Ruimtelijke ontwikkeling en luchtkwaliteit

Transcriptie

1 Ruimtelijke ontwikkeling en luchtkwaliteit mr. Eveline Sillevis-Smitt AKD Aangeboden door WEKAbouw Kennisbank Contracteren in de bouw Weka Uitgeverij B.V

2 Inleiding en achtergrond regelingen luchtkwaliteit De Wet luchtkwaliteit (2007) verving het Besluit luchtkwaliteit 2005 Blk (Blk 2005). Met de Wet luchtkwaliteit (en het inmiddels vervallen Blk 2005) is een viertal Europese richtlijnen in het Nederlandse recht geïmplementeerd. Deze Europese richtlijnen, zoals de Kaderrichtlijn 96/62, zien toe op het voorkomen van schadelijke gevolgen van luchtverontreiniging voor de gezondheid van mens en milieu en introduceren meetmethoden en criteria ter vaststelling van luchtverontreiniging. De richtlijnen bevatten grenswaarden voor zeven schadelijke stoffen (zwaveldioxide, stikstofdioxide, stikstofoxiden, zwevende deeltjes (PM 10, ook wel 'fijnstof'), lood, benzeen en koolmonoxide). Die grenswaarden waren opgenomen in het Blk Met de nieuwe Wet luchtkwaliteit zijn de grenswaarden overigens niet gewijzigd; deze zijn te vinden in bijlage 2 bij de Wet luchtkwaliteit, zoals dus opgenomen als bijlage 2 in de Wet milieubeheer. Overigens zijn sinds 1 augustus 2009 de grenswaarden wel (tijdelijk) gewijzigd, met dien verstande dat er voor stikstofdioxide en fijnstof (PM 10 ) uitstel is verleend van het behalen van de grenswaarden en nieuwe waarden voor PM 2,5 zijn opgenomen, waarover hieronder meer. Op 11 juni 2008 is een nieuwe Europese richtlijn 2008/50 betreffende de luchtkwaliteit en schonere lucht voor Europa van kracht geworden. Daarin zijn bovengenoemde richtlijnen geïntegreerd. Deze richtlijn bevat nog steeds grenswaarden; ook is echter de mogelijkheid in de richtlijn opgenomen om een lidstaat in de gelegenheid te stellen om ontheffing te verzoeken om aan enige van die grenswaarden te voldoen, mits een luchtkwaliteitsplan is vastgesteld. In Nederland is in dat kader het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) opgesteld; het NSL is op 31 juli 2009 door de minister van VROM vastgesteld, nadat de inhoud daarvan door de Europese Commissie op 7 april 2009 is goedgekeurd. Op het NSL zal hieronder nog worden ingegaan. Vervolgens kon de Wet luchtkwaliteit worden aangepast. De luchtkwaliteit die de nieuwe Wet luchtkwaliteit voorschrijft, geldt in heel Nederland, behalve op de 'arbeidsplaats'. Voor het begrip 'arbeidsplaats' wordt aangeknoopt bij de Arbowet. De grenswaarden voor de betrokken zevenstoffen gelden derhalve niet op plaatsen waar 'arbeid pleegt te worden verricht', zoals in een kantoorpand, op een bedrijventerrein of binnen een inrichting. Tevens dient de luchtkwaliteit alleen te worden bepaald op terreinen waar de blootstelling significant is: het blootstellingscriterium. Op plaatsen waar het publiek geen toegang heeft en waar geen permanente bewoning plaatsvindt, is een beoordeling van de luchtkwaliteit niet Weka Uitgeverij B.V

3 Voordat nader in detail op de wettelijke regeling wordt ingegaan, volgt hieronder een opsomming van de relevante regelingen: 1. Wet luchtkwaliteit, te vinden in titel 5.2 Wet milieubeheer (artikel 5.6 t/m 5.23) en bijlage 2 voor de grenswaarden; 2. wijziging daarop: implementatie en derogatie luchtkwaliteitseisen, Staatsblad 2009, 156 (inwerkingtreding: 1 augustus 2009); 3. Besluit derogatie (luchtkwaliteitseisen), Stb. 2009, 366; 4. het Besluit 'niet in betekenende mate bijdragen' (Stb. 2007, 440); 5. Regeling niet in betekenende mate bijdragen (Staatscourant 2007, nr. 218); 6. Handreiking luchtkwaliteit: niet in betekenende mate bijdragen, mei 2008 ( 7. Regeling beoordeling luchtkwaliteit 2007 (Staatscourant 2007, 220, zoals nadien gewijzigd); 8. Handreiking meten en rekenen luchtkwaliteit ( Wet luchtkwaliteit (van 15/11/2007 en zoals aangepast in 2009) Met de Wet luchtkwaliteit is een nieuwe titel 5.2 aan de Wet milieubeheer met een bijbehorende bijlage 2 toegevoegd. Die wet is op 1 augustus 2009 nog eens aangepast. Ook de in deze wettelijke regeling geldende grenswaarden gelden nog steeds overal behalve op de arbeidsplaats. Met de Wet luchtkwaliteit heeft men de normen voor luchtkwaliteit niet meer zo stringent gekoppeld aan wetgeving met betrekking tot ruimtelijke ordening, zoals dat voorheen nog wel het geval was. De wetgever heeft daarbij gekozen voor 'flexibele koppeling'. Flexibele koppeling houdt in dat kleine projecten of projecten die verwerkt zijn in een gebiedsgericht programma niet aan grenswaarden behoeven te worden getoetst. Dergelijke 'kleinere projecten' worden in de Wet luchtkwaliteit genoemd projecten die 'niet in betekenende mate' bijdragen aan verslechtering van luchtkwaliteit en die dus niet (verplicht) aan de grenswaarden worden getoetst. Het 'gebiedsgerichte programma' ziet toe op vaststelling van het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) voor problematische gebieden, teneinde te bewerkstelligen dat ook grotere projecten die wel degelijk in 'betekenende mate bijdragen' toch onder voorwaarden kunnen worden gerealiseerd. Ook kunnen regionale programma's worden opgesteld met hetzelfde Weka Uitgeverij B.V

4 Wanneer toets aan luchtkwaliteit onder huidige Wet luchtkwaliteit? In artikel 5.16 lid 2 Wet milieubeheer staan nu limitatief de besluiten opgesomd waarbij een toets aan luchtkwaliteit moet plaatsvinden, voor zover en indien de inhoud van het te nemen besluit gevolgen heeft voor de luchtkwaliteit. De opsomming van het aantal besluiten is op 1 augustus 2009 verder afgeslankt. Kort gezegd komt het erop neer dat aan grenswaarden moet worden voldaan indien het bevoegd gezag een bestemmingsplan (gemeente) of een inpassingsplan (rijk en provincie) vaststelt of een omgevingsvergunning wordt verleend voor zover deze betrekking heeft op een inrichting (lees: een te verlenen vergunning voor bijvoorbeeld het exploiteren van een fabriek) of een (omvangrijke) afwijking van het bestemmingsplan wordt toegestaan. Ook bepaalde besluiten gebaseerd op de Tracéwet (denk aan snelwegen) en de Spoedwet wegverbreding en het ontwikkelingsplan onder de Crisis- en herstelwet moeten aan luchtkwaliteit worden getoetst. Om te beoordelen of het te nemen besluit (en daarmee het onderliggende plan) inhoudelijk daadwerkelijk bijdraagt aan verslechtering van luchtkwaliteit moet de nieuwe aangevraagde situatie worden afgezet tegen de bestaande situatie en moet worden beoordeeld wat de effecten zijn op luchtkwaliteit. Het bevoegd gezag mag de genoemde ruimtelijke besluiten die gevolgen kunnen hebben voor de luchtkwaliteit nemen indien aannemelijk is gemaakt dat een van de vier in artikel 5.16 lid 1 Wet milieubeheer opgesomde situaties zich voordoet: a. Er is geen overschrijding van de grenswaarden (artikel 5.16 lid 1 sub a Wet milieubeheer) (sub a). b. Per saldo geen verslechtering of een verbetering (sub b). c. Project draagt niet in betekende mate bij (sub c). d. De ontwikkeling past in het NSL (sub d). Hieronder worden deze vier situaties (a t/m d) nader toegelicht. Er is geen overschrijding van de grenswaarden (sub a) Zoals gezegd gelden er voor zeven stoffen grenswaarden. Indien de grenswaarden met het te realiseren plan, waarvoor een besluit moet worden genomen dat in de opsomming van artikel 5.16 lid 2 Wet milieubeheer vermeld staat, niet worden overschreden, is er vanzelfsprekend voor wat betreft het aspect luchtkwaliteit geen belemmering om dat besluit te nemen. Met name de grenswaarden voor fijnstof en stikstofdioxide zijn in Nederland problematisch gebleken en zijn het hoogst in de Randstad en het laagst in het noordoosten van het Weka Uitgeverij B.V

5 De nieuwe Europese richtlijn 2008/50 biedt de mogelijkheid van 'derogatie': voor fijnstof (PM 10 ) en voor stikstofdioxide kan tijdelijk een soepeler grenswaarde gelden (zodat later aan de oorspronkelijke grenswaarden kan en moet worden voldaan), indien uit een landelijk luchtkwaliteitsplan blijkt dat die grenswaarden in een later stadium wél kunnen worden behaald. Dit is in Nederland bewerkstelligd met het NSL (zoals door de minister vastgesteld en door de Europese Commissie goedgekeurd). De effecten daarvan zijn verwerkt in de op 1 augustus 2009 aangepaste Wet luchtkwaliteit. Voor fijnstof (PM 10 ) hebben vanaf 1 januari 2005 de volgende grenswaarden voor heel Nederland gegolden, die wederom gelden vanaf 11 juni 2011: a. 40 microgram per m 3 als jaargemiddelde concentratie; b. 50 microgram per m 3 als 24-uurgemiddelde concentratie, waarbij geldt dat deze maximaal 35 maal per kalenderjaar mag worden overschreden. De tijdelijk versoepelde grenswaarden voor fijnstof (PM 10 ) zijn tussen 1 augustus 2009 en 11 juni 2011 als volgt vastgesteld: a. 48 microgram per m 3, gedefinieerd als jaargemiddelde concentratie; en b. 75 microgram per m 3, gedefinieerd als 24-uurgemiddelde concentratie, waarbij geldt dat deze maximaal 35 maal per kalenderjaar wordt overschreden. Deze versoepelde grenswaarden golden niet voor heel Nederland, maar slechts voor bepaalde, expliciet aangewezen gebieden, waaronder de agglomeraties Amsterdam/Haarlem, Rotterdam/Dordrecht en Utrecht. 1 Voor stikstofdioxide hebben tot 1 augustus 2009 voor heel Nederland de volgende grenswaarden gegolden, die wederom gaan gelden vanaf 1 januari 2015: a. 200 microgram per m 3 als uurgemiddelde concentratie, waarbij geldt dat deze maximaal 18 maal per kalenderjaar mag worden overschreden; en b. 40 microgram per m 3 als jaargemiddelde concentratie, uiterlijk op 1 januari Het bepaalde onder a, is met ingang van 1 januari 2010 van toepassing bij wegen waarvan ten minste motorvoertuigen per etmaal gebruik maken. 1 Voorschrift 4.2 bijlage 2 Wet milieubeheer juncto artikel 4 Besluit derogatie (luchtkwaliteitseisen), Staatsblad 2009, 336. Voor plannen en projecten van 11 juni 2011 en later en voor projecten buiten de opgesomde gebieden gelden de oorspronkelijke strengere (hierboven genoemde) Weka Uitgeverij B.V

6 De tijdelijk versoepelde grenswaarden voor stikstofdioxide zijn tussen 1 augustus 2009 en tot 1 januari 2015 als volgt: a. 300 microgram per m 3, gedefinieerd als uurgemiddelde concentratie, waarbij geldt dat deze maximaal 18 maal per kalenderjaar mag worden overschreden; en b. 60 microgram per m 3, gedefinieerd als jaargemiddelde concentratie. Deze verruimde grenswaarden voor stikstofdioxide gelden in alle zones en agglomeraties die op grond van artikel 5.22 Wet milieubeheer zijn aangewezen en die zijn terug te vinden in artikel 8 en 9 van de Regeling beoordeling luchtkwaliteit 2007, samengevat omvattende: heel Nederland! Verder bestaat (nog steeds) de mogelijkheid voor aftrek van fijnstof dat zich van nature in de lucht bevindt en niet schadelijk is voor de gezondheid. De hoogte van deze 'zeezout-aftrek' is te vinden in bijlage 4 van de Regeling beoordeling luchtkwaliteit De sinds 11 juni 2008 van kracht zijnde nieuwe Europese richtlijn inzake luchtkwaliteit (2008/50) heeft voor een nieuwe stof eveneens een grenswaarde geformuleerd: voor PM 2,5. Het betreft fijnstof bestaande uit kleinere deeltjes dan PM 10. De grenswaarde bedraagt een jaarconcentratie voor maximaal 25 µg/m 3, maar deze gaat (pas) gelden met ingang van 1 januari Tot die tijd geldt deze waarde als richtwaarde, die zo veel mogelijk moet worden bereikt. Het berekenen en beoordelen van PM 2,5 is echter nog volop in ontwikkeling. De normstelling kan daarom alleen op centraal niveau worden ingevuld. De richtwaarde wordt vóór 1 januari 2015 niet getoetst in het kader van individuele besluiten, ook niet als het gaat om besluiten die invloed hebben op de concentratie PM 2,5 na 1 januari Aandacht is echter op zijn plaats nu het niet makkelijk zal zijn om aan deze grenswaarde te (gaan) voldoen. Per saldo geen verslechtering of een verbetering (sub b) Net zoals in het Blk 2005 is ook in de Wet luchtkwaliteit in de mogelijkheid van 'saldering' voorzien. Daarmee is het mogelijk gemaakt dat als getoetst moet worden aan luchtkwaliteit en het project bijvoorbeeld niet is opgenomen in het NSL en er sprake is van een overschrijding van (een) grenswaarde(n), een bestuursorgaan zijn bevoegdheid tóch kan uitoefenen (dat wil zeggen: bijvoorbeeld toch een bestemmingsplan kan vaststellen of een projectbesluit kan nemen) Weka Uitgeverij B.V

7 a. de concentratie in de buitenlucht van de betreffende stof als gevolg van de uitoefening van die bevoegdheid per saldo verbetert of ten minste gelijk blijft; of b. als er sprake is van een beperkte toename van de concentratie van de betreffende stof, doch de luchtkwaliteit door een samenhangende maatregel per saldo verbetert. De mogelijkheid sub b staat bekend als 'echte saldering'. De salderingsregeling is nader uitgewerkt in de Regeling projectsaldering 2007 (Staatscourant nr. 218). Als een mogelijkheid van een voorbeeld van sub a (concentratie van een stof in de buitenlucht blijft ten minste gelijk of verbetert (en verslechtert dus in ieder geval niet)) kan gedacht worden aan het herstructureren van een woningbouwgebied, waarbij het aantal woningen niet toeneemt. Het is ook mogelijk dat een nieuwe ontwikkeling zowel positieve als negatieve effecten heeft voor de luchtkwaliteit, maar de optelsom uiteindelijk positief (of gelijk) uitvalt. Bij de situatie sub a moet het echter wel gaan om gevolgen binnen hetzelfde plangebied respectievelijk project waarop het besluit (denk bijvoorbeeld aan bestemmingsplanvaststelling of omgevingsvergunning) betrekking heeft. Ingevolge de Regeling projectsaldering 2007 dient men in het geval van sub a in ieder geval de gevolgen voor de luchtkwaliteit in kaart te brengen. In de situatie dat bij het uitoefenen van een bevoegdheid sprake is van een beperkte toename van de concentratie van een stof (daar waar dus al sprake is van overschrijding van de grenswaarde als gevolg van de achtergrondconcentratie) kan de activiteit toch doorgang vinden en het betrokken besluit worden genomen, indien als gevolg van 'een samenhangende maatregel' de luchtkwaliteit per saldo verbetert (geval sub b). In de Regeling projectsaldering 2007 zijn de eisen waaraan moet worden voldaan nader uitgewerkt. Daarbij is in ieder geval vereist: a. dat voor iedere stof afzonderlijk de negatieve en positieve effecten voor luchtkwaliteit zijn bezien; b. dat een functionele of geografische samenhang aanwezig is tussen het gebied waar de voorgenomen activiteit plaatsvindt en het gebied waar maatregelen worden getroffen; c. dat salderingsmaatregelen zo veel mogelijk gelijktijdig met de voorgenomen activiteit worden getroffen; d. dat de daadwerkelijke uitvoering van de salderingsmaatregelen is Weka Uitgeverij B.V

8 Saldering zal thans minder vaak behoeven te worden toegepast, aangezien het nieuwe regime in de Wet luchtkwaliteit aanzienlijk is versoepeld. Voor projecten die onder de nieuwe Wet luchtkwaliteit als 'in betekenende mate bijdragend' kwalificeren, kan deze salderingsmethodiek nog uitkomst bieden. Project draagt niet in betekende mate bij (sub c) Een belangrijke wijziging van de Wet luchtkwaliteit (per 15 november 2007) is dat enkel projecten die 'in betekenende mate' bijdragen aan verslechtering van de luchtkwaliteit aan de gevolgen voor de luchtkwaliteit moeten worden getoetst. In het Besluit niet in betekende mate bijdragen ('Besluit nibm') en de bijbehorende regeling is aangegeven wanneer daarvan sprake is (en wanneer niet). Daarbij is aangesloten bij de regels zoals deze ook in Duitsland worden gehanteerd. Bepaald is dat een project als 'niet in betekenende mate bijdragen' kwalificeert, indien als gevolg daarvan de toename van de concentraties in de buitenlucht de 3%-grens voor de jaargemiddelde concentratie van zowel fijnstof als stikstofdioxide niet wordt overschreden. De netto toename is relevant, met andere woorden de toename waarbij aftrek van eventuele gunstige effecten van de met het project verbonden maatregelen zijn verdisconteerd (denk bijvoorbeeld aan minder congestie wegens verbeterde verkeersdoorstroming). De grens van 3% geldt sinds 1 augustus 2009, het moment waarop het NSL van kracht werd. Een project dat die grens niet overschrijdt, wordt qua effect op luchtkwaliteit wel degelijk bezien maar in feite in het NSL verwerkt en verdisconteerd. Voor de vaststelling van het NSL gold een op dit moment dus niet meer relevante interim-regeling waarbij niet de 3%-, maar 1%-grens voor nibm-projecten gold. Het Besluit nibm bevat een zogenaamde 'anti-cumulatiebepaling'. Het doel daarvan is het voorkomen dat een project wordt 'opgeknipt' om te bewerkstelligen dat de deelprojecten, die afzonderlijk 'niet in de betekenende mate bijdragen', niet aan de luchtkwaliteitseisen behoeven te worden getoetst. Opknippen van projecten die in elkaars onmiddellijke nabijheid zijn gelegen en inhoudelijke of ruimtelijke samenhang vertonen, is niet toegestaan. Denk daarbij aan gefaseerde uitvoering van een bouwproject bestaande uit meerdere deelplannen voor woningbouw, met een gemeenschappelijke ontsluitingstructuur. Die deelprojecten moeten dus voor deze toets als één project worden Weka Uitgeverij B.V

9 Het Besluit nibm geeft aan dat in een ministeriële regeling deze 3%-norm nader kan worden geconcretiseerd voor (a) inrichtingen, (b) infrastructuur, (c) bedrijfslocaties, (d) kantoorlocaties, (e) woningbouwlocaties, (f) commerciële activiteiten of handelingen en (g) andere locaties, activiteiten of handelingen. Dat is dus gebeurd in 'Regeling niet in betekenende mate bijdragen (luchtkwaliteitseisen)' (Regeling nibm). De Regeling nibm geeft in een aantal bijlagen een opsomming van projecten die per definitie als nibm kwalificeren. In bijlage 1 worden bepaalde landbouwinrichtingen en spoorwegemplacementen genoemd. Indien een vergunningaanvraag onder de Wet milieubeheer betrekking heeft op een dergelijk bedrijf, behoeft geen toets aan de relevante grenswaarden plaats te vinden. Voor kantoor- en woningbouwlocaties zijn de volgende projecten opgenomen, die als 'niet in betekende mate bijdragen' kwalificeren: 1. kantoorlocaties met één ontsluitingsweg met een bruto vloeroppervlak van niet meer dan m 2 ; met twee ontsluitingswegen met een gelijkmatige verkeersverdeling, met een bruto vloeroppervlak van niet meer dan m 2 ; woningen met één ontsluitingsweg, dan wel 3000 woningen met twee ontsluitingswegen met een gelijkmatige verkeersverdeling; 3. een combinatie van woning- en kantoorlocaties, mits die voldoet aan de volgende voorwaarden: 0,0008 * aantal woningen + 0, * bruto vloeroppervlak kantoren in m 2 1,2. Voor projecten die dus niet in betekenende mate bijdragen behoeft dus geen toets aan luchtkwaliteit (meer) op de (problematische) grenswaarden van fijnstof en stikstofdioxide plaats te vinden. Die projecten worden zoals men dat noemt ontkoppeld. Indien een dergelijk project niet expliciet in een van de bijlagen in de Regeling nibm staat opgesomd, maar uit een luchtkwaliteitonderzoek blijkt dat het project niet in betekenende mate bijdraagt aan de concentratie in de buitenlucht voor fijnstof of stikstofdioxide, behoeft dus eveneens geen toets aan die grenswaarden plaats te vinden. Dat betekent dat zal moeten worden aangetoond dat met de te vergunnen activiteit geen sprake is van een toename van concentraties in de buitenlucht van zowel zwevende deeltjes (PM 10 ) als stikstofdioxide van 3%. Die 3%-norm wordt berekend aan de hand van de grenswaarde voor de jaargemiddelde concentratie van de betrokken stof. Voor projecten die wel in betekende mate bijdragen geldt dat niet. Dergelijke projecten moeten wél aan de grenswaarden worden getoetst. Indien deze projecten worden gerealiseerd in een problematisch gebied (bijvoorbeeld waar de grenswaarden al of bijna worden overschreden) kan een dergelijk project volgens de Wet luchtkwaliteit toch worden uitgevoerd indien het staat beschreven in het NSL (waarover hieronder meer), Weka Uitgeverij B.V

10 (indien het project daarin niet is opgenomen) het project volgens de genoemde 'salderingsregeling' toch kan worden toegestaan. De ontwikkeling past in het NSL (sub d) De minister kan gebieden aanwijzen waarin sprake is van (dreigende) overschrijding van grenswaarde(n). Er kan vervolgens een nationaal programma worden opgesteld met als oogmerk die overschrijdingen uiteindelijk ongedaan te maken. In dat kader is het Nationaal Samenwerkingsprogramma Lucht ('NSL') opgesteld, hetgeen is goedgekeurd door de Europese Commissie. Is een ontwikkeling voorzien in het NSL, dan kunnen besluiten om de ontwikkeling mogelijk te maken zonder meer genomen worden. De negatieve effecten op luchtkwaliteit worden gecompenseerd door de in het NSL opgenomen maatregelen. In het NSL zijn grote projecten (die in betekenende mate bijdragen) en de consequenties voor de luchtkwaliteit daarvan verdisconteerd. Kleinere projecten die niet in betekenende mate bijdragen, zijn middels een rekenprogramma eveneens in het NSL verwerkt. Tevens staan in het NSL alle nationale en regionale maatregelen ter verbetering van de luchtkwaliteit opgesomd, waarmee uiteindelijk op genoemde data ook aan de grenswaarden worden voldaan. Het NSL beslaat een groot deel van Nederland; alleen de provincies Friesland, Groningen, Drenthe, Zeeland en een deel van Noord-Holland en Flevoland zijn niet opgenomen. Er zijn zeven NSL-regio's in dit nationale programma opgenomen. Opgegeven projecten die in betekenende mate bijdragen zijn doorgerekend en meegenomen in hoofdstuk 6 van het NSL. Die projecten zijn nader uitgewerkt in de bijlage van het NSL. De berekenende effecten van nationale en lokale maatregelen zijn beschreven in hoofdstuk 7 van het NSL. Het NSL heeft een looptijd van vijf jaar (en loopt tot 1 augustus 2014) en leidt er dus toe dat ook in problematische gebieden zelfs na realisatie van grotere in betekenende mate bijdragende projecten, toch de norm voor fijnstof uiterlijk op 11 juni 2011 en voor stikstofdioxide uiterlijk op 1 januari 2015 wordt Weka Uitgeverij B.V

11 Samengevat houdt het NSL een beschrijving in van: a. de actuele luchtkwaliteit en de oorzaken van de overschrijding van de betrokken grenswaarden; b. de autonome ontwikkelingen (inclusief die niet in betekenende mate bijdragen); c. de maatregelen ter verbetering van de luchtkwaliteit en tijdstip van doorvoering (centraal en decentraal), alsmede de effecten daarvan; d. de beschrijving verwachte ontwikkelingen (die wel in betekenende mate bijdragen) en effecten daarvan; e. de datum van het (toonaangevende) besluit dat in de planperiode (van het NSL) door de bestuursorganen zal worden genomen; f. een prognose van de ontwikkeling van de concentraties van de betrokken stoffen; g. een saneringstool om effecten van maatregelen inzichtelijk te maken; h. een jaarlijks monitorings- en rapportage-instrument. Ook lagere overheden (provincies en gemeenten) hebben ten behoeve van het NSL input geleverd aan de minister. De minister kan het uitvoeren van de toegezegde en in het NSL beschreven maatregelen van decentrale overheden afdwingen. Decentrale overheden dienen jaarlijks voor 1 juli aan de minister over voortgang en uitvoering van een programma en de daarin opgenomen maatregelen, ontwikkelingen en besluiten, alsmede over de effecten daarvan op de luchtkwaliteit, te rapporteren. Vanwege de langere looptijd van een NSL is de mogelijkheid opgenomen dat de minister het programma ambtshalve kan wijzigen indien aan de hand van de jaarlijkse rapportages blijkt dat de effecten van de maatregelen anders uitpakken of om een andere reden de in het plan beschreven ontwikkelingen en de voorgenomen besluiten niet meer stroken met de inhoud van het programma. Wijziging vindt plaats via toepassing van de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure (afdeling 3.4 Algemene wet bestuursrecht). Indien andere maatregelen of een ander project met een vergelijkbaar of positiever effect op de luchtkwaliteit wordt doorgevoerd, volstaat een enkele melding op dit NSL. De minister wordt geacht van rechtswege akkoord te zijn gegaan met de melding indien hij zes weken na ontvangst geen beslissing op de melding heeft genomen. Tegen het besluit tot vaststellen van het NSL stond geen beroepsmogelijkheid open. De inhoud van het nationale programma kan enkel via een appellabel-besluit (denk aan een bestemmingsplan of omgevingsvergunning) door de rechter worden getoetst (de zogeheten 'exceptieve toetsing'). De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft zich inmiddels uitgesproken over het NSL over de bandbreedte van Weka Uitgeverij B.V

12 zogenaamde exceptieve toets. 2 Tot op heden heeft het NSL de toets bij de Afdeling (vooralsnog) doorstaan. Bezwaren dat onvoldoende zeker is dat met het NSL de grenswaarden tijdig worden behaald, zijn tot op heden door de Afdeling verworpen met de motivering dat de in het NSL opgenomen maatregelen volstaan. Bovendien is ook de Europese Commissie ervan overtuigd dat de grenswaarden met het NSL tijdig worden behaald en dient jaarlijks bij de Europese Commissie te worden gerapporteerd over de voortgang en uitvoering van het NSL. Op 20 juni 2011 hebben de rekenkamers van de gemeente Amsterdam, Den Haag, Rotterdam en Utrecht aan de Voorzitter van de Vaste Commissie voor Infrastructuur en Milieu (en cc. naar de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu) een brief verzonden waarin zij aangeven dat na onderzoek is gebleken dat niet kan worden uitgesloten dat de doelstellingen uit het NSL in deze grote steden in ieder geval bij 'bijna-knelpunten' in 2015 niet kunnen worden gehaald. Verder zijn deze rekenkamers van mening dat de taken en verantwoordelijkheden voor de verschillende overheden (gemeente/provincie en het Rijk) onvoldoende in het NSL geregeld zijn en meer prikkels in het NSL moeten worden opgenomen om de gebleken 'bijna-knelpunten' niet definitieve knelpunten te laten worden. Kortom: aan de hand van dit bericht lijkt dat wij nog niet kunnen uitsluiten dat, na de looptijd van het NSL, de grenswaarden bouwplannen wederom kunnen gaan blokkeren. Overige wetenswaardigheden Tegelijkertijd met het versoepelen van de regelgeving op het punt van luchtkwaliteit heeft de minister onder druk van de Tweede Kamer een besluit opgesteld waarin is vastgelegd dat zogenaamde 'gevoelige bestemmingen' niet mogen worden gerealiseerd op locaties waarbij de normen die gelden voor luchtkwaliteit (dreigen te) worden overschreden en die tevens gelegen zijn op minder dan 300 meter afstand van een rijksweg of op 50 meter van een provinciale weg. Onder gevoelige bestemmingen worden verstaan voorzieningen ten behoeve van onderwijs, kinderopvang en verpleging en verzorging van ouderen. 2 Zie bijvoorbeeld ABRvS 12 januari 2011, nr /1/M3 en ABRvS 31 maart 2010, nr. Weka Uitgeverij B.V

13 Op dit punt moet sowieso worden opgemerkt dat, zelfs indien een project als gevolg van de soepelere nieuwe Wet luchtkwaliteit kan worden gerealiseerd maar tevens een bestemmingsplanwijziging moet plaatsvinden, het plan tevens de toets onder de Wet ruimtelijke ordening moet doorstaan. Namelijk: dat er sprake moet zijn van een 'goede ruimtelijke ordening'. Afhankelijk van de omstandigheden zullen aspecten van luchtkwaliteit ook in dat kader wellicht nog (nader) moeten worden beoordeeld. Conclusies Wet luchtkwaliteit Met deze nieuwe Wet luchtkwaliteit zullen projecten die voorheen niet van de grond kwamen vanwege het aspect luchtkwaliteit (omdat ook saldering moeizaam is of geen soelaas bood) kunnen worden gerealiseerd, met name indien deze projecten niet 'in betekenende mate' bijdragen. Ook behoorlijk grote projecten hebben deze kwalificatie verkregen. Nog grotere projecten, die wel in betekenende mate bijdragen en in beginsel leiden tot overschrijding van de (tijdelijk verhoogde) grenswaarden voor fijnstof en/of stikstofdioxide kunnen wel worden doorgevoerd indien deze zijn opgenomen in het NSL. Met het NSL wordt het (later) behalen van die grenswaarden mede vanwege door te voeren maatregelen geborgd. Heel grote projecten die niet in het NSL zijn opgenomen, maar wel in de betekenende mate bijdragen, kunnen dan worden gerealiseerd indien de grenswaarden wel worden gehaald, of wanneer het plan alsnog wordt opgenomen in het NSL en wordt berekend dat de te behalen grenswaarden in 2011 en 2015 daardoor niet in gevaar komen. Aan de hand van recente berichten vanuit de rekenkamers van de viergrote gemeenten Amsterdam, Den Haag, Rotterdam en Utrecht, moet worden geconstateerd dat niet zonder meer vaststaat dat bij 'bijna-knelpunten' in deze steden de strengere grenswaarden daadwerkelijk medio 2011 (fijnstof - PM 10 ) of op 1 januari 2015 (stikstofdioxide) worden gehaald. De luchtkwaliteitregelgeving is dus soepeler dan voorheen. Luchtkwaliteit blijft echter, zeker in een dichtbebouwd land als Nederland, een aandachtspunt bij nieuwe ontwikkelingen. Dat zal te meer het geval zijn zodra per 1 januari 2015 de PM 2,5 - grenswaarde zal gelden. Rotterdam, augustus Weka Uitgeverij B.V