Overwegingen bij de hervorming van het suikerbeleid van de Europese Unie

Transcriptie

1 NL

2 COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN Brussel, SEC(2003) WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE Overwegingen bij de hervorming van het suikerbeleid van de Europese Unie Resultaten van het onderzoek naar de gevolgen van hervorming

3 INHOUDSOPGAVE INLEIDING SUIKER EN HET SUIKERBELEID Belangrijke gegevens aangaande de suikereconomie De GMO voor suiker FACTOREN DIE BIJDRAGEN TOT SPANNING EN VERANDERING Een GMO die buiten het bereik van de hervormingen van het GLB is gebleven Een voorzieningsbalans die voortdurend onder hoge druk staat Een controversiële GMO RICHTSNOEREN VOOR HERVORMING Doelstellingen van de toekomstige GMO Wat zijn de problemen en wat staat er op het spel? DE VIER BELEIDSSCENARIO S EN DE EFFECTEN ERVAN Analyse op basis van de vier beleidsopties Status-quo Vaste quota Lagere prijzen Liberalisering Analyse op basis van de pijlers van de duurzame ontwikkeling Economische effecten De situatie tegen Prijzen en marktevenwicht Milieueffecten SAMENVATTING VAN DE VOOR- EN NADELEN De beleidsopties afgemeten aan de doelstellingen Inschatting van de beleidsscenario s door de geconsulteerde partijen Gevolgen voor de voornaamste belanghebbende partijen Overzichtstabel van de voor- en nadelen...43 BIJLAGE I EXTERN OVERLEG EN BINNENGEKOMEN BIJDRAGEN

4 BIJLAGE II THEMATISCHE BIJDRAGEN VAN DE INTERDEPARTEMENTALE STUURGROEP...47 BIJLAGE III MANDAAT VAN DE STUURGROEP...48 BIJLAGE IV DE INTERDEPARTEMENTALE STUURGROEP...52 BIJLAGE V BIBLIOGRAFIE

5 INLEIDING De Raad heeft de Verordening betreffende de gemeenschappelijke marktordening (GMO) voor de suikersector in 2001 met vijf jaar verlengd en de Commissie bij die gelegenheid opdracht gegeven in 2003 een verslag in te dienen over het functioneren van deze regeling en indien nodig voorstellen te doen voor herziening 1. De Commissie heeft in 2000 reeds een beoordeling van deze GMO 2 uitgevoerd. Ditmaal heeft ze met het oog op de voorbereiding van het in voorgaande alinea bedoelde verslag entiteiten van buiten de Gemeenschappen opdracht gegeven drie onderzoeken uit te voeren om de gevolgen van de verschillende hervormingsscenario s 3 te bestuderen en voor vier landbouwsectoren, waaronder de suikersector, een vergelijking te maken en daarbij te kijken naar de omstandigheden op het gebied van mededinging en concentratie 4 en de mechanismen voor prijstransmissie 5. In haar mededeling van juni heeft de Commissie aangegeven dat ze besloten heeft in het op te stellen verslag een werkelijk diepgaande analyse van de gevolgen uit te voeren. Aangezien de GMO voor suiker belangrijke consequenties heeft voor het beleid op andere gebieden heeft de Commissie dit onderzoek toevertrouwd aan een stuurgroep waarin in totaal veertien directoraten-generaal en diensten zijn vertegenwoordigd. Dit verslag bevat de resultaten van een onderzoek naar de sociale, economische en milieuvertakkingen van de suikerregeling en een analyse van de gevolgen die de onderscheidene hervormingscenario s voor de betrokken partijen kunnen hebben, zowel in de Unie als in derde landen. We hebben daarbij gebruik kunnen maken van de expertise van alle leden van deze uiterst heterogene stuurgroep. Van januari tot juli heeft de interdepartementale stuurgroep de etappen doorlopen die voor de uitvoering van een gevolgenonderzoek zijn voorgeschreven 6. De verschillende onderdelen van dit onderzoek vertegenwoordigen elk één van die etappen. Het geheel wordt voorafgegaan door een inleiding waarin de bijzondere karakteristieken van de suikereconomie en de GMO voor suiker worden toegelicht (deel 1). In het tweede deel van dit verslag komen de factoren die bijdragen tot spanning en verandering aan bod. Er zal ook aandacht worden besteed aan de kritiek die er vanuit verschillende zijden op de GMO is geleverd 7 (deel 2) Verordening (EG) n 1260/2001, artikel 50, lid 2. NEI(2000), Evaluation of the Common Organisation of the Markets in the Sugar Sector, Study to Assess the Impact of Options for the Future Reform of the Sugar Common Market Organisation, Study on the Structure of Competition and the Degree of Concentration in the Agro-Food Sector, Study on Price Transmission in the Agro-Food Sector, COM(2002) 276 van over effectbeoordeling. Van de suikerverwerkende industrie en NGO s op het gebied van ontwikkelingssamenwerking en het milieu tot aan de Europese Rekenkamer en internationale organisaties zoals de OESO. Er zal verder aandacht worden besteed aan de klacht die Brazilië, Australië en Thailand bij de WTO hebben ingediend. 4

6 Daarna zal er worden gekeken naar de doelstellingen van de GMO, maar ditmaal in het licht van de nieuwe verplichtingen die de EU is aangegaan, de Europese strategie voor duurzame ontwikkeling en de richtsnoeren zoals die bij de hervorming van het gemeenschappelijk landouwbeleid gelden (deel 3). Er zullen vier scenario s worden onderscheiden. Elk scenario staat voor een bepaalde visie aangaande de hervorming van de suikerregeling. Er is een status-quo -scenario, dat een ongewijzigd beleid voorstaat, en er is een vaste quota -scenario, dat uitgaat van een marktregulatie via vaste of variabele quota bij een hoog prijsniveau. De scenario s lagere prijzen en liberalisering stellen een regeling voor gebaseerd op het evenwicht tussen kosten en prijzen, met of zonder invoerheffingen (deel 4). De opties zullen uiteenlopende gevolgen hebben op het productieniveau, de plaatsen waar de productie zal plaatsvinden, de prijzen, het inkomen van de landbouwers, werkgelegenheid, het milieu, mededinging en concentratie, en de invoer uit derde landen. In sectie 4.1 zullen deze gevolgen eerst in kwalitatieve zin worden belicht. Vervolgens zullen ze aan de hand van een aantal simulatiemodellen worden gekwantificeerd. Op de kwantitatieve aspecten zal in de volgende sectie (4.2) uitvoeriger worden ingegaan. De verschillende opties zullen dan tegen elkaar worden afgezet en vergeleken, waarbij niet alleen gekeken zal worden naar de economische en sociale gevolgen, maar ook naar de gevolgen voor het milieu en de mogelijkheden voor duurzame ontwikkeling. In het laatste deel van dit verslag wordt een overzicht gegeven van de voor- en nadelen van de verschillende scenario s. De opties worden hier beoordeeld op grond van hun vermogen om een passend antwoord op de uitdagingen te formuleren. Daarbij wordt gekeken naar de mate waarin de vastgelegde doelstellingen verwezenlijkt kunnen worden en naar de gevolgen die ze zullen hebben voor de belanghebbende partijen, de begroting en het algemeen welzijn (deel 5). De door de stuurgroep opgestelde scenario s zijn in maart gepresenteerd aan de permanente suikergroep van het raadgevend comité voor het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Bij die gelegenheid is ook een schets gegeven van de gevolgen die deze scenario s kunnen teweegbrengen. Deze scenario s zijn bovendien doorgegeven aan het secretariaat van de ACS-landen en andere belangengroepen. De verschillende partijen zijn uitgenodigd om op basis van de scenario s commentaar te leveren en hun standpunt uiteen te zetten. De stuurgroep heeft tussen april en juni vijf werkbijeenkomsten georganiseerd met organisaties van suikerbiettelers, suikerfabrikanten en -raffinadeurs, de suikerverwerkende industrie, consumentenorganisaties, NGO s op het gebied van het milieu en ontwikkelingssamenwerking en vertegenwoordigers van de ACS-landen. In de bijlagen is een lijst opgenomen met daarop vermeld welke organisaties geraadpleegd zijn en welke bijdragen we van hen ontvangen hebben (bijlage I). Hun standpunten met betrekking tot de verschillende aspecten van de GMO en de opties voor hervorming zullen behandeld worden in de daarvoor gereserveerde onderdelen van dit verslag. De door de stuurgroep geleverde thematische bijdragen zijn in bijlagen aangegeven (bijlage II). In de bijlagen vindt u ook een lijst met de leden van de stuurgroep en een afschrift van de precieze opdracht die de groep ontvangen heeft. Helemaal aan het einde vindt u een biografie van het gebruikte materiaal (bijlagen III tot V). De stuurgroep heeft kennis genomen van een effectstudie dat door LMC International in opdracht van het Europees Comité van Suikerfabrikanten (ECSF) is uitgevoerd. Dat onderzoek loopt parallel aan de studie die in opdracht van de Commissie is verricht naar de gevolgen van de verschillende opties. De gevolgde methoden zijn evenwel verschillend. Het verslag van de LMC is door de ECSF aan de stuurgroep ter beschikking gesteld. 5

7 1. SUIKER EN HET SUIKERBELEID Vroeger kwam alle suiker van overzee, als gevolg waarvan suiker een schaars en duur voedingsmiddel was. Om voor de suikervoorziening niet meer volledig afhankelijk te zijn van de uit de koloniën afkomstige rietsuiker is men aan het begin van de negentiende eeuw in Noord-Frankrijk begonnen met het telen van suikerbieten. De suikerbietteelt heeft zich vervolgens over vrijwel geheel Europa uitgebreid. Met het goedkoper worden van het zeevervoer is de concurrentiedruk van de rietsuiker echter steeds sterker geworden. De suikerbietproductie heeft zich sinds de jaren twintig van de vorige eeuw dan ook alleen kunnen handhaven dankzij steeds hoger wordende tariefmuren Belangrijke gegevens aangaande de suikereconomie De suikerbietbouw beslaat binnen het Europa van de vijftien thans een areaal van 1,8 miljoen hectare, ofwel 1,2% van het gebruikte landbouwareaal. De suikerbietproductie vertegenwoordigt 1,6 à 1,8% van de totale landbouwproductie. Suikerbieten worden op ongeveer bedrijven geteeld, meestal naast andere gewassen, zoals bijvoorbeeld graan. De omvang van bedrijven die suikerbieten telen is doorgaans groter dan het gemiddelde. Landbouwbedrijven beslaan gemiddeld een oppervlakte van 20 ha, tegen 70 ha voor bedrijven die suikerbieten telen (waarvan 8 ha voor het telen van suikerbieten gebruikt worden). Ook het inkomen van bedrijven die suikerbieten telen ligt hoger. Volgens gegevens van het Informatienet inzake landbouwbedrijfsboekhoudingen (INLB) bedraagt het inkomen van deze bedrijven 1,7 maal het gemiddelde. De jaarlijkse suikerproductie in het Europa van de vijftien schommelt tussen de 15 en 18 miljoen ton. De productie is in handen van 30 ondernemingen die tezamen 135 suikerfabrieken en 6 raffinaderijen bezitten. De suikerfabrieken bevinden zich verspreid over het gehele gebied waar suikerbieten geteeld worden; de raffinaderijen bevinden zich altijd in de buurt van havens. Dat de fabrieken zich dicht bij de landbouwbedrijven bevinden is eenvoudig te verklaren: suikerbieten zijn zwaar en het vervoer ervan is duur (zeker als het om afstanden van meer dan 100 kilometer gaat). REGIO S WAAR SUIKERBIETEN WORDEN GETEELT, SUIKERFABRIEKENEN -RAFFINADERIJEN IN DE EU

8 Suikerbieten zijn sterk aan bederf onderhevig. De suikerfabrieken functioneren daarom uitsluitend gedurende de campagne, die ongeveer drie maanden duurt. De fabrieken moeten dus een grote verwerkingscapaciteit hebben, en dat betekent dat er grote investeringen moeten worden gedaan. De vervangingswaarde van een fabriek met een optimale capaciteit (> ton per dag) wordt geschat op 200 miljoen. In alle lidstaten worden suikerbieten geteeld, behalve in Luxemburg. Frankrijk en Duitsland zijn verantwoordelijk voor de helft van de productie van de vijftien. Ze worden gevolgd door het Verenigd Koninkrijk en Italië, die elk 8% van de totale productie voor hun rekening nemen. Met de toetreding van de tien nieuwe lidstaten zal het suikerbietareaal met 30% toenemen, terwijl de productie met 15% zal stijgen. Zes van de tien nieuwe lidstaten zijn suikerproducenten; ze produceren tezamen 3 miljoen ton. Polen is de grootste producent, met een gemiddelde productie van 2 miljoen ton. De Unie voert suiker in en uit, maar is al met al een netto exporteur. Suiker vertegenwoordigt 2 tot 3,5% van de landbouwuitvoer van de Unie. In de loop van de jaren negentig is de uitvoer gestegen tot 5,3 miljoen ton (tegen een invoer van 1,8 miljoen ton). Het netto saldo van de uitvoer komt dus overeen met tussen de 15 en 20% van de productie. Kijken we naar de nieuwe lidstaten, dan zien we dat Polen een belangrijk uitvoerland is. De Unie zal dus ook na uitbreiding netto exporteur blijven. De Unie speelt op de wereldsuikermarkt een belangrijke rol. Ze neemt 13% van de wereldproductie, 12% van de consumptie, 15% van de uitvoer en 5% van de uitvoer voor haar rekening. De laatste jaren is het belang van de landen op het zuidelijk halfrond echter gestaag toegenomen, terwijl het aandeel van de Unie teruggevallen is. De Unie is tientallen jaren lang de grootste producent geweest, maar is in 1996 door Brazilië en India voorbijgestreefd. Deze twee landen tezamen leveren 30% van het aanbod op de wereldmarkt. India heeft de EU ook gepasseerd als het gaat om de consumptie: het consumeert 15% van alle suiker. Al zijn de grote producenten ook grote consumenten, suiker is eerst en vooral handelswaar. Er wordt elk jaar ongeveer 40 miljoen ton suiker verhandeld dat is gemiddeld 30% van de wereldproductie (135 miljoen ton, uitgedrukt in tonnen geraffineerde suiker). Brazilië domineert de wereldmarkt: een kwart van de voor de uitvoer bestemde suiker is uit dit land afkomstig. De wereldprijs voor suiker is dus van het allergrootste belang. De prijzen zijn echter uiterst wispelturig. Ze volgen een heel grillig patroon en kunnen sterk variëren, van heel hoog tot heel laag. In 1974 en 1981 zijn historisch hoge prijzen genoteerd; in de jaren negentig schommelde de prijs tussen de 115 en 260 /ton. Sinds 1995 is een voortdurende daling waar te nemen. Die daling is vooral te wijten aan het feit dat de productie de consumptie overtreft, wat ook blijkt uit het feit dat de voorraden sterk toegenomen zijn. De consumptie is één van de factoren die de prijsontwikkeling bepalen. Ze groeit heel regelmatig en kan als een motor achter de markt worden beschouwd. Er is echter wel een verschil waar te nemen tussen de verschillende categorieën landen. De consumptie neemt het sterkst toe in de zich ontwikkelende landen. De invoer is afhankelijk van macro-economische en politieke factoren. De productie trekt zich van de prijsfluctuaties weinig aan. Dat heeft voor een deel te maken met het feit dat suikerriet (dat 75% van het voor de suikerproductie gebruikte landbouwareaal in beslag neemt) een meerjarige plant is, met een cyclus van gemiddeld zes jaar. Daar komt bij dat investeringen in de suikerindustrie vooral extra lange termijninvesteringen zijn. Het aanbod daarentegen is vooral afhankelijk van het weer en de herzieningen van de productievoorspellingen. Die kunnen belangrijke prijsfluctuaties op de internationale markt teweegbrengen. Bovendien is de suikeruitvoer afhankelijk van een vrij beperkt aantal suiker producerende landen: Brazilië, de EU, Australië, Thailand en Cuba 7

9 verzorgen samen zo n 70% van de werelduitvoer. Tot slot is het zo dat vraag en aanbod in alle betrokken landen beïnvloed wordt door interventie van de zijde van de autoriteiten, en dat kan dan weer tot gevolg hebben dat de nodige structurele aanpassingen te laat gemaakt worden of niet ver genoeg gaan De GMO voor suiker De GMO voor de suikersector van de Gemeenschap 8 is in 1968 geïntroduceerd. Het doel van regeling bestond er eerst en vooral in de producenten een waardig inkomen te verzekeren en de markt met de eigen productie te voorzien. De door de consument betaalde prijzen waren voldoende hoog om de sector te onderhouden, terwijl invoerheffingen een efficiënte bescherming boden tegen concurrentie uit derde landen. Om deze regeling voort te zetten hoefde nauwelijks een beroep op de begroting te worden gedaan. De communautaire productie was gebaseerd op gegarandeerde hoeveelheden (gewoonlijk quota genoemd) die overeenstemden met de interne vraag. De door de producenten betaalde en naar de begroting overgehevelde voorheffingen moesten volstaan om de kosten voor de uitvoer van het productieoverschot te dekken (restitutie bij de uitvoer). In 1975 is er volgend op de toetreding van het Verenigd Koninkrijk een eerste herziening uitgevoerd. In de GMO zijn toen een aantal nieuwe verplichtingen opgenomen, inzonderheid jegens de ACS-landen. Krachtens het Suikerprotocol is de communautaire markt opengesteld voor een contingent suikerriet uit 19 ACS-landen; deze hebben recht op preferentiële toegang tegen communautaire prijzen. Omdat er zo extra suiker op de markt werd gebracht moest de uitvoer met een gelijkwaardige hoeveelheid toenemen. De daarvoor gebruikte restituties kwamen ten laste van de gemeenschapsbegroting. Na de toetreding van Portugal en later Finland is de opening van de markt ten behoeve van de raffinaderijen uitgebreid, zij het in heel beperkte mate. Een meer recente wijziging van de regeling dateert van 1995, volgend op de afsluiting van de Uruguay-ronde en de daaruit voortvloeiende beperkingen op de restituties voor de uitvoer. Omdat de restituties nu aan een limiet gebonden waren, moesten de overschotten op de communautaire markt worden teruggebracht, en dat betekende dat de quota verlaagd werden. In de praktijk komt het er op neer dat bij extra invoer het evenwicht op de markt wordt hersteld door de communautaire quota terug te brengen (declasseringsmechanisme). Dit mechanisme heeft de afgelopen jaren niet tot werkelijk dramatische gevolgen geleid. Er is binnen de WTO nu echter een akkoord over de landbouw tot stand gekomen, terwijl de communautaire markten steeds meer opengesteld worden (belangrijk is vooral de opening van de markten voor producten uit de Balkan in 2001). Dat heeft geleid tot een grotere invoer van suiker en dus ook tot een verlaging van de quota. De GMO is vastgelegd in Verordening (EG) n 1260/2001. Deze Verordening verloopt op 30 juni Verordening n 1009/67/EEG van de Raad, PB B 308 van , blz. 1. 8

10 2. FACTOREN DIE BIJDRAGEN TOT SPANNING EN VERANDERING In 1992 is begonnen met een hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, maar die hervormingen hebben de voor suiker geldende regeling niet wezenlijk gewijzigd. Ook de onderhandelingen in het kader van de Uruguay-ronde hebben deze regeling niet ingrijpend vermogen te veranderen. Dat de regeling zo lang heeft kunnen gelden kan tot op zekere hoogte worden gezien als een succes, maar dan wel tegen vrij hoge kosten (de oorspronkelijke doelstellingen in aanmerking genomen). De regeling komt nu evenwel onder zodanige druk te staan dat de toekomst voor de sector ingrijpende wijzigingen te zien zal geven. Er is uit uiteenlopende hoek kritiek geleverd op de regeling en sommige van die bezwaren zijn al geruime tijd geleden voor het eerst geuit Een GMO die buiten het bereik van de hervormingen van het GLB is gebleven Vanaf het begin van de jaren negentig is er bij de hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid een tendens waarneembaar in de richting van directe steun voor de landbouwers. Prijsondersteuning wordt geleidelijk aan afgeschaft. In de internationale context zien we een beweging in de richting van harmonisatie van de voorwaarden voor interne steun voor de landbouw. Een gelijkaardige ontwikkeling zien we bij alle andere regelingen die gevolgen hebben voor handel in landbouwproducten. De GMO voor suiker wordt door deze verschuivingen niet geraakt. In bijna alle landen gelden voor de suikerproductie bijzondere steunregelingen. Krachtens het hierboven genoemde Protocol kunnen de ACS-landen gebruik maken van het communautaire regime. Dat is de reden waarom internationale druk tot hervorming voor de suikersector lange tijd minder sterk is geweest. Daar zal nu echter verandering in komen. Het is mogelijk gebleken de voor suiker geldende regeling aan de externe veranderingen vijf achtereenvolgende uitbreidingen en de afsluiting van een landbouwakkoord tijdens de Uruguay-ronde aan te passen zonder de fundamentele structuur ervan aan te tasten. Het feit dat de hervormingen nauwelijks gevolgen hebben gehad voor de suikersector heeft ertoe geleid dat de steunregeling voor deze sector de mededinging tussen de landbouwers verstoort. Voor de meeste landbouwsectoren gaat nu ontkoppeling gelden, met vaste steun. Bovendien zal het degressieprincipe worden ingevoerd. Deze ontwikkelingen zullen de bestaande verstoring vermoedelijk alleen maar verhevigen. Als er voor de suikersector geen hervorming wordt doorgevoerd kan deze sector niet mee evolueren in de richting van een duurzame en marktgeoriënteerde landbouw Een voorzieningsbalans die voortdurend onder hoge druk staat De consumptie is relatief stabiel en de invoer is aan een contingentenregeling onderworpen. Het productieniveau verschilt per campagne, maar niet veel. Dat betekent dat de uitvoer lange tijd de variabele is geweest bij het aanpassen van een voor de Unie uitzonderlijk stabiele voorzieningsbalans. Het in het kader van de Uruguay-ronde afgesloten landbouwakkoord en de daaruit voortvloeiende verplichtingen hebben nauwelijks verandering gebracht in de situatie. De algemene tendens naar het terugbrengen van de interne steun heeft voor suiker geen gevolgen gehad. Men heeft aan deze verplichting kunnen voldoen door in andere sectoren (bijvoorbeeld de graansector) sterke prijsverlagingen door te voeren. De verplichting om bij de opening van de markten een zeker minimum aan te houden kon goeddeels worden nagekomen door de toelating van preferentiële import. De douaneheffingen zijn nog steeds erg hoog omdat men 9

11 gunstige historische referenties heeft gekozen. Daar komt bij dat de vrijwaringsclausule steeds van toepassing is geweest, aangezien de reactieprijs meer dan twee maal zo hoog is als de prijs op de wereldmarkt voor niet preferentiële handelswaar. De aldus verzekerde bescherming heeft de invoer van elk type niet preferentiële import feitelijk onmogelijk gemaakt. De enige beperking wordt gevormd door het plafond voor de restituties voor de uitvoer. Als gevolg van die beperking is er sinds 2000 een mechanisme voor het terugbrengen van de quota van toepassing. De Unie zal binnenkort echter uitgebreid worden en de stabiliteit van de voorzieningsbalans wordt ernstig bedreigd. Er worden op dit moment multilaterale onderhandelingen gevoerd binnen de WTO, er zijn unilaterale concessies gedaan jegens de minder ontwikkelde landen en de Balkanregio, en het is mogelijk dat de regeling voor de uitvoer op de helling wordt gezet als gevolg van de klacht die Brazilië, Australië en Thailand bij de WTO hebben ingediend. Deze factoren kunnen ertoe leiden dat de handelsbalans voor suiker een omkering ondergaat. Dat zou voor de productie vergaande gevolgen hebben, en wel zodanig dat de productie de nieuwe variabele zou worden voor de correcties op de voorzieningsbalans van de Europese Unie Minder mogelijkheden voor de uitvoer De Unie heeft bij de WTO voorgesteld de uitvoer die van de restitutieregeling gebruik maakt aanzienlijk te beperken. De begroting voor dit type uitvoer zou volgens die plannen met 45% teruggebracht worden. De kosten voor restitutie bedragen thans gemiddeld 480 /ton. De voorstellen zouden er op neerkomen dat er minder dan 0,6 miljoen ton kan worden geëxporteerd. De voorstellen van Harbinson gaan nog verder: de restituties zouden in de eerstvolgende 5 tot 9 jaar geheel en al moeten worden afgeschaft. Het voor uitvoer in aanmerking komende volume zou zo met 1 miljoen ton worden teruggebracht. De uit het terugbrengen van de restituties voortvloeiende verplichtingen gelden niet voor de heruitvoer van suiker uit India en de ACS-landen. De Gemeenschap is met betrekking tot deze heruitvoer geen verplichtingen tot beperking aangegaan. Brazilië, Australië en Thailand hebben bij de WTO evenwel een klacht ingediend en geëist dat er aan deze vrijstelling een einde wordt gemaakt. Dat zou ertoe kunnen leiden dat het uitvoerbare volume met 1,6 miljoen ton extra wordt teruggebracht. Indien de door Brazilië, Australië en Thailand verlangde paneldiscussie een ongunstige afloop heeft zou dat tot gevolg kunnen hebben dat ook categorie C suiker (die zonder restituties wordt uitgevoerd) van uitvoer zou worden uitgesloten. Voornoemde landen zijn namelijk van mening dat de reden waarom deze suiker tegen prijzen onder de kostprijs kan worden uitgevoerd besloten ligt in het feit dat de suiker in de A- en B-quota zoveel steun bij de productie ontvangen. Het gaat hier om een volume van ongeveer 3 miljoen ton. Als alle hierboven genoemde, voor de Unie ongunstige mogelijkheden bewaarheid zouden worden, zou de Unie in het geheel geen suiker meer kunnen uitvoeren (zelfs als alle andere factoren inzonderheid het verschil tussen de interne prijs en die op de wereldmarkt, de omstandigheid die de Unie nu juist tot zo n aantrekkelijke markt maakt gelijk zouden blijven) Een mogelijk sterke toename van de invoer Aan de invoerzijde zien we dat jegens de landen op de westelijke Balkan reeds belangrijke concessies zijn gedaan. Deze landen hebben onder bepaalde beperkende voorwaarden vrij toegang tot de Europese markt, en dat geldt voor hun gehele productie. Zulke concessies zijn ook verleend aan de minst ontwikkelde landen in het kader van het alles-behalve- 10

12 wapensinitiatief. Deze laatste regeling wordt sinds 2001 geleidelijk aan (door het gestaag verhogen van de contingenten) ingevoerd en zal pas vanaf 2009, wanneer vrije toegang tot de markten definitief wordt, werkelijk merkbare gevolgen hebben. Zolang de Europese prijzen aantrekkelijk blijven kunnen onder de hier geschetste omstandigheden drie soorten reacties worden geanticipeerd: de tot nu voor de wereldmarkt bestemde uitvoer zal in Europa worden afgezet; de arbitrageprocedure zal tot gevolg hebben dat de plaatselijke productie in de Unie moet worden afgezet. De plaats van die suiker zal dan uiteindelijk wat de interne consumptie betreft worden ingenomen door op de wereldmarkt aangekochte suiker. De Balkanlanden nemen die rol nu reeds waar; de uitbreiding van de productiecapaciteit in de scherpst concurrerende landen (Mozambique, Soedan) om aldus de Europese markt te voorzien. Rekening houdend met de huidige handelsvoorwaarden, de productiecapaciteit en de ons bekende investeringsplannen kan het uitvoerpotentieel van de minder ontwikkelde landen op tussen de 0,9 en 2,7 miljoen ton worden geschat. De Balkanlanden kunnen tussen de 0,5 en 0,9 miljoen ton uitvoeren. Experts schatten het totale potentieel voor de periode op 1,5 à 3,5 miljoen ton (daarbij is geen rekening gehouden met de mogelijkheden voor heruitvoer na zodanige bewerking dat dit als rechtvaardigingsgrond kan dienen om producten uit deze regio s aan te kopen). Op dit moment kunnen alleen bepaalde ACS-landen uit hoofde van het Suikerprotocol contingenten suiker tegen een gegarandeerde prijs en zonder betaling van wat voor heffing dan ook invoeren. Dit Protocol zal in het kader van de nieuwe akkoorden voor het economische partnerschap waarover nu onderhandeld wordt opnieuw bekeken worden. Het is heel goed mogelijk dat de Europese markt als gevolg van deze ontwikkelingen vrijer toegankelijk wordt. De ACS-landen zouden 3,5 miljoen ton extra naar de Unie kunnen uitvoeren, terwijl hun totale productiecapaciteit tot 6 miljoen ton zou kunnen toenemen. Er worden nu ook onderhandelingen met Mercosur gevoerd, en ook die zouden tot een toename van de invoer kunnen leiden. Indien het huidige, beperkende beleid op het gebied van zoetstoffen wordt herzien zal dat voor de suikermarkt gevolgen hebben (deze zoetstoffen zouden in Europa worden geproduceerd). We zullen die mogelijkheid nog niet in onze analyse betrekken, maar we melden hier alvast wel dat er in het kader van de Euro-Mediterrane samenwerking akkoorden met Turkije en Israël zijn afgesloten voor de invoer van fructose. De op basis van die akkoorden ontwikkelde productiecapaciteit zou de plaats kunnen innemen van nog eens ongeveer 0,3 miljoen ton suiker op de interne markt De bescherming van de interne markt zal afnemen De Gemeenschap heeft intussen voorstellen gedaan voor het terugbrengen van de heffingen met gemiddeld 36%. Dat zou ertoe kunnen leiden dat de huidige door de heffing geboden bescherming van 419 /ton teruggebracht wordt tot 268 /ton. Indien de voorstellen van Harbinson doorgang vinden (reductie van de heffingen met gemiddeld 60%), dan zouden de heffingen uiteindelijk slechts 168 /ton bedragen. De onderhandelaars geloven verder dat het niet erg waarschijnlijk is dat de bijzondere vrijwaringsclausule altijd zal kunnen blijven gelden. Het is niet goed mogelijk exacte voorspellingen te doen, maar het is wel duidelijk in welke richting de ontwikkelingen zich zullen begeven. We kunnen bovendien vrij precies aangeven hoe zwaar de verschillende factoren die op de voorzieningsbalans van de Unie een rol spelen 11

13 zullen wegen. Bij het opstellen van de volgende GMO dient voor de periode met het volgende rekening te worden gehouden: een onvermijdelijke verlaging van de binnenlandse prijs als gevolg van de afname van de bescherming tegen de invoer van producten van buiten de Unie; minder mogelijkheden voor uitvoer (zeker als het gaat om uitvoer met restitutie); een sterke toename van de preferentiële import; extra druk op de Europese markt door concurrerende producten. Er zal dus minder ruimte zijn voor de productie van suiker in Europa. De productie zal daarom moeten worden verminderd Een controversiële GMO De huidige GMO staat onder druk van buiten, maar ook intern is er kritiek. Het Hof van Justitie heeft sinds 1975 herhaaldelijk reserves geuit met betrekking tot de gevolgen die deze GMO voor de mededinging heeft 9. In 2000 heeft een groep onafhankelijke experts het functioneren van de GMO voor suiker aan een diepgaand onderzoek onderworpen 10. In datzelfde jaar heeft de Europese Rekenkamer een speciaal verslag aan de regeling gewijd 11. Ook andere organismen zowel op nationaal als internationaal niveau hebben de marktordening onderzocht 12. In deze onderzoeken is de performance van de GMO afgezet tegen de doelstelling die de wetgever ermee beoogde te bereiken. Bovendien is geprobeerd vast te stellen welke gevolgen de GMO heeft voor andere beleidsdoelstellingen en -terreinen, zowel in Europa als in derde landen. De in deze onderzoeken behandelde vragen komen voor een belangrijk deel overeen met die welke door de stuurgroep al dan niet in overleg met andere entiteiten behandeld zijn. Ook de conclusies komen overeen. Men is het erover eens dat de voorziening van de Europese markt stabiel, veilig en kwalitatief goed is. De van de suiker afhankelijke industrie behoort tot de belangrijkste critici van de GMO. Deze ondernemingen bevinden zich in een goede positie om de regeling te beoordelen. Ze stellen dat de voorziening door de Europese suikerproducenten van uitzonderlijke kwaliteit is, en dat geldt voor zowel producten als diensten. Daar staat tegenover dat de kosten voor het onderhouden van de regeling te hoog zijn. Volgens de industrie is dat niet te rechtvaardigen. Erkend wordt ook dat de GMO een belangrijke bijdrage levert aan de prijsstabiliteit, al is het wel zo dat er voor die bescherming tegen prijsfluctuaties op de wereldmarkt betaald moet worden: de binnenlandse prijs ligt aanzienlijk hoger dan de prijs op de wereldmarkt en de mededinging in de sector is verstoord. Dat de GMO bijdraagt tot het bestaansniveau van de landbouwers blijkt uit het feit dat het inkomen van suikerbiettelers hoger ligt dan dat van de meeste andere categorieën landbouwers. Dat gegeven is overigens aanleiding tot kritiek: de GMO verstoort de mededinging tussen landbouwers terwijl ook het gelijkheidsbeginsel geweld wordt aangedaan. Het zijn inderdaad vooral de suikerindustrie en een kleine minderheid landbouwers die het meeste profijt ondervinden van de steunregeling. Deze minderheid krijgt vergeleken bij de gemiddelde belastingbetaler een voorkeursbehandeling, en dat gaat ten koste van andere sociale categorieën Arrest van het Hof, Suiker Unie e.a. / Commissie. NEI (2000). Rekenkamer (2000). Zweedse mededingingsautoriteit (2002);OESO (2002). 12

14 De GMO wordt verder bekritiseerd omdat ze leidt tot overproductie. Dat suikeroverschot moet op de wereldmarkt worden verkocht. De daarvoor benodigde restituties komen uiteindelijk ten laste van de belastingbetaler en de consument. Bovendien worden scherper concurrerende producenten door dit systeem benadeeld. Het systeem van restituties voor de export wordt in alle onderzoeken en door alle geraadpleegde personen en entiteiten veroordeeld (behalve door de actoren uit de suikersector zelf). Velen van hen en dus niet alleen Brazilië, Thailand en Australië hebben bovendien ernstige twijfels omtrent de uitvoer van categorie C suiker. Net zoals dat in de onderzoeken wordt gedaan wijzen alle belanghebbende partijen op de regeling voor de preferentiële import tegen gegarandeerde prijzen, zoals die voor de ACSlanden en een gestaag groeiende groep zich ontwikkelende landen buiten de ACS geldt. De toekomst van die regeling is verbonden met het lot van de GMO, terwijl het hier om zaken gaat die eigenlijk onder het ontwikkelingsbeleid behoren te vallen. De meeste ACS-landen die van de regeling onder het Suikerprotocol gebruik maken geven aan tevreden te zijn over de GMO. Ze willen dat de GMO wordt voortgezet, maar hebben hun reserves als het gaat om de toekenning van diezelfde privileges aan nieuwe landen. De ACSlanden die voorstander van de regeling zijn, rechtvaardigen hun standpunt door te wijzen op het multifunctionele karakter van hun suikerproductie. De al dan niet rechtstreeks uit de regeling voortvloeiende positieve gevolgen op sociaal gebied zouden niet op dezelfde wijze ten laste de staatsbegrotingen kunnen worden gerealiseerd. Een aantal landen wijst erop dat de suikerrietbouw een onvervangbare rol speelt bij het behoud van het milieu. Er zijn ook landen die stellen dat er geen realistische alternatieven voor diversificatie voorhanden zijn, aangezien hun economieën afhankelijk zijn van de suikersector. Er zijn tenslotte ook ACS-landen die een wijziging van de huidige GMO voorstaan. Een aantal NGO s op het vlak van milieubehoud en ontwikkelingssamenwerking betwijfelt of het huidige systeem van preferenties werkelijk efficiënt is en of de criteria voor toepassing wel juist zijn. Volgens deze NGO s is het onjuist dat er geen rekening wordt gehouden met het feit dat de situatie van land tot land verschilt. Er wordt al evenmin gekeken naar de verschillen tussen de verschillende categorieën producenten. Multilaterale ontwikkelingsagentschappen wijzen erop dat het systeem mede bepaalt hoe de hulpbronnen worden ingezet. Sommige landen worden op deze wijze gedwongen zich op monocultuur te richten. Ze concentreren zich dan op activiteiten die ze economisch gezien nog afhankelijker zal maken van instabiele marktomstandigheden, zonder dat die activiteiten werkelijk bijdragen tot werkelijk duurzame ontwikkeling. De hoge suikerprijs binnen de Gemeenschap is onderwerp van scherpe kritiek, niet alleen van de zijde van de suikerverwerkende industrie, maar ook van de consumentenorganisaties. Zij moeten die prijs immers opbrengen. De consumenten vinden het niet juist dat zij voor de GMO moeten betalen als die alleen profijt oplevert voor de suikerproducenten. De GMO is een steunmaatregel en wordt als zodanig door economen veroordeeld. Volgens hen is de regeling niet erg doeltreffend, terwijl de markt op deze wijze verstoord raakt. Wordt de suikerprijs afgezet tegen de koopkracht, dan blijkt dat de prijs van suiker op de Europese markt op het gemiddelde voor de geïndustrialiseerde landen ligt en onder die welke in de zich ontwikkelende landen betaald moet worden. Vergelijk je de prijs echter met de wereldprijs, dan blijkt de prijs in Europa het twee- of drievoudige te bedragen. De suikerverwerkende industrie meent dat dit prijsverschil haar concurrerend vermogen negatief beïnvloedt. Zij vindt dat dit prijsverschil moet worden gecorrigeerd via de restituties voor de vervaardiging en uitvoer van suikerhoudende producten. De industrie gelooft dat ze anders gedwongen zal worden de GMO voor de suiker mede te financieren. 13

15 De hoge suikerprijs leidt tot overproductie en voor die productie worden intensieve landbouwmethoden ingezet. De kritiek van de milieubeweging en de Rekenkamer concentreert zich op deze aspecten. De suikersector reageert op deze kritiek door te wijzen op het feit dat de landbouwmethoden de afgelopen jaren aanmerkelijk verbeterd zijn, waardoor er minder hulpmiddelen behoeven te worden ingezet. Bovendien gaan de suikerfabrieken steeds zuiniger met energie om 13. De voedingsmiddelenindustrie beklaagt zich over het feit dat de GMO de productie van zoetstoffen met een vergelijkbare calorische waarde beperkingen oplegt. De productie van deze stoffen ligt veel lager dan die welke bij het huidige prijsniveau mogelijk zou zijn. Het zwaarst weegt mogelijk de klacht van de mededingingsautoriteiten (waaronder de Commissie zelf en de nationale autoriteiten), het Hof van Justitie, de Rekenkamer, de OESO, de suikerverwerkende industrie en de consumentenvertegenwoordigers. Deze stellen dat de Europese markt voor deze sector niet voldoende concurrerend is. Bovendien garandeert deze regeling de suikerproducenten hoge winsten. De verstoring van de mededinging wordt doorgaans geweten aan de wijze waarop de basisvoorwaarden voor de GMO geformuleerd zijn. Deze brengen de hieronder opgesomde gevolgen teweeg: de productiequota vormen een obstakel voor de ontwikkeling van de capaciteiten van de meest efficiënte producenten; ze beperken de productie van concurrerende producten; ze belemmeren de vestiging van nieuwe producenten en dragen bij tot concentratie, aangezien de scherpst concurrerende producenten hun productie niet kunnen uitbreiden; de verdeling in nationale quota draagt bij tot de compartimentalisering van de nationale markten; het feit dat de interventieprijs op zo n hoog niveau blijft liggen vormt een obstakel voor een prijsbeleid dat de mededinging in de hand werkt; het regime zoals voor derde landen geldt, beschermt de communautaire markt voor een belangrijk deel tegen mededinging van buiten. De GMO legt indirect de basis voor een situatie waarin de suikerindustrie stilzwijgend medeplichtig is aan het kunstmatig hoog houden van de marktprijs (aanzienlijk hoger dan de gegarandeerde prijs). Het is niet eens nodig voor dat doel een kartel te vormen 14. Het is duidelijk dat de meeste van deze bezwaren samenhangen met de wijze waarop het aanbod geregeld is door het opleggen van de door de lidstaten vastgestelde quota. Het feit dat er nationale quota worden opgelegd weerspiegelt een politieke keus. De lidstaten geven zo aan dat ze de suikerproductie in alle leden van de Unie willen handhaven. Daarom heeft men gekozen voor verdeling, en niet voor specialisatie op basis van de voordelen die de interne markt zou kunnen bieden. Deze keuze van de wetgever is bij elke achtereenvolgende uitbreiding bevestigd. Het gevolg van deze beleidskeuze is dat de suikerprijs voldoende hoog moet worden gehouden om de kosten van de producenten in gebieden die voor het telen van suikerbiet minder geschikt zijn (en dus minder scherp kunnen concurreren) te kunnen dekken. Daar komt bij dat via deze GMO de restituties gefinancierd worden waarmee de uitvoer van de meest productieve landbouwers wordt ondersteund, en wel door het opleggen van een voorheffing die door alle actoren in de sector wordt betaald, maar uiteindelijk in de Door de EISC en het ECSF gezamenlijk opgesteld milieurapport. Zie het hiervoor vermelde rapport van de Zweedse mededingingsautoriteiten. 14

16 consumentenprijs wordt doorberekend. Een sterkere mededinging zou er ongetwijfeld toe leiden dat de marktprijs dichter in de buurt van de interventieprijs zou komen (het verschil tussen die twee prijzen is lange tijd te groot geweest). Er zou daarmee veel gewonnen kunnen worden. Een hoge interventieprijs leidt er immers toe dat de suikerproductie in het gehele grondgebied van de Unie gehandhaafd blijft. De Rekenkamer en de suikerverwerkende industrie leveren ook kritiek op de winst die door de suikerproducerende industrie wordt gerealiseerd. Het niveau van die winst zou worden bepaald door het verschil tussen de interventieprijs voor suiker en de minimumprijs voor suikerbieten, één en andere onafhankelijk van de fluctuaties in de kosten en ontwikkelingen van de productiemethoden. Ze tekenen ook verzet aan tegen het feit dat de suikerindustrie bevoordeeld wordt omdat het de suikerfabrieken zijn die de quota toegewezen krijgen en niet de landbouwers RICHTSNOEREN VOOR HERVORMING De ideeën voor de hervorming van de GMO zijn ingegeven door de premissen die in het tweede deel van dit verslag zijn opgesomd. Ze moeten gezien worden binnen de context van de prioriteiten van de Europese strategie met betrekking tot duurzame ontwikkeling (deze prioriteiten zijn in de doelstellingen voor het hervormde gemeenschappelijk landbouwbeleid opgenomen). De richtsnoeren moeten verder rekening houden met het feit dat de Unie nieuwe verplichtingen is aangegaan: dat beperkt de Unie in de mogelijkheden haar marktordening gestalte te geven. Tot slot zullen de richtsnoeren voor hervorming een antwoord moeten inhouden op de problemen die in de genoemde onderzoeken en door de betrokken partijen zijn gesignaleerd. De hervorming van de GMO moet zodanig worden vormgegeven dat de suikersector in de toekomst beter kan concurreren. De sector zal zich in een niet al te verre toekomst voor een belangrijk deel moeten kunnen handhaven zonder restituties of productiesteun. De nieuwe GMO moet bovendien berekend zijn op de extra concurrentie die het gevolg zal zijn van de verlaging van de douanetarieven. De invoer zal toenemen als gevolg van een hele serie initiatieven en reeds afgesloten dan wel nog af te sluiten akkoorden (met de ACS-landen, met de landen waarmee economische partnerschapsovereenkomsten zijn afgesloten, India, de meest begunstigde landen, de landen waarop het alles-behalve-wapensinitiatief betrekking heeft, de Balkanlanden). De hervorming dient echter wel een duurzaam evenwicht op de markt te scheppen om zo een regelmatige en veilige aanvoer te garanderen. De nieuwe GMO moet bovendien zo opgezet zijn dat de suikersector een bijdrage levert aan de verwezenlijking van de Europese strategie voor duurzame ontwikkeling. Bij de hervorming moet er dus op worden gelet dat de specifieke doelstellingen voor de sector aansluiten bij de doelstellingen en interventiemodaliteiten zoals die voor de landbouwsector als geheel zullen gelden. 15 Deze kritiek wordt enigszins afgezwakt door het feit dat de suikerfabrieken tegenwoordig vaak eigendom van coöperatieve landbouwondernemingen zijn. Een derde van de suikerfabrieken is reeds in handen van zulke coöperatieven. 15

17 3.1. Doelstellingen van de toekomstige GMO De hier volgende zeven aangepaste en uitgebreide doelstellingen voor de GMO voor suiker zijn gebaseerd op de doelstellingen die bij de meest recente hervormingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid als inspiratie hebben gediend. Het gaat erom: een regelmatige suikervoorziening te garanderen en de Europese markt te beschermen tegen al te extreme prijsfluctuaties; het concurrerend vermogen van de suikersector te verhogen zodat ze in het internationale mededingingsklimaat kan overleven; de landbouwers een aanvaardbaar bestaansniveau te garanderen en ervoor te zorgen dat de plattelandsgemeenschappen intact blijven. Voor dat doel zou de prijssteun moeten worden afgeschaft om plaats te maken voor een systeem met steun aan de producent (één en ander op voorwaarde dat de normen gerespecteerd worden); de mededinging te bevorderen, te verzekeren dat de gebruikers en consumenten een billijke prijs betalen en het aanbod van zoetstoffen te diversifiëren; de druk die door de suikerproductie op het milieu wordt uitgeoefend te verminderen; de GMO te vereenvoudigen en transparanter te maken; de kosten van de GMO terug te brengen en deze zodanig vorm te geven dat ze kan bijdragen tot het verwezenlijken van doelstellingen op andere beleidsterreinen Wat zijn de problemen en wat staat er op het spel? De hierboven opgesomde doelstellingen volstaan voor het vastleggen van het kader voor de toekomstige GMO; ze volstaan evenwel niet om de exacte inhoud van die GMO te definiëren. Aan de hand van deze doelstellingen kunnen immers geen besluiten worden genomen aangaande een hele reeks essentiële vragen en dilemma s. Ze geven bijvoorbeeld niet aan wat het beste evenwicht is tussen de liberalisering van de handel en het systeem van communautaire preferentie. Ze maken bovendien geen einde aan de spanning zoals die bestaat tussen de dynamiek van de interne markt (die ertoe zou leiden dat suiker alleen nog maar in de productiefste regio s zou worden geproduceerd) en de politieke keus om de productie voort te zetten in al die gebieden in de Unie en de kandidaat-landen waar nu suiker wordt verbouwd, hoe gering de verbouwde hoeveelheden ook zijn. De hierboven vermelde doelstellingen zeggen ook niets over het ritme waarmee de overgang moet worden gerealiseerd, en in welke mate er bij de begeleiding van de nodige herstructurering gekeken moet worden naar de gevolgen die deze herstructurering teweegbrengt. Je kunt kiezen voor een snelle overgang naar de markt, en duidelijk aangeven wat het einddoel is, maar je kunt ook kiezen voor een langzame overgang (wat evenwel tot aarzeling kan leiden). De ene optie zal de actoren in de sector op een heel andere wijze treffen dan de andere, en dat zal dan weer gevolgen hebben voor de wijze waarop de herstructurering verloopt. Wat de begeleiding betreft: in de doelstellingen wordt wel iets gezegd over steun aan de producenten, maar niets over de wijze waarop de herstructurering van de industrie gestalte moet krijgen. Er wordt al evenmin iets gezegd over de gevolgen voor derde landen die profijt trekken van het huidige prijsniveau voor suiker op de Europese markt. Om zich van de haar toevertrouwde opdracht te kwijten, heeft de stuurgroep besloten vier scenario s te bestuderen. Al deze scenario s kunnen als richtsnoer voor de hervorming dienen, afhankelijk van de prioriteit die men bereid is aan de verschillende doelstellingen toe te kennen en het standpunt dat men met betrekking tot de kernvragen inneemt. In het laatste deel 16

18 van dit verslag (deel 4) zal een beoordeling worden gegeven van de verschillende scenario s opties, en daarbij zullen de in de vorige zin genoemde standpunten een fundamentele rol spelen. 4. DE VIER BELEIDSSCENARIO S EN DE EFFECTEN ERVAN In het kader van de doelstellingen en vereisten van de hervorming zijn vier beleidsbenaderingen uitgewerkt. Deze sluiten aan bij de voorkeuren van de verschillende betrokken partijen en verschillen van elkaar ten aanzien van de marktreguleringsinstrumenten waarvoor gekozen wordt (prijzen of quota), de beoogde evenwichtssituatie (prijsniveau en voorzieningsbronnen) en de effecten die ze hebben op de verschillende categorieën actoren en doelstellingen. In de voorgestelde beleidsoriëntaties zijn de verschillende opties verwerkt die onderzocht zijn in de met het oog op de hervorming verrichte onafhankelijke studies 16 en in andere studies die de afgelopen jaren zijn uitgevoerd 17. Voor de kwantitatieve beoordeling van de effecten van deze opties is dus nuttig gebruik gemaakt van deze studies. Tezamen laten deze vier beleidsbenaderingen zien hoe de toekomst eruit kan gaan zien, en ze vormen een hulpmiddel om de effecten van bepaalde beleidskeuzen stelselmatig te onderzoeken. Bij iedere optie worden de belangrijkste elementen van een GMO in de suikersector op een specifieke manier gecombineerd. Voor iedere optie zijn ook varianten uitgewerkt waarin instrumenten die op communautair niveau ingezet kunnen worden, zoals rechtstreekse steun aan de boeren of productiequota voor alternatieve zoetstoffen, op verschillende manieren toegepast zijn. De keuze van de instrumenten en parameters voor deze varianten is van invloed op het kwantitatieve niveau van het te bereiken evenwicht en op de effecten van de hervorming. Dergelijke keuzen zijn soms niet te vermijden bij de hier voorgestelde opties, maar over het geheel genomen heeft dit overzicht enkel betrekking op de overkoepelende beleidsoriëntaties. Keuzen die zich afspelen op het niveau van de varianten worden alleen besproken bij wijze van illustratie of als dat nodig is om de effecten via modellen te kwantificeren. Deze keuzen zeggen niets over de variant die na afloop van de voorbereidende werkzaamheden als beste uit de bus zal komen als het gaat om het vinden van een evenwicht tussen de belangen die op het spel staan en de problemen waarvoor een oplossing gevonden moet worden. De variant waarvoor uiteindelijk gekozen wordt zal samengesteld moeten worden op basis van de aanwijzingen die het door de Commissie gewenste debat ongetwijfeld zal opleveren. Er zijn twee beleidsbenaderingen uitgewerkt waarbij de markt voornamelijk gereguleerd wordt op basis van productiequota. Een daarvan, het zogeheten status-quo -scenario, kenmerkt zich door het feit dat de quota jaarlijks aangepast worden aan het volume van de importen. Bij de andere op quota gebaseerde benadering, het vaste quota -scenario, worden de productiequota teruggebracht tot een nader overeen te komen niveau en worden de concessies voor vrije import omgezet in preferentiële contingenten. Dat betekent echter wel dat de internationale overeenkomsten van de Gemeenschap, zoals het alles-behalvewapensinitiatief, herzien moeten worden. De twee andere beleidsoriëntaties betreffen een marktordening die grotendeels berust op prijsregulering. Het lagere prijzen -scenario is gericht op een kleinere maar beter concurrerende suikersector. Dat betekent dat de Europese markt minder aantrekkelijk zou worden, terwijl de noodzakelijke voorwaarden voor een stelsel van preferentiële importen EuroCARE (2003) en LMC International (2003). Zie het overzicht van de geraadpleegde literatuur in de bijlage. 17

19 gehandhaafd blijven. Bij de liberalisering -optie wordt iedere vorm van externe regulering van de productie, de prijzen en de handel losgelaten. Vanwege de complexiteit van de effectbeoordeling voor elk van de vier beleidsbenaderingen heeft de interdepartementale stuurgroep ervoor gekozen het onderzoek aan te vullen met een analyse van zes transversale thema s 18. Deze tweesporenbenadering, per optie en per thema, is ook hier gevolgd, bij de weergave van de resultaten. Eerst worden de vier beleidsoriëntaties en de effecten ervan in kwalitatief opzicht beschreven en besproken (deel 4.1). Vervolgens worden de belangrijkste kwantitatieve resultaten die tegen zullen worden bereikt uiteengezet, en de effecten daarvan worden geanalyseerd in het kader van de thematische studies. Die zijn ingedeeld op basis van de drie dimensies van de duurzame ontwikkeling: de economische, de sociale en de milieudimensie (deel 4.2) Analyse op basis van de vier beleidsopties Voor iedere beleidsoptie worden hier de marktreguleringsinstrumenten en de tegen te verwachten evenwichtssituatie beschreven, evenals de belangrijkste effecten, voordelen en nadelen zoals die thans voorzien kunnen worden Status-quo Het zogeheten status-quo -scenario houdt een verlenging in van de huidige regeling na 30 juni 2006, maar de marktsituatie zal hoe dan ook aanzienlijk veranderen. Hoewel de prijzen op de communautaire markt omlaag gebracht zouden moeten worden overeenkomstig de in het kader van de WTO overeengekomen prijsafspraken, zou nog steeds een prijsniveau gegarandeerd worden dat ongeveer het driedubbele bedraagt van het niveau op de wereldmarkt. Gezien dat grote prijsverschil zal van de concessie inzake vrije toegang voor de MOL, die in 2009 ingaat, naar alle waarschijnlijkheid een aanzuigende werking uitgaan die tot gevolg heeft dat de betrokken derde landen vóór alles de Europese markt zullen willen voorzien en hun productie dienovereenkomstig zullen aanpassen en ontwikkelen. Verder leert de ervaring van de afgelopen twee jaar met de westelijke Balkanlanden dat er bij een dergelijk prijsverschil altijd handelaren zijn die met het ontduiken van de oorsprongregels zoveel winst denken te behalen dat ze de risico s voor lief willen nemen. Controle daarop is op zich al lastig en wordt nog bemoeilijkt door de totstandkoming van vrijhandelsbetrekkingen tussen sommige MOL en een aantal grote suikerproducerende derde landen. Tegen die achtergrond zou de door het communautaire stelsel ondersteunde productie (garantieprijzen en tariefbescherming) afhankelijk zijn van het reële volume van de preferentiële importen en de daling van de exportsubsidies waarmee zal moeten worden ingestemd in het kader van de WTO. Valt de uitspraak van de WTO-geschillencommissie in de door Brazilië, Australië en Thailand ingediende klacht negatief uit voor de Europese Unie, dan zal het status-quo -scenario leiden tot een drastische verlaging van de suikerproductie in Europa. Het aantal suikerfabrieken dat daardoor zou verdwijnen zou weleens onevenredig groot kunnen zijn, gelet op het feit dat de fabrieken een bepaalde productiecapaciteit moeten halen om levensvatbaar te zijn. Het aantal suikerfabrieken dat in het status-quo -scenario de poorten zou moeten sluiten zou vergelijkbaar zijn met het aantal fabriekssluitingen tijdens het proces van rationalisering van de sector, dat geleid heeft tot het verdwijnen van 25% van de fabrieken tussen 1992 en Een klein deel van de productiecapaciteit zou omgezet kunnen worden in capaciteit voor de raffinage van geïmporteerde ruwe suiker. Het voordeel van de 18 Bijlage II bevat de lijst met studies die in het kader van de zes thematische analyses zijn verricht. 18

20 communautaire steun, dat uiteindelijk betaald wordt door de Europese consument, zou geleidelijk verschuiven naar de derde landen en de tussenhandelaren. Wordt de vermindering van de quotagerelateerde productie verdeeld op basis van de coëfficiënten van Verordening (EG) nr. 1260/2001, dan zouden alle lidstaten er de gevolgen van ondervinden, zonder dat dit ten koste gaat van de concurrentievoordelen die ze thans hebben. Ze zouden dan voldoende marge overhouden om de daling van de productiecapaciteit optimaal over hun grondgebied te spreiden. Beneden een bepaald niveau zou de daling van de quota echter een onevenredig zware aanslag betekenen op de concurrentiepositie van de meest efficiënt werkende producenten en de herstructurering ernstig belemmeren 19. Een negatieve uitkomst van de WTO-procedure zou er dan toe kunnen leiden dat er eerder een einde komt aan de solidariteit, met als gevolg dat de actoren in de sector de GMO ter discussie zullen stellen. Per definitie zou de verlenging van de Verordening geen correctief effect hebben op de meest controversiële aspecten van de GMO en dus geen einde maken aan de kritiek die daarop van vele kanten geleverd is (zie hierboven II.3), met name ten aanzien van het ontbreken van concurrentie. De concurrentieverstoringen tussen de Europese boeren, gevolg van de in vergelijking met andere sectoren zeer hoge prijzen die gehanteerd worden in de suikerbietenteelt, zouden blijven bestaan. De communautaire overproductie ten opzichte van het verbruik zou dalen, en dus zouden ook de heffingen in verband met de financiering van de restituties afnemen. Dat zou resulteren in een verhoging van de nettoprijs van suikerbieten. Het uiteindelijke effect op het inkomen van de boeren zou niet erg groot zijn en afhangen van de omvang van de daling van de suikerbietenproductie en van de mate waarin overgeschakeld wordt op alternatieve activiteiten. In een matig concurrerende omgeving zouden ook de marges van de suikerindustrie nog steeds gegarandeerd zijn dankzij de vaste prijzen, los van de werkelijke ontwikkeling van de productiekosten. De marktprijzen zouden zelfs kunnen stijgen, daar de producenten zullen proberen hun winst te maximaliseren op basis van quota waarvan de volumes verlaagd zijn. De kosten voor de consument zouden hoog blijven. Het verdwijnen van de productieoverschotten zou leiden tot het verdwijnen van de gesubsidieerde communautaire exporten van quotasuiker en tot de afschaffing van de heffingen. De exportsubsidies die het gevolg zijn van de preferentiële importen zouden ten laste blijven komen van de communautaire begroting. Legt de WTO daarnaast een vermindering van de communautaire exporten zonder restitutie op, dan zou de communautaire productie nog sterker dalen, hetgeen zou leiden tot een stijging van het marktaandeel van de suikerproducerende derde landen, met name Brazilië. De verlenging van het huidige stelsel zou tot gevolg hebben dat de ontwikkeling met betrekking tot de contingenten voor alternatieve zoetstoffen gelijk zou zijn aan de ontwikkeling van de suikercontingenten. De keuzemogelijkheden voor de gebruikers en consumenten zouden dus niet toenemen. 19 Met name vanwege de verschillen tussen de lidstaten ten aanzien van de A- en B-quota. 19