- PDF Free Download

Transcriptie

1 GRONDVERZET-REGELS EN OPENBAAR DOMEIN: AANPASSING PRAKTIJKREGELS EN VERGOEDING MEERKOST Evaluatie VVSG over grondverzet-regeling goedgekeurd op de Raad van Beheer van de VVSG op 14 februari 2005 (doc. nr. RvB 2005/6) 1. Wat houdt de grondverzet-regeling in? Op 1 januari 2004 trad de zgn. "grondverzet-regeling" (hoofdstuk 10 Vlarebo) in werking. Bedoeling is hiermee de verplaatsing van bodemvervuiling bij uitgravingen te vermijden. Wanneer de bodem uit mogelijks vervuilde percelen of in grote hoeveelheden (> 250 m³) wordt uitgegraven, zal de bouwheer moeten onderzoeken of de uit te graven grond vervuild is ( technisch verslag ). Door een ketenbeheersysteem zal een onafhankelijke bodembeheerorganisatie dan aan de ontvanger van de uitgegraven bodem kunnen garanderen dat de uitgegraven bodem zijn perceel niet vervuilt ( bodembeheerrapport ). Deze maatregel betekent voor de gemeenten meer werk en hogere kosten bij grondwerken doordat ze bodemonderzoeken moet doen en, in voorkomend geval, de ontgraven vervuilde bodem moet reinigen of afvoeren. Daar staat tegenover dat de gemeente zeker is dat de grond op een wettige manier wordt afgevoerd en dat ze geen bodemvervuiling (met de saneringsplicht vandien) heeft veroorzaakt. Op zich is de grondverzet-regeling dus zeker een verbetering en we delen de milieu-doelstelling die erachter zit. Niettemin zijn er enkele discussiepunten of randvoorwaarden die moeten bekeken worden. Grondverzet van minder dan 250 m³ grond afkomstig van onverdachte percelen, valt niet onder de grondverzet-regeling. In dat geval zal de ontvanger natuurlijk geen garantie hebben dat het kleine hoopje grond zijn perceel niet vervuilt. Sommige gemeenten aanvaardden vroeger kleine hoeveelheden uitgegraven grond op hun containerpark, maar liepen hier wel enig risico mee van zodra de grondverzet-regeling in werking trad. Het is immers zo goed als onmogelijk om op zicht te controleren of het om al dan niet vervuilde grond gaat. Om die reden heeft de VVSG telkens als advies gegeven niet langer (ongecontroleerde) hoopjes uitgegraven grond op het containerpark te aanvaarden. Om dezelfde reden zullen aannemers soms toch een technisch verslag eisen over dergelijke kleine volumes uitgegraven grond. Op 22 september 2003 kwam de grondverzet-regeling al ter sprake in het directiecomité dat toen besliste om onmiddellijk bij OVAM aan te dringen op gratis informatiesessies en modelbestekken (aanstelling van bodemsaneringsdeskundigen) te eisen en om, naar aanleiding van de eerste toepassingsgevallen, op te volgen in welke mate deze regelgeving een meerkost zou betekenen voor de gemeenten. 1 Ook in het memorandum n.a.v. de Vlaamse verkiezingen van juni 2004 kwam de grondverzet-regeling al ter sprake als een van de onderwerpen waarbij de gemeenten een meerkost voorgeschoteld kregen. 2 De Vlaamse overheid is nu van plan om, na een jaar werking van de nieuwe regels, de grondverzetregeling te evalueren. 3 Vandaar dat we de gemeenten via verschillende kanalen enkele keren hebben opgeroepen om ons zo concreet mogelijk bemerkingen en informatie te geven, 4 zodat we onderstaand standpunt kunnen uitwerken en onderbouwen. 1 Zie document nummer DC 2003/ Zie memorandum p Zie beleidsnota Leefmilieu van minister Kris Peeters, p. 67: "De reeds ingevoerde regeling van het grondverzet wordt geëvalueerd en bijgestuurd." 4 De oproep luidde als volgt: "Nu de grondverzet-regeling bijna een jaar van kracht is, is de Vlaamse overheid van plan deze regels te evalueren en bij te sturen (zie beleidsnota leefmilieu p. 67). Vermits de gemeenten een groot aandeel uitmaken van de svdms4263 standpunt grondverzet rvb voor externen - SV - 22 september /7

2 2. Praktijkproblemen 2.1 0,5% bodemvreemde stoffen: moeten gesaneerde percelen alsnog naar een stortplaats? In stedelijk gebied zijn vele percelen vroeger opgehoogd. Onvermijdelijk treffen we hier onzuiverheden aan: puin, sintels, glasscherven, metaaldeeltjes, plastieksnippers etc. In de grondverzet-regels worden, naast de bestaande bodemsaneringsnormen, bijkomende normen gesteld voor niet-natuurlijke stenen en voor andere bodemvreemde stoffen. 5 Deze normen hebben als doel uitgegraven gronden ook fysisch zo zuiver mogelijk te krijgen en te vermijden dat inert afval vermengd wordt met uitgegraven grond. Deze normen worden in stedelijk gebied veelal overschreden. Stenen kunnen meestal wel uitgezeefd worden, maar de lage concentratie bodemvreemde stoffen kan zelfs met de meest performante zeefinstallaties vaak niet gehaald worden. In zulke gevallen zal de uitgegraven grond, zelfs als de gemeente die ter plaatse zou willen hergebruiken, als afval worden beschouwd, afval dat nergens voor kan hergebruikt worden en dus zou moeten gestort worden. Dit is echter moeilijk te verantwoorden wanneer de bodemsaneringsnormen gerespecteerd worden of wanneer de conclusie van een bodemonderzoek was dat geen (verdere) bodemsanering (meer) nodig was. Voor herwaarderingsprojecten is er meestal, n.a.v. de verwerving van de grond door het gemeentebestuur, al een traject van bodemsanering doorlopen. Niet-natuurlijke stenen en andere bodemvreemde stoffen komen niet voor in de beoordeling of het perceel al of niet moet gesaneerd worden. M.a.w. de grond is chemisch voldoende zuiver om hergebruikt te worden, maar het gehalte van deze meestal inerte materialen, zorgt ervoor dat deze grond volgens de grondverzetregeling niet meer ter plaatse mag worden hergebruikt en dat deze bij uitgraving af te voeren afval wordt. Dit heeft als nefast gevolg dat bv. herwaarderingsprojecten precies op deze norm zullen botsen en onbetaalbaar worden. Als bepaalde gronden na afloop van een bodemonderzoek niet (verder) gesaneerd moesten worden, dan mogen deze gronden bij een uitgraving ter plaatse worden hergebruikt. Dit geldt bv. voor het geval dat de norm voor bodemvreemde materialen de enige is die overschreden wordt. De bodemsaneringsdeskundige kan eventueel beoordelen in hoeverre de aanwezigheid van bodemvreemde materialen het hergebruik ter plaatse van de uitgegraven grond verhindert. 2.2 Moeten alle wegen verdacht worden? Grondverzet van verdachte percelen is altijd onderworpen aan de grondverzet-regeling (technisch verslag, bodembeheerrapport, ), ook al gaat het om minder dan 250 m³. Verdachte percelen zijn niet alleen gronden die bij OVAM gekend zijn als vervuild (op basis van bodemonderzoeken) of bij de gemeente bekend zijn als "potentieel vervuild" (op basis van afgeleverde milieuvergunningen), maar ook percelen "waarvoor aanwijzingen bestaan van bodemverontreiniging" (art. 48, 5 Vlarebo). In de code van goede praktijk geeft OVAM hieraan echter een meer gedetailleerde interpretatie zodat alle "wegenissen, oude wegbeddingen en bermen" verdacht zouden zijn. 6 opdrachtgevers van werken waarbij grondverzet nodig is, nodigt de OVAM hen uit om via de VVSG opmerkingen en suggesties te geven. De VVSG is vooral op zoek naar specifieke opmerkingen die onderbouwd kunnen worden met cijfergegevens en/of vaststellingen uit concrete projecten." 5 Art. 52, 4 en art. 53, 6 Vlarebo. De norm is voor niet-natuurlijke stenen max. 5 % volume en max. 5 cm groot (geldt alleen bij verplaatsing naar een ander perceel) en is voor andere bodemvreemde stoffen max. 0,5 % volume en gewicht. 6 Code van goede praktijk voor het werken met uitgegraven bodem (versie ), p. 14. svdms4263 standpunt grondverzet rvb voor externen - SV - 22 september /7

3 Wat een verdacht perceel is, is uiteraard subtiel en vaag omschreven in de wetgeving, terwijl aannemers zich zekerheidshalve baseren op de duidelijke onderscheidingen in de code van goede praktijk. Met als gevolg dat zij ook bij kleine grondwerken in openbare wegen steevast een technisch verslag willen. De VVSG betwijfelt of wegenissen en wegbermen meestal wel vervuild zijn. We willen daarom niet dat ze alle als verdacht moeten worden aanzien. Alleen voor "grote verkeersassen" (volgens de terminologie van de code van goede praktijk) kan men eventueel veralgemenend stellen dat zij "verdacht" zijn en de grondverzet-regeling altijd moet worden toegepast. Er kunnen dan nog steeds andere redenen zijn om de grond toch als verdacht te aanzien (verkaveling op oud stort, lekkende stookolietank bij een aangelande), maar dit staat dan los van het feit dat het om een openbare weg gaat en heeft dan niet tot gevolg dat alle wegen per definitie verdacht zijn. De VVSG vraagt dat wegenissen en wegbermen niet automatisch als "verdachte grond" worden omschreven in de code van goede praktijk. De grondverzet-regeling kan wel automatisch toepasselijk zijn bij "grote verkeersassen" of op plaatsen die ook los van het statuut "openbare weg" als verdacht zouden worden aanzien. 2.3 Plaatsgebrek (voor selectieve uitgraving en tijdelijke stockage) Bij sleufwerken komt het vaak voor dat de verschillende volumes uitgegraven grond een verschillende samenstelling hebben. Zo zal de bovenste laag vaak vermengd zijn met steenslag of met afval van een vorige deklaag (als fundering en drainage) of met vervuiling veroorzaakt door het wegverkeer. Het is niet gewenst dat de "properste" laag (bv. de onderste laag) vermengd wordt met de vervuilde laag (bv. de bovenste laag). Niet alleen is die vermenging vanuit milieu-oogpunt af te raden, het zal ook de kosten verhogen: de verwerkingskosten van de af te voeren grond zal verhogen (meer volume) én er moet van elders nieuwe grond aangevoerd worden. In die gevallen is het aangewezen om de verschillende volumes uit te graven grond met verschillende samenstellingen, gescheiden uit te graven en te stockeren vooraleer deze ter plaatse hergebruikt wordt of afgevoerd wordt. De verschillende volumes uit elkaar houden bij het uitgraven is echter niet altijd praktisch mogelijk. De gronden mengen zich vaak ongewild tijdens het uitgraven. Als de theoretische scheidingslijn bv. halverwege de op te breken riolering valt, is het bij het opbreken van de buis niet te vermijden dat de aangrenzende gronden zich vermengen in de sleuf. Bovendien vergt het selectief ontgraven een grotere werfzone, wat in stedelijk gebied in de praktijk tot acuut plaatsgebrek kan leiden. In smalle straten is er soms geen plaats genoeg om gelijktijdig twee vrachtwagens achter de kraan te plaatsen om de gronden selectief af te voeren. De gronden tijdelijk naast de sleuf stockeren is eveneens niet haalbaar bij een smalle werkzone. Hierdoor wordt de straat vaak maanden ontoegankelijk voor de bewoners. Laat de gemeente de keuze om, als selectieve ontgraving wegens plaatsgebrek niet mogelijk is, de uitgegraven grond vermengd terug te storten of af te voeren. Is er te weinig plaats op de werf om de uitgegraven grond tijdelijk te stockeren, dan kan de gemeente een "werfgebonden" tussentijdse opslagplaats (W-TOP) 7 organiseren. Deze tussentijdse opslagplaats wordt beschouwd als een verlenging van de werf wanneer de gronden er tijdelijk gestockeerd worden om nadien hergebruikt te worden binnen de kadastrale werkzone. 7 Volgens de terminologie van de Grondbank. svdms4263 standpunt grondverzet rvb voor externen - SV - 22 september /7

4 Hier komt echter heel wat papierwerk bij kijken. Een tussentijdse opslagplaats (al of niet "werfgebonden") is een Vlarem-inrichting vanaf 1000 m³. De Vlarem-voorwaarden verplichten een geijkte weegbrug, weegbonnen en vrachtbrieven, registers, werkplannen, afwateringsplan, 8. Wat is bv. de meerwaarde van het bijhouden van weegbonnen en vrachtbrieven als het gaat om het vervoeren van grond naar je eigen werfgebonden tussentijdse opslagplaats en terug? Het gaat immers formeel om het verplaatsen van grond binnen dezelfde werf. Naast de regels uitgevaardigd door de overheid (zoals de milieuvergunningsreglementering), komen dan nog de "codes van goede praktijk" van de bodembeheerorganisaties zelf bij. (Dit is alleszins het geval bij de Grondbank, een van beide bodembeheerorganisaties.) Als die niet gevolgd worden, dan zal de bodembeheerorganisatie geen bodembeheerrapport voor de uitgegraven bodem uitreiken. De organisatie van een werfgebonden tussentijdse opslagplaats als alternatief voor het tijdelijk stockeren van de uitgegraven grond op de werf zelf, moet eenvoudiger worden gemaakt. Nodeloos papierwerk moet weggelaten worden. Wanneer er meerdere werken tegelijk bezig zijn, moet er bovendien voor elke werf een afzonderlijke werfgebonden tussentijdse opslagplaats worden georganiseerd. Een mogelijke oplossing hiervoor is het oprichten van een "bedrijfsgebonden" tussentijdse opslagplaats (B-TOP of C-TOP) 9, die niet gelinkt is aan één werf, maar dat vergt van de kant van de bodembeheerorganisaties zo mogelijk nog meer papierwerk. Bovendien is het voor overheden onmogelijk om zelf een volwaardige tussentijdse opslagplaats te organiseren: een tussentijdse opslagplaats die niet alleen vergund is (Vlarem) maar ook erkend zou zijn door OVAM (Vlarebo) zou ook zelf bodembeheerrapporten kunnen afleveren. 10 Maar volgens de erkenningsvoorwaarden uit Vlarebo kan zo'n volwaardige tussentijdse opslagplaats alleen door privéorganisaties ingericht worden. 11 Laat de gemeenten toe om zelf een volwaardige tussentijdse opslagplaats te organiseren. De testresultaten van de grondanalyses zijn zeer onstandvastig. Bij verschillende werken in dezelfde straat blijkt men compleet andere meetresultaten te krijgen, wat tot compleet andere toepassingsmogelijkheden leidt voor de uitgegraven grond. Hetzelfde vinden we bij de vergelijking van testresultaten vooraf (technisch verslag) en testresultaten achteraf (bij aankomst op een tussentijdse opslagplaats. Dat is een opmerking die we meermaals ontvingen maar waar we niet onmiddellijk een antwoord op weten in de zin van aanpassingen van de regelgeving of de codes van goede praktijk. Niettemin verstekt dit bij de praktijkmensen het gevoel dat de regeling onbillijke en onvoorspelbare gevolgen heeft. 2.4 Toestaan van individuele afwijkingen door de minister In het bodemsaneringsdecreet is de mogelijkheid voorzien dat de Vlaamse Regering (in de praktijk gedelegeerd aan de minister van leefmilieu) afwijkingen toestaat op de belangrijkste verplichtingen. Door deze mogelijkheid kan bv. voor grootschalige gevallen een andere oplossing worden voorgesteld die te 8 Hoofdstuk 5.61 Vlarem II 9 Volgens de terminologie van de Grondbank; een C-TOP is door de Grondbank gecertificeerd en de grond afkomstig daarvan wordt verzekerd door de Grondbank, een B-TOP niet. 10 Art. 57, 1, al. 2 Vlarebo 11 Art. 59, 1 Vlarebo: "Om als tussentijdse opslagplaats voor uitgegraven bodem ( ) erkend te worden en erkend te blijven, moeten de volgende voorwaarden zijn vervuld: 1. een rechtspersoon zijn, opgericht in de vorm van een handelsvennootschap, met een exploitatiezetel in het Vlaamse Gewest; ( )" svdms4263 standpunt grondverzet rvb voor externen - SV - 22 september /7

5 verzoenen valt met de milieudoelstelling, zonder dat daarom de regelgeving zelf ad hoc moet worden gewijzigd. 12 De grondverzet-regeling valt daar niet onder. De VVSG vindt dat ook de grondverzet-regeling moet vallen onder de mogelijkheid om een individuele afwijking te verkrijgen van de minister. Zo kan voor zeer specifieke werken een alternatieve oplossing worden voorgesteld die evengoed de milieu-doelstelling respecteert. 2.5 Conclusie: wegenwerken duren langer en hebben grotere werven nodig. Vanuit verschillende hoeken wordt er bij de gemeenten op aangedrongen om ingrijpende openbare werken in tijd en ruimte te beperken. Bewoners klagen namelijk niet alleen als openbaar domein te weinig wordt onderhouden; als er dan iets aan gedaan wordt, dan moeten de werken zo snel mogelijk en met zo weinig mogelijk hinder worden afgewerkt, een terechte bekommernis. Winkeliers bv. blijven graag bereikbaar (zoniet verwachten ze een compensatie voor hun omzetverlies). Daarom bv. moeten nutsbedrijven met elkaar en met de gemeente afspreken om hun sleufwerken op elkaar af te stemmen. De regels van het grondverzet gaat nu net tegen die tendensen in: meestal zal een werf meer plaats innemen in de straat, bv. doordat er meer vrachtwagens tegelijk moeten gevuld worden of omdat de uitgegraven grond op verschillende hopen moet bijgehouden worden vooraleer hij teruggestort wordt. De hele procedure voor openbare werken, zowel voor de voorbereiding als voor de uitvoering, is door de inpassing van de grondverzet-regels, ook merkelijk langer geworden. De voorbereiding wordt vooral langer doordat eerst de kwaliteit van de uitgegraven grond moet bepaald worden ('technisch verslag') en om daarna de plannen eventueel nog zo te wijzigen dat zo weinig mogelijk vervuilde grond moet uitgegraven worden. Is de uit te graven grond vervuild, dan kan het aangewezen zijn om extra metingen te doen om het volume af te voeren grond zo precies mogelijk af te lijnen. Tijdens de uitvoering wordt de vertraging veroorzaakt door het feit dat de aannemer bij elke stap moet terugkoppelen met de bodembeheerorgansiatie waar hij is bij aangesloten (Grondbank of Grondwijzer). Over het algemeen is de grondverzet-regeling in de eerste plaats gericht op grondwerken op één perceel of site en is ze minder makkelijk toepasbaar op sleufwerken of op grondverzet bij wegenwerken. Naast de hierboven vermelde aanpassingen, zijn er wellicht ook andere regels die anders kunnen geformuleerd worden voor werken aan het openbaar domein, maar die bij deze korte bevraging niet zijn uitgekristalliseerd. Daarom vraagt de VVSG dat specifiek hierover in het algemeen overlegd wordt met al wie werken aan het openbaar domein uitvoert (waaronder gemeenten). 2.6 Rechtszekerheid bij het werken met gewijzigde codes van goede praktijk Aanvullend bij de Vlarebo-regelgeving heeft OVAM ook codes van goede praktijk opgesteld. Deze zijn echter al driemaal gewijzigd ("addenda"), zonder dat (blijkbaar) alle gemeenten hiervan op de hoogte waren. Bovendien is de gewijzigde versie alleen met knip- en plakwerk te reconstrueren. We stellen ons overigens de vraag of dergelijke belangrijke documenten niet door de minister zelf moeten worden goedgekeurd. De VVSG vraagt dat de bestaande codes van goede praktijk van de OVAM in één geconsolideerde tekstversie wordt aangeboden en dat eventuele latere wijzigingen zo breed mogelijk worden gemeld, o.a. via het Staatsblad. 12 Art. 48 en 48ter bodemsaneringsdecreet. svdms4263 standpunt grondverzet rvb voor externen - SV - 22 september /7

6 3. Financiële last 3.1 Waardoor wordt het budget voor een grondwerk opgedreven? a) De bouwheer zal voor het begin van de werken een technisch verslag moeten laten opmaken door een bodemsaneringsdeskundige. Het opstellen van een technisch verslag betekent een meerkost van à euro voor een kleiner werk tot een globaal bedrag van à euro voor de verschillende onderzoeken in een centrumstad over het hele jaar. b) De bodembeheerorganisatie (Grondbank of Grondwijzer) zal een dossierkost vragen voor het aanvaarden van een dossier (indienen technisch verslag) en het afleveren van transportdocumenten en het bodembeheerrapport. Voor een grondverzet van m³ komt dit neer op 400 à 600 euro voor de conformverklaring van het technisch verslag en 700 à euro voor het afleveren van het bodembeheerrapport. 13 c) Ook de werken zelf kunnen iets duurder uitvallen dan vroeger: enerzijds zal de manier van uitgraven voorzichtiger moeten gebeuren en anderzijds zal het afvoeren van licht vervuilde grond die niet overal kan hergebruikt worden, minder opbrengen of meer kosten dan vroeger. Vooral dat laatste kan een serieuze meerkost betekenen. Twee concrete voorbeelden over het heraanleggen van een straat met vernieuwing van de riolering en de weginfrastructuur geven aan dat het budget (dat al tegen het miljoen euro aanloopt) in sommige gevallen onverwacht met 20% à 25% kan stijgen. De meerkost voor afvoer en verwerking van de uitgegraven grond die niet mag hergebruikt worden bedroeg in het eerste geval euro bovenop een initieel budget van euro (+20%); in het tweede geval euro extra bovenop een budget van euro (+25%). Pikant detail daarbij was dat in het tweede geval die meerkost overeenkwam met de Vlaamse subsidie voor deze werken: euro ("wat de ene hand geeft, ") Over het algemeen kunnen we stellen dat de kostprijs van openbare werken zoals de heraanleg van wegen en riolen met 5 à 60 euro per ton af te graven grond (resp. herbruikbaar en te storten) is opgedreven. Deze meerkosten dringen zich op, ook al blijkt de uitgegraven bodem helemaal niet vervuild te zijn. En zelfs als de uitgegraven bodem vervuild is: in hoeverre is de gemeente verantwoordelijk voor de diffuse vervuiling van het openbaar domein (bv. ondergrond van wegen)? In het tweede geval hierboven ging het overigens om een villastraat gelegen in het waterwinningsgebied van een drinkwatermaatschappij en is er geen enkele mogelijke bron van bodemvervuiling bekend. 3.2 Gevolgen van deze financiële drempelverhoging De grondverzet-regeling hypothekeert de mogelijkheden voor de gemeente om nog openbare werken (vnl wegeninfrastructuur) uit te voeren omdat een te hoog bedrag dient voorzien te worden voor de afvoer van de (meestal vervuilde) bodem. Investeringen worden zodoende (nog meer) uitgesteld en bv. de al langer aangeklaagde achterstand bij rioleringswerken zal niet verminderen. De (her)aanleg van 13 Op basis van hun tarieven geafficheerd op hun websites (de Grondbank en de Grondwijzer hanteren hiervoor telkens dezelfde tarieven), telkens voor m³: conformverklaring technisch verslag: voor aannemers aangesloten bij die bodembeheerorganisatie: 400 euro voor aannemers die eenmalig aansluiten: 600 euro aflevering bodembeheerrapport: grond mag niet overal hergebruikt worden: euro grond mag wel overal hergebruikt worden: 700 euro De Grondbank heeft een speciaal tarief van euro voor grond afkomstig van een niet door hen gecertificeerde bedrijfsgebonden tussentijdse opslagplaats (B-TOP). svdms4263 standpunt grondverzet rvb voor externen - SV - 22 september /7

7 wegen en riolering moet betaalbaar blijven en de kosten ervan moeten op zijn minst op voorhand begroot kunnen worden. Het kan niet dat gemeenten volledig en onvoorwaardelijk moeten opdraaien voor de meerkost veroorzaakt door deze regelgeving. Zij zijn immers niet in dezelfde mate verantwoordelijk voor de vervuiling van het openbaar domein zoals particuliere eigenaars verantwoordelijk zijn voor de vervuiling van hun eigen perceel. Nu de meerkost voor de gemeenten duidelijker en concreter is dan bij het ontwerpen van de grondverzet-regels, kan de Vlaamse overheid de gevolgen van deze regelgeving voor de gemeenten beter inschatten. In dat "gemeentelijk effectenrapport" moet de Vlaamse overheid ook aangeven voor welk deel van de meerkost de gemeente zelf verantwoordelijk blijft en hoe de meerkost voor het overige zal worden gecompenseerd. Steven Verbanck, stafmedewerker leefmilieu VVSG, svdms4263 standpunt grondverzet rvb voor externen - SV - 22 september /7