GEMOTIVEERD ADVIES VAN EEN NATIONAAL PARLEMENT INZAKE DE SUBSIDIARITEIT

Transcriptie

1 Europees Parlement Commissie juridische zaken GEMOTIVEERD ADVIES VAN EEN NATIONAAL PARLEMENT INZAKE DE SUBSIDIARITEIT Betreft: Gemotiveerd advies van de Italiaanse Senaat over het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van normen voor de opvang van verzoekers om internationale bescherming (herschikking) (COM(2016)0465 C8-0323/ /0222(COD)) Overeenkomstig artikel 6 van Protocol Nr. 2 betreffende de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid kunnen nationale parlementen binnen een termijn van acht weken vanaf de datum van toezending van een ontwerp van wetgevingshandeling aan de voorzitters van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie een gemotiveerd advies toezenden waarin wordt uiteengezet waarom het betrokken ontwerp huns inziens niet strookt met het subsidiariteitsbeginsel. De Italiaanse Senaat heeft het in de bijlage opgenomen gemotiveerde advies inzake bovengenoemd voorstel voor een richtlijn aan het Parlement toegezonden. Volgens het Reglement van het Europees Parlement is de Commissie juridische zaken bevoegd voor de naleving van het subsidiariteitsbeginsel. NP\ docx PE v01-00 In verscheidenheid verenigd

2 BIJLAGE SENAAT VAN DE ITALIAANSE REPUBLIEK XVIIe LEGISLATUUR Doc. XVIII nr. 165 RESOLUTIE VAN DE 1e VASTE COMMISSIE (Constitutionele zaken, algemene zaken en binnenlandse zaken, algemene inrichting van de staat en van de overheid) (Rapporteur MAZZONI) aangenomen op 19 oktober 2016 OVER HET VOORSTEL VOOR EEN RICHTLIJN VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD TOT VASTSTELLING VAN NORMEN VOOR DE OPVANG VAN VERZOEKERS OM INTERNATIONALE BESCHERMING (HERSCHIKKING) (COM(2016) 465 final) krachtens artikel 144, leden 1 en 6, van het Reglement Medegedeeld aan het Voorzitterschap op 25 oktober 2016 PE v /9 NP\ docx

3 INHOUD Resolutie... blz. 3 Advies van de 14e vaste commissie... blz. 8 NP\ docx 3/9 PE v01-00

4 De commissie, na bestudering, krachtens artikel 144, leden 1 en 6, van het Reglement, van het voorstel voor een richtlijn, overwegende dat: het voorstel voor een richtlijn, dat deel uitmaakt van een algehele hervorming van het Europees asielstelsel, voorziet in de herschikking van Richtlijn 2013/33/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 ("richtlijn opvangvoorzieningen"), om te komen tot een sterkere harmonisatie van de opvangvoorzieningen in de Europese Unie, om de vooruitzichten op integratie van de verzoekers te verbeteren en de secundaire bewegingen te beperken; het voorstel voor een richtlijn de volgende nieuwe elementen bevat in vergelijking met de huidige richtlijn opvangvoorzieningen: in artikel 2, een verbreding van de definitie van materiële opvangvoorzieningen; in artikel 7, een nieuwe lijst van gevallen waarin de asielzoeker kan worden verplicht om op een specifieke plaats te verblijven, vanwege het onderduikrisico. Bovendien kan om dezelfde reden, of indien de verzoeker onvoldoende met de procedures meewerkt, krachtens artikel 19 de dagvergoeding worden ingetrokken of verminderd, met uitzondering van uitkeringen voor essentiële goederen, die door goederen in natura kunnen worden vervangen; in artikel 8, een verdere reden om een verzoeker in bewaring te houden, indien het risico bestaat dat de verzoeker onderduikt; in artikel 15, een verkorting van de termijn voor de toegang tot de arbeidsmarkt van maximaal negen maanden tot maximaal zes maanden na de datum waarop het verzoek om internationale bescherming is ingediend. Bovendien kunnen de lidstaten niet langer voorrang geven aan Europese burgers, maar kunnen zij uitsluitend verifiëren of een vacature kan worden vervuld door Europese burgers. Verder is er een lid toegevoegd om te waarborgen dat asielzoekers onder dezelfde arbeidsvoorwaarden werken als de burgers van de lidstaat in kwestie, overwegende dat: de rechtsgrond correct is vastgesteld, te weten artikel 78, lid 2, onder f), van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), waarin is bepaald dat de gewone wetgevingsprocedure wordt gevolgd voor de vaststelling van maatregelen betreffende een gemeenschappelijk Europees asielstelsel, dat onder meer voorziet in normen voor de opvangvoorzieningen van asielzoekers of verzoekers om subsidiaire bescherming. Het gaat overigens om dezelfde rechtsgrond als van Richtlijn 2013/33/EU, die het onderwerp van de herschikking is; volgens het voorstel de lidstaten bij de monitoring en controle van hun opvangstelsels rekening moeten houden met de operationele normen en indicatoren voor opvangvoorzieningen die zijn vastgesteld door het Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken (of door het toekomstige Asielagentschap van de Europese Unie) (artikel 27); volgens het voorstel de lidstaten noodplannen moeten opstellen, en die regelmatig moeten actualiseren, met maatregelen die moeten zorgen voor een passende opvang wanneer de lidstaat met een onevenredig groot aantal verzoekers om internationale bescherming wordt geconfronteerd (artikel 28). Het voorstel verplicht de lidstaten er ook toe de Commissie en het PE v /9 NP\ docx

5 Asielagentschap van de Europese Unie in te lichten wanneer hun noodplan in werking wordt gesteld; met het voorstel wordt beoogd om, overeenkomstig alle voorafgaande richtlijnen, de opvanggerelateerde prikkels voor secundaire bewegingen binnen de Europese Unie te beperken. Hiertoe onderstreept de Commissie dat het noodzakelijk is, om de migratiestromen ordelijk te kunnen beheren, de vaststelling van de verantwoordelijke lidstaat te vergemakkelijken en secundaire bewegingen te voorkomen, dat verzoekers in de lidstaat die voor hun verzoek verantwoordelijk is blijven en niet onderduiken. Zij benadrukt bovendien dat de invoering van doelgerichtere beperkingen op de bewegingsvrijheid van verzoekers en strikte consequenties wanneer verzoekers zich daar niet aan houden, zal bijdragen tot doeltreffender toezicht op de verblijfplaats van verzoekers; het voorstel niets verandert aan het feit dat verzoekers zich als algemene regel vrij kunnen bewegen op het grondgebied van de ontvangende lidstaat of binnen een hun daartoe door die lidstaat aangewezen gebied (artikel 7, lid 1). Echter, om redenen van openbaar belang of openbare orde, met het oog op een snelle behandeling en een doeltreffende controle van het verzoek om internationale bescherming, met het oog op een snelle behandeling en een doeltreffende controle van de procedure om overeenkomstig de Dublinverordening de verantwoordelijke lidstaat vast te stellen, of om op doeltreffende wijze te voorkomen dat de verzoeker onderduikt, bepaalt de voorgestelde richtlijn dat de lidstaten, indien dat noodzakelijk is, aan verzoekers een specifieke verblijfplaats toewijzen (zoals een opvangcentrum, een particuliere woning, een appartement, een hotel of een ander voor de huisvesting van verzoekers ingericht pand). Een dergelijk besluit kan met name noodzakelijk zijn als de verzoeker niet aan zijn verplichtingen heeft voldaan, bijvoorbeeld: a) de verzoeker heeft niet voldaan aan de verplichting om een verzoek om internationale bescherming te doen in de lidstaat van eerste irreguliere of legale binnenkomst (zoals bepaald in artikel 4, lid 1, van het voorstel voor de Dublinverordening) en heeft zich zonder passende verantwoording naar een andere lidstaat begeven en heeft daar een verzoek gedaan; b) de verzoeker is ondergedoken en is vertrokken uit de lidstaat waar hij geacht wordt zich te bevinden; c) de verzoeker is teruggestuurd naar de lidstaat waar hij geacht wordt zich te bevinden, nadat hij is ondergedoken en naar een andere lidstaat is vertrokken; er dus een bijkomende reden voor bewaring is toegevoegd: als aan een verzoeker een specifieke verblijfplaats is toegewezen maar hij niet voldoet aan de verplichting om daar te verblijven, en het risico dat de verzoeker onderduikt, blijft bestaan, mag de verzoeker in bewaring worden genomen om te waarborgen dat wordt voldaan aan de verplichting om op een specifieke plaats te verblijven (artikel 8, lid 3, onder c)); het voorstel bovendien de termijn voor de toegang tot de arbeidsmarkt van maximaal negen maanden na de datum waarop het verzoek om internationale bescherming is ingediend tot maximaal zes maanden verkort, indien geen administratief besluit is genomen over het verzoek overeenkomstig de voorgestelde verordening asielprocedures en de vertraging niet aan de verzoeker is te wijten (artikel 15, lid 1, eerste alinea); krachtens artikel 6, vierde alinea, van wet nr. 234, van 24 december 2012, het Departement Europees Zaken van het kabinet van de minister-president van Italië op 11 oktober 2016 het verslag van het ministerie van Binnenlandse Zaken over het onderhavige voorstel voor een verordening aan de kamers van het Italiaanse parlement heeft doen toekomen, waarin geen punten van kritiek zijn opgenomen wat betreft de naleving van het toedelingsbeginsel en de keuze van de rechtsgrond en waarin wordt geacht dat het subsidiariteitsbeginsel is nageleefd; NP\ docx 5/9 PE v01-00

6 wat betreft het evenredigheidsbeginsel daarentegen, in het verslag wordt opgemerkt dat dit beginsel niet wordt nageleefd in het gedeelte van het voorstel waarin de materiële opvangvoorzieningen voor minderjarigen worden beperkt; het verslag een over het geheel genomen positieve beoordeling bevat van het voorstel en de onderhandelingsvooruitzichten ervan (met uitzondering van bovengenoemde situatie van minderjarigen), "aangezien het bijdraagt aan de convergentie van de nationale stelsels, in het bijzonder wat betreft de harmonisatie van de opvangvoorzieningen in de lidstaten", en bevestigt dat het voorstel over het geheel genomen aan het nationaal belang voldoet, overwegende dat: terwijl het evenredigheidsbeginsel formeel lijkt te zijn nageleefd, aangezien de voorgestelde maatregelen zich beperken tot hetgeen noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de doelstelling, overeenkomstig artikel 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, het subsidiariteitsbeginsel daarentegen substantieel niet is nageleefd, aangezien de doelstelling om tot een sterkere harmonisatie van de opvangvoorzieningen in de Europese Unie te komen, om de vooruitzichten op integratie van de verzoekers te verbeteren, niet wordt verwezenlijkt door middel van een verder optreden tegen secundaire bewegingen. Het is inderdaad juist dat deze doelstelling niet in toereikende mate door de afzonderlijke lidstaten kan worden verwezenlijkt, maar uit het geheel aan richtlijnen, verordeningen en herschikkingen die in de loop der jaren tot stand zijn gekomen blijkt dat de Commissie in het geheel niet in staat is de hoofdbeginselen van het beheer van migratiestromen te doen naleven, te weten solidaire opvang, herverdeling van asielzoekers en terugkeer, speekt zich tegen het voorstel uit, waarbij zij het volgende opmerkt: in artikel 17 bis wordt een nieuw beginsel ingevoerd, volgens welk beginsel een verzoeker die zich bevindt in een andere lidstaat dan de lidstaat waar hij geacht wordt zich te bevinden geen recht kan doen gelden op bepaalde opvangvoorzieningen, in het bijzonder opleiding en onderwijs voor minderjarigen (artikel 14), toegang tot werkgelegenheid (artikel 15), materiële opvangvoorzieningen (artikel 16) en de voorwaarden waaraan deze moeten voldoen (artikel 17), terwijl de lidstaten evenwel een "waardige" levensstandaard (artikel 17 bis), evenals de toegang voor minderjarigen tot geschikte educatieve activiteiten moeten waarborgen. De vaste commissie is van mening dat dit voorschrift, waarmee wordt beoogd asielzoekers te bestraffen, in bepaalde opzichten ook minderjarigen bestraft, in zoverre dat zij worden uitgesloten van toegang tot opleiding en onderwijs, waarmee het in schril contrast staat met het beginsel dat in de richtlijn verschillende malen wordt herhaalt, en in elk geval een gevestigd beginsel is in de EU en in internationaal en nationaal verband, te weten het beginsel dat het belang van het kind voorop staat (een dergelijke uitsluiting leidt namelijk tot onbegrijpelijke schade voor minderjarigen). Er wordt dan ook voorgesteld minderjarigen uit te sluiten van de beperking van de toegang tot de voorzieningen als bedoeld in artikel 14, evenals van de andere beperkingen die, hoewel deze gericht zijn op ouders, onvermijdelijke gevolgen hebben voor minderjarigen, in het bijzonder de beperkingen als bedoeld in de artikelen 16 en 17 (materiële opvangvoorzieningen en de voorwaarden waaraan deze moeten voldoen); wat betreft de vervanging, beperking of intrekking van de opvangvoorzieningen (artikel 19), dient evenwel, ook wanneer een van de vermelde maatregelen wordt getroffen, een waardige levensstandaard te worden gewaarborgd. Het is noodzakelijk expliciet te vermelden wat onder een "waardige levensstandaard" (artikel 19, lid 4) wordt verstaan en of, in het bijzonder, de lidstaat naast medische zorg, ook voor huisvesting, levensmiddelen of PE v /9 NP\ docx

7 andere diensten moet zorgen (het begrip is vaag en dient door de lidstaten te worden omgezet, hetgeen zou kunnen leiden tot een toename van nationale en communautaire geschillen, en uiteindelijk het uitgangsbeginsel van uniforme opvangvoorzieningen op Europees niveau aan het wankelen zou kunnen brengen); overwegende dat aangezien aan verzoekers een waardige levensstandaard moet worden gewaarborgd, dient het voorschrift gepaard te gaan met aanvullende maatregelen ("die betrekking kunnen hebben op bewaring, als aanwijzing voor het gevaar dat de verzoeker vertegenwoordigt, of uitsluitend op de procedure voor de behandeling van het verzoek, zonder dat de betrokken waarborgen worden afgezwakt"), die tijdens de onderhandelingen moeten worden vastgesteld; de bevordering van legale en veilige toegangskanalen blijft volledig ontoereikend en in het voorstel wordt de nadruk gelegd op zogenaamde "secundaire bewegingen", oftewel verplaatsingen van migranten van het land van aankomst naar andere lidstaten van de Europese Unie. Het land dat verantwoordelijk is voor de beoordeling van het verzoek blijft dit niet alleen tijdens de procedure, maar ook daarna, zonder termijn waarna deze verantwoordelijkheid afloopt. Op deze manier wordt elke Europese dimensie aan het einde van de asielprocedure uitgesloten en wordt geen enkele rekening gehouden met de behoeften en de wensen van de vluchtelingen wat betreft hun integratie, die zeker zou worden bevorderd indien zij de mogelijkheid zouden hebben zich te voegen bij gezinsleden die zich reeds in andere landen dan de landen van eerste aankomst hebben gevestigd; het geheel leidt tot een algehele afzwakking van het asielrecht in Europa, hetgeen in schril contrast staat met de logica van het voorstel zelf. Het leidt tot een afzwakking van de internationale bescherming in Europees verband, met een verdere verzwaring van de verplichtingen voor de landen van eerste aankomst; de verkorting van de termijn voor de toegang tot de arbeidsmarkt van maximaal negen maanden na de datum waarop het verzoek om internationale bescherming is ingediend tot maximaal zes maanden (artikel 15, lid 1, eerste alinea) draagt verder bij aan de integratie van asielzoekers, maar botst met de huidige werkgelegenheidssituatie in vele landen van de Europese Unie; ten slotte meent de vaste commissie dat, hoewel de afgelopen maanden de afschaffing van het Dublinsysteem is aangekondigd, door de uitbreiding van het aantal landen dat verantwoordelijk is voor de beoordeling van de asielverzoeken, met alle recentelijk in Europees verband aangenomen wetgevingshandelingen juist wordt beoogd de secundaire bewegingen van migranten te ontmoedigen. Hoewel de doelstelling om dezelfde opvangvoorzieningen in alle lidstaten te waarborgen wordt gedeeld, moeten verdere repercussies dan ook worden vermeden voor de lidstaten waarheen de migratiestomen, om geografische redenen, hoofdzakelijk leiden. NP\ docx 7/9 PE v01-00

8 ADVIES VAN DE 14e VASTE COMMISSIE (EUROPESE ZAKEN) (Auteur: ROMANO) 5 oktober 2016 De commissie, na bestudering van de wetgevingshandeling, overwegende dat het voorstel voor een richtlijn, dat deel uitmaakt van een algehele hervorming van het Europees asielstelsel, voorziet in de herschikking van Richtlijn 2013/33/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 ("richtlijn opvangvoorzieningen"), om te komen tot een sterkere harmonisatie van de opvangvoorzieningen in de Europese Unie, om de vooruitzichten op integratie van de verzoekers te verbeteren en de secondaire bewegingen te beperken; overwegende dat het voorstel voor een richtlijn de volgende nieuwe elementen bevat in vergelijking met de huidige richtlijn opvangvoorzieningen: in artikel 2, een verbreding van de definitie van materiële opvangvoorzieningen; in artikel 7, een nieuwe lijst van gevallen waarin de asielzoeker kan worden verplicht om op een specifieke plaats te verblijven, vanwege het onderduikrisico. Om dezelfde reden, of indien de asielzoeker onvoldoende met de procedures meewerkt, kan krachtens artikel 19 de dagvergoeding worden ingetrokken of verminderd, met uitzondering van uitkeringen voor essentiële goederen, die door goederen in natura kunnen worden vervangen; in artikel 8, een bijkomende reden om een verzoeker in bewaring te houden, indien het risico bestaat dat de verzoeker onderduikt; in artikel 15, een verkorting van de termijn voor de toegang tot de arbeidsmarkt van maximaal negen maanden tot maximaal zes maanden na de datum waarop het verzoek om internationale bescherming is ingediend. Bovendien kunnen de lidstaten niet langer voorrang geven aan Europese burgers, maar kunnen zij uitsluitend verifiëren of een vacature kan worden vervuld door Europese burgers. Vervolgens is er een lid toegevoegd om te waarborgen dat asielzoekers onder dezelfde arbeidsvoorwaarden werken als de burgers van de lidstaat in kwestie, spreekt zich, voor wat haar bevoegdheidsdomein betreft, voor het voorstel uit, waarbij zij opmerkt dat: de rechtsgrond correct is vastgesteld, te weten artikel 78, lid 2, onder f), van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), waarin is bepaald dat de gewone wetgevingsprocedure wordt gevolgd voor de vaststelling van maatregelen betreffende een gemeenschappelijk Europees asielstelsel, dat onder meer voorziet in normen voor de opvangvoorzieningen van asielzoekers of verzoekers om subsidiaire bescherming. Het gaat overigens om dezelfde rechtsgrond als van Richtlijn 2013/33/EU, die het onderwerp van de herschikking is; het subsidiariteitsbeginsel is nageleefd, aangezien de doelstelling om tot een sterkere harmonisatie te komen van de opvangvoorzieningen in de Europese Unie, om de PE v /9 NP\ docx

9 vooruitzichten op integratie van de verzoekers te verbeteren en de secundaire bewegingen te beperken, niet in toereikende mate door de afzonderlijke lidstaten kan wordt verwezenlijkt; het evenredigheidsbeginsel is nageleefd aangezien de voorgestelde maatregelen zich beperken tot hetgeen noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de doelstelling. NP\ docx 9/9 PE v01-00