Het resultaat van de parlementaire poppenkast

Transcriptie

1 ARTIKEL Het resultaat van de parlementaire poppenkast Sietske Dijkstra Mr. S. Dijkstra is rechter in de rechtbank Noord- Nederland en lid van de redactie van Trema. Het gewijzigde systeem van disciplinaire- en andere maatregelen in de Wrra In 2014 is een wetsvoorstel ingediend tot wijziging van de Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren (Wrra). Aan de inmiddels doorgevoerde wijzigingen liggen redenen ten grondslag, waar de regering haar stempel op heeft gedrukt. De auteur behandelt de wijzigingen in de Wrra, maar plaatst ook een kritische noot bij de parlementaire behandeling van de wet. Inleiding Ongeveer tien jaar nadat een werkgroep van de Rechtspraak rapport uitbracht over een uitbreiding van het arsenaal aan maatregelen ter disciplinering van rechters, 1 is die uitbreiding op een haar na een feit. In 2014 werd bij de Tweede Kamer wetsvoorstel 3381 ingediend tot wijziging van de Wrra en enige andere wetten in verband met de uitbreiding van de mogelijkheden om ten aanzien van voor het leven benoemde rechterlijke ambtenaren disciplinaire maatregelen op te leggen en tevens andere maatregelen te treffen. 2 In oktober 2013 verscheen in Trema een bijdrage van mijn hand over het wetsvoorstel zoals dat toen luidde. 3 Daarin werden de voorgestelde wijzigingen beschouwd tegen de achtergrond van de Europese ontwikkelingen op dit terrein. Inmiddels is het wetsvoorstel aangenomen. 4 In deze bijdrage zullen de doorgevoerde wijzigingen en de redenen die daaraan ten grondslag liggen worden besproken. Daarbij wordt onder andere ingegaan op de parlementaire behandeling, die door betrokken Kamerleden is beschreven als een poppenkast en een santenkraam, en die met de uitwisseling van standpunten over onder andere disciplinair ontslag, demotie, gedwongen overplaatsing en financiële sancties, veel informatie geeft over de visie van de wetgever op de rechter en de Rechtspraak. Er wordt afgesloten met een kritische noot over het systeem van aansturing van rechters zoals de regering dat voor ogen staat. Het oude en nieuwe systeem in de Wrra De regeling van het toezicht op rechters vindt zijn basis in art. 11 lid 4 Grondwet (Gw) en art. 117 lid 3 Gw. Hier wordt bepaald dat de wet regelt dat het toezicht op de ambtsvervulling door leden van de rechterlijke macht die met rechtspraak zijn belast, plaatsvindt door die leden zelf, en dat zij door een bij wet aangewezen, tot de rechterlijke macht behorend gerecht worden geschorst of ontslagen. 5 Hoofdstuk A van de Wrra bevat de wettelijke bepalingen waar art. 11 en 117 Gw naar verwijzen. Voor rechterlijke ambtenaren die niet met rechtspraak zijn belast, zoals de officier van justitie, en voor andere

2 rijksambtenaren, bevatten respectievelijk het Besluit rechtspositie rechterlijk ambtenaren (Brra) en het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) een regeling. De oude Wrra gaf drie gedragsnomen en de mogelijkheid om twee disciplinaire maatregelen op te leggen: het disciplinair ontslag en de schriftelijke waarschuwing. De disciplinaire maatregelen: wat verandert er? De oude Wrra gaf drie gedragsnomen en de mogelijkheid om twee disciplinaire maatregelen op te leggen: het disciplinair ontslag en de schriftelijke waarschuwing (art. 4c Wrra). In het oude art. 4c Wrra is bepaald dat de schriftelijke waarschuwing kan worden opgelegd als een rechter: de waardigheid van zijn ambt, zijn ambtsbezigheden of zijn ambtsplichten verwaarloost (art. 4c lid 1 onder a Wrra, de eerste norm ); de bepalingen overtreedt waarbij hem het uitoefenen van een beroep wordt verboden, een vast en voortdurend verblijf wordt aangewezen, wordt verboden zich bij een onderhoud of een gesprek in te laten met partijen of haar advocaten of gemachtigden, of een bijzondere inlichting of schriftelijk stuk van hen aan te nemen, de verplichting wordt opgelegd een geheim te bewaren of de functionele autoriteit in kennis te stellen van de betrekkingen die hij buiten zijn ambt vervult (art. 4c lid 1 onder b Wrra, de tweede norm ). Het disciplinair ontslag kan worden opgelegd als een rechter ernstig nadeel toebrengt aan de goede gang van zaken bij de rechtspraak of het in haar te stellen vertrouwen ( de derde norm ), of, op grond van de tweede norm als hem eerder wegens een gelijke overtreding de maatregel van schriftelijke waarschuwing is opgelegd (art. 4c lid 2 en 3 Wrra). Naast het ontslag kent de nieuwe Wrra als disciplinaire maatregel de schriftelijke berisping, de inhouding van het salaris tot maximaal een half maandsalaris, en de voorwaardelijke en onvoorwaardelijke schorsing voor ten hoogste drie maanden. De gedragsnormen blijven na de wetswijziging hetzelfde. Nieuw is dat er aanvullende disciplinaire maatregelen mogelijk zijn en dat de maatregelen anders aan de gedragsnormen zijn gekoppeld. Naast het ontslag kent de nieuwe Wrra als disciplinaire maatregel de schriftelijke berisping, de inhouding van het salaris tot maximaal een half maandsalaris, en de voorwaardelijke en onvoorwaardelijke schorsing voor ten hoogste drie maanden (art. 4ca lid 1 en 4 Wrra). De schriftelijke berisping brengt niet veel nieuws: ze komt in de plaats van de schriftelijke waarschuwing, die uit het systeem verdwijnt. Blijkens de memorie van toelichting is hiermee geen inhoudelijke verandering beoogd: het betreft een terminologische wijziging die wenselijk werd geacht omdat de term berisping beter tot uitdrukking zou brengen dat de maatregel geen vrijblijvend karakter heeft. De nieuwe schorsing, die samengaat met een gedeeltelijke of gehele inhouding van het salaris (art. 4ca lid 3 Wrra), moet niet worden verward met de schorsing van art. 4f Wrra, die al bestond. Die schorsing is geen disciplinaire maatregel, maar een zogenoemde ordemaatregel.

3 De schriftelijke berisping, de inhouding van het salaris en de nieuwe schorsing zijn mogelijk bij een schending van alle drie de normen, het ontslag alleen bij schending van de tweede en derde norm. Daarbij geldt dat voor het ontslag bij een schending van de tweede norm niet is vereist dat eerst een schriftelijke berisping wegens een soortgelijke overtreding is opgelegd, zoals in de oude Wrra was vereist dat eerder een schriftelijke waarschuwing was opgelegd. De Raad voor de rechtspraak heeft in haar reactie op het voorstel in de consultatiefase erop gewezen dat dit strikt genomen meebrengt dat een rechter al mag worden ontslagen als hij één keer verzuimt een nevenbetrekking te laten registreren. In de memorie van toelichting heeft de minister dit bezwaar gerelativeerd met de mededeling dat met de voorgestelde wijzigingen beter proportioneel kan worden gereageerd en dat er voor een disciplinair ontslag hoe dan ook steeds een zwaarwegende reden aanwezig moet zijn. 7 Nadien is er niet meer aan deze constructie getornd. De ordemaatregelen: wat verandert er? De nieuwe Wrra introduceert ook wijzigingen in het stelsel van de ordemaatregelen, onder meer ten aanzien van de schorsing van art. 4f Wrra. De schorsing in de oude en de nieuwe Wrra is zo opgezet dat de Hoge Raad onder omstandigheden een rechter moet schorsen en soms kan schorsen (resp. 4f Wrra lid 1 en 2). De oude Wrra bepaalt dat de verplichte schorsing in drie gevallen wordt uitgesproken, namelijk als de rechter: zich in voorlopige hechtenis bevindt; bij een nog niet onherroepelijk geworden rechterlijke uitspraak wegens een misdrijf is veroordeeld, of als hem bij een dergelijke uitspraak een maatregel is opgelegd die vrijheidsbeneming tot gevolg heeft; hij bij een nog niet onherroepelijk geworden rechterlijke uitspraak onder curatele is gesteld, in staat van faillissement is verklaard, ten aanzien van hem de schuldsaneringsregeling natuurlijke personen van toepassing is verklaard, hij surséance van betaling heeft gekregen, dan wel wegens schulden is gegijzeld. De rechter kan op grond van de oude Wrra worden geschorst als hij: wordt vervolgd wegens een misdrijf; er een ander ernstig vermoeden is voor het bestaan van feiten of omstandigheden die tot ontslag, anders dan op eigen verzoek of in het kader van ziekte zouden kunnen leiden. In de nieuwe Wrra wordt de tweede grond voor de verplichte schorsing gewijzigd in die zin dat tot uitdrukking wordt gebracht dat het gaat om de veroordeling tot een vrijheidsstraf, wat aansluit bij de al heersende opvatting over de interpretatie van deze bepaling. 8 De verplichte schorsing wordt daarnaast beperkt tot de eerste twee gronden. De gronden van de facultatieve schorsing worden daarentegen uitgebreid. De derde grond van de oude verplichte schorsing (curatele, faillissement etc.) wordt een grond voor de facultatieve schorsing. Als gronden van de facultatieve schorsing worden daarnaast toegevoegd dat de rechter bij een nog niet onherroepelijk geworden rechterlijke uitspraak wegens een misdrijf veroordeeld wordt tot een andere straf dan een vrijheidsstraf, en dat de rechter een nog niet onherroepelijke strafbeschikking is opgelegd wegens een misdrijf. In de nieuwe Wrra wordt daarnaast met art. 4fa Wrra een ordemaatregel geïntroduceerd op grond waarvan een rechter in afwachting van een schorsingsuitspraak ex art. 4f Wrra door de Hoge Raad buiten functie wordt gesteld op vordering van de procureur-generaal bij de Hoge Raad. De president van het gerecht waar de rechter werkzaam is, kan bij de procureur-generaal hiertoe een verzoek doen, maar de procureur-generaal kan ook ambtshalve optreden (lid 2). De te volgen procedure is een spoedprocedure: de betreffende rechter hoeft, anders dan in de standaardprocedure van art. 4o Wrra, niet eerst te worden gehoord en de vordering kan mondeling worden gedaan (lid 3). Nieuw is ook de ordemaatregel op grond waarvan de rechter door de Hoge Raad wegens redenen van zwaarwegend organisatorisch belang van het gerecht naar een ander gerecht kan worden overgeplaatst (art. 4kb Wrra). In de memorie van toelichting wordt een hoogoplopend conflict tussen twee rechters die tot een onwerkbare situatie leidt, als voorbeeld genoemd van een situatie waarin deze maatregel toepassing zou kunnen vinden. 9

4 Ten slotte bepaalt het nieuwe art. 17 Wrra dat de rechter geen salaris ontvangt over de tijd gedurende welke hij in strijd met zijn verplichtingen opzettelijk nalaat zijn werkzaamheden te verrichten. 10 Een dergelijke bepaling komt al langer voor in het ARAR, maar ontbrak in de Wrra, en daarvoor bestond geen goede reden, aldus de regering. 11 Het formele apparaat aan disciplinaire- en ordemaatregelen speelt een rol in een praktijk waarin ernaar wordt gestreefd om problemen in het functioneren van rechters in onderling overleg op te lossen. 12 Uit een toelichting die de toenmalige president van de Hoge Raad Corstens in het jaarverslag van de Hoge Raad van 2012 heeft gegeven, blijkt bijvoorbeeld dat voor zover het de richting van disciplinair ontslag uitgaat, de betreffende rechter dat ontslag over het algemeen voor is door zelf zijn ontslag te verzoeken, iets wat in de literatuur ook al werd verondersteld. 13 Ook uit de parlementaire geschiedenis van wetsvoorstel 3381 blijkt het belang van de informele weg, alvorens het formele arsenaal aan maatregelen in stelling wordt gebracht. 14 In het rapport van de in de inleiding genoemde werkgroep van de Rechtspraak, de werkgroep Stevens, is in kaart gebracht welke mogelijkheden er zijn en welke wijzigingen wenselijk zijn. Daarbij worden als bestaande mogelijkheden andere sturingsmiddelen dan de schorsing beschreven. Voorbeelden die worden genoemd zijn de onvrijwillige verplaatsing van rechters doordat het gerechtsbestuur kamers kan instellen en de bezetting van die kamers bepaalt (art. lid 1 Wet RO), het geven van een mondelinge waarschuwing, en het schrijven van een brief waaruit ongenoegen met bepaald gedrag blijkt. 15 De redenen voor de wetswijziging Binnen de Rechtspraak leefde al langer de wens om het arsenaal aan disciplinaire maatregelen uit te breiden. Die wens gaf in 2007 aanleiding tot de instelling van de werkgroep Stevens. 1 In het rapport van de werkgroep uit 2009 wordt gesproken over een wijziging in het denken over het omgaan met rechters die zich niet als een goed rechter gedragen en dat er, net als bij gerechtsambtenaren, zo nodig beheerst en proportioneel moet kunnen worden opgetreden. 17 Minister Opstelten neemt in de memorie van toelichting op wetsvoorstel 3381 eenzelfde standpunt in: hij noemt als de voornaamste reden voor het wetsvoorstel dat het onwenselijk is als een reactie bij ongewenste situaties en ongeoorloofd gedrag achterwege blijft en dat er altijd passend, zo nodig streng, moet kunnen worden ingegrepen om afbreuk aan het vertrouwen in de rechtspraak te voorkomen. 18 Het idee dat er proportioneel moet kunnen worden gereageerd werd, in de periode kort voor de indiening van het wetsvoorstel bij de Tweede Kamer, kracht bijgezet door het oordeel van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) van 9 januari 2013 in de zaak Volkov vs. Oekraïne. 19 In dat arrest kwam aan de orde dat het toezicht op rechters in Oekraïne niet aan de eisen voldeed. Daarbij speelde een rol dat de Oekraïense wet slechts drie disciplinaire maatregelen kende de reprimande, de demotie en het ontslag: een net iets minder karig regime dan in de oude Wrra en hiermee vanuit het oogpunt van proportionaliteit te wensen overliet. 20 Naar dit arrest is tijdens de parlementaire behandeling veelvuldig verwezen. 21 De minister heeft bij de uitleg van de noodzaak van de wetswijziging ook een verband gelegd met de modernisering van de rechterlijke macht en de professionalisering van het management in de rechterlijke organisatie: in een moderne rechterlijke organisatie moet een gerechtsbestuur voldoende in staat zijn om slagvaardig haar taak te vervullen, wat betekent dat zij adequaat kan ingrijpen als dat noodzakelijk is, aldus de minister. Het wetsvoorstel past in een tijdsgeest waarin de Rechtspraak steeds kritischer wordt gevolgd en waarin niet wordt geaccepteerd dat de bescherming van rechterlijke onafhankelijkheid uitmondt in een situatie van feitelijke onaantastbaarheid.

5 Het wetsvoorstel past in een tijdsgeest waarin de Rechtspraak steeds kritischer wordt gevolgd en waarin niet wordt geaccepteerd dat, zoals de minister het omschrijft, de bescherming van rechterlijke onafhankelijkheid uitmondt in een situatie van feitelijke onaantastbaarheid. 22 Die tijdsgeest heeft niet alleen effecten op het toezicht op rechters, maar heeft ook geleid tot een vernieuwing van het toezicht op notarissen en advocaten. 23 In deze zin is er sprake van een bredere verandering in de houding van de samenleving ten opzichte van professionals, die in de sleutel van een modernisering en professionalisering wordt geplaatst. Het lijkt een dwingende tendens nu ze leidt tot wijziging van de Wrra, terwijl tijdens de parlementaire behandeling van wetsvoorstel 3381 door de minister en andere betrokkenen meermalen is geconcludeerd dat er op dit punt geen noemenswaardige problemen binnen de Rechtspraak bestaan. 24 De parlementaire behandeling van het wetsvoorstel: de hele santenkraam De wijziging van de disciplinaire maatregelen in het wetsvoorstel omvatte in eerste instantie enkel de vervanging van de schriftelijke waarschuwing door de schriftelijke berisping, en de introductie van de onvoorwaardelijke schorsing. De behandeling van het wetsvoorstel heeft tot veel parlementair debat geleid over de mogelijkheden om het arsenaal verder uit te breiden. Tijdens de consultatiefase heeft de regering adviezen ingewonnen bij de Hoge Raad en de procureur-generaal bij de Hoge Raad, de Raad voor de rechtspraak, de NVvR, het College van procureurs-generaal, 25 en de Raad van State. 2 De Hoge Raad heeft onder meer geadviseerd om ook het voorwaardelijk ontslag als disciplinaire maatregel in de wet op te nemen, 27 en aan de Raad van State om de wenselijkheid te onderzoeken van de invoering van meerdere lichtere sancties. Ook de politieke partijen hebben een groot aantal mogelijkheden geopperd. De VVD stelde de volgende invoeringen voor: de mondelinge en de schriftelijke waarschuwing; de berisping door de president en de Hoge Raad; twee varianten van de inhouding van bezoldiging wanneer werk niet verricht wordt; de overplaatsing binnen het eigen gerecht; de overplaatsing naar een ander gerecht; een demotie van het een hoger gerecht naar een lager gerecht en naar een lagere rang; de spoed buiten functiestelling; de schorsing; en het ontslag. Dit alles in voorwaardelijke en onvoorwaardelijke vorm. De VVD heeft daarnaast de mening van de regering gevraagd over de publicatie van opgelegde maatregelen met naam in het kader van naming and shaming en zonder naam als waarschuwing voor anderen. 28 Het CDA heeft de regering verzocht ook iets te zeggen over kleinere niet-financiële sancties. 29 Het ARAR en het Brra zijn een inspiratiebron geweest in de discussie: beide kennen een groot aantal disciplinaire maatregelen, waaronder de berisping, de vermindering van vakantie-uren, buitengewone dienst, een kleine geldboete, de inhouding van maximaal een half maandsalaris, verschillende maatregelen die betrekking hebben op de toepasselijke salarisschaal, de overplaatsing, de schorsing en het ontslag, alle in zowel in voorwaardelijke als onvoorwaardelijke vorm. 30 Er zijn vervolgens zeven amendementen ingediend, waarvan er zes mede afkomstig waren van VVD- Kamerlid Van der Steur. 31 Het betreft het voorstel om de overplaatsing naar een ander gerecht en de demotie als disciplinaire maatregelen op te nemen (VVD & PvdA), 32 alsmede de gehele of gedeeltelijke inhouding van de bezoldiging voor maximaal drie maanden 33 en de schriftelijke waarschuwing, 34 en het voorstel om disciplinaire maatregelen voorwaardelijk op te leggen (alle VVD & CDA). 35 Verder zijn er amendementen ingediend waarmee de door het wetsvoorstel geïntroduceerde verplichting om bij aanvang van het dienstverband een Verklaring Omtrent het Gedrag te overleggen wordt uitgebreid naar een verplichting om ook op een later moment een verklaring te overleggen (VVD & CDA), 3 en is een gewijzigde formulering van de regeling over nevenbetrekkingen voorgesteld (PVV). 37 De regering heeft nader advies van de Raad van State gevraagd over de amendementen. Ook de Hoge Raad en de procureur-generaal bij de Hoge Raad, de NVvR, de Raad voor de rechtspraak en het College van procureurs-generaal zijn in de gelegenheid gesteld hun zienswijze te geven. 38 Als gevolg van de adviesronde heeft de parlementaire behandeling circa een jaar stilgelegen. Van der Steur, inmiddels minister van Veiligheid en Justitie, heeft vervolgens naar aanleiding van het advies van de Raad van State en de zienswijzen alle dus vooral zijn eigen amendementen ontraden. 39 Die situatie is door Kamerleden tijdens de voortgezette behandeling beschreven als een poppenkast en een santenkraam, en door de nieuwe

6 minister Dekker voor Rechtsbescherming gekwalificeerd als enige schizofrenie. 40 Doordat het wetsvoorstel daarna controversieel werd verklaard, 41 is de algemene beraadslaging van 3 februari 2015 pas op 1 februari hervat. 42 Toen zijn al de voorgestelde amendementen, behalve het amendement van de PVV, ingetrokken, en heeft de SP twee nieuwe amendementen en drie moties voorgesteld, die door het CDA werden betiteld als nieuwe jus over de aardappelen. 43 De twee nieuwe amendementen zijn samen met het wetsvoorstel op februari in de Tweede Kamer aangenomen: het betreft de introductie van de inhouding van bezoldiging tot ten hoogste een half maandsalaris en de voorwaardelijke schorsing. 44 In tegenstelling tot de behandeling in de Tweede Kamer is de behandeling in de Eerste Kamer zeer vlot verlopen. Nadat de vaste commissie van Justitie en Veiligheid nog enkele vragen heeft gesteld die door minister Dekker zijn beantwoord, 45 is het wetsvoorstel daar op 2 juni als hamerstuk aangenomen. 4 De santenkraam -behandeling in de Tweede Kamer heeft veel informatie opgeleverd over de visie van de wetgever op de rechter en de Rechtspraak. De grenzen van de wetgever: rechterlijke onafhankelijkheid en het gezag van de rechter De santenkraam -behandeling in de Tweede Kamer heeft veel informatie opgeleverd over de visie van de wetgever op de rechter en de Rechtspraak. Uit de parlementaire geschiedenis blijkt dat twee criteria met name de wetgever hebben geleid bij de vormgeving van de wetswijzigingen: de rechterlijke onafhankelijkheid en het gezag van de rechter. 47 De onafhankelijkheid was voor de regering een belemmering voor de introductie van stevigere financiële sancties als disciplinaire maatregel. De regering ziet financiële ingrepen als een mogelijke aantasting van de rechtspositionele onafhankelijkheid van de rechter, 48 en heeft terughoudendheid bepleit als het gaat om maatregelen die de bezoldiging raken. Die stevigere financiële sancties zijn er dan ook niet gekomen. Wel is, zoals gezegd, op de valreep bij amendement de inhouding van maximaal een half maandsalaris als disciplinaire maatregel geïntroduceerd. De argumentatie van de regering dat een (dergelijke) lichte financiële sanctie onvoldoende het beoogde effect zal hebben bij een rechter, 49 lijkt te zijn gesneuveld in het licht van het feit dat deze sanctie ook onderdeel is van het pakket van maatregelen in het Brra en het ARAR. 50 De rechterlijke onafhankelijkheid was ook leidraad bij de vormgeving van de procedures: die moeten passen in het kader van artikel 11 en 117 Gw, zo heeft de regering herhaaldelijk benadrukt. In overeenstemming met deze bepalingen is dat de Hoge Raad de enige is die beslist over de toepassing van het grootste deel van de disciplinaire- en ordemaatregelen. 51 Er moet echter ook worden vastgesteld dat de wetswijziging niet is aangegrepen om gevolg te geven aan in de literatuur geuite kritiek. In de literatuur is erop gewezen dat het systeem een defect bevat omdat de Wrra de president van het gerecht en het gerechtsbestuur verregaande bevoegdheden toekent, maar dat zij niet voldoen aan de vereisten van de grondwet: de leden van het gerechtsbestuur, onder wie de president als voorzitter, zijn in die functie niet voor het leven benoemd en staan in een gezagsverhouding tot de Raad voor de rechtspraak en de minister. 52 Via door de president en/of het gerechtsbestuur genomen beslissingen kunnen daarmee onzuiverheden de besluitvorming binnensluipen. De bescherming van het gezag van de rechter 53 heeft vooral een rol gespeeld bij de vraag naar de geschiktheid van zwaardere maatregelen. De in dit verband te beantwoorden vraag was of een maatregel niet tot gevolg heeft dat het gezag van de rechter (te veel) wordt aangetast. Tijdens de parlementaire behandeling bleek dat die vraag niet eenvoudig is te beantwoorden. Zo waren de regering en de Raad van State het erover eens dat een voorwaardelijk disciplinair ontslag, gelet op het daarmee gepaard gaande gezagsverlies, geen geschikte maatregel is, 54 terwijl de Hoge Raad en de procureur-generaal bij de Hoge Raad, net als de werkgroep Stevens, dit niet als een probleem zagen. 55

7 Gezagsverlies is ook een van de argumenten geweest die in de weg stond aan de introductie van de demotie en de overplaatsing naar een ander gerecht als disciplinaire maatregel. Er was minder discussie over het feit dat de disciplinaire schorsing niet maximaal een jaar zou mogen duren, waarna deze termijn op drie maanden is gesteld. De bal is door de regering hierbij nadrukkelijk bij de Hoge Raad gelegd: het gezag van de rechter moet worden gevoed door de (schorsings)uitspraak van de Hoge Raad. De Hoge Raad zal volgens de regering de uitspraak zo moeten motiveren dat duidelijk is dat de rechter een ernstige fout heeft gemaakt, maar toch in het ambt te handhaven is. 5 Gezagsverlies is ook één van de argumenten geweest die in de weg stond aan de introductie van de demotie en de overplaatsing naar een ander gerecht als disciplinaire maatregel. 57 De gemaakte keuzes getuigen van het bewustzijn dat er vanuit de samenleving kritisch naar de Rechtspraak wordt gekeken en gezagsverlies derhalve een factor is van aanzienlijk gewicht. Slotopmerking: een gemengd stelsel? Met het eindresultaat geeft de Wrra meer middelen om proportioneel te reageren op ongeoorloofd gedrag van rechters. Er is een glijdende schaal tot stand gebracht tussen de lichtste en de zwaarste disciplinaire maatregel. 58 In die zin is de missie geslaagd. In de gedachtegang van de wetgever is dat zeker het geval. De regering stapt namelijk voor een deel heen over het onderscheid tussen disciplinaire- en ordemaatregelen. Ze kwalificeert het stelsel als gemengd, waarmee wordt bedoeld dat het gebruik van disciplinaire- en ordemaatregelen bij lichtere vormen van ongeoorloofd of ander ongewenst gedrag zich in elkaars verlengde bevinden en elkaar aanvullen. 59 Vanuit de optiek van het gemengde stelsel is het niet nodig om, zoals de VVD wilde, de ordemaatregelen ook als disciplinaire maatregelen in de wet op te nemen: Het omzetten van bepaalde ordemaatregelen naar disciplinaire maatregelen zal in de praktijk voor de betrokken rechterlijk ambtenaar nauwelijks tot geen bijkomend effect hebben, aldus de minister. 0 Hij heeft hierbij opgemerkt dat, gelet op de beperkingen die gelden bij het samenstellen van een pakket maatregelen als sanctie op ongeoorloofd gedrag, het des te meer van belang is dat ook het instrumentarium bij ongewenst gedrag anders dan ongeoorloofd gedrag wordt uitgebreid. 1 Er kan veel worden opgemerkt over wat de minister hier zegt. Ten eerste is het niet precies duidelijk wat het gemengde stelsel nu precies omvat. Vermoedelijk wordt er gedoeld op de inzet van sturingsmiddelen zoals beschreven in het rapport Stevens, zoals de plaatsing van een lastige rechter in een nieuwe kamer van het gerecht, en het geven van een mondelinge waarschuwing. In elk geval kan gezegd worden dat de regering er in haar redenering aan voorbijgaat dat een disciplinaire maatregel voor een professional in hoge mate een diffamerende betekenis heeft. De maatregel brengt tot uitdrukking dat is gehandeld in strijd met de ethische norm binnen de beroepsgroep 2 en houdt een waardeoordeel in over de zuiverheid van de beroepsuitoefening. 3 Dat waardeoordeel raakt de kern van het bestaan van de rechter in de beroepsgroep, en raakt de beroepsgroep in zijn geheel. 4 Het gebruik van een ordemaatregel of organisatorische bevoegdheid ontbeert in elk geval formeel die betekenis. 5 Er bestaat dan ook wel degelijk een aanzienlijk bijkomend effect als er een disciplinaire- in plaats van een ordemaatregel wordt opgelegd, of een organisatorische bevoegdheid wordt uitgeoefend. Transparantie vereist dat klare wijn wordt geschonken. Vanuit het oogpunt van transparantie is het aan te bevelen dat daar waar is bedoeld een waardeoordeel over de beroepsuitoefening te vellen, dit ook expliciet wordt gedaan: transparantie vereist dat klare wijn wordt geschonken, zowel naar de rechter, naar de beroepsgroep als naar de buitenwereld toe. De tijdsgeest

8 vraagt om die transparantie zo blijkt wel uit het feit dat de Raad voor de rechtspraak jaarlijks geanonimiseerd de (aantallen) toegepaste maatregelen in de jaarverslagen opneemt, iets waartoe zij is overgegaan nadat er vanuit de media op openheid werd aangedrongen. Ten slotte mag worden aangenomen dat de regering ook wil dat bij de inzet van andere dan disciplinaire maatregelen ter sturing van het gedrag van de rechter, de rechterlijke onafhankelijkheid wordt gerespecteerd, zodat ook die inzet zijn beperkingen heeft. 1 De werkgroep Disciplinaire Tussenstappen (hierna: de werkgroep Stevens). Zie voor het rapport van deze werkgroep bijlage bij Kamerstukken II 2013/14, 3381, nr Zie over het wetsvoorstel ook P.P.T. Bovend Eert, Meer toezicht op rechters. Minder onafhankelijkheid: onvoldoende waarborgen voor het tuchtrecht ten aanzien van rechters, TvCR 201, en Wie bewaakt de bewakers?, NJB 2015/407, p , en S. Dijkstra De rechter als evenwichtskunstenaar. De vrijheid van de rechter om zijn persoonlijke meningen en overtuigingen te uiten (diss. OU), BJU: Den Haag 201, p S. Dijkstra, Het tuchtrecht voor rechters in Nederland en Europa in beweging. Over disciplinaire sancties en machtenscheiding, Trema 2013, p Op het moment dat dit artikel naar de drukker ging was het moment van inwerkingtreding van de nieuwe regeling nog niet bekend. Hierna wordt niettemin over de oude en de nieuwe Wrra gesproken. 5 Zie voor de afbakening van de term rechterlijke ambtenaar met rechtspraak belast : art. 117 lid 1 Gw jo art 1.1 sub b Wrra jo art. 1 sub b en c Wet RO. Bijlage bij Kamerstukken II 2013/14, 3381, nr. 3. Ook de Hoge Raad en de procureur-generaal bij de Hoge Raad hebben gewezen op deze verzwaring, zie bijlage bij deze Kamerstukken. 7 Kamerstukken II 2013/14, 3381, nr. 3, p Kamerstukken II 2013/14, 3381, nr. 3, p Kamerstukken II 2013/14, 3381, nr. 3, p Het lijkt geen ordemaatregel, eerder aan te duiden als een andere maatregel. 11 Kamerstukken II 2013/14, 381, nr. 3, p Zie hierover Corstens in het jaarverslag van de Hoge Raad 2012; J. Remmelink, De Hoge Raad als tuchtrechter, in: Handhaving van de rechtsorde, Bundel aangeboden aan Albert Mulder, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1988, p. 191; P.P.T. Bovend Eert m.m.v. C.A.J.M. Kortmann, Rechterlijke organisatie, rechters en rechtspraak, Deventer: Kluwer 2013, p J. Remmelink, Klachtvoorzieningen bij de P-G bij de H-R en het gebruik door deze van zijn bevoegdheden in het kader van het tuchtrecht, Trema 2002, p. 1-2; Remmelink 1988, p. 191; Bovend Eert & Kortmann 2013, p Kamerstukken II 2013/14, 381, nr. 3, p Bijlage bij Kamerstukken II 2013/14, nr. 8, p Opgericht door de Raad voor de rechtspraak mede namens het Presidentenoverleg. 17 Bijlage bij Kamerstukken II 2013/14, 3381, nr Kamerstukken II 2013/14, 3381, nr. 3, p EHRM 9 januari 2013, nr /11. Zie uitgebreid over dat arrest S. Dijkstra Trema Par Zie bijvoorbeeld Kamerstukken II /14, nr. 5, p Kamerstukken II 2013/14, 3381, nr. 3, p Respectievelijk wet van 29 september 2011, Stb. 2011, 470, en wet van 1 oktober 2014, Stb. 2014, Bijvoorbeeld de minister in Kamerstukken II 2013/14, 3381, nr., p. 5, en de Hoge Raad en de procureur-generaal bij de Hoge Raad in hun zienswijze, bijlage bij Kamerstukken II 2015/1, 3381, nr Bijlagen bij Kamerstukken II 2013/14, 3381, nr. 3 2 Kamerstukken II 2013/14, 3381, nr In navolging van het rapport van de werkgroep Stevens, bijlage bij Kamerstukken II 2013/14, nr. 8, p Kamerstukken II 2013/ , nr. 5, p Kamerstukken II 2013/ , nr. 5, p Art. 81 ARAR ken art. 34b Brra. 31 Kamerstukken II 2013/ , nr.. 32 Amendement nr. 9 Van der Steur en Recourt. 33 Amendement nr. 11 Van der Steur en Oskam. 34 Amendement nr. 12, Van der Steur en Oskam. 35 Amendement nr. 13, Oskam en Van der Steur. 3 Amendement nr. 10, Van der Steur en Oskam. 37 Amendement nr. 17, Helder. 38 Zie voor het advies van de Afdeling Kamerstukken II 2015/1, 3381, nr. 20, en voor de zienswijzen de bijlagen bij nr Kamerstukken II 2015/1, 3381, nr Respectievelijk Handelingen II 2017/18, nr. 47, item 10, p. 1, 4 en Besluit van 11 april 2017.

9 42 Handelingen II 2014/2015, nr. 49, item 27, en Handelingen II 2017/, nr. 47, item Handelingen II 2017/18, nr. 47, item 10, p Respectievelijk Kamerstukken II 2017/18, 3381, nr. 22 en 23. De moties nr. 24 t/m 2 hadden betrekking op nevenbetrekkingen van rechters en zaakstoedeling. Motie nr. 27 had betrekking op art. 51 Wrra, waar het wetsvoorstel ook op toezag. In dit artikel blijft dit onderdeel van het wetsvoorstel buiten beschouwing. 45 Kamerstukken I 2017/18, nr. B en C. 4 Kamerstukken I 2017/18, nr. 35, item Zie uitgebreid over rechterlijke onafhankelijkheid: M. van den Eijnden, Onafhankelijkheid van de rechter in constitutioneel perspectief, Deventer: Kluwer Kamerstukken II 2013/ , nr. 3, p Kamerstukken II 2013/ , nr. 3, p Meerdere fracties hebben hier kennelijk vragen over gesteld: Kamerstukken II 2013/14, 3381, nr., p.. 51 De Hoge Raad heeft in zijn zienswijze benadrukt dat maatregelen zoveel mogelijk niet door de functionele autoriteit moeten worden opgelegd, bijlage bij Kamerstukken II 2015/1, 3381, nr. 20, p Zie P.P.T. Bovend Eert in TvCR 201, p. 122, en NJB 2015/407, p De kritiek wordt gedeeld door R.A.J. van Gestel, Klagen over rechters goed geregeld?, RegelMaat 2017 (32) 5, p De regering spreekt ook van het gezag van de rechterlijke macht als geheel, Kamerstukken II 2015/1, 3381, nr. 20, p Kamerstukken II 2013/14, 3381, nr. 3, p. 8, en Kamerstukken II 2013/14, 3381, nr. 4, p Bijlage bij Kamerstukken II 2013/14, 3381, nr Kamerstukken II 2013/14, 3381, nr. 3, p Kamerstukken II 2015/1, 3381, nr. 20, p In de woorden van M.L. van Emmerik, J.P. Loof & Y.E. Schuurmans, Systeemwaarborgen voor de kernwaarden van de rechtspraak, Research Memoranda Nummer 2/2014, p Kamerstukken II 2013/14, 3381, nr. 3, p 5, en Kamerstukken II 2013/14, 381, nr., p Kamerstukken II 2013/14, 381, nr., p Kamerstukken II 2013/14, 3381, nr. 3, p 5 2 Vergelijk de opmerking van J.E. Soeharno dat tucht is gericht op een zedelijke, normatieve kern in: Een nieuw panopticon. Over het doel van tuchtrecht, AA 201/7, p Zie over het doel van het tuchtrecht ook: L.E. De Groot-van Leeuwen, Tuchtrecht voor de juridische beroepen: wee en wel, AA 201/7, p In deze woorden spreekt H. den Tonkelaar over het tuchtrecht: Terugkerende vragen in het tuchtrecht, AA 201/7, p De correctie kan zien op de overtreder, maar ook op loutering van de groep: J.E. Soharno, AA 201, p Het onderscheid tussen de disciplinaire- en ordemaatregel wordt in de parlementaire stukken bij wetsvoorstel 3381 niet helder gemaakt, wel wordt naar de ordemaatregel verwezen als dat het geen disciplinaire maatregel als reactie op het gedrag van betrokkene betreft: Kamerstukken II 2013/14, 33 81, nr. 3, p. 1 Ook de Hoge Raad doet in de jaarverslagen geanonimiseerd melding van opgelegde maatregelen. Zie voor de brief van 29 september 2011 waarmee de Raad voor de rechtspraak RTL Nieuws beantwoordt: