andere onderverdelingen zijn mogelijk, maar in functie van de verdere analyse zijn deze elementen vooral van belang. Ze laten toe een 17

20 overzichtelijk beeld te geven van enkele toekomstverkenningen ter ondersteuning van het Vlaamse overheidsbeleid. > 2.1. Types Dammers (2000) stelt dat het verkennen van de toekomst op verschillende wijzen kan gebeuren. Om het onderscheid tussen verschillende vormen van toekomstverkenning te maken, stelt hij de kennis over de toekomst en de wijze waarop deze wordt benaderd centraal. Ook voor Van Notten et al. (2003) zijn er verschillende types van toekomstverkenningen die elk een ander perspectief op het begrip van onzekerheid hanteren. En Van Asselt et al. (2010) maken het klassieke onderscheid tussen enerzijds foresight en forecast als types verkenningen die in meer of mindere mate cognitieve onzekerheden benadrukken. Figuur 1 Type van toekomstverkenning (Bron: Dammers, 2000) 18

21 Dammers (2000) komt tot vier types van toekomstverkenning. Deze worden weergegeven in de figuur. Belangrijk in de typologie is het onderscheid in aannames over de kennis die al dan niet kan verkregen worden over de toekomst. Types van toekomstverkenning die onzekerheid centraal stellen, zijn scenarioverkenningen en speculaties. Ze worden door Van Asselt et al. (2010a) getypeerd als foresight. Scenarioverkenningen verlopen volgens een bepaalde methode en benaderen de toekomst op een systematische wijze, terwijl speculaties dat eerder onsystematisch doen. Ze gaan ervan uit dat de toekomst sterk onzeker is en verschillende mogelijkheden bevat. (Van Asselt et al., 2010a). Twee andere types verkenningen, projecties en prognoses, gaan uit van stabiliteit tussen verleden, heden en toekomst en steunen op de aanname dat de toekomst (in beperkte mate) kan voorspeld worden (Dammers, 2000; Verlet & De Smedt, 2010). We kunnen deze types verkenningen plaatsen onder de bredere noemer van forecasts (Van Asselt et al., 2010a). Aanvullend hierop is het onderscheid tussen wat gekend kan zijn, en wat zou moeten zijn. Dit is ook in andere onderzoeken terug te vinden. We beschouwen hier Börjeson et al. (2006), die stellen dat scenarioanalyses in verschillende mate de nadruk leggen op het waarschijnlijke, het mogelijke of het wenselijke karakter van de toekomst. De ruime variatie aan methoden voor toekomstverkenning zijn dan, afhankelijk van het perspectief van waaruit de toekomst benaderd wordt, typisch voorspellend, exploratief of normatief: Toekomstverkenningen die voorspellend van aard zijn, trachten de waarschijnlijkheid van een bepaald toekomstbeeld of bepaalde ontwikkelingen na te gaan en in kaart te brengen. Toekomstverkenningen die exploratief van aard zijn, voorzien in een analyse van een brede waaier aan opties waarrond de toekomst zich zou kunnen ontplooien. Normatieve verkenningen stellen (het bereiken van) een specifiek doel voorop binnen een brede waaier aan opties voor de toekomst. (Börjeson et al., 2006) Beide typologieën worden opgenomen in de analyse van de cases van toekomstverkenning in Vlaanderen in het volgende hoofdstuk van dit rapport. 19

22 > 2.2. Methodiek In het toekomstverkennen worden diverse methoden gehanteerd, zoals scenarioanalyse, trendanalyse, expertraadpleging of literatuuronderzoek (EFMN, 2009). Onderzoek van Verlet en De Smedt (2010) wees uit dat de Vlaamse overheid het meest bekend is met het opstellen van prognoses en met scenariobouw. Figuur 2 Methodes van toekomstverkenning (Bron: EFMN, 2009) 20

23 Een overzicht van de meest voorkomende methoden is in de figuur terug te vinden. De verschillende verkenningsmethoden kunnen ook een kwantitatieve of een kwalitatieve grondslag hebben. Ze maken hiervoor dan gebruik van respectievelijk harde data of meer creatieve inzichten. Bovendien kunnen toekomstverkenningen tot stand komen door een beroep te doen op de input van een selecte groep van experten of door te steunen op een ruime interactie met een breed veld van stakeholders. Vaak zal creativiteit pas mogelijk zijn door een breed veld van betrokkenen te raadplegen, en maken experten gebruik van vooral harde data om een verkenning vorm te geven. Dit onderscheid is echter niet altijd even vanzelfsprekend (Van Notten et al., 2003). Voor de analyse in hoofdstuk drie wordt in eerste instantie de specifiek gehanteerde methode geïdentificeerd, en vervolgens nagegaan op welke benadering deze methode precies steunt. > 2.3. Horizon Toekomstverkenningen zijn gericht op het in kaart brengen van maatschappelijke ontwikkelingen en hanteren daarvoor in principe een langetermijnhorizon (Garrett, 1999). De tijdshorizon die wordt gehanteerd, kan evenwel sterk verschillen tussen toekomstverkenningen onderling. Gemiddeld gezien worden toekomstverkenningen gesitueerd op een horizon van 10 tot 15 jaar (von Schomberg et al., 2005), maar verkenningen kunnen zich ook op een veel langere termijn van 25, 50 of zelfs 100 jaar richten, of net een kortere horizon hanteren, nl. van 5 of 10 jaar. Bovendien zijn er verschillende opvattingen over wat nu precies kan beschouwd worden als verkenningen op de lange of op de korte termijn. Dit is zeker van belang wanneer toekomstverkenningen in een beleidscontext worden bekeken. Pollitt geeft bijvoorbeeld aan dat er vanuit het perspectief van verkozen beleidsmakers reeds sprake is van gerichtheid op de lange termijn bij een horizon van meer dan 3 jaar (Pollitt, 2008). Vanuit maatschappelijk oogpunt kan deze termijn echter eerder als kort worden benoemd. 21

24 Om een duidelijk overzicht mogelijk te maken in de analyse in hoofdstuk drie, onderscheiden we volgende tijdshorizonten voor toekomstverkenningen: Een kortetermijnhorizon van 3-10 jaar Een middellangetermijnhorizon van jaar Een langetermijnhorizon van meer dan 15 jaar Van der Molen (2010) merkt, ten slotte, op dat naarmate de tijdshorizon toeneemt, ook de onzekerheid omtrent de toekomst zal stijgen. Er zou daarom op de lange termijn meer gebruik moeten worden gemaakt van verkenningen die onzekerheid centraal stellen, zoals scenarioanalyses. Via deze weg wordt de toekomst exploratief verkend, aan de hand van verschillende mogelijke toekomstbeelden. > 2.4. Scope Beleidsgerichte toekomstverkenningen brengen één of meerdere aspecten van het overheidsbeleid in kaart. Wanneer we beleidsgerichte verkenningen beschouwen vanuit een breed perspectief, dan kunnen deze zich richten tot het lokale, het regionale, het nationale, het Europese of het internationale niveau (EFMN, 2009). Specifiek voor deze studie worden toekomstverkenningen beschouwd die het regionale, Vlaamse beleidsniveau als scope hanteren. Verkenningen die op het Vlaamse niveau werden uitgevoerd, kunnen echter ook steunen op reeds bestaande verkenningen op andere beleidsniveaus. Zo kan er bijvoorbeeld worden gebruik gemaakt van Europese of internationale verkenningen om de eigen verkenning invulling te geven, en ook de nationale verkenningen uit andere landen kunnen hergebruikt worden in een eigen, Vlaamse verkenning. Dit wordt door Van Asselt et al. (2010b) omschreven als reuse of hergebruik van verkenningen. De scope van een verkenning kan ook onderverdeeld worden naargelang het onderwerp dat in die verkenning aan bod komt. Omdat dit perspectief relevanter is voor de analyse van enkele Vlaamse 22

25 toekomstverkenningscases, onderscheiden we in het analysehoofdstuk de volgende inhoudelijke scopes: Systemische verkenningen hanteren een regeringsbrede scope, over verschillende beleidsdomeinen heen Domeinbrede verkenningen zoomen in op een specifiek beleidsdomein Sectorale verkenningen bekijken slechts één of meerdere sectoren van een specifiek beleidsdomein > 2.5. Aanleiding Beleidsgerichte toekomstverkenningen zijn gericht op het ondersteunen van het beleid (Van t Klooster, 2007). Ze kunnen worden opgezet als gevolg van een specifieke vraag of opdracht geformuleerd door beleidsmakers. Maar organisaties binnen of buiten de overheid kunnen toekomstverkenningen ook op eigen initiatief initiëren. We kunnen met andere woorden in eerste instantie een opdeling maken tussen vraag en aanbod van toekomstverkenningen. In een toekomstverkenning zelf worden daarnaast ook verschillende argumenten aangehaald als concrete aanleiding. Het verkennen van de toekomst kan dan plaatsvinden ten gevolge van verschillende elementen die als basis worden gebruikt voor de analyse in het volgende hoofdstuk: een wettelijke of decretale verplichting een door beleidsmakers ad-hoc geformuleerde vraag veranderingen in de maatschappelijke of politieke context de nood om kennis- en inzicht over een beleidsissue te verbreden > 2.6. Doel We kunnen ervan uitgaan dat het doel van een toekomstverkenning deels voortvloeit uit de aanleiding ervan, maar dit hoeft niet steeds het geval te zijn. Zoals aangegeven zijn beleidsgerichte toekomstverkenningen erop 23

26 gericht het beleid te ondersteunen. Toch zijn er verschillende perspectieven op de wijze waarop deze ondersteuning voor het beleid kan geleverd worden. Verschillende doelen kunnen bovendien worden vooropgesteld binnen eenzelfde studie. Het gaat om volgende elementen: Verkenningen die met een politiek doel werden opgesteld zijn gericht op het legitimeren van het beleid. Vanuit beleidsmatig, instrumenteel perspectief worden verkenningen uitgevoerd op het ondersteunen van de beleidscyclus. Toekomstverkenningen met een procesgericht karakter hebben het verwerven van draagvlak voor ogen. Wanneer verkenningen leiden tot aanpassingen binnen de organisatie aan veranderende omstandigheden dan is het doel organisationeel van aard. Kennisgerichte verkenningen focussen hoofdzakelijk op het verkrijgen van inzicht. Aangezien de analyse in het volgende hoofdstuk beleidsgerichte toekomstverkenningen omvat, zal de beleidsmatige doelstelling ook steeds aanwezig zijn. Indien andere doelstellingen worden geëxpliciteerd in de verkenning, zal dit worden aangegeven. Het vooropstellen van doelstellingen betekent echter niet dat deze zullen worden bereikt. Een antwoord op de vraag of en op welke wijze beleidsgerichte toekomstverkenningen bepaalde doelen bereiken, wordt gegeven in de analyse van doorwerking in het tweede deel van dit rapport. Bovendien kunnen er andere doelen of effecten worden bereikt, dan deze die aanvankelijk werden vooropgesteld. De specifieke doelgerichtheid van beleidsgerichte toekomstverkenningen moet hierdoor worden genuanceerd. In de analyse wordt dit aspect weergegeven omdat de doelstellingen van belang kunnen zijn voor de concrete invulling en uitvoering van een verkenning. > 2.7. Uitvoering Toekomstverkenningen kunnen worden uitgevoerd door verschillende actoren die al dan niet binnen de publieke sector te plaatsen zijn. In het 24

27 rapport bekijken we toekomstverkenningen binnen de Vlaamse overheid. Dit houdt in dat de Vlaamse overheid, en de organisaties of agentschappen die daar deel van uitmaken, op zijn minst betrokken zijn als opdrachtgever bij een toekomstverkenning. De concrete uitvoering van de verkenning kan dan intern of extern gebeuren aan deze organisaties. Dit onderscheid wordt ook in de analyse in het volgende hoofdstuk gehanteerd. De uitvoering van een verkenning is intern wanneer dit gebeurt binnen de opdrachtgevende overheidsorganisatie. Wanneer de studie wordt uitbesteed door de bevoegde overheidsorganisatie, dan spreken we van externe uitvoering. Dit is ook het geval wanneer die uitbesteding de uitvoering door een andere overheidsorganisatie zou betreffen. De mate waarin een studie wordt uitbesteed of niet is verbonden aan verschillende factoren. Belangrijke elementen zijn hier de beschikbare financiële en personele middelen, evenals de mate waarin voldoende kennis en informatie beschikbaar zijn binnen de organisatie. Wanneer deze bijvoorbeeld beschikt over de nodige kennis en informatie, en er voldoende personele middelen kunnen worden vrijgemaakt, dan kan een studie intern worden uitgevoerd. Het uitbesteden van een toekomstverkenning vereist vaak een grotere financiële inspanning. Dit kan worden overwogen indien kennis en informatie in hoofdzaak buiten de organisatie te vinden is, of indien er onvoldoende mensen kunnen worden vrijgemaakt binnen de eigen organisatie om de studie uit te voeren. > 2.8. Afstemming met het beleidsmakers De afstemming met beleidsmakers heeft betrekking op de afstand tussen een toekomstverkenning en het beleid waartoe deze zich richt. Naar dit aspect wordt ook wel verwezen als de mate waarin toekomstverkenning en beleid met elkaar zijn vervlochten (van der Molen, 2010). Afstemming met beleidsmakers kan voor, tijdens en na het proces van verkennen worden gezocht. Door afstemming te zoeken met beleidsmakers 25

28 kan de relevantie van de toekomstverkenning voor het beleid worden verhoogd. Het risico bestaat echter dat de balans overhelt naar een te grote inmenging van beleidsmakers bij een toekomstverkenningsproces, waardoor de studie inhoudelijk aan kwaliteit zou kunnen verliezen. In de analyse wordt rekening gehouden met de drie periodes waarbinnen afstemming kan plaatsvinden: Afstemming op voorhand gebeurt bij de aanvang van het toekomstverkenningsproces. In deze fase kunnen beleidsmakers geconsulteerd worden over het onderzoeksopzet. Hierdoor kunnen zij hun verwachtingen ten aanzien van de resultaten van dergelijke oefening verduidelijken. Ook tijdens het verkenningsproces kunnen beleidsmakers worden betrokken. Ze worden dan geraadpleegd als stakeholders om input te leveren tijdens de verkenning. Achteraf kan dan weer afstemming worden gezocht met beleidsmakers door de resultaten toegankelijker te maken. Zo kunnen bijvoorbeeld wetenschappelijke resultaten omgezet worden (vertaald worden) naar beleidstaal. Dit wordt ook wel customization genoemd. De mate waarin afstemming met het beleid mogelijk is, is afhankelijk van de relatieve positie van de verantwoordelijke overheidsorganisatie. Twee aspecten zijn van belang en worden in de analyse in het volgende hoofdstuk in rekening gebracht: Ten eerste kan de formele afstand van de uitvoerende organisatie ten opzichte van het beleid in beschouwing worden genomen. Een verkenning die intern werd uitgevoerd zal ideaaltypisch gezien dichter bij het beleid staan dan een extern uitgevoerde studie. Ten tweede, speelt ook de informele rol en positie van een organisatie in de beleidscyclus mee. Een organisatie die kan rekenen op een actieve rol in het beleidsproces en een sterke reputatie zal gemakkelijker afstemming met het beleid kunnen bereiken dan een organisatie die hier niet of in mindere mate over beschikt. 26

29 > 2.9. Participatie van stakeholders Een volgende kenmerk voor analyse betreft de participatie van stakeholders aan de toekomstverkenning. Participatie van stakeholders kan leiden tot kwaliteitsvollere, meer relevante en robuuste oplossingen, en tot een breder draagvlak voor de uitkomsten van de verkenning. Intensieve participatie van stakeholders betekent evenwel dat het gehele verkenningsproces meer tijd (en middelen) in beslag neemt. Bovendien dienen op organisatorisch vlak meer inspanningen te worden geleverd. De aanleiding van een toekomstverkenning, het doel ervan, of de mate waarin afstemming wordt gezocht met beleidsmakers hebben hier uiteraard een impact op. Wat de analyse van participatie van stakeholders in het volgende hoofdstuk betreft, zal niet alleen oog gehouden worden voor het al dan niet inschakelen van stakeholders tijdens het verkenningsproces, maar ook voor de intensiteit waarmee dit gebeurt. Via een proces van aftoetsing kan ervoor gezorgd worden dat stakeholders instaan voor correcte en kwaliteitsvolle gegevens. Daarnaast kunnen stakeholders ook concrete input leveren tijdens de toekomstverkenning en inhoudelijk mee de lijnen uitzetten. Net zoals dat het geval is voor het zoeken naar afstemming met beleidsmakers, kan een breder veld van stakeholders participeren voor, tijdens en na het proces van verkennen. Ook hiermee wordt rekening gehouden in de analyse. > Verspreiding of diffusie Het bekendmaken van de uitkomsten van het verkenningsproces, de diffusie van de resultaten, is een laatste element dat in de analyse van praktijken van toekomstverkenning meegenomen wordt. De resultaten van het verkenningsproces kunnen via verschillende activiteiten en middelen bekend worden gemaakt. We hebben in de analyse in het volgende hoofdstuk, ten eerste, aandacht voor de diverse wijzen waarop de resultaten van de toekomstverkenningen gecommuniceerd worden naar het brede veld van beleidsmakers, 27

30 stakeholders en doelgroepen toe. Dit is een eerste aspect in de analyse in het volgende hoofdstuk. Vaak monden verkenningen ook uit in een specifieke output, zoals een rapport (waarin al dan niet aanbevelingen voor het beleid werden geformuleerd), of een toelichting op het internet via een bijhorende website. De resultaten van een toekomstverkenning kunnen echter ook eerder intern gehouden worden, waardoor dan weer sprake is van een beperkte verspreiding. De concrete vorm waarin de outputs van een toekomstverkenning worden geproduceerd en verspreid, vormt een tweede focus van dit aspect in de analyse. 28

31 3. Een verkenning van praktijken van toekomstverkenning > 3.1. Inleiding en opzet Zoals reeds aangegeven is het gebruik van toekomstverkenningen ter ondersteuning van het overheidsbeleid in Vlaanderen een vrij recent gebeuren. In tegenstelling tot de ons omringende landen is de praktijk van toekomstverkennen bij de Vlaamse overheid pas eind jaren negentig op gang gekomen (Verlet & De Smedt, 2010). In de interviews die werden uitgevoerd in het kader van dit onderzoek wordt dit ook benadrukt en stellen verschillende respondenten dat er relatief gezien weinig kennis binnen de verschillende Vlaamse departementen aanwezig is rond toekomstverkennen. De tabel op de volgende pagina geeft enkele van de toekomststudies weer die werden uitgevoerd binnen de Vlaamse overheid. Ze worden hier als studies benoemd, omdat ze niet steeds kunnen geplaatst worden binnen één van de types van toekomstverkenning zoals omschreven in het vorige hoofdstuk (Dammers, 2000). Belangrijke opmerking is dat de oplijsting niet exhaustief is. De invulling van de tabel is, ten eerste, hoofdzakelijk gebaseerd op de resultaten van een survey die in opdracht van de Studiedienst van de Vlaamse Regering werd uitgevoerd in 2009 (respons 54,5%) en die praktijken van toekomstverkenning in de Vlaamse overheid naging (Verlet & De Smedt, 2010). De gegevens uit de survey werden dan aangevuld met verkenningen en studies die in het kader van de interviews voor het onderzoeksproject door respondenten werden aangegeven. De lijst van toekomststudies die hieronder wordt weergegeven, geeft dus een beeld weer van de praktijken van verkenning in Vlaanderen, maar steunt op wat respondenten hebben aangegeven en wat vrij kon worden geraadpleegd via internet. In de tabel werden eveneens geen toekomstverkenningen op het lokale, provinciale en federale beleidsniveau opgenomen en er werd, ten derde, enkel gekeken naar wat binnen de verschillende beleidsdomeinen van de Vlaamse overheid gebeurt. Andere instellingen, zoals het Instituut Samenleving & Technologie (IST), dat onder het Vlaams Parlement ressorteert, hebben ook kennis opgebouwd rond toekomstverkenningen, maar vielen buiten de scope van 29

32 het onderzoek. Dat geldt eveneens voor verkenningen die door externe onderzoeksinstellingen of organisaties werden opgesteld uit eigen initiatief, en dus niet in opdracht van de Vlaamse overheid werden uitgevoerd. De tabel geeft met andere woorden een eerste beeld van toekomstverkenningen bij de Vlaamse overheid, maar kan nog verder worden aangevuld. Tabel 1 Overzicht van toekomstverkenningen in Vlaanderen Beleidsdomein Toekomststudies Jaar Diensten voor het Algemeen Regeringsbeleid (DAR) Welzijn, Volksgezondheid & Gezin (WVG) Bevolkingsprojecties voor de 308 gemeenten van het Vlaamse Gewest Algemene ontwikkelingsscenario's voor Vlaanderen (ikv bijdrage aan de regering ) Programmatie van Thuiszorg- en Ouderenvoorzieningen Onderwijs & Vorming (OV) Tertiair onderwijs: een verkenning 2007 Regeerbijdrage departement 2009 Onderwijs en Vorming Landbouw & Visserij (LV) Het driesporen-mestbeleid: evaluatie en toekomstverkenning Plattelandsbeleid, een gezamenlijk innovatieproces Analyse van de huidige en toekomstige ruimtebehoefte voor land- en tuinbouw en de toekomstige ruimtelijke ontwikkelingen binnen landbouw Witboek Landbouwonderzoek

33 Beleidsdomein (vervolg) Economie, Wetenschap & Innovatie (EWI) Leefmilieu, Natuur & Energie (LNE) Toekomststudies Technologie en innovatie in Vlaanderen: prioriteiten Bouwen aan een duurzame economie. Investeren in de toekomst Prognoses voor hernieuwbare energie en warmtekrachtkoppeling tot 2020 Plan C: Vlaams Transitienetwerk Duurzaam Materialenbeheer Regionalisatie van de Energievooruitzichten voor België tegen 2030 Energie- en broeikasgasscenario's voor het Vlaamse Gewest Jaar Milieuverkenning Natuurverkenning Mobiliteit & Openbare Werken (MOW) CLIMAR - Evaluatie van de impacts van klimaatverandering en aanpassingsmaatregelen voor mariene activiteiten Toekomstverkenning VTS Extended Gateway Vlaanderen 2009 Opmaak van ontwikkelingsscenario en implementatiepaden ten behoeve van een nieuw mobiliteitsplan Vlaanderen

34 Beleidsdomein (vervolg) Ruimtelijke Ordening, Woonbeleid & Onroerend Erfgoed (RWO) Internationaal Vlaanderen (iv) Cultuur, Jeugd, Sport & Media (CJSM) Werk en Sociale Economie (WSE) Financiën & Begroting (FIN) Bestuurszaken (BZ) Toekomststudies Visienota Ruimtegebruik en Ruimtebeslag (ikv Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen 2020) Multiculturaliteit in 2035: een toekomstverkenning in de stad Beleidsplan Ruimte Ruimte voor morgen De Lage Landen : Vlaams- Nederlandse strategische economische samenwerking op middellange termijn Anno 2020!? Trends, evoluties en uitdagingen voor een nieuw decennium Jaar (Bron: gebaseerd op Verlet & De Smedt, 2010 met eigen aanvulling) De tabel geeft 26 studies weer en situeert deze in verschillende beleidsdomeinen. Er wordt ook aangeduid wanneer de studie werd uitgevoerd. Een eerste belangrijke vaststelling is dat voor de beleidsdomeinen WSE, FIN, en BZ geen toekomstgerichte studies werden teruggevonden of dat hierrond geen gegevens konden worden verzameld bij de respondenten. Ook voor de domeinen CJSM, iv en WVG kon slechts één studie worden teruggevonden. De tabel biedt dus, zoals reeds aangegeven, in de eerste plaats ruimte voor aanvulling. 32

35 De meeste van de toekomstgerichte studies in de tabel kunnen worden geplaatst bij de domeinen LV, LNE en MOW. Het betreft steeds beleidsdomeinen die betrekking hebben op gewestmateries. Belangrijker is echter dat deze beleidsdomeinen een sterke Europese dimensie hebben en dat binnen die Europese context ook diverse toekomstverkenningen terug te vinden zijn. Verschillende van de studies die in de tabel werden weergegeven voor de domeinen LV, LNE en MOW enten zich op die multilevel context (zie rapport 1) en maken gebruik van reeds bestaande studies of informatie op het Europese niveau. Het element van reuse (Van Asselt et al., 2010b) of hergebruik van toekomstverkenningen in een complexe beleidscontext komt ook duidelijker naar voor in de bespreking van de cases in dit derde hoofdstuk van het onderzoeksrapport. Meer specifiek volgt in de volgende paragrafen een eerste verkennende analyse van toekomstverkenningen binnen de Vlaamse overheid. Dit gebeurt op basis van vier cases die ook deel uitmaken van de overzichtstabel. Het hoofdstuk is hoofdzakelijk beschrijvend van aard en tracht aan de hand van de cases enkele bedenkingen te poneren. Deze bedenkingen vormen een reflectie op een aantal aspecten die ook in de algemene toekomstverkenningspraktijk aan bod komen. Het hoofdstuk is opgebouwd uit zeven paragrafen. Na deze inleiding en een toelichting bij de gehanteerde onderzoeksmethode in een tweede paragraaf, worden in de volgende paragrafen vier cases toegelicht en beschreven. We voorzien aan het einde van elke case-paragraaf een samenvattende tabel. Deze bevat een overzicht van de verschillende aspecten die werden besproken. Een reflectie op de vaststellingen vindt plaats in de zevende en laatste paragraaf van dit hoofdstuk. > 3.2. Onderzoeksmethode De tabel geeft vier cases weer die werden geselecteerd voor analyse. De selectie gebeurde op basis van bovenstaande oplijsting van toekomstverkenningen binnen de Vlaamse overheid en vond plaats in overleg met de klankbordgroep van dit onderzoeksproject. In de tabel wordt aangegeven welke overheidsorganisatie verantwoordelijk was voor de uitvoering van de toekomstverkenning en wanneer de resultaten ervan 33

36 werden uitgebracht. Elk van deze cases werd recent uitgevoerd of afgerond. De cases zijn terug te brengen tot drie beleidsdomeinen binnen de Vlaamse overheid, met name het beleidsdomein Economie, Wetenschap en Innovatie (EWI), het beleidsdomein Leefmilieu, Natuur en Energie (LNE) en het beleidsdomein Landbouw en Visserij (LV). Tabel 2 Oplijsting van verkende cases Naam verkenning Betrokken overheidsorganisatie Datum publicatie 5. Technologie en innovatie in Vlaanderen: prioriteiten Vlaamse Raad voor 2006 Wetenschapsbeleid 1 6. Analyse van de huidige en toekomstige Departement Landbouw ruimtebehoefte voor land- en tuinbouw en Visserij, Afdeling en de toekomstige ruimtelijke Monitoring en Studie ontwikkelingen binnen land- en tuinbouw Milieurapport Vlaanderen. Milieuverkenning Vlaamse Milieumaatschappij ; MIRA-team Natuurrapport Vlaanderen. Natuurverkenning Instituut voor Natuuren Bosonderzoek ; NARA-team De VRWB werd naar aanleiding van de reorganisatie van het Strategische Adviesstelsel in Vlaanderen uit 2003 omgevormd tot Vlaamse Raad voor Wetenschap en Innovatie (VRWI). Deze omvorming trad in werking op 1 januari

37 De analyse van de vier cases vindt plaats op basis van een uitgebreide documentenanalyse en interviews. Voor de documentenanalyse werd in eerste instantie gekeken naar de gegevens die beschikbaar zijn over de geselecteerde toekomstverkenningen. Het gaat hier meer bepaald om een rapport of een verslag waarin de toekomstverkenning werd uitgeschreven en bekendgemaakt. Daarnaast werden ook aanverwante studies, verslagen, rapporten en beleidsdocumenten geconsulteerd. De interviews in deze fase van het onderzoek werden uitgevoerd met leden van de organisaties die instonden voor de uitvoering of coördinatie van de verkenning. In totaal werden zo negen personen geïnterviewd. Het gaat om volgende actoren: Drie medewerkers van de Vlaamse Raad voor Wetenschap en Innovatie (VRWI Case 1) Eén medewerker van de Afdeling Monitoring en Studie bij het departement Landbouw en Visserij (AMS Case 2) Twee medewerkers van de Vlaamse Milieumaatschappij (MIRA-team Case 3) Drie medewerkers van het Instituut voor Natuur- en Bosonderzoek (INBO - Case 4) In de bijlage is de semigestructureerde vragenlijst met topics terug te vinden die gebruikt werd als handleiding voor de interviews. 35

38 > 3.3. Case 1 - Technologie en innovatie in Vlaanderen: prioriteiten. Deze eerste case betreft een toekomstverkenning die werd uitgevoerd door de voormalige Vlaamse Raad voor Wetenschapsbeleid (VRWB), thans de Vlaamse Raad voor Wetenschap en Innovatie (VRWI). De algemene inhoudelijke evenals de procesmatige kenmerken van deze verkenning worden hieronder uitgebreid besproken. Het inzicht in deze elementen werd verkregen door uitvoering van een documentenanalyse en op basis van een interview met drie medewerkers van de VRWI. Deze drie medewerkers waren (mee) verantwoordelijk voor de uitvoering van voorliggende studie en konden meer gedetailleerde informatie verschaffen over de verschillende punten in de analyse. > Algemene inhoudelijke en procesmatige aspecten De Vlaamse Raad voor Wetenschap en Innovatie (en voorheen ook de Vlaamse Raad voor Wetenschapsbeleid) heeft via het Decreet betreffende de organisatie en financiering van het wetenschaps- en innovatiebeleid de - verder niet gespecificeerde- opdracht om adviezen en studies uit te brengen over de langetermijnontwikkelingen binnen dit domein (Art. 24). In 2005 nam de VRWB zelf het initiatief om een langetermijnreferentiekader te ontwikkelen voor technologie en innovatie in Vlaanderen ( ) aan de hand van een technologische verkenningsstudie op macroniveau (Smits et al., 2006:10). De aanleiding tot het opzetten van dit proces van verkenning ontstond een tiental jaar geleden, zo wordt aangegeven, toen in 2000 door voormalig voorzitter Roger Dillemans reeds werd gedacht aan het uitvoeren van een maatschappelijke toekomstverkenning. Deze zou dan kunnen worden vertaald naar de verschillende economische activiteiten in Vlaanderen. De interesse in het verkennen van de toekomst binnen de VRWB zorgde ervoor dat buitenlandse voorbeelden werden bekeken. Landen zoals Duitsland, Japan en de Verenigde Staten beschikten al veel langer over toekomstverkenningen op vlak van technologie en innovatie. De inspiratie voor het opzetten van een eigen verkenning binnen Vlaanderen werd dan ook gehaald uit deze internationale verkenningen. 36

39 Het doel van de verkenning van de VRWB was beleidsondersteunend en kennisgericht. De studie voorziet vooreerst in de ondersteuning van het Vlaamse overheidsbeleid op vlak van technologie en innovatie zodat hieromtrent weloverwogen keuzes en inspanningen (Smits et al., 2006:9) kunnen worden gemaakt. Het belangrijkste element dat in de verkenning naar voor werd gebracht ter ondersteuning van het overheidsbeleid, was de ontwikkeling van een referentiekader voor technologie en innovatie in Vlaanderen. Dit referentiekader werd in de verkenning niet alleen vanuit een top-down, sturende rol voor de overheid opgevat. Doordat de verkenning immers op eigen initiatief werd opgezet, voorzag de VRWB eveneens een bottom-up ontwikkeling ervan. Er werd met andere woorden getracht om op een breder niveau strategische bakens uit te zetten op vlak van technologie en innovatie. Hiervoor is een tweede opzet van de studie eveneens van belang. Die hield voor ogen om inzicht in mogelijke trends en ontwikkelingen binnen een complexe en dynamische sector te verschaffen. De bevindingen die uit de toekomstverkenning van de VRWB voort zijn gekomen, dienden zijn stakeholders immers ook kennis over mogelijke, waarschijnlijke en wenselijke ontwikkelingen voor technologie en innovatie te verschaffen. De studie moest het op deze wijze mogelijk maken voor deze stakeholders -die traditioneel relatief autonoom opereren- om zo goed mogelijk in te spelen op de geschetste ontwikkelingen en prioriteiten naar de toekomst toe. De technologieverkenning werkte hiervoor vanuit expertopinie naar één beeld van de toekomst binnen een specifieke tijdshorizon, namelijk het jaar We spreken hier van een middellange termijn waarop de studie werd gevoerd, zijnde een periode van iets meer dan tien jaar beginnende vanaf de referentiejaren waarop de gegevens gebaseerd zijn (2002, 2003, 2004) tot en met de voorziene horizon in Wanneer we de scope van de technologieverkenning bekijken, dan kan gesteld worden dat deze integraal het domein technologie en innovatie in Vlaanderen beslaat, opgedeeld volgens de verschillende te onderscheiden sectoren zoals informatietechnologie, energie of transport. De studie werd aangevat in 2005 en aan het einde van 2006 afgerond. Ze bestaat uit drie grote fasen, waarbij de eigenlijke verkenning van de toekomst de laatste fase van de studie betreft. De twee eerste fasen van de studie dienden als vertrekpunt voor deze finale fase. De werkwijze om 37

40 hiertoe te komen (het methodologische kader) werd op punt gesteld in samenwerking met onderzoekers van Incentim, een onderzoeksgroep van de K.U. Leuven. Om de verkenning rond technologie en innovatie vorm te geven werd gesteund op de ervaringen uit twee testverkenningen die dateerden van 2004 en die de voedingsindustrie en de chemische industrie betroffen. Deze sectorale verkenningen werden gebruikt om de toekomstverkenningstechniek in de voorliggende studie te optimaliseren en zo een domeinbrede technologieverkenning op te zetten (Verbeek et al., 2004a; 2004b). De verschillende stappen die gevolgd werden in deze voorliggende technologieverkenning worden hieronder kort toegelicht. De figuur geeft deze stappen weer. In een eerste fase van de studie vond een synthese van de bevindingen uit een SWOT-analyse van het domein plaats. Deze fase nam iets meer dan een jaar in beslag en vond plaats in De analyse bracht de relatieve positie van de verschillende sectoren in het domein in kaart. De tweede fase van de studie bestond uit een analyse van een bredere European foresight technology study die belangrijke sectoren voor de toekomst identificeerde aan de hand van 18 afzonderlijke studies. De sterktes en zwaktes van Vlaanderen werden zo geconfronteerd met de bevindingen rond deze 18 Europese studies. Een synthese ervan leidde tot de identificatie van zes strategische clusters voor technologie en innovatie in Vlaanderen. In fase drie werden dan stellingen voorgelegd aan betrokken experten. Hiervoor werd de Delphi-methode toegepast. In totaal werden voor deze derde fase via de Delphi-methode 130 domeinexperten, verdeeld over de zes geïdentificeerde strategische clusters voor technologie en innovatie geraadpleegd. De stellingen die hen werden voorgelegd, betroffen mogelijke ontwikkelingen en capaciteiten voor Vlaanderen, met 2015 als horizon. De clustergebonden experten konden in twee (of meer) rondes discussiëren over de waarschijnlijkheid van deze inzichten of ontwikkelingen op wereldniveau, evenals over de mogelijkheid en wenselijkheid ervan voor Vlaanderen. 38

41 Figuur 3 - Fasen in de studie rond technologie en innovatie in Vlaanderen (Bron: Raspoet, 2009) Nadat deze drie fasen werden doorlopen, volgde de uiteindelijke formulering van 30 prioriteiten voor Vlaanderen. Deze prioriteiten werden vooropgesteld via consensus tussen de leden uit de afzonderlijke expertpanels. Aanvullend werden ook 15 domeinoverschrijdende kritische succesfactoren voor het verwezenlijken van deze prioriteiten ingeschat. Hiertoe engageerden 85 van de 130 domeinexperten zich. 39

42 We kunnen stellen dat de toekomstverkenning rond technologie en innovatie in zekere mate een normatief karakter heeft doordat de keuzes en inspanningen voor succes geëxpliciteerd worden via de identificatie van strategische clusters en prioriteiten. Deze explicitering geeft kracht aan de beleidsondersteunende rol van de verkenning, aangezien ze duidelijk de keuzes vooropstelt die de overheid zou kunnen -en in zekere zin ook zou moeten- maken. Doordat de technologieverkenning op een brede en intense participatie van directe stakeholders steunt, zijn de inzichten die ze verschaft breed gedragen binnen het domein. De expertenpanels die aan de basis liggen van deze brede participatie, werden samengesteld uit ervaringsdeskundigen uit de kennisinstellingen en de industrie. Het inhoudelijke van de studie werd voornamelijk uitgewerkt door deze experten, die vaak behoorden tot de R&D Afdeling van hun organisatie. Ze werden voorgedragen door het Begeleidingscomité Verkenningen en door de leden van de VRWB zelf en zorgden voor de nodige inhoudelijke kennis en input. Het Begeleidingscomité Verkenningen werd binnen de VRWB opgericht in het kader van de opvolging van de verkenningsstudie en bestond uit vertegenwoordigers afkomstig uit politieke of administratieve middens, of uit de wetenschappelijke wereld en de bedrijfswereld. In tegenstelling tot de expertengroep, die een concrete inhoudelijke input leverde voor de studie, werden er in het Begeleidingscomité, dat instond voor monitoring, wel beleidsactoren afgevaardigd. Binnen de (voormalige) VRWB als adviesraad werd een gelijkaardige samenstelling met een mix van beleidsactoren en actoren uit het middenveld gehanteerd. De leden van de Raad zelf werden eveneens op de hoogte gehouden van het project, maar de Raad nam op zich geen rol als consultatieorgaan in. De deelnemers die de verkenning mee hebben vorm gegeven, waren directe stakeholders en dus niet afkomstig uit het brede maatschappelijke veld. Voor het slagen van een Delphi-proces dienen deelnemers immers over de nodige specifieke kennis en expertise te beschikken. De Delphi-methode zelf is een veelgebruikte methode voor technologieverkenningen op internationaal en Europees vlak die steunt op een gestructureerde bevraging van experten over topics waarvoor op de lange termijn een grote mate van onzekerheid geldt. Aangenomen wordt dat de gestructureerd bevraagde opinie van experten eenzelfde mate van, of zelfs meer valabele informatie 40

43 oplevert dan meer kwantitatief ingevulde verkenningen (Lang, 1995). De methode wordt geacht meer rekening te houden met de onzekerheid die op middellange en lange termijn aanwezig is over de richting waarin ontwikkelingen zullen plaatsvinden. Het gebruik van de Delphi-methode zorgt er dus voor dat de verkenning van de VRWB een sterk kwalitatief karakter heeft. Evoluties en ontwikkelingen binnen de verschillende strategische clusters worden narratief uitgewerkt en zijn gebaseerd op een synthese van antwoorden die de experten formuleerden op specifieke vragen. Het is net de expertise van de geraadpleegde actoren die een kwalitatieve onderbouwing van mogelijke, verwachte en (eventueel) wenselijke evoluties toelaat. Voor de organisatie van dit consultatieproces, dat zeer intensief is omdat het in verschillende consultatierondes verloopt, werd samengewerkt met een externe actor. Die actor lag ook aan de basis van de gehanteerde werkwijze voor de studie, zoals reeds werd aangegeven. Hoewel de ontwikkeling van de verkenningsmethode en de ondersteuning voor de expertengroepen gebeurde in samenwerking met deze externe actor, is de opstelling van het rapport en de uitvoering van de studie een werk dat voor het overgrote deel intern werd uitgevoerd, met name door het VRWBprojectteam. Dat de kern van de uitvoering en de coördinatie van het project binnen de VRWB zelf werd uitgevoerd, verzekerde volgens de organisatie de onafhankelijkheid van de studie. Als Adviesraad stond de raad organisatorisch gezien relatief dicht bij het beleid en de administratie. Dit geldt ook vandaag nog voor de VRWI als Strategische Adviesraad. Belangrijk voor de VRWB was dus om voldoende afstand ten opzichte van de overheid te houden om een min of meer onafhankelijke inhoudelijke invulling van de toekomstverkenning te verzekeren. Als organisatie bezette de VRWB een centrale positie tussen beleid, wetenschap en industrie. Die zorgde voor een neutrale en onafhankelijke positie en liet bovendien toe voldoende afstemming te bereiken met verschillende stakeholders. De raad kon hiervoor ook beroep doen op zijn bestendigde reputatie als boundary organisation (Guston, 2001) van waaruit wetenschappelijke en maatschappelijke inzichten werden vertaald naar het beleid. Afstemming met beleidsactoren verliep tijdens de verkenning vooral via het Begeleidingscomité waarin leden van de administratie en de politiek werden vertegenwoordigd naast actoren uit het veld. De verhalende stijl waarin het 41

44 rapport werd geschreven, zorgde er daarnaast ook voor dat de vertaalslag naar het beleid toe vlotter kon gemaakt worden. De verspreiding en nazorg van de verkenning werden actief verzorgd en intensief opgevolgd door de Raad en dan meer bepaald door het secretariaat en de voorzitter van de VRWB. Niet alleen was er de publicatie van de toekomstverkenning in boekvorm en de website van de VRWB die deze en de aanverwante studies gratis beschikbaar stelde. Er werden ook zelf op verschillende vlakken acties ondernomen om de studie bekend te maken bij het brede publiek. Zo werden parlementsleden, leden uit de betrokken parlementscommissie, en de verschillende politieke fracties geïnformeerd over de resultaten van de toekomstverkenning. De bedoeling van deze acties was om parlementsleden concrete en begrijpbare inzichten aan te bieden op vlak van het technologie- en innovatiebeleid. Bij verschillende industriële en technologische sectororganisaties werden presentaties gehouden door afgevaardigden van het VRWB secretariaat. Tijdens deze presentaties werden de resultaten van de studie toegelicht aan een ruim publiek. Er kan gesteld worden dat het brede participatieproces dat aan de basis lag van de toekomstverkenning (expertenconsultatie via Delphi-methode) de informatieverspreiding over de inhoud, bevindingen en aanbevelingen in de studie bevorderde bij de stakeholders uit het beleidsdomein. Ook naar andere doelgroepen die minder direct als stakeholders kunnen worden beschouwd, werden inspanningen geleverd die erop gericht waren de resultaten van de verkenning bekend te maken. Zo werden bijvoorbeeld de vijf Vlaamse Technologieattachés op initiatief van de VRWB vertrouwd gemaakt met de resultaten van de studie die de strategische clusters en de sterktes en zwaktes van Vlaanderen op vlak van technologie en innovatie schetsten. Deze attachés van Flanders Investment & Trade (FIT) zijn aanwezig in India, de VS, Japan en China en faciliteren op deze strategische locaties investeringen van Vlaamse hoogtechnologische bedrijven ( Tot slot werd er ook een mediacampagne opgezet door de VRWB die ertoe moest leiden dat de verkenning zou worden opgenomen door de pers en dat de resultaten ervan bij een breder publiek gekend zou zijn. 42

45 Er wordt vanuit de VRWB benadrukt dat het belangrijk is gebleken zelf het initiatief te nemen bij de verspreiding en nazorg van de studie. Bovendien zorgt het actief op zoek gaan naar betrokkenheid van een diverse groep van actoren ervoor dat deze actoren dan geïnformeerd zijn over en mogelijk ook rekening houden met de strategische clusters uit de studie. Dit kan een belangrijk element blijken voor de doorwerking ervan. > Factsheet De verschillende kenmerken van de eerste case in dit onderzoek, de toekomstverkenning voor technologie en innovatie in Vlaanderen van de VRWB, werden hierboven uitvoering toegelicht. De factsheet hieronder geeft deze bevindingen overzichtelijk weer naargelang zij behoren tot de algemene, inhoudelijke aspecten van de studie of tot de procesmatige kenmerken ervan. 43

46 Tabel 3 Factsheet studie Technologie en Innovatie in Vlaanderen Algemene, inhoudelijke aspecten Type Methode Tijdshorizon Scope Voorspellend en normatief Delphi / Kwalitatief Middellange termijn Beleidsdomein gespecifieerd naar sectorniveau Procesmatige aspecten Aanleiding Aanbod op eigen initiatief Nood aan kennis en inzicht binnen beleidsdomein Doel Uitvoering Inbedding Primair beleidsgericht en breed kennisgericht Intern met externe ondersteuning Adviesraad: formele positie in beleidsdomein, bestendigde reputatie Politieke en administratieve afstemming: via Begeleidingscomité, voor en tijdens het proces Participatie Input van selecte groep directe stakeholders, voor en tijdens het proces Input van brede groep directe stakeholders, tijdens het proces Verspreiding Outputs: rapport, website, presentaties, lezingen Communicatie naar: directe stakeholders, administratie, politieke verantwoordelijken, parlement, media 44

47 > 3.4. Case 2 - Ruimtebehoefte en ontwikkelingen voor land- en tuinbouw Hieronder volgt een bespreking van een tweede case in het onderzoek, met name de toekomstverkenning voor de land- en tuinbouw. De algemene inhoudelijke en procesmatige kenmerken worden uitgebreid toegelicht. Het opstellen van deze paragraaf gebeurde aan de hand van een documentenanalyse en steunt eveneens op een interview met de verantwoordelijke voor de studie binnen de administratie Landbouw en Visserij. Op basis hiervan konden de nodige inzichten in de diverse aspecten van de studie worden verkregen. > Algemene inhoudelijke en procesmatige aspecten De afdeling Monitoring en Studie van het departement Landbouw en Visserij (L&V) van de Vlaamse Regering gaf in 2006 de opdracht tot analyse van de huidige en toekomstige ruimtebehoefte voor land- en tuinbouw en de toekomstige ruimtelijke ontwikkelingen binnen de landbouw. De scope van de verkenning kan met andere woorden worden teruggebracht tot het deeldomein Landbouw binnen het beleidsdomein L&V, waarbij ingegaan werd op enkele deelsectoren binnen dit deeldomein. Het doel van de verkenning van de ruimtebehoefte en ontwikkelingen voor land- en tuinbouw was zowel kennisgericht als beleidsgericht. De eerste doelstelling die in het rapport met het opzet en de resultaten van de verkenning kan worden gevonden, is namelijk het verwerven van kennis omtrent de omvang én verantwoording van de nodige ruimte voor een duurzame professionele landbouw [is] (Departement Landbouw en Visserij, 2007). Er werd daarnaast ook door de opdrachtgevers van de verkenning voorzien om een input te leveren voor de opmaak van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen (RSV) Hiermee is de toekomstverkenning ook expliciet beleidsgericht. Beide doelstellingen moeten echter samen worden beschouwd. De aanleiding voor deze toekomstverkenning werd immers ingegeven door een gebrek aan recente, diepgaande en sterk onderbouwde studies die als input konden dienen voor discussies over de toekomst van de landbouw in aanloop naar de opmaak van het RSV. 45

48 De doelstellingen van de verkenning bepaalden mede haar tijdshorizon. Om input te leveren voor het RSV 2020 werd eenzelfde langetermijnhorizon gehanteerd als het Structuurplan. Dit gebeurde echter in combinatie met een kortetermijnhorizon, met name Ook de methode van verkennen werd in het licht van de doelstellingen en de daaraan gekoppelde tijdshorizonten aangepast. Een bespreking van de gevolgde stappen in de verkenning, gaat hier dieper op in. De studie bestond uit drie grote fasen, zoals weergegeven in de figuur. We kunnen stellen dat het eigenlijke verkenningsproces plaatsvond in de tweede fase van de studie. Figuur 4 Fasen voor de verkenning van de ruimtebehoefte en ontwikkelingen Fase 1: Recente en verwachte ontwikkelingen Fase 2: Streefbeelden 2013 en 2020 Fase 3: Onderbouwen ruimtebehoefte Taak 2: Ruimtegebruik per subsector Taak 3: Analyse ontwikkeling ruimtegebruik Taak 4: Verwachte ontwikkelingen drijvende krachten Taak 5: Streefbeeld 2013 op basis van interne en externe drijvende krachten Taak 6: Streefbeeld 2020 op basis van potenties Taak 7: Formuleren finale streefbeelden Taak 8: Kwalitatieve en kwantitatieve ruimtebehoefte 2013 Taak 9: Kwalitatieve en kwantitatieve ruimtebehoefte 2020 (Bron: Gellynck et al., 2007:11) In een eerste fase van het proces vond een analyse plaats van sturende factoren uit het verleden voor de verschillende landbouwproductiesectoren. Deze gegevens werden aangevuld met een sterkte-zwakte analyse en met bevindingen uit interviews met een aantal experten. In de tweede fase van deze studie werden dan twee verkenningsstudies uitgevoerd. Zoals aangegeven werd de toekomst verkend, in eerste instantie op een korte 46

49 termijn (met horizon 2013) en vervolgens ook op lange termijn (horizon 2020). Een korte toelichting bij de wijzen waarop in deze studie naar de toekomst werd gekeken, is noodzakelijk: Vooreerst werden op basis van een trendanalyse toekomstbeelden opgesteld voor de landbouwproductie in Deze trendanalyse of prognose steunde op de uitkomsten van de eerste fase van de studie. De toekomstbeelden uit de prognose werden bijgesteld via een expertenworkshop. Leden van de administratie, de politiek en het middenveld allen vertegenwoordigd in de stuurgroep die het onderzoek overziet- kwamen in deze tweede fase tot het bepalen van één specifiek eindbeeld voor Voor de kortetermijnverkenning werd dus gebruik gemaakt van een trendmatige forecast die voor mogelijke ontwikkelingen uitging van beperkte onzekerheden en steunde op een gelimiteerde dynamiek voor de korte termijn. In tweede instantie werd de SWOT-analyse uit de eerste fase herhaald voor een tijdshorizon 2020, samen met een expertenraadpleging die als aanvulling hierop fungeerde. Er werd in deze tweede stap gewerkt met scenario s die teruggrepen op een Europese studie (Klijn et al., 2005) en die werden afgeleid voor Vlaanderen. De scenario s stelden drie verschillende sociaaleconomische wereldbeelden voor waarbinnen de landbouwproductie zich per sector verder zou kunnen ontwikkelen (zie onderstaande figuur). De assen waarop deze scenario s werden uitgezet, zijn de mate van globalisering en de mate van overheidsregulering. Het referentiescenario gaat uit van een verderzetting van de huidige situatie voor de landbouw met doorgedreven globalisering en een sterke mate van overheidsregulering. Het globale scenario kent naast sterke globalisering van de markt, beperkte overheidsregulering. Het regionale scenario wordt dan weer gekenmerkt door een sterk gereguleerde en regionaal afgeschermde markt voor landbouw. Ook hier werd, zoals bij de trendanalyse met horizon 2013, een verwacht eindbeeld per scenario opgesteld. Samengevat kan gesteld worden dat op lange termijn niet meer kon worden uitgegaan van sterke zekerheden en beperkte discontinuïteiten en dat het gebruik van scenario s in deze verkenning toeliet om te gaan met de grotere 47

50 mate van onzekerheid waarmee de toekomstbeelden voor de landen tuinbouw omgeven werden. Op basis van de verwachte beelden uit de prognose voor 2013 en de scenariobeelden voor 2020 in de tweede fase van de studie, werd ten slotte in een derde stap de ruimtebehoefte voor de land- en tuinbouw afgeleid. Dit gebeurde voor elk van de scenario s afzonderlijk. Deze werden bovendien vergeleken met de huidige behoefte voor landbouw. De toekomstverkenning leidde op deze manier tot een product dat inzicht zou geven in de mogelijke ruimtebehoefte van diverse landbouwsectoren naar de toekomst toe, en het departement L&V ondersteuning en input zou bieden bij de opstelling van het RSV door verantwoorde keuzes voor de invulling van de open ruimte naar voren te schuiven. Figuur 5 - Drie scenario's voor de analyse van de ruimtebehoefte in de landen tuinbouw (Bron: Gellynck et al., 2007:26) 48

51 Het verkenningsproces voor de studie betreffende de ruimtebehoefte in de land- en tuinbouw werd hierboven toegelicht. Belangrijk is de tweede fase van de studie die de eigenlijke toekomstverkenning bevat. De verkenning gebeurde op korte en op lange termijn, afhankelijk van de gehanteerde horizon. Het is bovendien duidelijk dat de verkenning zelf deel uitmaakte van een breder proces waarin kennis vergaard werd over de vroegere, huidige en toekomstige situatie van het landgebruik binnen land- en tuinbouwsectoren. Het document is met andere woorden exploratief van aard, waarbij het expliciteren van mogelijke toekomstige ontwikkelingen voor de land- en tuinbouw op de voorgrond staat. Daarnaast heeft de verkenning met horizon 2020 ook een zeker normatief karakter. Er werd meer bepaald verduidelijkt in het rapport dat om de oppervlaktes [voor landbouw] die worden bekomen in deze studie te vrijwaren de resultaten als een soort streefcijfer [dienen te] fungeren bij het opstellen van het RSV (Departement Landbouw en Visserij, 2007:7). De streefbeelden die voor de drie scenario s afzonderlijk werden geformuleerd, hielden het beleid met andere woorden welbepaalde keuzes voor ogen. Het is echter ook zo dat tussen de scenario s op zich geen keuze hoefde te worden gemaakt door de beleidsverantwoordelijken, waarmee toch vooral het exploratieve karakter van deze verkenning op de voorgrond blijft. Doordat voor het opstellen van de scenario s gewerkt werd met cijfers over de productiecapaciteit binnen de land- en tuinbouw kan worden gesteld dat de studie een kwantitatief karakter heeft. Dit geldt vooral voor de forecast naar 2013 toe. De scenario-oefening met horizon 2020 daarentegen zou ook deels als kwalitatief kunnen worden benoemd, hoewel ook hier de verschillende scenario s onderbouwd werden met hoofdzakelijk kwantitatieve gegevens. Er werd daarnaast ook expliciet aangegeven dat de kwantificering van de nodige ruimte voor de geselecteerde toekomstbeelden (Departement Landbouw en Visserij, 2007:1) tot het opzet van de studie behoorde. De uitvoering van de studie gebeurde extern. Een van de taken van de Afdeling Monitoring en Studie (AMS) van het departement L&V is het uitvoeren van studies met betrekking tot de toekomst en tot innovatie. Omdat het een brede studie betrof en AMS zelf niet over voldoende gegevens beschikte, heeft de dienst het uitvoeren van de studie uitbesteed. 49

52 Dit gebeurde aan een extern team van wetenschappers afkomstig uit de universiteiten van Gent en Leuven, die samenwerkten met de studiegroep Omgeving, een extern onderzoeksbureau. Het staat vast dat deze organisaties uiteraard verder op afstand van de overheid stonden dan de Afdeling Monitoring en Studie binnen het departement Landbouw en Visserij. Die afstand vertaalde zich enerzijds in een grotere onafhankelijkheid ten opzichte van het beleid voor het opzet en de inhoud van de studie. Het was ook expliciet de bedoeling van de opdrachtgever (AMS) om door de uitbesteding van de studie een zekere neutraliteit ten opzichte van het beleidsdomein L&V te bewaren. Het ruimtegebruik voor landbouw raakt immers ook aan het beleidsdomein Ruimtelijke Ordening. Anderzijds vereiste deze grotere afstand ten opzichte van het beleid bij de uitvoering ook meer inspanningen om voldoende afstemming met het beleid en de noden die daar aanwezig waren, te verwezenlijken. Dit vertaalde zich in een specifieke vorm van participatie van beleidsverantwoordelijken waarop zo dadelijk verder zal worden ingegaan. Om de studie inhoudelijk vorm te geven werd de participatie voorzien van verschillende soorten stakeholders. Het is daarbij belangrijk te kijken naar de participatie tijdens de tweede fase van de studie, die de eigenlijke verkenning bevat. De betrokken stakeholders waren hoofdzakelijk afkomstig uit de landbouwsector, maar behoorden ook tot het beleidsdomein Landbouw en Visserij of tot aanverwante beleidsdomeinen. Het betrekken van stakeholders bij de studie gebeurde op twee manieren met verschillende finaliteit. Ten eerste werden stakeholders als experten betrokken bij de verkenning via interviews en aan de hand van expertenworkshops voor de sectoren binnen de Landbouw. Deze stakeholders werden meer bepaald ingeschakeld voor de invulling van de ontwikkelingen met horizon 2013 en de evolutie van de landbouwproductie in De expertenworkshops zijn enigszins vergelijkbaar met de Delphi-methode voor het inschatten van verwachte evoluties, maar ze vormden niet het eindpunt in het bepalen van de streefbeelden voor 2013 en Het gebruik van prognoses aan de ene kant, en van scenario s aan de andere voor het verkennen van de toekomst in deze studie blijkt weinig verschil te maken voor de wijze van consultatie deze expert-stakeholders. Hieruit zou kunnen worden afgeleid dat de resultaten steunen op een breed draagvlak. Dat is alvast het geval voor de 50

53 landbouworganisaties, want de milieubeweging werd als een van de stakeholders in het domein niet betrokken bij de studie. Aanvullend op de raadpleging van experten via workshops en interviews zorgde een stuurgroep voor de inhoudelijke aansturing van de studie. Deze stuurgroep was samengesteld uit leden van verschillende administratieve diensten van het departement Landbouw en Visserij. Ook politieke vertegenwoordigers en vertegenwoordigers uit het middenveld maakten hiervan deel uit. Door haar specifieke samenstelling is de stuurgroep van belang voor het in kaart brengen van de afstemming met het beleid. Dat deze afstemming nodig is, volgt uit het feit dat de verkenning werd uitbesteed. Hierdoor bleef echter ook de mogelijkheid om concreet richting te geven vanuit de stuurgroep vrij beperkt. In de offerte-aanvraag had de AMS immers reeds gedetailleerd moeten aangeven welke punten vereist waren voor het uitvoeren van deze verkenning. De rol van de stuurgroep is vooral van belang geweest bij de invulling van de streefbeelden voor 2013 en 2020 waarop de onderzoekers dan weer zelf hebben verder gewerkt. De verspreiding en nazorg van de toekomstverkenning voor de land- en tuinbouw vonden plaats op verschillende manieren. Binnen het departement L&V en ook naar de politieke beleidsverantwoordelijken toe werd de studie bekendgemaakt. Na het afronden van het onderzoek werden de resultaten en aanbevelingen ook op een officiële studienamiddag bij de Vlaamse overheid voorgesteld (Departement Landbouw en Visserij, 2007). Daarnaast werden ook enkele wetenschappelijke publicaties ter valorisatie van de studie uitgebracht. Tot slot kan ook vermeld worden dat de bevindingen uit de studie in rapportvorm werden gegoten en beschikbaar zijn op het web ter consultatie door een breder publiek. > Factsheet De bevindingen in verband met de algemene inhoudelijke en de procesmatige aspecten van deze toekomstverkenning worden hieronder overzichtelijk weergegeven in de tabel. 51

54 Tabel 4 Factsheet studie Ruimtebehoefte en ontwikkelingen voor landen tuinbouw Algemene, inhoudelijke aspecten Type Methode Tijdshorizon Scope Voorspellend, exploratief Prognose + beleidsscenario s / Kwantitatief Korte en lange termijn Beleidsdomein gespecifieerd naar sectorniveau Procesmatige aspecten Aanleiding Doel Uitvoering Inbedding Nood aan kennis en inzicht binnen beleidsdomein Primair kennisgericht met beleidsgerichte finaliteit Extern AMS: formele positie in beleidsdomein, inhoudelijke bepaling offerte-aanvraag Politieke en administratieve afstemming: via stuurgroep, tijdens het proces Participatie Verspreiding Input van directe stakeholders, tijdens het proces Outputs: rapport, studiedag, wetenschappelijke artikels Communicatie naar: directe stakeholders, administratie, politieke verantwoordelijken 52

55 > 3.5. Case 3 Milieuverkenning 2030 Hieronder volgt een bespreking van het Milieurapport, met de Milieuverkenning De algemene inhoudelijke en procesmatige kenmerken worden besproken op basis van een uitgebreide documentenanalyse en aan de hand van een interview met twee medewerkers van de Vlaamse Milieumaatschappij. De medewerkers die geïnterviewd werden, waren (mee) verantwoordelijk voor de uitvoering van voorliggende studie en konden meer inzicht bieden in de verschillende aspecten uit de analyse. > Algemene inhoudelijke en procesmatige aspecten De VMM is decretaal belast met het opstellen van een tweejaarlijks Milieurapport voor Vlaanderen. In dit Milieurapport dienen naast een beschrijving van het huidige en het gevoerde milieubeleid ook een aantal verwachte ontwikkelingen te worden uitgewerkt aan de hand van scenario s (Decreet houdende algemene bepalingen inzake Milieubeleid, DABM, 1995). De concrete aanleiding voor het opstellen van een toekomstverkenning voor het Vlaamse milieubeleid werd met andere woorden institutioneel vastgelegd en vormt een expliciete vraag vanuit het beleid. Het Milieurapport dat in 2009 werd uitgebracht, was erop gericht het beleidsdomein Leefmilieu, Natuur en Energie te ondersteunen, meer specifiek de Milieuplanning binnen dit beleidsdomein. Het decreet voorzag dat de Milieuverkenning als input voor het Milieu- en Natuurbeleidsplan (Minaplan) zou dienen. De decretale verankering van het Milieurapport betekent dus dat de voornaamste formele doelstelling van het Milieurapport beleidsgericht was. Daarnaast werd in de Milieuverkenning zelf ook aangegeven dat het rapport een hulp kan zijn voor andere actoren uit de overheid of de maatschappij bij het inschatten van de effecten van huidige handelingen op de toekomst. Het verschaffen van kennis aan een breed veld van actoren was dus een tweede doelstelling. Aanvullend werd nog gesteld dat de Milieuverkenning het langetermijndenken kan faciliteren en het debat kan stimuleren, waardoor ook mogelijke procesgerichte effecten werden vooropgesteld (Van Steerteghem, 2009). 53

56 In het Milieurapport werd een verkenning van de toekomst van het leefmilieu uitgevoerd via de uitwerking van drie milieubeleidsscenario s. Deze zullen hieronder verder worden toegelicht. Belangrijk is te vermelden dat de scenario s werden opgesteld voor de periode Daarom kunnen we stellen dat deze verkenning op de lange termijn werd uitgevoerd. Daarnaast werden ook tussentijdse zichtjaren voorzien (2015, 2020) die tot doel hadden de verkenning ook voor de korte en middellange termijn bruikbaar te maken. Er werd gewerkt vanuit een uitdrukkelijk kwantitatieve aanpak waarbij deskresearch, het verzamelen van de nodige gegevens (hoofdzakelijk wetenschappelijke data), als basis diende voor het opstellen van de verkenning. Aan de hand van specifieke modellen werden berekeningen uitgevoerd voor Vlaanderen die voor verschillende toekomstscenario s specifieke doelstellingen voor het leefmilieubeleid voor ogen stelden. Om deze doelstellingen te halen, werd ook voor aanverwante beleidssectoren nagegaan welke beleidsmaatregelen dienden te worden genomen. De scope van het Milieurapport beperkte zich daarom niet uitsluitend tot het beleidsdomein LNE, maar liep ook uit naar aanverwante domeinen, zoals landbouw of transport. De Milieuverkenning 2030 kan daardoor als een vrij integrale verkenning van de toekomst worden opgevat. De toekomstverkenning omvat verschillende beleidsscenario s waarin specifieke beleidsmaatregelen werden uitgewerkt. Deze beleidsscenario s verschilden enerzijds van elkaar op vlak van ambitieniveau in de doelstellingen, maar entten zich anderzijds op eenzelfde sociaaleconomisch kader. Volgende drie beleidsscenario s werden gehanteerd in de Milieuverkenning 2030 en vervolgens toegepast op verschillende sectoren binnen het milieubeleid of beleidsdomeinen die hieraan verwant zijn: 1. In een referentiescenario werd nagegaan wat de gevolgen van het huidige beleid waren voor de toestand van het milieu in Het referentiescenario projecteerde hiervoor de reeds van kracht zijnde beleidsmaatregelen naar de toekomst toe, zonder concrete doelstellingen voor ogen te houden. Dit scenario gaat uit van continuïteit en zekerheid voor het toekomstige milieubeleid ten opzichte van het huidige beleid. 2. In het Europa-scenario werden Europese milieudoelstellingen als leidraad genomen om scenario s voor Vlaanderen in 2030 uit te 54

57 werken. De doelstellingen zijn onder meer terug te vinden in het Europese Energie- en Klimaatpakket, beter gekend als de doelstellingen. Voor de verschillende domeinen in de verkenning werden de nodige beleidsmaatregelen op het Vlaamse overheidsniveau uitgewerkt die tot het bereiken van deze doelstellingen zouden moeten leiden. 3. In het Visionaire scenario (Visi-scenario) werden, tot slot, meer ambitieuze doelstellingen voor de toestand van het milieu vooropgesteld dan de Europese doelstellingen in het tweede scenario. Deze doelstellingen werden opgesteld met het oog op 2050 en zijn met andere woorden onderdeel van een duurzame langetermijnvisie. In het visionaire scenario werd enkel een (strenge) doelstelling rond emissiereductie broeikasgassen naar voren geschoven. Het is dus beperkter van scope dan de doelstellingen in het Europa-scenario die betrekking hebben op lucht, energie, water, etc. Er dient te worden opgemerkt dat de drie scenario s de toekomst op verschillende wijze benaderen binnen eenzelfde sociaaleconomische omgeving. Het Europa scenario en het Visi-scenario vormen zo een variant op het referentiescenario dat de impact van het huidige beleid omvat. De drie scenario s en de wijze waarop ze verondersteld worden in de toekomst bij te dragen tot een afname van de milieudruk, worden in de figuur weergegeven. Doordat werd gewerkt binnen eenzelfde sociaaleconomische toekomst, werd het mogelijk de benodigde beleidsmaatregelen in elk van de scenario s met elkaar te vergelijken. Het biedt echter geen zicht op de inspanningen die geleverd zouden moeten worden indien van een andere sociaaleconomische toestand zou zijn uitgegaan. 55

58 Figuur 6 De evolutie van de milieudruk weergegeven voor de drie scenario s uit de Milieuverkenning 2030 (Bron: Van Steerteghem, 2009: 34) Wat het type verkenning betreft, vertrekt het referentiescenario van het reeds gevoerde en huidige beleid en zet het dit door naar de toekomst toe. Het zou daarom kunnen beschouwd worden als een prognose en is eerder voorspellend van aard. Het Europese karakter van de milieuwetgeving houdt, ten tweede, in dat een duidelijke keuze werd geëxpliciteerd door de Europese lidstaten en dat er dus ook door België en Vlaanderen specifieke, wenselijke einddoelen werden vooropgesteld. Via een forward look werd in de Milieuverkenning nagegaan welke beleidsmaatregelen het beste ingezet zouden kunnen worden om de Europese doelstellingen te halen. Ze vormen daarmee de weg naar een formeel geëxpliciteerd einddoel. De uitwerking van specifieke beleidsmaatregelen binnen dit formeel wenselijke scenario kan dan ook als backcasting worden getypeerd, ook al werden geen zuivere 56

59 backcasting technieken gehanteerd. Ook voor het Visi-scenario werden doelstellingen uitgezet en te volgen stappen om deze te bereiken, uitgewerkt. Verder brengen zowel het Europese als het visionaire scenario het normatieve karakter van deze Milieuverkenning duidelijk onder de aandacht. Hoewel er in de verkenning geen expliciete keuze gemaakt wordt tussen de drie scenario s, hanteren ze toch een verschillend, stijgend ambitieniveau. Vanuit milieuperspectief lijkt er een impliciete voorkeur te zijn voor het Visionaire scenario. Het referentiescenario maakt namelijk duidelijk dat de huidige inspanningen slechts een beperkte meerwaarde bieden ter verbetering van de toestand van het milieu. Het Europa-scenario brengt dan weer positievere gevolgen tot stand voor het milieu omdat de beleidsinspanningen ten opzichte van het referentiescenario reeds verhoogd werden. Het Visi-scenario betekent omwille van de uitgebreide ambities en daartoe gerichte inspanningen dan weer de meest positieve vooruitgang voor de toestand van het milieu. Zoals aangegeven is de Vlaamse Milieumaatschappij decretaal opgedragen een Milieurapport op te stellen, en daarin aan de hand van scenario s de mogelijkheden en verwachtingen voor het milieubeleid in Vlaanderen te schetsen. De inhoudelijke sturing van het rapport werd verzorgd vanuit de VMM door de dienst Milieurapportering, beter gekend als het MIRA-team. Ook de belangrijkste beleidsconclusies en aanbevelingen werden intern opgesteld. Daarnaast beschikte het MIRA-team over voldoende financiële middelen om externe (wetenschappelijke) actoren in te schakelen voor het uitvoeren van de berekeningen die in de verschillende hoofdstukken (domeinen met betrekking op milieu) van de studie werden verwerkt. We kunnen daarom stellen dat de uitvoering van het Milieurapport intern, maar met belangrijke externe ondersteuning gebeurde. Het element van uitvoering heeft een impact op de afstemming met het beleid. Het vinden van deze afstemming is belangrijk bij de opstelling van de Milieuverkenning, in de eerste plaats omdat de studie gecoördineerd en ingevuld wordt door een afzonderlijke entiteit binnen de VMM. Die VMM is als overheidsorganisatie wel ingebed bij de Vlaamse overheid, maar staat omwille van haar statuut als Intern Verzelfstandigd Agentschap met rechtspersoonlijkheid (IVArp) op een grotere afstand van het beleid dan de diensten van de administratie of de IVA s zonder rechtspersoonlijkheid. 57

60 De VMM is daarom onafhankelijk in haar werking, hoewel ze voor de beleidsplanning input levert en overlegt met de diensten van het departement. Het MIRA-team binnen de VMM werkt eveneens vrij autonoom en het heeft de verkenning bovendien opgesteld aan de hand van wat externe actoren aanleveren. Afstemming met het beleid is, ten tweede, ook van belang ten gevolge van de feitelijke positie van de VMM en het MIRAteam. Het MIRA-team kan worden opgevat als een boundary organisation, of een organisatie die zich situeert op de grens tussen wetenschap, beleid en maatschappij. Crabbé en Opdebeeck hebben de relatieve positie tussen deze drie groepen stakeholders van het MIRA weergegeven in de volgende figuur. Figuur 7 Het MIRA als boundary organisation (Bron: Crabbé & Opdebeeck, 2010:4) 58

61 Crabbé & Opdebeeck (2010) geven aan dat de afstand met de wetenschappelijke wereld het kleinst is, wat het belang verklaart voor onafhankelijke, wetenschappelijke en objectieve informatie in het Milieurapport. Een correct wetenschappelijke en onderbouwde verkenning geeft volgens de meerderheid van de MIRA-teamleden de beste mogelijkheid om het beleid te ondersteunen omdat de kans op weerlegging van inzichten dan het kleinst is (Crabbé & Opdebeeck, 2010). Aansluiting bij de wetenschappelijke wereld betekent wel dat expliciet gestreefd moest worden naar afstemming met het beleid. Er zijn verschillende manieren op basis waarvan door het MIRA-team concreet naar afstemming werd gezocht met het beleid. Er werd reeds vroeg in het verkenningsproces naar een zekere mate van afstemming gezocht met de belangrijkste stakeholders via de Stuurgroep van het Milieurapport. In deze stuurgroep zetelden actoren uit de administratie LNE, bevoegd voor het opstellen van de milieuplanning waarop de Milieuverkenning gericht was. Via de Stuurgroep weg werd getracht input te krijgen voor het opzet van de verkenning, de doelstellingen en concrete invulling ervan. Bij de aanloop naar de Milieuverkenning is er zo overleg gepleegd, onder meer met actoren uit de administratie LNE, voornamelijk op basis van elementen die vanuit het MIRA-team zelf werden aangedragen in een blauwdruk voor de Milieuverkenning. Er zetelden daarnaast geen politieke actoren in de stuurgroep en er werd ook niet in een afzonderlijk traject afgetoetst welke de prioriteiten voor de minister van Leefmilieu waren bij het uitvoeren van deze verkenning. De afstand van het MIRA ten opzichte van het beleid, zorgt er namelijk voor dat afstemming met politieke actoren uit het beleidsdomein veelal verloopt via de contacten met de administratie LNE. Volgend citaat duidt evenwel de nood aan een optimalisatie van die afstemming met politieke actoren: Op de vraag van MIRA wat heeft het beleid nodig? heeft de administratie niet (langer) een eenduidig antwoord klaar omdat de administratie (in vergelijking met vroeger) meer afhankelijk is van de politieke wensen (Crabbé & Opdebeeck, 2010:14). 59

62 Als bijkomende vorm van afstemming met het beleid kan nog vermeld worden dat de wetenschappelijke, kwantitatieve inzichten uit de verkenning door het MIRA-team hertaald werden om deze relevanter te maken voor het beleid. Deze vorm van customization is een belangrijke factor voor het overbrengen en interpreteren van informatie voor het beleid. De scenario s uit het MIRA werden zo uitgewerkt in specifieke beleidsmaatregelen en bijpassende aanbevelingen en conclusies. Een ander element binnen het verkenningsproces heeft betrekking op de participatie van de andere stakeholders. Bij de Milieuverkenning 2030 werd op drie specifieke momenten de participatie van stakeholders voorzien, telkens gekenmerkt door een verschillende mate van intensiteit. Dit wordt hieronder toegelicht. In de Stuurgroep van het MIRA zetelden niet alleen actoren uit de beleidsplanning in het departement LNE of uit andere overheidsorganisaties. Er werden in de Stuurgroep ook stakeholders afgevaardigd vanuit het brede middenveld (milieuorganisaties, strategische adviesraden) en de wetenschappelijke wereld (universiteiten en andere onderzoeksinstellingen). Zoals aangegeven stond de Stuurgroep in voor inhoudelijke begeleiding van het proces, waarbij dan vooral gestreefd werd naar consultatie bij het opstellen van de blauwdruk voor de verkenning. Deze consultatie die plaats vond vóór het proces van verkennen, werd, ten tweede, aangevuld met participatie tijdens dat proces van een expertengroep. Deze expertengroep stond in voor het bijsturen van de aannames en beleidsmaatregelen waarop de verschillende hoofdstukken werden gebouwd. De groep bestond uit wetenschappelijke experten en actoren uit aanverwante beleidsdomeinen en had voornamelijk tot doelstelling om de beleidsrelevantie en robuustheid van de beleidsmaatregelen te verzorgen. Als derde participatievorm, ten slotte, dient het lectorenproces te worden genoemd. Dit vond plaats na de feitelijke verkenningsoefening. In dit lectorenproces werd een breed veld aan beleids- of wetenschappelijke actoren en vertegenwoordigers uit het middenveld of de strategische adviesraden gevraagd zich op te geven als lector van één of meerdere hoofdstukken uit de verkenning. In tegenstelling tot de leden van de expertengroep, konden deze lectoren geen concrete inhoudelijke aanpassingen aanbrengen. Wel werd de mogelijkheid gelaten aan te geven hoe ver de Milieuverkenning in de beleidsconclusies kon gaan, of welke resultaten prioritair naar voren dienden te worden geschoven. 60

63 Hoewel de lectoren een beperktere rol hadden dan de experten tijdens het verkenningsproces, werd hiermee eveneens getracht de betrokkenheid van stakeholders bij het opstellen van de verkenning en de legitimiteit van de resultaten ervan te verhogen (Crabbé & Opdebeeck, 2010). De verspreiding en nazorg van het MIRA als toekomstverkenning heeft binnen de VMM de nodige aandacht gekregen, zo wordt aangegeven. De Milieuverkenning 2030 werd officieel overhandigd aan de minister van Leefmilieu via een studiedag. Er werd een website ( voorzien die de verkenning meer zichtbaar, toegankelijk en raadpleegbaar moet maken voor zowel de directe stakeholders uit het beleid en het middenveld, als voor het grote publiek. Het Milieurapport werd niet alleen gepubliceerd door de VMM en in boekvorm uitgegeven, maar is via deze website gratis beschikbaar. Aanverwante rapporten en documenten kunnen eveneens worden geconsulteerd of opgevraagd. Daarnaast werd de wetenschappelijke valorisatie van de studie verzorgd via publicaties in vaktechnische tijdschriften en aan de hand van presentaties en deelnames aan (internationale) conferenties. Ook ten aanzien van de leden van het parlement werd de bekendmaking van de resultaten voorzien. Het rapport werd voorgesteld bij de bevoegde parlementaire commissie en ook in de commissie Landbouw en Visserij werd de studie voorgesteld. Omdat de VMM streeft naar een brede verspreiding van de Milieuverkenning 2030 werd de studie bovendien vertaald naar het Engels. Dit was vooral van belang met het oog op de wetenschappelijke valorisatie en internationale verspreiding van de bevindingen uit deze studie. > Factsheet Onderstaande tabel geeft een overzicht van de bevindingen die werden gemaakt voor de algemene, inhoudelijke aspecten van de Milieuverkenning 2030 en voor de procesmatige aspecten van deze toekomstverkenning. 61

64 Tabel 5 Factsheet studie MIRA Algemene, inhoudelijke aspecten Type Methode Tijdshorizon Scope Voorspellend en normatief Beleidsscenario s (prognose + backcast) / Kwantitatief Lange termijn Integraal: beleidsdomein en aanverwante domeinen Procesmatige aspecten Aanleiding Doel Uitvoering Inbedding Participatie Vraag via decretale verplichting Primair beleidsgericht, kennisgericht en procesgericht Mixed Administratieve afstemming: stuurgroep, voor het proces Input van selecte groep directe stakeholders, voor en tijdens het proces Consultatie van brede groep directe stakeholders, na het proces Verspreiding Outputs: rapporten, studiedag, lezingen, deelname congressen, wetenschappelijke artikels en website Communicatie naar: stakeholders, administratie(s), politieke verantwoordelijken, parlement, media, hoger onderwijs 62

65 > 3.6. Case 4 Natuurverkenning 2030 Hieronder volgt een bespreking van de toekomstverkenning uitgevoerd door het INBO. Zowel de algemene inhoudelijke als procesmatige kenmerken van de Natuurverkenning 2030 worden uitgebreid besproken. Voor de vaststellingen hieromtrent werd een documentenanalyse uitgevoerd en vond een interview plaats met drie medewerkers van het Instituut. Deze drie medewerkers werkten mee aan de uitvoering van voorliggende studie. > Algemene inhoudelijke en procesmatige aspecten Het Instituut voor Natuur- en Bosonderzoek is decretaal belast met het opstellen van een Natuurrapport dat aansluit bij het tweejaarlijks Milieurapport van de Vlaamse Milieumaatschappij. In het Natuurrapport dienen naast een beschrijving van de huidige natuur in Vlaanderen ook de verwachte ontwikkelingen te worden uitgewerkt voor het door de Vlaamse overheid gekozen beleid (Decreet betreffende het natuurbehoud en het natuurlijk milieu, 1997). Dit mondde uit in de Natuurverkenning De totstandkoming van het Natuurrapport met de Natuurverkenning werd institutioneel vastgelegd, en uit de memorie van toelichting bij het decreet kan het volgende worden gehaald voor wat de doelstellingen van deze toekomstverkenning betreft: Het Natuurrapport dient als onderbouwing voor het natuurbeleid. Het vormt de wetenschappelijke basis voor de beleidsvoorstellen van de overheden. Het is eveneens een bron van kennis voor particuliere besluitvormers die in de richting van duurzame ontwikkeling willen werken (Ontwerp van decreet betreffende het natuurbehoud en het natuurlijk milieu, 1997). De belangrijkste doelstelling van het Natuurrapport met toekomstverkenning is met andere woorden beleidsgericht. Er werd voorzien ondersteuning te bieden aan het beleidsdomein LNE in het algemeen en aan het Minaplan in het bijzonder. Hiermee sluit de Natuurverkenning aan bij de Milieuverkenning die in een vorige paragraaf in 63

66 dit hoofdstuk werd besproken. De link tussen beide verkenningen dient hier reeds te worden benadrukt en wordt in deze bespreking nog verder behandeld. Een tweede doelstelling van de Natuurverkenning 2030 is gelinkt aan de ondersteuning die het trachtte te bieden bij het opstellen van het natuurbeleid. Deze tweede doelstelling is kennisgericht. Via de verkenning werd namelijk getracht de middellange- tot langetermijngevolgen van verschillende mogelijke strategische beleidskeuzes inzichtelijk te maken voor haar belangrijkste doelgroep, de actoren uit het beleidsdomein Leefmilieu en Natuur zoals de bevoegde minister en de betrokken administratie(s). Daarnaast richtte het rapport zich op actoren uit andere beleidsdomeinen, op maatschappelijke of wetenschappelijke stakeholders, evenals op leden van het Vlaamse parlement. Ten derde, omvatte het Natuurrapport ook een procesgerichte doelstelling. Als scenario-oefening was deze verkenning, net zoals de Milieuverkenning 2030, één van de eerste studies binnen het beleidsdomein waarin de aandacht expliciet ging naar het denken op lange termijn. Het rapport voorzag zo om het langetermijndenken bij beleidsmakers te stimuleren en een debat rond de (langetermijn)ontwikkelingen voor milieu en natuur op gang te brengen. De Natuurverkenning 2030 steunde hoofdzakelijk op drie beleidsscenario s voor het landgebruik. Deze beleidsscenario s zijn geënt op het referentieen Europa-scenario uit het Milieurapport, die met andere woorden werden hergebruikt (een veelvuldig gehanteerde techniek binnen het toekomstverkennen). In het opstellen van de scenario s voor het vormgeven van de Natuurverkenning is dus eveneens een duidelijke link terug te vinden met de Milieuverkenning Bovendien werden er in de Natuurverkenning ook scenario s voor de ontsnippering van rivieren opgesteld die steunden op drie bijkomende scenario s uit de Milieuverkenning met maatregelenpakketten om de waterkwaliteit te verbeteren. Deze worden in onze bespreking echter buiten beschouwing gelaten om een goed overzicht te bewaren. De scenario s voor landgebruik uit het Natuurrapport worden weergegeven in onderstaande figuur. In de verkenning werden voor de twee scenario's uit de Milieuverkenning telkens drie scenario s uitgewerkt. Het gaat daarbij om een referentiescenario waarin het (geplande) natuurbeleid verder werd doorgezet en twee specifieke scenario s. 64

67 Figuur 8 - De scenario s in de Natuurverkenning, steunend op de Milieuverkenning (Bron: Dumortier et al., 2009:36) Inhoudelijk houden deze natuurbeleidsscenario s een onderscheid in voor de wijze waarop de natuur als deel van de open ruimte wordt ingevuld. Een eerste scenario in het Natuurrapport legt de klemtoon op gescheiden functies voor de open ruimte, waardoor de ruimte voor natuur afzonderlijk wordt ingevuld. Dit scenario wordt ook wel het scenario scheiden genoemd. Het tweede scenario uit de Natuurverkenning houdt een verweving van verschillende functies voor de open ruimte in. In tegenstelling tot het scenario scheiden betekent het scenario verweven 65

68 dat er ruimte voor natuur wordt ingekapseld binnen de bredere functies van het gebruik van de open ruimte. De scenario s hebben 2030 als belangrijkste tijdshorizon. In de verkenning zijn daarnaast nog enkele bijkomende, maar ondergeschikte tijdshorizonten van toepassing. Het referentiejaar voor de berekeningen in de verschillende beleidsscenario's is het jaar De verkenning gebeurt met andere woorden op de lange termijn. De tijdshorizon in de Natuurverkenning sluit duidelijk aan bij deze in het Milieurapport. De Natuurverkenning 2030 heeft betrekking op het domein Leefmilieu en Natuur, maar ze is door een nauwere invulling van het begrip natuur ook beperkter in scope dan de Milieuverkenning 2030 die de effecten van het milieubeleid voor een breed veld van domeinen en sectoren in kaart bracht. Het INBO geeft aan dat de beleidsscenario's [ingrijpen] op het landgebruik, op de milieukwaliteit of rechtstreeks op de biodiversiteit (INBO, 2009), domeinen die rechtstreeks aansluiten bij het beleidsdomein natuur. Er kan op worden gewezen dat bij de opstelling van de verschillende natuurscenario's het Europese karakter van de wetgeving een belangrijke rol speelt, zoals dat ook gold voor het MIRA. Vaak worden Europese doelstellingen vooropgesteld als belangrijkste streefdoel voor Vlaanderen, zo wordt aangegeven. In de verkenning werd hiervoor voortgebouwd op het Europa-scenario uit het MIRA. De beleidsruimte waarover men voor natuurbeleid op het Vlaamse niveau beschikt is evenwel iets groter om de opgelegde doelstellingen te bereiken in vergelijking met deze voor het milieubeleid. Meer bepaald biedt de Natuurverkenning 2030 beleidsmakers verantwoordelijk voor het natuurbeleid in Vlaanderen de mogelijkheid om vanuit twee verschillende toekomstbeelden de Europese doelstellingen te bereiken. Het gebruik van de scenariomethode betekent niet dat een expliciete normatieve keuze wordt gemaakt tussen één van deze twee benaderingen. De Natuurverkenning 2030 is eerder exploratief van aard en biedt inzicht in een set van mogelijke beleidsmaatregelen die leiden tot verschillende beleidsprestaties binnen diverse aspecten van het natuurbeleid (Van Reeth & Van Daele, 2009). De invulling van deze beleidsscenario's is evenwel van die aard dat een vergelijkbare totale kostprijs van de maatregelen kan worden gemaakt die nauw aansluit bij de huidige budgettaire ruimte. Dit laat de beleidsmakers toe om met dezelfde middelen een verschillend langetermijnperspectief voor het natuurbeleid 66

69 voor ogen te houden waarin dan diverse verwachte evoluties, ontwikkelingskansen en knelpunten gelden. Deze aanpak betekent meteen ook een verschil met de Milieuverkenning die scenario s uitwerkt in toenemende graad van ambitie, en daardoor dus ook een stijgend normatief belang en financiële inspanning aan elk van de scenario s toekent. Daarnaast moet in de Natuurverkenning het referentiescenario eveneens worden beschouwd als een trendanalyse waarin parameters uit het heden worden verdergezet naar de toekomst toe. Hierbij aansluitend kan nog aangegeven worden dat alle scenario s in de Natuurverkenning 2030, zoals ook voor de Milieuverkenning het geval was, steunen op de verzameling van wetenschappelijke data en gegevens en met andere woorden kwantitatief van aard zijn. De inhoudelijke sturing van het rapport werd verzorgd vanuit Instituut voor Natuur- en Bosonderzoek dat decretaal opgedragen is een Natuurrapport op te stellen. Binnen het INBO is het NARA-team, naar analogie met het MIRAteam bij VMM, verantwoordelijk voor de concrete uitvoering van het rapport. Hiervoor werden enkele coördinatoren aangesteld. Deze stonden in voor het inhoudelijk betrekken van de verschillende onderzoeksgroepen van het Instituut bij het Natuurverkenningsproces. Bovendien zagen de coördinatoren erop toe dat de onderzoeksgroepen ook voor het schrijven van het rapport zelf beter werden ingeschakeld in vergelijking met voorgaande Natuurrapportages. De verschillende hoofdstukken steunen met andere woorden op bijdragen van auteurs binnen de onderzoeksgroepen van het onderzoeksinstituut. De studie werd dus in hoofdzaak intern uitgevoerd, maar er werden ook externe auteurs (wetenschappers) ingeschakeld indien intern onvoldoende informatie beschikbaar bleek om een bepaald thema vorm te geven. Alle auteurs stonden voor hun hoofdstuk in voor de berekeningen die afzonderlijk verwerkt werden in een wetenschappelijk rapport. Zij waren eveneens verantwoordelijk voor de inhoudelijke invulling ervan. De coördinatoren van het NARA-team konden dan voor de invulling van de afzonderlijke hoofdstukken in de Natuurverkenning steunen op de resultaten in deze wetenschappelijke rapporten. Het Natuurrapport heeft hierdoor hoofdzakelijk een intern karakter en werd, waar nodig, aangevuld met input van externe actoren. Naast de betrokkenheid van deze externe actoren voor het opstellen van de verschillende hoofdstukken in het rapport, werden stakeholders ook 67

70 ingeschakeld in een ruimer participatieproces gericht op de inhoudelijke kwaliteit, het draagvlak en de objectiviteit van de studie. Dit gebeurde op verschillende momenten tijdens het proces van verkennen. Een expertengroep stond tijdens de verkenning in voor de inhoudelijke invulling van de beleidsscenario s. Deze groep bestond uit de interne (en externe auteurs) van de verschillende hoofdstukken, uit de leden van het NARAteam en uit actoren afkomstig uit de overheid of de wetenschappelijke wereld. Daarnaast werden lectoren betrokken na het verkenningsproces. Ook deze werkwijze is gelijkaardig als die voor de Milieuverkenning. De experten die zich kandidaat konden stellen voor het lectorenproces, waren afkomstig uit de administratie, de academische wereld en het middenveld. Zij konden geen inhoudelijke wijzigingen aan de invulling van de verschillende scenario's aanbrengen, maar werden geacht te waken over een correcte interpretatie van de wetenschappelijke resultaten in het onderzoek. Deze werkwijze is gelijkaardig aan de werkwijze die werd gevolgd bij het uitvoeren van de Milieuverkenning Er werd eveneens gewerkt met een stuurgroep die instond voor de inhoudelijke sturing van de Natuurverkenning en dan meer bepaald de invulling van deze verkenning voor het feitelijke proces van start ging. In deze stuurgroep zetelden naast vertegenwoordigers uit wetenschappelijke instellingen en maatschappelijke organisaties ook overheidsactoren, zoals leden uit de administratie LNE, of uit diverse adviesraden. Wat de participatie van deze leden betreft, bleek het echter moeilijk een gevoel van zinvolle betrokkenheid te creëren, zo wordt aangegeven (Peymen & van Straaten, 2010). Er werden met andere woorden op verschillende momenten vormen van overleg en participatie voorzien in het NARA-proces. Een nieuw generiek NARA-proces (weergegeven in de figuur) tracht op een aantal punten het proces van overleg verder te stroomlijnen en te verbeteren. Binnen dit overleg moet ook de afstemming van de studie met het beleid gezien worden. De positie van het INBO binnen de overheid maakt een zekere mate van afstemming met beleidsactoren immers noodzakelijk. 68

71 Figuur 9 Generiek NARA-proces (Bron: INBO, 2010) 69

72 Het INBO maakt deel uit van het ministerie LNE en is een intern verzelfstandigd agentschap zonder rechtspersoonlijkheid (IVA). De organisatie staat in principe dichter bij het beleid dan bijvoorbeeld de VMM. Het INBO geeft echter aan dat het contact met de administratie veel minder intensief is. Via haar studies en verkenningen tracht het INBO het beleid te voorzien van onafhankelijke en objectieve, wetenschappelijke gegevens. Het actief promoten van deze informatie bij de beleidsactoren uit de administratie of de politiek is daarbij geen prioriteit, zo wordt aangegeven. Van Reeth & Van Daele wijzen evenwel expliciet op het belang van afstemming met de politiek bij het opstellen van de Natuurverkenning Zij geven aan dat er voor gekozen [werd] om de scenario s in een zo realistisch mogelijke politieke context te plaatsen (2009:12), waardoor de beleidsrelevantie van de studie zou verhoogd worden. Hiervoor werd in de eerste plaats overleg gepleegd met de kabinetschef van de bevoegde minister voor Leefmilieu en Natuur. Dit overleg leidde tot het constant houden van de budgetten in elk van de scenario s in de verkening. Er wordt bovendien aangegeven dat ook naar de toekomst toe de beleidscyclus zal gevolgd worden. Zonder een expliciete normatieve keuze tussen de scenario s te maken, werden de beleidsmakers zo een aantal instrumenten voorgehouden waarvoor zij de streefdoelen konden nagaan. Net zoals bij het opstellen van de Milieuverkenning werd de vaak wetenschappelijke of alleszins vaktechnische taal naar een tastbaarder discours omgevormd en kan ook hier gesproken worden van customization. In navolging van de VMM, zouden we ook voor het INBO kunnen stellen dat zij als boundary organization over een sterkere aansluiting bij de wetenschappelijke wereld dan bij het beleid of de maatschappij. Het vinden van een balans tussen die wetenschappelijke wereld, het beleid en (maatschappelijke) stakeholders werd bij de opstelling van de Natuurverkenning verzorgd via de stuurgroep (afstemming met het beleid), de consultatie van experten (objectiviteit, wetenschappelijkheid) en inspraak van lectoren (participatie van de stakeholders). Het INBO voorzag, tot slot, ook een nazorgtraject waarin de studie verspreid werd. De bekendmaking van de Natuurverkenning 2030 gebeurde in de eerste plaats naar de belangrijkste ontvanger van het rapport toe. De studie werd samen met de Milieuverkenning 2030 officieel overhandigd aan de minister van Leefmilieu en Natuur. Ook ten aanzien van de betrokken 70

73 administratie en parlementaire commissie werd de Natuurverkenning verspreid en een toelichting gehouden over de resultaten ervan. De samenwerking met het MIRA-team verschafte bovendien de mogelijkheid om ook bij andere beleidsdomeinen de studie onder de aandacht te brengen, zoals bij Landbouw en Visserij of bij Ruimtelijke Ordening. Via een website werden de resultaten algemeen beschikbaar geteld voor een ruimer publiek. > Factsheet De tabel geeft een overzicht van de bevindingen die voor de Natuurverkenning 2030 konden worden gemaakt. Zoals aangegeven kunnen voor veel aspecten van de Natuurverkenning overeenkomsten worden gevonden met de Milieuverkenning waaraan ze gekoppeld is. 71

74 Tabel 6 Factsheet studie NARA Algemene, inhoudelijke aspecten Type Methode Tijdshorizon Scope Voorspellend, exploratief Beleidsscenario s (prognose + verkenning) / Kwantitatief Lange termijn Beleidsdomein, deels gespecifieerd naar sectorniveau Procesmatige aspecten Aanleiding Doel Uitvoering Inbedding Vraag via decretale verplichting Primair beleidsgericht, kennisgericht en procesgericht Intern, met beperkte externe input Afstemming met administratie via stuurgroep, voor het proces Afstemming met politiek via bilateraal overleg, voor het proces Participatie Input van selecte groep directe stakeholders, voor en tijdens het proces Consultatie van brede groep directe stakeholders, na het proces Verspreiding Outputs: rapport, studiedag, lezingen Communicatie naar: stakeholders, administratie(s), politieke verantwoordelijken, parlement en media 72

75 > 3.7. Reflectie op de praktijken van toekomstverkenning binnen de Vlaamse overheid De vaststellingen in voorgaande paragrafen worden op de volgende pagina voor de vier casestudies samen overzichtelijk weergegeven in één tabel. Op basis hiervan kunnen vooreerst een aantal overeenkomsten worden waargenomen tussen de cases. Zo hebben deze toekomstverkenningen telkens een voorspellend karakter, steunen de studies voornamelijk op kwantitatieve data en gegevens, beperken ze zich hoofdzakelijk tot het eigen beleidsdomein en richten ze zich tot een breed veld van actoren. Uit het overzicht in de tabel blijkt daarnaast ook een zekere variatie tussen deze vier cases te bestaan. De methode van verkennen steunt telkens op een verschillende aanpak, de uitvoering van de studie zelf varieert, evenals de mate van afstemming met het beleid en de participatie van stakeholders tijdens verschillende fasen van het verkenningsproces. Een andere interessante vaststelling die in dit kader ook kan gemaakt worden, is het feit dat de Milieuverkenning en de Natuurverkenning enerzijds veel gelijkenissen vertonen, op vlak van tijdshorizon, aanleiding en doel, en mate en wijze van participatie van stakeholders. Dit is logisch, aangezien beide verkenningen op elkaar afgestemd zijn en werden opgesteld met een zekere complementariteit voor ogen. Anderzijds zijn de twee verkenningen ook zeer verschillend. Dit is vooral het geval voor wat het type en de methode van verkennen betreft, als voor de scope, uitvoering en afstemming met het beleid. We kunnen aannemen dat een aantal van deze verschillen ook van belang zijn voor de doorwerking van deze toekomstverkenningen. De vaststellingen hierover worden in deel twee van dit onderzoeksrapport weergegeven. Alvorens hiertoe over te gaan, worden in deze paragraaf nog kort enkele onderwerpen besproken die binnen de ruime wereld van het toekomstverkennen de nodige aandacht krijgen en die ook van belang zijn in een Vlaamse overheidscontext. Deze elementen werden afgeleid uit de vaststellingen omtrent de vier cases in dit verkennende hoofdstuk. Er wordt ingegaan op het aspect van onzekerheid dat inherent aan de toekomst en dus ook aan het toekomstverkennen is. Ook het gebruik van scenario s als methode om de toekomst te verkennen wordt hier besproken, evenals de wijze waarop beleidsrelevantie kan worden ingevuld. 73

76 Tabel 7 - Overzicht van de kenmerken van de vier cases Case 1 Case 2 Case 3 Case 4 Type Voorspellend Normatief Voorspellend Exploratief Voorspellend Normatief Voorspellend Exploratief Methode Delphi Prognose Scenario s Scenario s (fc + bc) Scenario s (fc + fs) Kwalitatief Kwantitatief Kwantitatief Kwantitatief Tijdshorizon MLT KT + LT LT LT Scope Beleidsdomein + sector Beleidsdomein + sector Integraal Beleidsdomein + sector Aanleiding Aanbod / Vraag Vraag Kennisnood Kennisnood Decretaal Decretaal Doel Beleidsgericht Kennisgericht Beleidsgericht Beleidsgericht Kennisgericht Beleidsgericht Kennisgericht Kennisgericht Procesgericht Procesgericht Uitvoering Intern Extern Mixed Intern Inbedding Positie Reputatie Positie Offerte Adm. (v, t, n) Pol. (v, t, n) Adm. (t) Pol. (t) Adm. (v) Adm. (v) Pol. (v) Participatie Input (v, t) Input (t) Input (v, t) Consult. (n) Input (v,t) Consult. (n) Verspreiding Sh. breed adm. / pol. parl. / media Sh. direct adm. / pol. Sh. breed adm. / pol. parl. / media Sh. breed adm. / pol. parl. / media 74

77 > Hoe kan worden omgegaan met onzekerheid? Wanneer we kijken naar het type toekomstverkenning die in dit onderzoek in beschouwing werden genomen, dan zien we dat in de vier cases steeds een voorspellend element terug te vinden is. Dit sluit aan bij enkele andere bevindingen die in het kader van dit onderzoek konden worden gedaan. Uit een survey die werd uitgevoerd door de Studiedienst van de Vlaamse Regering (Verlet & De Smedt, 2010) bleek namelijk dat het gebruik van toekomstverkenningen in de strikte zin van het woord (zie typologie Dammers) nog redelijk beperkt is. Uit de bevraging bleek daarentegen wel aanzienlijke ervaring met het opstellen van projecties en prognoses binnen de Vlaamse overheid. Ook de interviews die werden uitgevoerd met beleidsmakers uit verschillende beleidsdomeinen in het kader van het onderzoeksproject bevestigen dit. Zo stelt één van de geïnterviewden: Binnen het beleidsdomein willen we over een aantal kernindicatoren beschikken. We hebben een project dat nu wordt opgestart om een aantal kernindicatoren bij te houden. ( ) Het is dan de bedoeling dat deze zouden kunnen leiden tot een aantal rapporten en zo gemakkelijk evoluties in kaart brengen. Op deze weg, meer bepaald het opstellen van indicatoren om evoluties in kaart te brengen, werd ook vaak gebouwd bij het opstellen van voorliggende toekomstverkenningen: Hoewel enerzijds bij de aanzet van deze verkenningen wordt aangeven dat de toekomst onzeker is en onmogelijk kan worden voorspeld, wordt anderzijds wel getracht zo concreet mogelijk de verwachte evoluties en ontwikkelingen te schetsen of te expliciteren. Onzekerheid wordt met andere woorden zo veel mogelijk vermeden of gereduceerd. Van Asselt et al. (2010) komen tot enkele gelijkaardige vaststellingen in hun onderzoek naar toekomstverkenningspraktijken in Nederland. De auteurs geven in dit werk een aantal methoden aan waarop door beleidsgerichte toekomstverkenners met onzekerheid wordt omgegaan. Zij wijzen er tevens op dat het aspect van onzekerheid in de praktijk eveneens zo veel mogelijk gereduceerd wordt. Het streven naar meer zekerheid, of althans de intolerantie voor onzekerheid is volgens Van Asselt et al. vaak een onbewust proces (2010). 75

78 In de tabel werden enkele van de uncertainty manners (Van Asselt et al., 2010) die gehanteerd worden door toekomstverkenners weergegeven. Ze werden ook in de toekomstverkenningen die voorlagen in dit onderzoek teruggevonden. Deze uncertainty manners wijzen op de verschillende manieren waarop onzekerheid in toekomstverkenningen wordt weggewerkt. Tabel 8 Uncertainty manners Construeren van soliditeit Expertise als anker Numeriek discours De aannames bij het opstellen van mogelijke, waarschijnlijke en wenselijke toekomsten worden als feit beschouwd of voorgesteld Onzekerheid wordt tegengegaan via consensusvorming bij expertconsultaties Het veelvuldig gebruik van cijfers wekt de indruk van zekerheid over de toekomst (Bron: Van Asselt, et al., 2010b) Hoe moet dan met onzekerheid worden omgegaan? Het blijft natuurlijk een moeilijk gegeven voor toekomstverkenners ook in Vlaanderen. Het behouden van een zeker voorspellend element in verkenningen lijkt het gevolg van de nood aan zekerheid die de beleidscontext vereist of die aldus gepercipieerd wordt. Over beleidsinformatie die onzeker is, kan immers worden verondersteld dat ze moeilijk te gebruiken is door beleidsmakers om hun beslissingen op te baseren. Omdat beleidsmakers nood zouden hebben aan zekerheid zal de overweging van toekomstverkenners om relevante informatie aan te bieden hierbij aansluiten. Op deze wijze wordt getracht een zo groot mogelijke doorwerking/impact te krijgen van het eigen werk. Uit de interviews bleek dat er ook effectief concrete verwachtingen bestaan over de doorwerking van de informatie die ter ondersteuning van het beleid wordt aangeleverd. 76

79 De verwachtingen die bestaan, zowel bij de aanbieders van beleidsgerichte toekomstverkenningen, als bij ontvangers hiervan dienen echter wederzijds te worden gemanaged. In de eerste plaats kan door toekomstverkenners meer expliciet plaats gegeven worden aan het aspect van onzekerheid. Een ruimer perspectief op het begrip doorwerking kan hiervoor van belang zijn. Het hanteren van verschillende dimensies van doorwerking betekent dat toekomstverkenningen niet alleen op de korte termijn en op directe wijze een impact hoeven te hebben. Onzekerheid houdt meer bepaald ook een focus voor mogelijke en wenselijke toekomsten in. Die toekomsten manifesteren zich op de lange termijn en hebben te maken het creëren van een visie voor de samenleving bij beleidsmakers. Het is dan ook van belang dat toekomstverkenners meer aandacht hebben voor de positieve rol die hun verkenningen hierin kunnen spelen. Dit kan gebeuren zonder dat daarvoor geraakt hoeft te worden aan het aspect van onzekerheid in die verkenningen. Zoals één van de geïnterviewden stelt: Het belangrijkste is dat je in staat bent om politiek gezien vier, vijf jaar vooruit te denken. Misschien met in het achterhoofd die toekomstverkenning [zodat je weet] waar je kan uitkomen. Een tweede punt is hiermee verbonden. De (gepercipieerde) nood aan zekerheid bij beleidsmakers kan gecounterd worden door hen meer vertrouwd te maken met de specifieke kennis en informatie die toekomstverkenningen bieden. Zoals net aangegeven, hoeft het aspect van onzekerheid niet te betekenen dat toekomstverkenningen geen relevante inzichten bieden voor het beleid. Volgens Van Asselt et al. tracht policyoriented foresight ( ) to encourage a long-term orientation in policy and politics (2010b:9). Deze oriëntatie naar de lange termijn komt vaak onder druk te staan door crises van allerlei aard (zie Pollitt, 2008; Mulgan, 2009). Toekomstverkenningen bieden beleidsmakers evenwel een expliciete mogelijkheid om hieraan te ontsnappen. Hoewel de kennis en informatie die erin vervat zit onzeker is, steunen toekomstverkenningen ook op een integrale en vaak systematische analyse. Daarbij worden gegevens en ontwikkelingen over diverse thema s gecombineerd met creatieve inzichten en visies. Dit gebeurt bovendien door een diverse groep van actoren (Garrett, 1999). 77

80 Toekomstverkenningen kunnen daardoor leiden tot nieuwe inzichten en streefdoelen waarop de samenleving zich kan richten. De wervende kracht van beleidsgerichte toekomstverkenningen kan met andere woorden een belangrijke meerwaarde voor beleidsmakers betekenen. Door zich meer open te stellen voor de kennis die hierin wordt geboden, kan deze mogelijke meerwaarde ook effectief benut worden. > Hoe kunnen scenario s worden ingevuld? De scenariomethode wordt gebruikt om de toekomst op de lange termijn te verkennen, maar de gehanteerde scenario s in elk van de verkenningen uit de analyse zijn verschillend van aard en opzet. Dit kan voor verwarring zorgen wanneer de resultaten van de scenarioanalyses worden geïnterpreteerd. De kans bestaat dat de verwachtingen van stakeholders omtrent de resultaten uit dergelijke verkenningen niet zullen worden ingelost. Eén van de geïnterviewden geeft hierover het volgende aan: En dan merkten wij ook en dat is nog altijd dat er een gigantische spraakverwarring is. Dus dat is iets waar je zeker voor moet opletten [namelijk] dat je het verschil zou moeten kenbaar maken tussen toekomstverkenningen, [specifieke beleids-]verkenningen, scenarioanalyses. En iedereen verstaat daar iets anders onder. ( ) De ene [spreekt] over iets heel kwalitatief, de andere over iets heel kwantitatief. Over scenario s: de ene heeft het dan over scenario s van dit type, de andere heeft het dan over wereldbeelden, nog een andere heeft het over die paden. En dat begrippenkader is helemaal niet verworven. Zoals uit de analyse van de verschillende cases is gebleken, worden de scenario s vaak vanuit een voorspellend perspectief ingevuld. Dat is het geval voor de tweede, derde en vierde cases. Daarnaast benadrukken de bevindingen ook het exploratieve karakter van scenario s. Bovendien wordt in de cases, vanuit de beleidscontext waarop ze geënt zijn, al dan niet 78

81 expliciet een normatief waardeoordeel toegekend. Eén van de scenario s wordt dan als preferentieel beschouwd in de verkenning. Ook in een internationale context is er een grote diversiteit vast te stellen in de wijze waarop toekomstverkenningen in het algemeen, en scenarioanalyses in het bijzonder worden uitgevoerd. Deze diversiteit uit zich onder meer in het feit dat er geen consensus bestaat over een concrete definitie van toekomstverkenningen. Bovendien worden vaak verschillende begrippen gehanteerd die allen naar een gelijkaardige, maar iets verschillende techniek verwijzen waarmee de toekomst op lange termijn geanalyseerd wordt (Bell, 2009). Een eerste vraag die uit de waargenomen diversiteit voortvloeit voor een Vlaamse beleidspraktijk, is of moet worden gestreefd naar eenvormigheid? In de eerste plaats geldt deze vraag voor het gebruik van scenario s, maar ze kan ook worden uitgebreid naar de ruimere toekomstverkenningspraktijk in Vlaanderen. Eenvormigheid heeft als voornaamste voordeel dat duidelijkheid kan worden geschept over de wijze van interpretatie van gegevens en het omgegaan met de resultaten van verkenningen. Het laat toe om beleidsactoren vertrouwd te maken met de praktijk van het toekomstverkennen en een eenvormig werkinstrument te hanteren. Op basis van de eerste set van interviews (met de actoren die de toekomstverkenningen hebben uitgevoerd of hiervoor verantwoordelijk waren) kan echter worden gesteld dat eenvormigheid niet wenselijk of opportuun wordt geacht omwille van de nadelen die eraan verbonden zijn. De kans bestaat immers dat creativiteit wordt beperkt indien eenvormige procedures en stappen worden uitgewerkt om tot een toekomstverkenning te komen. Bovendien kan op deze manier geen of onvoldoende rekening worden gehouden met de eigenheid van de verschillende beleidsdomeinen. Het is daarom aangeraden dat voldoende ruimte wordt gelaten voor het uitwerken van scenario s (of van toekomstverkenningen in het algemeen) binnen de verschillende beleidsdomeinen en hun deelgebieden. Op deze wijze zouden toekomstverkenningen zo goed mogelijk afgestemd kunnen worden op de noden, wensen en mogelijkheden die in het beleid aanwezig zijn of die worden vooropgesteld. 79

82 Het op maat mogelijk maken van toekomstverkenningen vereist evenwel dat er hierrond voldoende kennis aanwezig is binnen de Vlaamse overheid. Verbonden met de eerste vraag, is de bedenking of dan binnen de Vlaamse overheid ook kan gestreefd worden vanuit een overkoepelende benadering om nieuwe toekomstverkenningen verder vorm te geven? Op dat vlak blijkt uit de interviews dat er een vraag is om meer overkoepelend te kunnen werken en informatie te vergaren. Deze nood aan informatie heeft betrekking op de wijze waarop toekomstverkenningen kunnen (niet moeten) worden uitgevoerd. De bundeling en doorstroming van dergelijke informatie kan nog in zichtbaarheid toenemen. Binnen de beleidsdomeinen die in bovenstaande analyse werden bekeken, vindt er een zekere doorstroming van informatie plaats, maar over de beleidsdomeinen heen is dit minder het geval. Er is met andere woorden sprake van verkokering. Dit is niet alleen zo voor de praktijk van toekomstverkennen bij de Vlaamse overheid, maar het zorgt wel voor een specifiek probleem. In de wetenschappelijke literatuur rond toekomstverkennen geldt meer bepaald een holistische, systemische aanpak als belangrijk principe. Dit vereist overleg en communicatie over beleidsdomeinen heen. Om dan te vermijden dat er afzonderlijke verkenningen worden gemaakt over problemen die sterk op elkaar aansluiten, stelt één van de geïnterviewden voor om te werken met tijdelijke cellen. Deze cellen omvatten een diverse groep aan ambtenaren die op een centraal punt worden samengebracht. Van hieruit worden dan toekomstverkenningen voor de gehele Vlaamse overheid ontwikkeld. Het zwaartepunt van deze aanpak ligt centraal, namelijk binnen één horizontale entiteit die in staat voor uitvoering en coördinatie. Het vereist evenwel dat de beleidsdomeinen zelf personeel inzetten en voor de nodige doorstroming van informatie zorgen. Maar de meeste leidende ambtenaren zijn tegen detachering omdat ze dan iemand verliezen. En bij detachering is het ook dikwijls zo dat die nog hiërarchische verantwoording moeten afleggen aan zijn leidende ambtenaar. Maar eigenlijk zou je meer en meer moeten gaan naar ik denk dat ze meer op een aantal vakken zo kunnen werken - dat je zegt van: we hebben nu expertise nodig, en je werkt tijdelijk voor ons [aan een toekomstverkenning]. ( ) We brengen hier 20 of 30 80

83 ambtenaren samen [rond een bepaald onderwerp] gedurende een jaar tijd om vanuit een verschillende expertise (niet vanuit hun achterban, maar vanuit hun expertise) om daar iets van te maken en je gaat er voor. Een andere geïnterviewde duidt een gelijkaardige aanpak uit het verleden. Er wordt ook hier gewezen op de verkokering van de verschillende beleidsdomeinen die een belangrijke beperkende rol speelt in het al dan niet slagen van dergelijke overkoepelende initiatieven. We hebben in het verleden al geprobeerd van dat anders aan te pakken en meer in kader van die systemen proberen te denken. Bijvoorbeeld voor duurzaam bouwen en wonen heeft men het systeem gepakt en geprobeerd om rond het systeem allemaal samen een toekomstverkenning te doen. ( ) Het voordeel is wel dat je kan zeggen rond één inhoudelijk item om met z n allen bijeen te gaan zitten. Het is ook minder bedreigend misschien als je over beleidsdomeinen en bevoegdheden heen werkt. Maar je merkt dan ook dat je binnen [het andere beleidsdomein] niet echt participeert ( ). In het verleden heeft een overkoepelende aanpak volgens de geïnterviewden zijn doel onvoldoende bereikt en ook op dit ogenblik kan de samenwerking over de beleidsdomeinen heen worden uitgebreid via centrale ondersteuning en coördinatie: Er is ook niet zoiets in de Vlaamse overheid, een soort van super coördinerend orgaan dat [in een overkoepelende aanpak] zal slagen en dat ook de expertise heeft om dat te doen. Ik vrees dat dat niet bestaat op dit moment. [De SVR] is er, maar echt inhoudelijk naar de beleidsdomeinen toe is dat onvoldoende ( ). De kennis [over toekomstverkennen] zit intern. Zij [de SVR] hebben de kennis over de aanpak, theoretisch en zo, maar het [praktische inzicht] zit in de beleidsdomeinen en die moeten dan ook allemaal willen meedoen. En ook dat is niet allemaal evident. 81

84 Bovenstaande citaten wijzen er tevens op dat de verticale verkokering waarvan sprake niet enkel kan worden opgelost door horizontale structuren te creëren. Het is evenzeer vereist dat personen en organisaties op een andere manier gaan denken en functioneren. Toch lijkt het organiseren van toekomstverkenningen op horizontale wijze een eerste, belangrijke stap naar een betere samenwerking en coördinatie. Het zorgt er ten eerste voor dat informatie en kennis die binnen de verschillende beleidsdomeinen aanwezig is meer zichtbaar én toegankelijk wordt naar andere beleidsdomeinen toe. Een overkoepelende, horizontale aanpak biedt, ten tweede, ook mogelijkheden voor die actoren binnen de administratie die nu reeds met toekomstverkenningen bezig zijn. Via een netwerk van toekomstverkenningen kan de vertrouwdheid ermee worden bevorderd. Bovendien laat het toe de feitelijke samenwerking over de departementen heen te bevorderen en de verkokering die in de dagdagelijkse werkmethoden vervat zit, tegen te gaan. Een belangrijke rol wordt hiervoor toegewezen aan de Studiedienst van de Vlaamse Regering. Zoals één van de geïnterviewden het stelt: Ik zou liever hebben dat zo n [toekomstverkenningen], dat dat eerder bij de Studiedienst van de Vlaamse Regering zit. Dat zij toekomstverkenningen maken over alles, en geïntegreerd. De SVR bundelt op dit ogenblik reeds de kennis en informatie rond toekomstverkenningen bij de Vlaamse overheid. In de interviews werd echter aangehaald dat de ondersteuning van de Studiedienst nog meer zou kunnen worden uitgebreid. Dat geldt zowel op inhoudelijk vlak als naar feitelijke samenwerking toe. Verschillende pistes zijn dan mogelijk om deze rol concreet in te vullen. Ze worden weergegeven in de tabel. Een basisniveau van coördinatie wordt hierin verder aangevuld met meer intensieve taken op vlak van inhoud en samenwerking. Daarvoor wordt ook het onderscheid gemaakt tussen faciliterende initiatieven en acties die meer sturend van aard zijn. 82

85 Tabel 9 - Mogelijkheden voor coördinatie van toekomstverkenningen Focus Coördinatie van inhoudelijke aspecten bij verkenningen Coördinatie van samenwerking tussen actoren Invulling Input Informatie verspreiden over de uitwerking van toekomstverkenningen Verzamelplaats van informatie over toekomstverkenningen Faciliterend Proces Procesbegeleiding bij de uitvoering van toekomstverkenningen Samenbrengen van toekomstverkenners op ad hoc basis Procesuitvoering van toekomstverkenning Samenbrengen van toekomstverkenners in permanente setting Output Kwaliteitscontrole op product van toekomstverkenning Evaluatie van activiteiten en terugkoppeling in een netwerk Sturend De coördinatie die kan worden voorzien op inhoudelijk vlak heeft betrekking op het toekomstverkennen zelf. Hier kunnen activiteiten worden onderscheiden die focussen op de input voor die verkenningen (informatie verspreiden), het proces van verkenning (de uitvoering) of de output ervan (evalueren van de resultaten). Naarmate de activiteiten minder vrijblijvend worden, kan ook best voorzien worden in de ontwikkeling van een overkoepelend raamwerk, zoals bijvoorbeeld een handleiding. De coördinatie van samenwerking heeft betrekking op de relatie tussen toekomstverkenners. Ook hier kunnen verschillende activiteiten worden geïmplementeerd. Er kan eerst en vooral worden verwezen naar het creëren 83

86 van een gemeenschappelijk referentiepunt, een verzamelplaats voor toekomstverkenners waar zij met hun vragen terecht kunnen. Procesmatig, bij de uitvoering van verkenningen, kunnen verkenners op meer of minder permanente setting worden samengebracht. Dit versterkt het leereffect en moet leiden tot betere samenwerking over beleidsdomeinen heen. Wat de outputs betreft, kan gestreefd worden naar meer netwerking via gezamenlijke referentiepunten voor evaluatie, en de organisatie van centrale feedbackmomenten. Dit kan bijvoorbeeld gebeuren via de organisatie van studiedagen. Om effectief over coördinatie te spreken, dienen deze op permanente basis te worden ingericht. De activiteiten bij coördinatie op inhoudelijk vlak vertonen enigszins gelijkenissen met activiteiten in het licht van meer samenwerking tussen actoren. Waar een horizontale aanpak bijvoorbeeld inhoudelijk wordt ingevuld door het verspreiden van informatie, leidt dit op samenwerkingsvlak natuurlijk tot het ontstaan van een centrale ontmoetingsplaats voor toekomstverkenners. Beide processen van coördinatie kunnen evenwel onafhankelijk van elkaar verlopen en worden ingevuld. Belangrijker is dat aandacht wordt besteed aan de beide dimensies waarin naar meer coördinatie gestreefd kan worden. > Hoe beleidsgerichtheid invullen? De toekomstverkenningen in dit onderzoek zijn alle beleidsgericht van aard, maar vullen dit telkens op verschillende wijze in. De studie rond technologie en innovatie tracht het beleid concreet te sturen in de richting van de strategische clusters. Ook de Milieuverkenning geeft min of meer expliciet aan welke richting beleidsmakers het best kunnen uitgaan indien zij de toestand van het milieu willen vrijwaren en zelfs verbeteren. De twee andere cases zijn meer vrijblijvend van aard, maar trachten ook beleidsrelevante informatie en perspectieven in hun resultaten te integreren. Enkele belangrijke aandachtspunten werpen zich op ten gevolge van bovenstaande analyse. Ze werden ook in de interviews aangehaald als aandachtspunten voor een toekomstverkenningspraktijk in Vlaanderen en zijn belangrijk omdat ze raken aan de relatie tussen de kennis uit toekomstverkenningen en het beleid. Een eerste reflectie op deze punten 84

87 vindt hieronder plaats. Verderop in het rapport zal dit aspect nog meer uitgebreid worden besproken. De vraag kan worden gesteld hoe de beleidsgerichtheid in een toekomstverkenning specifiek moet worden ingevuld? De vraag hoe ver een toekomstverkenning kan gaan in de wijze waarop ze aan beleidsadvisering doet, geldt op twee vlakken. Ten eerste, kunnen toekomstverkenners zich op normatief vlak afvragen of zij effectief dienen voorop te stellen wat beleidsmakers worden geacht te doen, welke beslissingen dienen te worden genomen en welke toekomsten wenselijk zijn? Volgend citaat duidt de context van deze problematiek. Met de vorige natuurverkenningen werd er altijd een negatieve boodschap uitgedragen en dan moet het beleid daarop inspelen. Anders nu is dat we de huidige instrumenten op voorhand doorrekenen en kijken of je je doelen haalt of dat je best andere instrumenten zoekt. Dit is een veel positievere manier om over beleid te rapporteren omdat je probeert om oplossingsgericht te denken. Het is progressief naar de toekomst gericht in tegenstelling tot de klassieke trendanalyse. Je bekijkt wat de meeste efficiënte, beste oplossingen zijn. Een oplossingsgerichte benadering in de beleidsadvisering bij toekomstverkenningen wordt hier inderdaad opportuun geacht. Het geeft beleidsmakers de mogelijkheid om vanuit een positief perspectief te vertrekken en verbeteringsgericht te werken. Hierbij mag het primaat van de politiek niet uit het oog worden verloren. Er kan dus best een evenwicht worden gevonden in de mate waarin wenselijke richtingen worden aangegeven en de mate waarin dit als dwingend wordt ervaren door beleidsactoren. Zoals een van de geïnterviewden stelt: We moeten aan het beleid iets aanleveren, maar mogen niet zeggen wat het beleid de volgende jaren moet doen. We vormen een brug. Het voordeel is dat we onafhankelijk scenario s kiezen, rapporten schrijven, een toekomstverkenning doen, enzovoort. Maar aan de andere kant hebben we minder invloed [op het beleid en bij 85

88 beleidsmakers]. We kunnen losser komen van de beleidscontext. Een tweede element sluit hierbij aan en heeft betrekking op de wijze waartoe beleidsadvisering kan geoptimaliseerd worden. Kan een te grote afstemming met beleidsmakers de onafhankelijkheid van toekomstverkenners en de kennis en inzichten die zij aanbrengen niet in gevaar brengen? Los komen van de beleidscontext, zoals het citaat aangeeft, is inderdaad een specifiek aandachtspunt in toekomstverkenningen. Het risico bestaat immers dat door te veel aansluiting te zoeken bij de huidige beleidspraktijk, creatieve inzichten achterwege blijven. Deze creativiteit kan noodzakelijk blijken, aangezien de toekomst op lange termijn onzeker is en niet noodzakelijk gelijkt op wat er vandaag in de samenleving aanwezig is. Dat dit niet vanzelfsprekend is, blijkt uit volgend citaat. Maar het is altijd een beetje dubbel. Hoe ver ga je met de administraties mee met het uitdenken van hun scenario s en in hoeverre kan je je eigen vrijheid behouden? Dat is de balans die je altijd moet maken. Door beleidsmakers mee te betrekken in het uitwerken van een toekomstverkenning, verhoogt de kans dat zij de resultaten ervan ook effectief zullen gebruiken. De vrijheid om een eigen invulling te geven aan een toekomstverkenning kan echter even belangrijk zijn. Zoals de geïnterviewde aangeeft is het vinden van een evenwicht tussen afstemming en onafhankelijkheid in het verzorgen van voldoende beleidsrelevantie in een toekomstverkenning van groot belang. 86

89 DEEL II. DE DOORWERKING VAN TOEKOMSTVERKENNINGEN IN VLAANDEREN Een tweede focus in dit rapport ligt op de wijze waarop toekomstverkenningen doorwerken in het beleid en bij beleidsmakers. In het vorige deel werden de inhoudelijke en procesmatige kenmerken van deze toekomstverkenningen besproken. De cases werden uitgevoerd binnen de Vlaamse overheid en zijn telkens beleidsgericht. Om na te gaan of deze toekomstverkenningen effectief een invloed hebben gehad op het beleid in Vlaanderen, dienen evenwel een aantal andere elementen voor ogen te worden gehouden. Een centraal begrip in dit tweede deel is het aspect van doorwerking. Het wordt ook wel getypeerd vanuit het perspectief van de ontvanger als gebruik van kennis in dit geval van toekomstverkenningen- in het beleid. Doorwerking is een complex begrip dat moeilijk in kaart te brengen is. Het concept wordt in dit tweede deel van het rapport vanuit een theoretisch en een praktijkgericht perspectief benaderd. In hoofdstuk vijf van dit rapport worden een aantal inzichten uit de literatuur kort samengevoegd en een analysekader weergegeven op basis waarvan de doorwerking van toekomstverkenningen in kaart kan worden gebracht. Het hoofdstuk biedt een theoretisch perspectief op het aspect van doorwerking. Dit analysekader wordt vervolgens, in hoofdstuk zes, toegepast op drie van de vier cases uit het eerste deel van deze studie. Op basis hiervan wordt getracht een antwoord te bieden op de volgende vraag: Op welke manier en op basis van welke factoren werken deze toekomstverkenningen door in het Vlaamse overheidsbeleid en bij de beleidsmakers? Het antwoord laat toe om het hoofdstuk af te sluiten met een aantal praktische aanbevelingen. Deze zijn erop gericht de koppeling tussen de vraag en het aanbod van toekomstverkenningen binnen de Vlaamse overheid te optimaliseren. 87

90

91 4. Analysekader voor doorwerking > 4.1. Achtergrond Beleidsgerichte toekomstverkenningen bieden de mogelijkheid voor beleidsmakers om het beleid mee vorm te geven en te ondersteunen in de verschillende fasen van het beleidsproces. Zo kunnen toekomstverkenningen nieuwe opgaven voor het beleid in kaart brengen in de agenderingsfase. Er kan ook een bijdrage worden geleverd aan de concrete formulering van beleidsdoelstellingen in de fase van de beleidsvoorbereiding en er kunnen vanuit de analyse een aantal bakens geschetst worden die in de fase van beleidsuitvoering en evaluatie worden bewaakt (Fobé et al., 2010: 46). Binnen een bredere context van evidence voor het beleid wordt de invloed van toekomstverkenningen gevat als knowledge utilization. Dit element wijst op het gebruik van kennis in het beleid door beleidsmakers. Vooral in de beleidsevaluatieliteratuur werd aandacht besteed aan de doorwerking van beleidsgerichte informatie (Vedung, 1997), maar ook in de literatuur rond toekomstverkennen zelf zijn er verschillende studies terug te vinden die hierop ingaan (onder meer Glenn et al., 2001; in t Veld, 2001; European Commission, 2006). De link tussen kennis, informatie en onderzoek enerzijds en het beleid anderzijds is niet zo vanzelfsprekend als dat vanuit een rationeel perspectief zou kunnen worden verondersteld. Carol Weiss wees hier reeds op in 1978, naar aanleiding van enkele onderzoeken over het gebruik van informatie uit beleidsevaluaties. Daaruit bleek dat beleidsmakers slechts in beperkte mate gebruik maakten van de onderzoeksresultaten die door sociale wetenschappers werden aangeleverd. Weiss stelt hierover het volgende: The prevailing expectations for use of social science knowledge and research [by social scientists] are much higher than reported use [by policy makers] (Weiss, 1978:27). Weiss wees erop dat onderzoekers vaak hoge verwachtingen hebben van de wijze waarop de kennis die zij leveren kan en dient te worden gebruikt in de beleidsvorming. Zij stelde bovendien dat nog andere vormen van 89

92 doorwerking kunnen voor ogen gehouden worden. Een gebrek aan directe doorwerking betekent immers niet dat de kennis en informatie uit studies niet op een andere manier een invloed zouden kunnen hebben in een beleidscontext. Het begrip doorwerking heeft dan ook sinds de jaren zestig een aantal ontwikkelingen doorgemaakt (Johnson et al., 2009) 2. Op dit ogenblik wordt doorwerking bekeken vanuit een breed perspectief. Hieronder wordt daar verder op ingegaan. > 4.2. Dimensies In deze paragraaf worden de verschillende dimensies van doorwerking toegelicht. Deze elementen vormen het analysekader voor de doorwerking van de cases in het volgende analysehoofdstuk. Deze dimensies, zoals door Kirkhart (2000) opgesteld, worden weergegeven in de onderstaande figuur. Ze werden verkregen door verschillende inzichten in de literatuur samen te voegen. Kirkhart onderscheidt de volgende drie dimensies voor de doorwerking van kennis en informatie in het beleid en bij beleidsmakers: 1. Bronnen voor doorwerking, verbonden met een toekomstverkenning als product of als proces 2. Intentie van doorwerking, zoals beoogd door toekomstverkenners 3. Een tijdsperspectief voor doorwerking, om te kaderen binnen welke termijn doorwerking heeft plaatsgevonden 2 Voor een diepgaand overzicht van deze ontwikkelingen kan het eerste rapport uit het onderzoeksproject worden geconsulteerd. 90

93 Deze drie dimensies worden in wat volgt kort toegelicht 3. De analyse in het volgende hoofdstuk concentreert zich op de eerste dimensie van doorwerking. Figuur 10 Dimensies van doorwerking (Bron: Kirkhart, 2000:8) 3 Ook wat de verschillende dimensies betreft, kan worden verwezen naar het eerste onderzoeksrapport van dit project voor meer informatie. 91

94 > Bronnen van doorwerking De doorwerking van beleidsgerichte toekomstverkenningen kan algemeen bekeken afkomstig zijn van twee bronnen en dus twee concrete vormen aannemen. Een eerste vorm van doorwerking is productgerelateerd. Doorwerking treedt op als gevolg van de resultaten van de verkenning op zich. Doorwerking kan op dit vlak instrumenteel, conceptueel, agenderend of strategisch/symbolisch van aard zijn (Caplan, 1979; Weiss, 1980; Beyer, 1997; Neilson, 2001; Cummings, 2002; Bekkers et al., 2004). Instrumentele doorwerking, of directe doorwerking houdt in dat de inhoud van de toekomstverkenning terug te vinden is in allerlei soorten beleidsdocumenten Conceptuele doorwerking, of indirecte doorwerking, betekent dat beleidsmakers de betrokken kennis en informatie opnemen en onder meer- op basis hiervan hun beslissingen zullen nemen Agenderende doorwerking vindt plaats indien een toekomstverkenning ertoe leidt dat (nieuwe) onderwerpen op de beleidsagenda komen Politiek-strategische doorwerking betekent dat de uitkomsten van een toekomstverkenning gebruikt worden door politieke actoren om de eigen positie te versterken Toekomstverkenningen kunnen ook doorwerken bij beleidsmakers ten gevolge van het proces van verkennen zelf. Dit wordt gevat als procesgerelateerde doorwerking (Greene, 1988; Patton, 1997). Het gaat bij deze vorm van doorwerking om elementen zoals leren, netwerking en een verhoogde betrokkenheid of vertrouwdheid tussen of bij beleidsmakers. Indirect kan een procesgerelateerde doorwerking ook de andere, productgerelateerde, vormen van doorwerking faciliteren. 92

95 > Intentie Met intentie als tweede dimensie van doorwerking kan in de analyse worden nagegaan of al dan niet bewust een specifieke vorm van doorwerking werd voorzien bij het opstellen van de toekomstverkenning (Kirkhart, 2000). Beleidsgerichte toekomstverkenningen zijn vaak in eerste instantie gericht op het ondersteunen van het beleid (directe doorwerking), maar of de vooropgestelde doelen worden bereikt, staat niet vast. Bovendien bestaat de kans dat het vooropgestelde doel niet bereikt wordt, maar dat er onverwacht toch een (positieve of negatieve) impact is van de verkenning voor een ander aspect van doorwerking (Kirkhart, 2000). > Tijdsperspectief De doorwerking van toekomstverkenningen in de tijd is volgens Kirkhart dynamisch. Doorwerking kan ten eerste onmiddellijk optreden, meer bepaald tijdens de verkenning zelf. Ten tweede kan er sprake zijn van doorwerking na het einde van een bepaalde fase in de beleidscyclus. Omdat toekomstverkenningen gericht zijn op de lange termijn zou ook binnen deze horizon een zekere mate van doorwerking kunnen worden vastgesteld (2000). Dit lange termijnperspectief betekent echter ook dat het analyseren van doorwerking zelf ook pas op een later punt in de tijd zal kunnen plaatsvinden. Dit vormt eveneens een aandachtspunt in dit onderzoek waar een analyse van doorwerking veeleer op korte termijn plaatsvindt. 93

96

97 5. Doorwerking van toekomstverkenningen in Vlaanderen geanalyseerd > 5.1. Inleiding en opzet Uit de analyse in hoofdstuk drie van dit onderzoeksrapport bleek dat de vier geselecteerde toekomstverkenningen met een specifiek doel werden opgesteld. Vaak ging het hier om het beïnvloeden van een specifieke fase in het beleidsproces, zoals de opmaak van een strategisch plan. Dit was het geval voor de cases rond het land- en tuinbouwbeleid (Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen), en rond het milieubeleid en het natuurbeleid (Milieu- en Natuurbeleidsplan). Ook de eerste case in het onderzoek, deze rond technologie en innovatie, had een beleidsgericht karakter, namelijk het beïnvloeden van strategische keuzes voor de toekomst. De vraag is natuurlijk in de eerste plaats of deze studies ook effectief doorwerking bereikten. In het vorige hoofdstuk werd reeds aangehaald dat doorwerking als concept verschillende dimensies heeft en vrij complex van aard is. Vanuit een theoretisch perspectief werd een analysekader voor doorwerking aangeboden dat in dit hoofdstuk verder wordt toegepast. Met het oog op een optimalisering van de beleidspraktijk wordt op basis van de analyse van doorwerking ook getracht een aantal verklarende factoren voor doorwerking te duiden. Op basis hiervan worden enkele aanbevelingen geformuleerd. Centraal in dit analytische hoofdstuk rond doorwerking staan daarom twee vragen: Of en op welke (verschillende) wijzen werkten de toekomstverkenningen uit het onderzoek door in het beleid en bij beleidsmakers? Welke aspecten uit het toekomstverkenningsproces en uit de algemene beleidscontext zijn van belang voor doorwerking? 95

98 Na deze korte inleiding waarin de centrale analytische vragen werden geponeerd, wordt in een tweede paragraaf aangegeven welke methode voor analyse gevolgd werd. In de drie volgende analytische paragrafen wordt ingegaan op de vraag hoe de geselecteerde toekomstverkenningen doorwerkten in het beleid en bij beleidsmakers. De drie paragrafen behandelen telkens één casestudy. Een zesde paragraaf van dit vijfde hoofdstuk bespreekt de factoren voor doorwerking en de wijze waarop deze voorkwamen in de verschillende cases uit het onderzoek. Aan de hand hiervan worden ook een aantal aanbevelingen geformuleerd in de laatste paragraaf. > 5.2. Onderzoeksmethode In de analyse van de doorwerking van toekomstverkenningen werden drie van de vier cases uit de analyse van verkenningspraktijken in hoofdstuk drie behouden. Ze kunnen beschouwd worden als cruciale cases (Gerring, 2004) van toekomstverkenning binnen de Vlaamse overheid. Het kiezen van cruciale cases in het onderzoeksdesign laat toe om een beperkt aantal gevallen in de diepte te analyseren en daaruit enkele algemene uitspraken te doen. Cruciale cases zijn meer bepaald cases die representatief zijn voor het onderwerp dat geanalyseerd wordt. De verklarende verbanden die in de analyse van deze cases naar voor komen, zijn dan veralgemeenbaar naar het bredere veld van mogelijke cases toe (Gerring, 2004). De cases die hieronder zijn weergegeven, kunnen worden gezien als cruciaal omdat ze een belangrijke toepassing van toekomstverkenning in de Vlaamse overheid vormen. Ze zijn sterk zichtbaar zowel binnen als buiten het eigen beleidsdomein, evenals naar de directe stakeholders toe. In die zin is de analyse van doorwerking van deze drie cruciale cases belangrijk omdat zo een aantal verklarende uitspraken kunnen worden gedaan ter verbetering van de relatie tussen toekomstverkenningen en het beleid. De cases die in dit hoofdstuk voorlagen ter analyse zijn: 1. Technologie en innovatie in Vlaanderen: prioriteiten. 2. Milieurapport Vlaanderen. Milieuverkenning

99 Natuurrapport Vlaanderen. Natuurverkenning De toekomstverkenning voor het ruimtegebruik binnen de land- en tuinbouw werd niet weerhouden, omdat de inhoud van de studie niet meer aansluit bij het beleid. Het strategische planningsproces binnen het departement L&V werd namelijk aangepast en zal zich in de toekomst richten op andere aspecten dan deze uit de studie. De analyse van doorwerking van de geselecteerde, cruciale cases kwam tot stand op basis van een documentenanalyse en verschillende interviews met de uitvoerders van de toekomstverkenningen, met beleidsmakers uit de administratie en de politiek (kabinetten), evenals met enkele actoren uit het middenveld die een specifieke link met het beleid hebben. De interviews zijn de belangrijkste bron van informatie voor de analyse van doorwerking in dit hoofdstuk. Het concept doorwerking is op zich immers moeilijk na te gaan. Er werd gebruik gemaakt van een semigestructureerde vragenlijst (in bijlage) waarin een aantal topics werden opgelijst die in de interviews behandeld werden. Er werden verschillende thema s aangehaald die betrekking hadden op het element doorwerking. Zo werden de vormen van doorwerking bevraagd, evenals de factoren die hiervoor van belang worden geacht en die in de toekomstverkenningen al dan niet voldoende aandacht kregen. Daarnaast werd ingegaan op het verkenningsproces zelf en de wijze waarop het werd uitgevoerd. Ook de context waarbinnen elke verkenning plaatsvond, werd besproken. In eerste instantie steunt de analyse op de informatie die werd verkregen in interviews met actoren verantwoordelijk voor de uitvoering van de verkenningen. Aanvullende informatie werd gehaald bij key stakeholders of directe belanghebbenden. Deze waren afkomstig uit de politiek of de administratie. Er werden in totaal 20 actoren geïnterviewd. Bij de bespreking van de individuele cases in de volgende paragrafen wordt meer gedetailleerd aangegeven hoeveel actoren precies werden geïnterviewd, wat de gemiddelde duur van deze interviews was en vanuit welke hoek in het beleid deze geïnterviewden precies afkomstig waren. 97

100 > 5.3. Case 1 - Technologie en innovatie in Vlaanderen: prioriteiten Voor de analyse van de studie rond technologie en innovatie werden enkele strategische documenten in het beleidsdomein geconsulteerd. Het gaat onder meer om het strategisch plan Vlaanderen In Actie (ViA), de Pact 2020 Doelstellingen, de beleidsnota s voor Economie en voor Wetenschap en Innovatie, de daaraan gerelateerde beleidsbrieven, het Groenboek Nieuw Industrieel Beleid, de conceptnota Innovatiebeleid, de VRWB/VRWIadviezen evenals parlementaire documenten en verslagen. Daarnaast werden ook interviews uitgevoerd met key stakeholders of directe belanghebbenden, komende uit de politiek of de administratie. In totaal werden aan de hand van vijf interviews van gemiddeld één uur en 20 minuten, zeven personen geïnterviewd. Het gaat meer bepaald om drie leden van de VRWI zelf één actor uit het departement EWI één actor uit een verzelfstandigd agentschap in het beleidsdomein één lid van het voormalige bevoegde kabinet één lid van het huidige kabinet We bespreken deze verschillende vormen van doorwerking diepergaand in onderstaande paragrafen. Vaststelling: De studie heeft een significante impact op het Vlaamse overheidsbeleid. Niet alleen kon een belangrijke productgerelateerde invloed op het beleid worden waargenomen, maar de toekomstverkenning zelf zal verder ook als referentiepunt voor toekomstige verkenningen worden gehanteerd in het beleidsdomein. Deze toekomstige verkenningen zouden op hun beurt dan weer als basis dienen bij het vormgeven van het langetermijnbeleid voor Technologie en Innovatie in Vlaanderen. 98

101 > Productgerelateerde doorwerking Vooreerst dient te worden opgemerkt dat een productgerelateerde doorwerking van de toekomstverkenning voor technologie en innovatie niet onmiddellijk werd bereikt na het uitbrengen van de resultaten ervan. De doorwerking van de studie heeft zich gedurende enkele jaren doorgezet, maar heeft pas tijdens de huidige legislatuur ( ) volledig vorm gekregen. De toekomstverkenning voor technologie en innovatie werd gepubliceerd in 2006, op het einde van de legislatuur van de toenmalige Vlaamse Regering. Op dat moment had de studie weinig impact. De strategische weg die het beleid toen was ingegaan, was moeilijk in te passen in de richting die de studie voorstond. Er was immers voor gekozen zich in te schakelen in de traditionele benadering waarbij het onderzoeksbeleid van onder uit (door de universiteiten, de onderzoeksinstellingen en de industrie) werd vormgegeven. En dan is er die studie van de VRWB. Het beleid zat met de handen in het haar. De studie gaf een goede momentopname waar we toen goed in waren in Vlaanderen (dat is nu al achterhaald op de lagere niveaus, maar de grote clusters blijven nog overeind). De vraag was dan hoe de traditionele bottom-up benadering waar de overheid zegt dat ze niet de kennis in huis heeft om te zeggen waar het geld moest besteed worden, gecombineerd met de budgettaire luxesituatie op dat moment, hoe die [te] verzoenen [was] met de studie? De strategische beleidsbeslissingen hadden reeds vorm gekregen voor het uitbrengen van de studie en de resultaten ervan brachten weinig verandering mee voor de koers die was ingezet door de Vlaamse regering en die ook werd aangehouden naar het einde van de legislatuur toe. Eén van de geïnterviewden geeft hierover aan: Toen die [studie] uitkwam, was het echt zo n gevoel van: we nemen er akte van, het is interessant, laat het ons gebruiken als indirecte achtergrondinformatie, maar voorlopig doen we daar niets mee. 99

102 Reeds tijdens die vorige regeerperiode kwam evenwel het besef in politieke middens, dat de studie niet naast zich kon worden gelegd. Een andere geïnterviewde stelt: Die discontinuïteit in het beleid was inderdaad een probleem. Maar degelijk werk wordt niet begraven, misschien op een laag pitje gezet, maar dat komt terug. In de debatten [bleven] de VRWB en de clusters naar boven komen. De VRWB en zijn voorzitter zorgden er ook zelf voor dat het topic op de agenda bleef. Dus de vraag was hoe dit eventueel als een kader kon worden gebruikt om toekomstige beleidsinitiatieven beter te contextualiseren. Een ministerwissel en het naderende einde van de legislatuur zorgden er echter voor dat het historisch acquis [met betrekking tot het onderzoeksbeleid in Vlaanderen] werd bestendigd op het einde van de vorige legislatuur, aldus één van de geïnterviewden. In de nieuwe Vlaamse Regering werden de resultaten van de toekomstverkenning wél opgepikt. We kunnen zelfs stellen dat de studie een belangrijke invloed heeft gehad op de strategische keuzes voor technologie en innovatie van de huidige Vlaamse Regering. Een productgerelateerde vorm van doorwerking vond dus plaats op een termijn van drie tot vijf jaar na het uitvoeren en bekendmaken van de toekomstverkenning. Dit is zowel het geval voor een directe vorm van doorwerking, als voor een conceptuele en agenderende vorm. De studie blijkt geen politiek-strategische invloed te hebben gehad. > Directe doorwerking In de eerste plaats wordt gerefereerd naar de resultaten van de toekomstverkenning in verschillende strategische beleidsdocumenten, zoals in ViA, het strategische project van de Vlaamse Regering. Dit strategische kader werd opgesteld in de aanloop van en door de nieuwe Vlaamse Regering en heeft tot doel om Vlaanderen als regio een koploper te maken in het Europese peloton, zowel voor de Vlaamse economische prestaties als wat het sociale domein betreft ( De VRWB had haar prioriteiten en clusters in de aanloop naar een nieuwe Vlaamse Regering omgevormd tot 100

103 doorbraakplatformen voor innovatie en vertaald naar speerpunten die vervolgens werden opgenomen in ViA. De figuur geeft dit proces weer. Figuur 11 - Omzetting VRWB resultaten in ViA (Bron: Thoen, 2009) Aangezien Vlaanderen in Actie, een strategisch richtinggevend document van de Vlaamse Regering, als basis werd gebruikt voor het Vlaamse Regeerakkoord, wordt ook in de beleidsnota s van de bevoegde minister verwezen naar de verkenning van de VRWB. De derde strategische doelstelling in de beleidsnota Wetenschappelijk Onderzoek en Innovatie vermeldt met betrekking hierop onder meer het volgende: Het Vlaamse wetenschaps- en innovatiebeleid heeft de nood erkend om voor bepaalde, toekomstgerichte speerpuntdomeinen een voldoende concentratie aan middelen te voorzien. ( ) De ViA ambitie is dat Vlaanderen in