MEMO. A. Verweij. 27 november 2006

Transcriptie

1 MEMO aan van A. Verweij doorkiesnummer - bijlage(n) - afschrift aan datum 27 november 2006 Onderwerp: onderwijshuisvesting en de motie Van Aartsen - Bos Inleiding Onze leden, maar ook andere belanghebbenden vragen ons steeds vaker of en zo ja, op welke wijze de gemeentelijke onderwijshuisvestingstaken een rol spelen bij de uitwerking van de motie Van Aartsen - Bos. Een eenduidig antwoord op die vraag is niet altijd te geven. Dit komt omdat nog niet alle randvoorwaarden duidelijk zijn en omdat de uitwerking op dit moment in volle gang is. Vanwege het belang van het onderwerp trachten wij in deze notitie toch een beeld te schetsen. Allereerst staan we stil bij het begin en wettelijk einde van dit proces: de motie Van Aartsen Bos en het daaruit voortvloeiende wetsvoorstel (paragraaf 1). Vervolgens richten we ons op de rol die gemeenten op dit moment hebben op het gebied van onderwijshuisvesting (paragraaf 2). Tot slot kijken we naar de mogelijkheden om onderwijshuisvesting in te zetten voor het eventuele extra aanbod aan kinderopvang (paragraaf 3). 1. De motie Van Aartsen Bos en het daaruit voortvloeiende wetsvoorstel Motie Op 22 september 2005 nam de Tweede Kamer een motie aan van de leden Van Aartsen en Bos. De motie werd ingediend tijdens de algemene politieke beschouwingen naar aanleiding van de begroting voor het jaar De motie verzoekt de regering de wet- en regelgeving met ingang van 1 januari 2007 zodanig aan te passen, dat scholen voor primair onderwijs worden verplicht (als ouders daarom vragen) hetzij zelf voor- en naschoolse opvang te verzorgen op schooldagen tussen 7.30 uur en uur, hetzij faciliteiten te bieden waarbinnen andere partijen dat doen en hierbij de randvoorwaarden aan te geven. Uitwerking motie Het kabinet heeft in twee brieven (van 10 oktober 2005 en van 25 november 2005) op hoofdlijnen aangegeven hoe het de motie wil uitvoeren. In de laatste brief kondigde het kabinet aan dat zij de Onderwijsraad en het CPB om advies zou vragen. Het advies van de Onderwijsraad 1 is op 27 februari 2006 verschenen en de analyse van het CPB is uitgebracht op 16 maart In april 2006 kwam het kabinet vervolgens met een stappenplan waarin een reactie werd gegeven op onder meer deze adviezen. Vervolgens is een wetgevingstraject gestart. Dit betreft een wijzigingsvoorstel van de Wet op het primair onderwijs en de Wet medezeggenschap onderwijs 1992 in verband met buitenschoolse opvang. 1 Advies Onderwijsraad Een vlechtwerk van opvang en onderwijs, Den Haag, 2006

2 De Eerste Kamer heeft dit wetsvoorstel op 7 november 2006 aangenomen. Met dit wetsvoorstel wordt geregeld dat (schoolbesturen van) basisscholen vanaf 1 augustus 2007 de aansluiting met buitenschoolse opvang moeten organiseren als ouders daar om vragen. Vanaf 1 januari 2007 tot 1 augustus 2007 moeten basisscholen zich op deze nieuwe taak voorbereiden. Om de kwaliteit te borgen en om een duidelijk onderscheid te kunnen maken tussen onderwijs en opvang zal de buitenschoolse opvang worden verzorgd door een kinderopvangorganisatie in de zin van de Wet kinderopvang. Wanneer een schoolbestuur van een basisschool de buitenschoolse opvang zelf wil verzorgen, moet het daarom een rechtspersoon oprichten en die laten registreren als een kinderopvangorganisatie en voldoen aan de eisen van de Wet kinderopvang. In de wetswijziging is ook geregeld dat schoolbesturen op verzoek van andere kinderopvangorganisaties dan waarmee afspraken zijn gemaakt aan deze andere de praktische informatie moeten verstrekken die het mogelijk maakt aansluitende opvang te bieden, zoals informatie over lestijden en vrije dagen. De wetswijziging zal worden gemonitord en telkens na twee jaar worden geëvalueerd. 2. Gemeenten en onderwijshuisvesting In 1997 is de onderwijshuisvesting van scholen voor het primair, voortgezet en speciaal onderwijs gedecentraliseerd van het rijk naar de gemeenten. Dit betekent dat gemeenten de opdracht hebben om te voorzien in adequate huisvesting voor leerlingen en personeel in het primair en voortgezet onderwijs. De plicht te voorzien in adequate onderwijshuisvesting is geregeld in de Wet op het primair onderwijs (WPO). 2 Deze vloeit voort uit het feit dat de overheid het volgen van onderwijs voor kinderen van verplicht heeft gesteld. Daarnaast speelt bij de uitvoering op dit terrein de grondwettelijk vastgelegde vrijheid van onderwijs een grote rol. De rijksmiddelen voor onderwijshuisvesting zijn in 1997 toegevoegd aan de algemene uitkering van het gemeentefonds. Inmiddels ontvangen gemeenten in het gemeentefonds jaarlijks ongeveer 1,3 miljard euro om de zorgplicht voor hun schoolgebouwen goed te regelen. 4 De wet zegt dat gemeenten de onderwijshuisvesting moeten regelen bij verordening. Daarom heeft de VNG de toenmalige rijksregelgeving vertaald naar een gemeentelijke modelverordening onderwijshuisvesting. De regie voor deze modelverordening ligt in handen van de VNG. Een goed opgebouwde en actuele verordening helpt gemeenten bij het uitoefenen van hun onderwijshuisvestingstaken en biedt schoolbesturen rechtszekerheid voor een evenwichtige verdeling van de financiële middelen. 5 2 Het nieuwe kinderopvangregime geldt voorlopig alleen nog voor het reguliere basisonderwijs. Daarom wordt in deze notitie voor wat betreft onderwijshuisvesting alleen verwezen naar de Wet op het primair onderwijs (WPO). Artikelen met dezelfde strekking zijn ook te vinden in de Wet op de Expertisecentra (WEC) en de Wet op het voortgezet onderwijs (WVO). 3 De recente verlenging van de leerplicht tot 18 jaar geldt alleen voor hen die nog geen startkwalificatie hebben. 4 Dit bedrag ligt voor een groot gedeelte vast in de vorm van jaarlijkse kapitaallasten (rente en afschrijving) voor het bestaande gebouwenbestand. 5 Ik durf dan ook te stellen dat de decentralisatie van de taken en verantwoordelijkheden van de onderwijshuisvesting een succes is., concludeerde de Minister van onderwijs onlangs in haar brief aan de Tweede Kamer naar aanleiding van het rapport in het kader van de monitoring van de decentralisatie van de onderwijshuisvesting. E. Van Aarsen, F. Schoenmakers, R. Hoffius Monitor decentralisatie Onderwijshuisvesting PO/VO :Research voor Beleid, Leiden, /07

3 De financieringsstromen van onderwijs (publieke voorziening) en buitenschoolse opvang (privaat en marktgericht) zijn van elkaar gescheiden. Hieronder treft u een overzicht aan van de rol die de gemeente speelt op de terreinen kinderopvang en het basisonderwijs op het gebied van huisvesting en exploitatie / beheer. Financiële verantwoordelijkheid Kinderopvang Basisonderwijs Exploitatie / beheer ko-organisatie schoolbestuur Personeel ko-organisatie schoolbestuur Huisvesting ko-organisatie gemeente Uitbreiding ko-organisatie gemeente Groot onderhoud ko-organisatie gemeente Gemeenten zijn, kort samengevat, verantwoordelijk voor de nieuwbouw, uitbreiding en het groot onderhoud van basisscholen. Schoolbesturen krijgen van het rijk geld voor de materiele instandhouding: schoonmaak en regulier onderhoud. De gemeente speelt geen rol bij de exploitatie / beheer, de huisvesting en het personeel van de kinderopvang. 6 Relevante wettelijke bevoegdheden gemeente Gemeenten hebben via de wet en de daarop gebaseerde onderwijshuisvestingsverordening mogelijkheden om aanspraak te maken op (een gedeelte van) de schoolgebouwen voor (ander) onderwijs, culturele, maatschappelijke en recreatieve doeleinden. 7 In dit kader gaat het dan met name om de bepalingen over de verhuur en het medegebruik van het gebouw. Deze mogelijkheden worden hier kort weergegeven. Vorderingsrecht gemeente Gemeenten kunnen gebruik maken van het vorderingsrecht (artikel 107 WPO) 8. Het vorderingsrecht van de gemeente heeft betrekking op het gebruik van een gebouw 9 van een schoolbestuur voor (ander) onderwijs en voor culturele, maatschappelijke en recreatieve doeleinden. Bij (mede-)gebruik gaat het om niet-commerciële activiteiten zoals bijvoorbeeld een amateurtoneelvereniging, een sportvereniging etc. De gedachte achter dit vorderingsrecht is dat alle stichtingskosten 6 De gemeente speelt voor wat betreft de kinderopvang alleen een rol bij het toezicht en de zogenaamde doelgroepen. Dat valt echter buiten het kader van deze notitie. 7 Wanneer een schoolbestuur een schoolgebouw zelf bouwt of laat bouwen, wordt het gebouw direct eigendom van het schoolbestuur. Dit ondanks het feit dat het bouwen ervan uit gemeentelijke middelen wordt betaald (art. 103, lid 1 WPO) Indien de gemeente het schoolgebouw heeft gebouwd, wordt dit eigendom van het schoolbestuur zodra het gebouw is voltooid (art. 103, lid 2 WPO). Omdat deze gebouwen met gemeenschapsgeld zijn of worden gebouwd, wordt door de wet aan dit eigendom beperkingen gesteld. In deze notitie wordt van deze eigendomssituatie uitgegaan omdat dit het meest voorkomende model is. Op basis van artikel 103, lid 3 van de WPO zijn ook andere constructies denkbaar (en in ontwikkeling). Zie voor een verdere uitwerking en handreiking over dit onderwerp: M. van der Grinten, J. Kruiter, B. Fransen, Beheer en Exploitatie van brede scholen, Oberon, Utrecht, Dit vorderingsrecht is van toepassing op scholen in het regulier en speciaal onderwijs en het voortgezet onderwijs. 9 In deze notitie wordt voor het gemak alleen gebouw en gebouwdeel gebruikt. Echter, het vorderingsrecht en de mogelijkheden voor medegebruik en verhuur zijn evenzeer van toepassing op gymnastiekzalen en het terrein (schoolplein). 03/07

4 voor het schoolgebouw door de overheid zijn / worden gedragen. Daarom kan / mag die overheid ten behoeve van het efficiënt gebruik van de beschikbare ruimte, leegstand vorderen. Het vorderingsrecht van de gemeente betreft delen van gebouwen die leeg staan 10 en kan tevens betrekking hebben op de tijdstippen dat het gebouw voor het onderwijs niet in gebruik is. De gemeente kan deze gevorderde ruimte alleen in (mede-)gebruik geven (en dus niet verhuren) en dient in overleg met het schoolbestuur te bepalen wat een redelijke vergoeding voor dat (mede-)gebruik is van het gebouwdeel. De hoogte daarvan zal de exploitatiekosten (schoonmaak, gas-licht-water etc.) van het schoolbestuur moeten dekken. Een vergoeding van de stichtingskosten is in dit kader niet mogelijk. Kinderopvang is sinds de inwerkingtreding van de Wet Kinderopvang een commerciële activiteit geworden. Gelet op de definitie van (mede-)gebruik is het voor gemeenten niet mogelijk om ruimte in een schoolgebouw in medegebruik te geven aan een commerciële kinderopvangorganisatie. Verhuur en medegebruik door schoolbestuur Als de gemeente geen gebruik maakt van haar vorderingsrecht, kan het schoolbestuur de ruimte, na vooraf verkregen schriftelijke toestemming van de gemeente, in (mede-)gebruik geven of verhuren aan derden (artikel 108 WPO). Zoals gezegd, beperkt het (mede-)gebruik zich tot de situaties waarvoor ook het vorderingsrecht van de gemeente geldt: voor een andere school, educatieve doeleinden, culturele, maatschappelijke of recreatieve doeleinden. Aangezien kinderopvang een commerciële activiteit is, kan de ruimte niet in (mede-)gebruik worden gegeven aan een kinderopvangorganisatie. Daarnaast wordt (mede-)gebruik, in tegenstelling tot verhuur geacht op niet commerciële basis plaats te vinden. Dat wil zeggen dat alleen een vergoeding voor het (mede-)gebruik kan worden verlangd als dekking in de exploitatiekosten. Een vergoeding van de stichtingskosten is in dit kader niet mogelijk. Verhuur tegen commercieel tarief (dat wil zeggen een kostendekkende huurprijs: dekking van stichtings- en exploitatiekosten) kan plaatsvinden voor meerdere doeleinden, echter niet voor woon- of bedrijfsruimte in de zin van de vijfde en zesde afdeling van titel 4 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek. Daar valt kinderopvang overigens niet onder: de ruimte kan dus door een schoolbestuur worden verhuurd aan kinderopvangorganisaties. Indien in verband met de verhuur door het schoolbestuur voorzieningen nodig zijn aan een gebouw, dan is de gemeente, op basis van artikel 109 WPO niet gehouden tot vergoeding daarvan. Datzelfde geldt indien in verband met verhuur aangebrachte voorzieningen dienen te worden verwijderd. De ruimte blijft behoren tot de onderwijshuisvestingscapaciteit van de school. Wanneer de verhuurde ruimte nodig is voor het onderwijs door groei van het aantal leerlingen op de school of een dichtbij gelegen school zal de gemeente deze ruimte daarvoor (kunnen) vorderen. Op dat moment vervalt de mogelijkheid tot (mede-)gebruik door / verhuur aan derden. Het schoolbestuur dat de ruimte verhuurt aan derden draagt zelf het risico van schadeclaims ten gevolge van vroegtijdige opzegging van de huur ingeval de gemeente het vorderingsrecht wenst toe te passen. Het is dus verstandig als het schoolbestuur daarover bepalingen in het huurcontract opneemt. Vermindering capaciteit 10 Leegstand wordt gedefinieerd in artikel 30 van de (model-)verordening voorzieningen huisvesting onderwijs. 04/07

5 Een andere mogelijkheid is dat de gemeente in overeenstemming met het schoolbestuur kan besluiten tot vermindering van de capaciteit van een schoolgebouw. 11 De capaciteit van een schoolgebouw wordt uitgedrukt in het aantal lokalen waarover een school beschikt. Het gebouw blijft aan het schoolbestuur behoren en de wettelijke bepalingen over beëindiging van het gebruik van het gebouw blijven van toepassing (artikel 110 WPO). Echter, het gebouwgedeelte wordt niet meer meegeteld in de beschikbare capaciteit van een school. Dit betekent dus dat de school bij groei eerder aanspraak maakt op (door de gemeente gefinancierde) uitbreiding. Daarnaast valt het gebouwgedeelte niet meer onder de bepalingen van de onderwijshuisvestingsverordening. 3. Onderwijshuisvesting en kinderopvang Uit het voorgaande herleiden wij de volgende uitgangspunten: - Buitenschoolse opvang vindt plaats voor of na de lestijden en tijdens vrije dagen en vakanties en wordt verzorgd door een kinderopvangorganisatie. - Het nieuwe wettelijke kader geldt in eerste instantie alleen voor het reguliere basisonderwijs en niet voor het speciaal (basis-) onderwijs. - Het schoolbestuur moet de aansluiting met buitenschoolse opvang regelen als daarom door ouders wordt gevraagd. Daarvoor kan het aankloppen bij een kinderopvangorganisatie of zelf een kinderopvangorganisatie in het leven roepen. Deze organisatie dient te zorgen voor ruimte en voor de kosten van deze ruimte. De ouders van de kinderen die gebruik maken van de kinderopvang, betalen de kosten waarmee de kinderopvangorganisatie deze ruimte kan huren / kopen. - De (wettelijke) bevoegdheden van een gemeente verschillen op het terrein van onderwijs en kinderopvang. De verplichting kinderopvang te regelen is neergelegd bij de schoolbesturen. Die hebben daarvoor van het rijk de benodigde middelen gekregen. - Gelet op de vorige twee punten, gaan wij er van uit dat er geen sprake mag zijn van meerkosten voor gemeenten. Gelet op het bovenstaande zijn de volgende huisvestingsscenario s denkbaar: 1. Volgtijdelijke leegstand in schoolgebouw 2. Ruimtelijke leegstand in schoolgebouw 3. Geen leegstand in schoolgebouw Ad 1: Volgtijdelijke leegstand Hierbij gaat het om ruimte in een schoolgebouw die buiten de reguliere lestijden niet door de school in gebruik is. Daarbij kan concreet worden gedacht aan bijvoorbeeld de middagen en de vakantieperioden. Dit type leegstand is in de meeste gevallen min of meer structureel. Deze volgtijdelijke leegstand kan gebruikt worden door derden, waaronder kinderopvang. Het schoolbestuur verhuurt (na toestemming van de gemeente) 12 deze ruimte aan de kinderopvangorganisatie en kan daar een commercieel tarief voor vragen waarin naast exploitatie- en stichtingskosten ook de kosten voor de aanpassing van de ruimte zijn opgenomen en waarin wordt bepaald dat de huurder bij het beëindigen van de huurovereenkomst de kosten voor haar rekening neemt voor het in oorspronkelijke staat brengen van de ruimte. Het is dan redelijk dat het schoolbestuur een deel van de huuropbrengsten overdraagt aan de gemeente als bijdrage in de (door de gemeente gedragen) stichtingskosten. 11 Zoals bepaald in Bijlage III, Deel A van de (model-)verordening voorzieningen huisvesting onderwijs. 12 Artikel 108 WPO en artikel 36 van de (model-)verordening voorzieningen huisvesting onderwijs kan de gemeente toestemming voor de verhuur door het schoolbestuur aan derden onthouden wanneer de bestemming van de te verhuren ruimte in strijd is met bepalingen daaromtrent uit de WPO en/of de te verhuren ruimte onmiddellijk nodig is voor de school. 05/07

6 Ad 2: Ruimtelijke leegstand In deze situatie gaat het om ruimte in een schoolgebouw die niet door de school gebruikt wordt. Hiervan is sprake wanneer het gebouw meer vierkante meters telt dan wat de school nodig heeft op basis van het aantal leerlingen dat aan die school is ingeschreven. Er zijn dan twee huisvestingsscenario s. a. De ruimte blijft onderdeel uitmaken van de gemeentelijke onderwijshuisvestingscapaciteit. De ruimte wordt ingezet zoals beschreven bij volgtijdelijke leegstand. Ruimtelijke leegstand is vaak minder structureel dan volgtijdelijke leegstand. Zoals gezegd, kan de ruimte door groei van de school weer nodig zijn voor het geven van onderwijs. De huurder moet dan plaatsmaken voor de school. b. Zoals eerder gemeld, bestaat de mogelijkheid om een deel van het schoolgebouw uit de onderwijscapaciteit te halen. Hierover is overeenstemming nodig tussen schoolbestuur en de gemeente. In een dergelijke situatie zal de gemeente vragen om een vergoeding van resterende kapitaallasten (stichtingskosten). Die kan door het schoolbestuur betaald worden uit de opbrengsten van de verhuur van het gebouwgedeelte. Gevolg is wel dat bij groei van de leerlingen, eerder tot uitbreiding van de school moet worden overgegaan. Deze uitbreiding zal door de gemeente moeten worden gefinancierd. De keuze voor een van deze opties hangt dus zeer af van de situatie ter plaatse. Ad 3: Geen leegstand In veel gevallen zal de voor kinderopvang benodigde ruimte gevonden worden in gebouwen in de directe omgeving van het schoolgebouw. Daarbij heeft de gemeente niet direct een rol vanuit de onderwijshuisvesting. Wel kan een gemeente, wanneer er sprake is van vervangende nieuwbouw van een school, bekijken in hoeverre een multifunctioneel gebouw / brede school een optie is voor de betrokken partijen. 13 De gemeente heeft wel degelijk belang bij goede kinderopvang. Het gaat tenslotte om inwoners van de gemeente. Het ligt dan voor de hand om dit onderwerp te benaderen vanuit een bredere visie. Aangesloten kan bijvoorbeeld worden bij het gemeentelijke jeugdbeleid in combinatie met het accommodatiebeleid van de gemeente. Op die manier kan optimaal gebruik gemaakt worden van de kennis en mogelijkheden die bij de gemeente aanwezig zijn. Kennis van de lokale situatie (het in contact brengen van de partijen die een rol spelen of een rol kunnen spelen) en kennis en beschikbaarheid van het accommodatiebestand van de gemeente. Conclusie De gemeentelijke rol bij de uitwerking van de motie Van Aartsen Bos om buitenschoolse opvang te verzorgen is vanuit het perspectief van de onderwijshuisvesting beperkt. Bij leegstand in een schoolgebouw zijn voor een schoolbestuur mogelijkheden om ruimte in dat gebouw te verhuren. Daarbij zal een commerciële huurprijs in rekening moeten worden gebracht. Dat wil zeggen, een prijs waarmee in ieder geval de stichtings- en exploitatiekosten kunnen worden gedekt. Wanneer er sprake is van (vervangende) nieuwbouw kan de gemeente in overleg met de betrokken partijen onderzoeken of er behoefte en mogelijkheden zijn voor een multifunctioneel gebouw / brede school. 13 Zie voor een verdere uitwerking van en handreiking over dit onderwerp: M. van der Grinten, J. Kruiter, B. Fransen, Beheer en Exploitatie van brede scholen, Oberon, Utrecht, 2006:. 06/07

7 De gemeente kan wel degelijk belang hebben bij goede kinderopvang. Het werken vanuit het bredere perspectief van het lokale jeugd- en/of accommodatiebeleid maakt het mogelijk om de verantwoordelijke instellingen en/of gemeentelijk vastgoed met elkaar in contact te brengen en zo meerwaarde te creëren in de vorm van lokaal maatwerk. De directe verantwoordelijkheid en de daarmee gepaard gaande financiële middelen liggen bij kinderopvangorganisatie en schoolbestuur. Daarom gaan wij er van uit dat er geen sprake mag zijn van meerkosten voor gemeenten. In ieder geval staat vast dat de kinderopvangorganisatie zal moeten zorgen voor de benodigde ruimte. Een kinderopvangorganisatie kan ruimte verwerven door: 1. commerciële huur of koop van particulier vastgoed, 2. huur van een schoolbestuur van leegstaande lokalen en/of op bepaalde tijden niet gebruikte ruimte in een schoolgebouw, 3. huur van ruimte in eigendom van de gemeente. 07/07