2.1 Definitie Awb-besluit

Transcriptie

1 2 Het besluit Een overheidslichaam is in de bestuurlijke indeling van het Koninkrijk der Nederlanden een lichaam dat bepaalde taken uitvoert of belast is met een deel van de publieke zorg in de samenleving. De belangrijkste openbare lichamen zijn het rijk, de provincies, de gemeenten en de waterschappen. Openbare lichamen zijn in hun eigen hoedanigheid als rechtspersoon niet bevoegd tot het verrichten van publiekrechtelijke rechtshandelingen. Deze bevoegdheden zijn toevertrouwd aan de zelfstandige rechtssubjecten; de bestuursorganen. Bestuurshandelingen kunnen worden onderscheiden in twee categorieën: feitelijke handelingen en rechtshandelingen. Rechtshandelingen kunnen verder worden onderverdeeld in privaatrechtelijke en publiekrechtelijke rechtshandelingen. Rechtshandelingen zijn gericht op een rechtsgevolg. Feitelijke handelingen kunnen ook een rechtsgevolg met zich meebrengen maar dit rechtsgevolg is echter ongewild. Publiekrechtelijke rechtshandelingen zijn voorbehouden aan de organen van openbare lichamen. In het geval wanneer een bouwvergunning wordt verleend of een belastingaanslag wordt opgelegd, spreekt men van een publiekrechtelijke rechtshandeling. Privaatrechtelijke rechtspersonen en natuurlijke personen, kunnen geen publiekrechtelijke rechtshandelingen verrichten indien zij hiervoor geen bevoegdheid hebben gekregen in de wet. Het tegenovergestelde geldt niet voor privaatrechtelijke rechtshandelingen. Koop- of huurcontracten kunnen worden gesloten door zowel privaatrechtelijke als 7

2 publiekrechtelijke rechtspersonen. Rechtshandelingen zijn onder te verdelen in eenzijdige en meerzijdige rechtshandelingen. Bij eenzijdige rechtshandelingen kunnen er zowel meerdere partijen als één enkele partij betrokken zijn, maar begaat maar één partij de rechtshandeling. Bij meerzijdige rechtshandelingen zijn er twee of meer partijen die samenwerkend een rechtshandeling begaan. Het uitvaardigen van een algemeen verbindend voorschrift is een voorbeeld van een eenzijdige rechtshandeling. Het sluiten van een koopovereenkomst tussen twee partijen is een voorbeeld van een meerzijdige rechtshandeling. Van een publiekrechtelijke rechtshandeling is het maar een korte stap naar het besluit, een voorbeeld van een eenzijdige publiekrechtelijke rechtshandeling. Een en ander hieronder weergegeven in schema 2.1. Bestuurshandelingen Feitelijke handelingen Rechtshandelingen Privaatrechtelijk Publiekrechtelijk Meerzijdig Eenzijdig Besluit Schema Definitie Awb-besluit Het begrip besluit speelt een centrale rol binnen het bestuursrecht. Voor wat betreft de rechtsbescherming staat bezwaar en beroep open indien sprake is van een bepaald soort besluit. Het is namelijk niet mogelijk om op te komen tegen alle soorten besluiten. Hierover later meer in paragraaf

3 Onder het besluit in de zin van de Awb wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling, zie art. 1:3 lid 1 Awb. Hieruit kan worden afgeleid dat de definitie van een besluit uit vijf elementen bestaat: 1. schriftelijk; 2. beslissing; 3. afkomstig van een bestuursorgaan; 4. publiekrechtelijk van aard; 5. rechtshandeling. Ad. 1. Schriftelijk De eis van schriftelijkheid houdt in dat het genomen besluit uit een schriftelijk stuk kenbaar moet zijn om aan de vereiste van schriftelijkheid uit art. 1:3 lid 1 Awb te voldoen. Een mondelinge beslissing of mededeling kan derhalve niet gezien worden als een besluit in de zin van de Awb. Indien een mondelinge beslissing wel op schrift wordt gesteld, bijvoorbeeld in de notulen van een vergadering, kan er wel sprake zijn van een besluit, zie ABRvS 7 maart 2000, AB 2000/22. Ad. 2. Beslissing De wil van het bestuursorgaan moet gericht zijn op het intreden van de wijziging van rechten en/of plichten van betrokkenen. Als het in casu gaat om een afwijzing van een aanvraag is de wil om rechten en/of plichten van betrokkenen te wijzigen eveneens aanwezig. Er treedt geen verandering in de rechten en/of plichten op, maar dat is precies het beoogde resultaat van het bestuursorgaan. De wil van het bestuursorgaan is daar eveneens op gericht. Zie schema 2.2. Ad. 3. Afkomstig van een bestuursorgaan Om een rechtshandeling aan te kunnen merken als een besluit in de zin van de Awb, moet deze afkomstig zijn van 9

4 een bestuursorgaan. De Awb geldt alleen voor bestuursorganen die ingevolge de Nederlandse wetgeving met openbaar gezag zijn belast, ongeacht of zij wel of niet in Nederland werkzaam zijn. Er is sprake van openbaar gezag indien de persoon of het college eenzijdig de rechten en/of plichten van burgers kan wijzigen en deze bevoegdheid ontleent aan een publiekrechtelijke basis. De wet maakt onderscheid tussen twee vormen van bestuursorganen, de a-organen (art. 1:1 lid 1 onder a Awb) en de b-organen (art. 1:1 lid 1 onder b Awb). Ad. 4. Publiekrechtelijk van aard Rechtshandelingen van publiekrechtelijke aard zijn gebaseerd op de taken en bevoegdheden die exclusief aan een bestuursorgaan zijn verleend. De bevoegdheid om deze rechtshandelingen te mogen verrichten ontleent het bestuur aan de wet. Elke publiekrechtelijke rechtshandeling moet direct of indirect haar grondslag vinden in de wet. Dit beginsel wordt in het bestuursrecht aangeduid als het legaliteitsbeginsel. Het exclusieve karakter van een publiekrechtelijke handeling houdt in dat de gewone burger (= nietbestuursorgaan) geen bevoegdheid heeft om dergelijke handelingen te verrichten. Ad. 5. Rechtshandeling De rechtshandeling is een handeling die gericht moet zijn op rechtsgevolg. Dit houdt in dat er een wijziging in rechten of plichten van betrokkenen teweeg moet worden gebracht. Enerzijds ontstaan nieuwe rechten of gaan bepaalde rechten teniet, anderzijds worden nieuwe plichten in het leven geroepen of gaan deze teniet. Het is niet altijd even gemakkelijk om te bepalen of een handeling ook als rechtshandeling kan worden aangemerkt. Rechtshandelingen moeten onderscheiden worden van feitelijke handelingen. Feitelijke handelingen zien niet op een beoogd rechtsgevolg. De beslissing van 10

5 het bestuursorgaan moet gericht zijn op een extern rechtsgevolg. Dat wil zeggen dat de rechtsgevolgen moeten intreden in de verhouding tussen het bestuursorgaan en een derde of derden. Schriftelijk? Nee = geen besluit Ja Beslissing? Nee = geen besluit Ja Afkomstig van een bestuursorgaan? Nee = geen besluit Besluit krachtens art.1:3 lid 1 Awb Rechtshandeling? Nee = geen besluit Publiekrechtelijk van aard? Nee = geen besluit Schema Verschillende soorten besluiten De Awb kent verschillende soorten besluiten. Grofweg kunnen besluiten worden ingedeeld in twee groepen: beschikkingen en besluiten van algemene strekking (BAS). Het voornaamste verschil tussen deze twee groepen is het feit dat beschikkingen niet van algemene strekking zijn. Beschikkingen zijn van toepassing in een concreet geval en zijn individueel van karakter. BAS zijn, in tegenstelling tot beschikkingen, algemeen en herhaaldelijk van toepassing en dus niet bedoeld voor één concreet geval. Het onderscheid tussen beschikkingen en BAS is voornamelijk van belang als het gaat om de totstandkoming en de inhoud van het besluit. Ter illustratie: de hoorplicht op basis van art. 4:7 en 4:8 Awb is enkel van toepassing als het gaat om beschikkingen. BAS kunnen verder onderverdeeld worden in algemeen verbindende voorschriften, plannen, beleidsregels en overige besluiten van algemene strekking. Zie schema

6 Beschikkingen Algemeen verbindende voorschriften Besluiten Beleidsregels BAS Plannen Overige BAS Schema BESLUITEN VAN ALGEMENE STREKKING ( BAS) Overzicht besluiten van algemene strekking Algemeen verbindend voorschrift (a.v.v.) Beleidsregel Algemeen verbindende voorschriften zijn naar buiten werkende, algemene regels, die zijn uitgegaan van het bevoegd gezag dat bij of krachtens de formele wet bevoegd is tot regelgeving. Bovendien moet de regel een zelfstandige norm bevatten Een beleidsregel is een bij een besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan Art. 1:3 lid 4 Awb 12

7 Overzicht besluiten van algemene strekking Plan Een beslissing die een samenhangend geheel van op elkaar afgestemde keuzes bevat omtrent door het gemeentebestuur te nemen besluiten of te verrichten andere handelingen, ten einde een of meer doelstellingen te bereiken Overige BAS Een besluit dat wel van algemene strekking is, maar geen a.v.v., beleidsregel of plan is Art. 110 lid 1 onder agemeentewet BESCHIKKING De wettelijke definitie van een beschikking blijkt uit art. 1:3 lid 1 en 2 Awb. Een beschikking is een besluit en dus een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling, zie art. 1:3 lid 1 Awb. Bovendien wordt onder beschikking verstaan een besluit dat niet van algemene strekking is en de afwijzing van de aanvraag daarvan, zie art. 1:3 lid 2 Awb. Zie schema 2.4. Schriftelijk? Nee = geen besluit Beslissing? Afkomstig van een Ja Nee = geen Ja bestuursorgaan? Ja besluit Nee = geen besluit Publiekrechtelijk van aard? Nee = geen besluit Ja Beschikking (met inbegrip van de afwijzing van de aanvraag) Ja Van toepassing op een individueel, concreet geval? Nee = wel besluit, geen beschikking Besluit krachtens art. 1:3 Awb Ja Rechtshandeling? Nee = geen besluit Schema

8 Een beschikking kan betrekking hebben op zowel een concreet persoon of een aanwijsbare groep personen als een concrete zaak. Het bestuursorgaan kan beschikkingen ambtshalve geven dus zonder dat de belanghebbende daarom heeft gevraagd. Een voorbeeld van een ambtshalve beschikking is een belastingaanslag of een handhavingsbesluit. Ook worden beschikkingen genomen op aanvraag, derhalve op verzoek van de burger. Hierover meer in paragraaf Beschikkingen worden voorts onderscheiden in vrije beschikkingen waarbij het bestuursorgaan een bepaalde mate van beoordelingsvrijheid heeft en gebonden beschikkingen waarbij het bestuursorgaan zich doorgaans strikt aan de regels door de wet gegeven moet houden en nauwelijks of geen beoordelingsvrijheid heeft AANVRAAG Onder een aanvraag wordt verstaan een verzoek van een belanghebbende aan een bestuursorgaan om een besluit te nemen, zie art. 1:3 lid 3 Awb. Een aanvraag moet schriftelijk worden ingediend, tenzij bij een wettelijk voorschrift anders is bepaald. Art. 2:15 Awb maakt het voor het bestuursorgaan mogelijk om indiening van de aanvraag via elektronische weg toe te laten. Behalve in gevallen wanneer de wet het niet toelaat is het mogelijk voor het bestuursorgaan om de aanvraag per of per fax te ontvangen, zie art. 2:13 Awb. Het bestuursorgaan is verplicht om de ontvangst van een elektronisch ingediende aanvraag te bevestigen op grond van art. 4:3a Awb. Het bestuursorgaan heeft de bevoegdheid om een aanvraagformulier vast te stellen krachtens art. 4:4 Awb. 14

9 Tevens moet de aanvraag worden ingediend bij het bestuursorgaan dat bevoegd is om op de aanvraag te beslissen krachtens art. 4:1 Awb. Indien de aanvraag bij een onbevoegd orgaan terechtkomt, dient volgens art. 2:3 lid 1 Awb dit orgaan de aanvraag onverwijld door te sturen aan het bevoegd orgaan op grond van de doorzendplicht. In het geval dat de doorzending om wat voor reden dan ook niet mogelijk is, stuurt het onbevoegd orgaan de stukken zo snel mogelijk terug naar de aanvrager. De afwijzing van de aanvraag kan worden gezien als een beschikking zoals bedoeld in art. 1:3 lid 2 Awb, ook al is er geen sprake van een beoogd rechtsgevolg. Er verandert niets in de rechten en/of plichten van de betrokkene, maar dat is juist het resultaat door het bestuursorgaan beoogd. Sem dient een aanvraag in bij de Intergemeentelijke Sociale Dienst (IGSD) voor een uitkering op grond van de WWB. Na onderzoek komt de IGSD tot de conclusie dat Sem over te veel vermogen beschikt en dat hij geen recht heeft op bijstand. Zijn aanvraag wordt daarom afgewezen. Sem s situatie is door de afwijzing van zijn aanvraag niet veranderd. De wetgever heeft het mogelijk gemaakt om in dit geval gebruik te maken van de rechtsbescherming die de Awb aan een belanghebbende biedt. Sem kan daarom bezwaar maken bij het bestuursorgaan dat zijn aanvraag heeft afgewezen krachtens art. 1:5 lid 1 Awb. De vereisten aan de inhoud van de aanvraag zijn te vinden in art. 4:2 Awb. De aanvrager geeft aan om wat voor beschikking hij vraagt en hij verschaft alle benodigde gegevens en bescheiden die voor een beslissing op de aanvraag nodig zijn. 15

10 Naast het inwilligen of (gedeeltelijk) afwijzen van een aanvraag is het voor het bestuursorgaan ook mogelijk om de aanvraag buiten behandeling te stellen krachtens art. 4:5 Awb. Het bestuursorgaan zal de aanvraag die niet aan alle wettelijke eisen voldoet niet verder in behandeling nemen. Hier kan men bijvoorbeeld denken aan een financiële last die op grond van een wettelijk voorschrift gepaard gaat met de indiening van een aanvraag. Zie het voorbeeld hieronder. Sem dient een aanvraag in voor een lichte bouwvergunning. Hier zijn kosten (leges) aan verbonden op grond van de legesverordening. Indien Sem de leges niet betaalt, wordt de aanvraag buiten behandeling gesteld aangezien Sem als aanvrager niet heeft voldaan aan enig wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag volgens art. 4:5 lid 1 onder a Awb. 2.3 Met besluit gelijkgesteld De wetgever vindt dat het systeem van rechtsbescherming binnen de Awb onvolledig is zonder de mogelijkheid om op te kunnen komen tegen het nalaten van het bestuur om een besluit te nemen. Juist in dergelijke gevallen is het van wezenlijk belang dat de burger mogelijkheden heeft om het bestuursorgaan te dwingen alsnog een besluit te nemen ART.6:2 AWB Voor de toepassing van wettelijke voorschriften betreffende bezwaar en beroep wordt krachtens art. 6:2 onder a Awb een schriftelijke weigering om een besluit te nemen met een besluit gelijkgesteld. Strikt genomen is in het geval van 16

11 een weigering om een besluit te nemen geen sprake van een besluit omdat geen sprake is van een beoogd rechtsgevolg. De wetgever heeft ervoor gekozen om de belanghebbende de mogelijkheid te geven om bezwaar en beroep te kunnen aantekenen tegen het schriftelijk weigeren van een bestuursorgaan om een besluit te nemen omdat juist dan de behoefte bij de belanghebbende bestaat om op te komen tegen het handelen of het juist niet handelen van het bestuursorgaan. Ook wordt het niet tijdig nemen van een besluit gelijkgesteld met een besluit volgens art. 6:2 onder b Awb. Hieronder valt ook het mondeling weigeren van een besluit. Tegen een besluit in de zin van art. 6:2 onder b Awb kan beroep worden ingesteld, zie art. 7:1 lid 1 onder e Awb. Naast het instellen van beroep is er een andere mogelijkheid om tegen het niet tijdig nemen van besluit op te komen, zie paragraaf Het artikel is niet van toepassing wanneer een bijzondere wet aan het niet tijdig nemen van een besluit de consequentie verbindt dat de aanvraag geacht wordt te zijn ingewilligd, zie paragraaf Het instellen van beroep ontslaat het bestuursorgaan niet van zijn verplichting om alsnog op de aanvraag een beslissing te nemen krachtens art. 6:20 lid 1 Awb, behoudens gevallen genoemd in lid 2 van hetzelfde artikel NIET TIJDIG NEMEN VAN EEN BESLUIT Per 1 oktober 2009 is de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen (hierna: Wet dwangsom) in werking getreden. Deze wet maakt het mogelijk om op te komen tegen het niet tijdig beslissen van een bestuursorgaan. Niet tijdig beslissen betekent, dat het bestuursorgaan bij het nemen van een besluit een beslistermijn heeft overschreden. Dit kan een wettelijke termijn of, indien deze ontbreekt, een 17

12 redelijke termijn zijn. Wat in de gegeven situatie een redelijke termijn is hangt af van de omstandigheden van het geval. Indien het bestuursorgaan de wettelijke termijn heeft overschreden zoals beschreven in art. 4:17 lid 1 Awb zal het bestuursorgaan een dwangsom moeten verbeuren ten behoeve van de aanvrager. De aanvrager moet daarvoor een schriftelijke ingebrekestelling versturen naar het bestuursorgaan, zie art. 4:17 lid 3 Awb. Deze ingebrekestelling is ongeldig indien het is ontvangen vóór het einde van de wettelijke termijn. Een onredelijk late ingebrekestelling zal volgens art. 4:17 lid 6 onder a Awb tot gevolg hebben dat geen dwangsommen kunnen worden verbeurd. Ook worden geen dwangsommen verbeurd indien de aanvrager geen belanghebbende is, zijn aanvraag kennelijk niet-ontvankelijk of kennelijk ongegrond is, zie art. 4:17 lid 6 onder b en c Awb. De eerste dag waarover een dwangsom is verschuldigd, is de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van een beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen, zie art. 4:17 lid 3 Awb. De dwangsom bedraagt de eerste veertien dagen 20 per dag, de daarop volgende veertien dagen 30 per dag en de overige dagen 40 per dag. De maximale looptijd van de dwangsom bedraagt 42 dagen tot een maximaal bedrag van Op basis van art. 4:18 Awb stelt het bestuursorgaan de verschuldigdheid en de hoogte van de dwangsom in een beschikking vast binnen twee weken na de laatste dag waarover de dwangsom verschuldigd was. Het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de beschikking op de oorspronkelijke aanvraag heeft mede betrekking op de beschikking tot vaststelling van de hoogte van de dwangsom 18

13 ingevolge art. 4:18 Awb, maar alleen voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist, zie art. 4:19 lid 1 Awb. Het bestuursorgaan kan onverschuldigd betaalde dwangsommen terugvorderen voor zover na de dag waarop de beschikking (bedoeld in het art. 4:18 Awb) is vastgesteld nog geen vijf jaren zijn verstreken. Volgens art. 4:15 Awb worden de beslistermijnen in een aantal gevallen opgeschort: wanneer de aanvrager in de gelegenheid is geweest om zijn aanvraag aan te vullen krachtens art. 4:5 Awb (lid 1 onder a); wanneer het noodzakelijk is voor de afhandeling van de aanvraag om informatie in te winnen bij een buitenlandse instantie en hiervan mededeling is gedaan aan de aanvrager (lid 1 onder b); wanneer de aanvrager schriftelijk instemt met de opschorting. Dit is echter alleen mogelijk wanneer de wettelijke termijn nog niet is verstreken (lid 2 onder a); wanneer de vertraging aan de aanvrager kan worden toegerekend (lid 2 onder b); wanneer sprake is van overmacht aan de zijde van het bestuursorgaan (lid 2 onder c jo. lid 3). Julia dient een aanvraag in voor bijzondere bijstand op dinsdag 12 januari 2010 bij het betreffende bestuursorgaan. Dit bestuursorgaan heeft een termijn van 8 weken om de beslissing te nemen. Julia hoort niets meer van het bestuursorgaan en de laatste dag van de beslistermijn is dinsdag 9 maart Op woensdag 10 maart 2010 heeft Julia geen beslissing ontvangen en zij verstuurt nog dezelfde dag een brief naar het bestuurorgaan waarbij het in gebreke stelt. Het bestuursorgaan heeft na ontvangst van deze ingebrekestelling 19

14 op 11 maart 2010 nu 14 dagen de tijd om alsnog een beslissing te nemen. Als het bestuursorgaan binnen 14 dagen (laatste dag is 25 maart 2010) een beschikking afgeeft en dit per brief meedeelt aan Julia, hoeft het bestuursorgaan geen dwangsom te betalen. Er wordt binnen deze 14 dagen echter geen beschikking afgegeven. Nu dient het bestuursorgaan elke dag dat er nog geen beschikking is afgegeven, een bepaald bedrag betalen als dwangsom aan Julia. Zie schema 2.5. Aanvraag 12 januari 2010 Einde beslistermijn 9 maart 2010 Ingebrekestelling versturen 10 maart 2010 Begin Einde Begin ingebreke- ingebrekestelling dwangsommen stelling verbeuren 11 maart 25 maart 26 maart Schema Beperkingen appellabele besluiten In paragraaf 2.3 is besproken dat de wetgever een aantal beslissingen dat strikt genomen geen besluit is in de zin van de Awb toch met een appellabel besluit gelijkstelt. In deze paragraaf wordt de tegenovergestelde tendens duidelijk gemaakt wanneer de wetgever ervoor kiest om sommige handelingen uitdrukkelijk uit te sluiten van het systeem van rechtsbescherming. De reden achter deze beslissing is dat het onwenselijk is dat uitsluitend op de procedure betrekking hebbende beslissingen ook aan bezwaar en beroep onderworpen zouden kunnen worden. 20

15 2.4.1 ART.6:3 AWB Krachtens art. 6:3 Awb is een beslissing inzake de procedure ter voorbereiding van een besluit niet vatbaar voor bezwaar of beroep, tenzij deze beslissing de belanghebbende los van het voor te bereiden besluit rechtstreeks in zijn belang treft. Een voorbeeld hiervan is een beslissing op grond van art. 4:11 Awb. Het bestuursorgaan kan afzien van het horen van de belanghebbende wanneer de vereiste spoed zich daartegen verzet. Het is voor de belanghebbende niet mogelijk om hiertegen bezwaar te maken of in beroep te gaan. Dit is alleen mogelijk wanneer de belanghebbende rechtsreeks door de beslissing in zijn belangen wordt geschaad. Bij besluit heeft het college van B&W op grond van art. 7.8b lid 1Wet milieubeheer bepaalt dat de door Cornelissen BV voorgenomen uitbreiding van het aantal (op)fokzeugen binnen haar inrichting niet is aan te merken als een activiteit waarvoor een milieueffectrapportage hoeft te worden gemaakt. Tegen dit besluit hebben belanghebbenden bezwaar gemaakt bij het college van B&W en de bestuursrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen. De rechter was van oordeel dat het besluit krachtens art. 7.8b lid 1 Wet milieubeheer dient te worden aangemerkt als een voorbereidingsbesluit als bedoeld in art. 6:3 Awb. In de uitspraak werd bepaald dat het bestreden besluit niet vatbaar was voor bezwaar en daarom werd het bezwaar terecht als nietontvankelijk aangemerkt. 21

16 2.4.2 ART. 8:2 EN 8:3 AWB Op grond van art. 8:2 onder a Awb is een besluit inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel niet vatbaar voor beroep. Tevens is dit besluit niet vatbaar voor bezwaar gelet op art. 7:1 Awb. Algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels worden dus uitgesloten van de rechtsbescherming die de Awb biedt. De motivatie van de wetgever om deze besluiten uit te sluiten was zeer pragmatisch: beduchtheid voor een groot aantal zaken waarmee de rechter zou kunnen worden geconfronteerd en het feit dat rechtstreeks beroep tegen algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels het bestuur zal kunnen belemmeren in de uitoefening van zijn beleid. Art. 8:2 onder b Awb bepaalt dat tegen intrekkingsbesluiten of inwerkingtredingsbesluiten van een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel geen beroep open staat. Krachtens onder c geldt hetzelfde voor besluiten die strekken tot goedkeuring van een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel zelf of van een daarop betrekking hebbend intrekkings- of inwerkingtredingsbesluit. Deze besluiten zijn zo innig verknocht aan het onderliggend algemeen verbindend voorschrift of beleidsregel dat beroep hiertegen feitelijk zal neerkomen op het beroep tegen het algemeen verbindend voorschrift of beleidsregel zelf. Volgens art. 8:3 Awb kan geen beroep worden ingesteld tegen een besluit ter voorbereiding van een privaatrechtelijke rechtshandeling. Dergelijke besluiten zijn wel onderworpen aan de eerste vier hoofdstukken van de Awb, maar niet aan hoofdstuk 8 van de Awb. De reden hiervan is dat het onwenselijk is dat de bestuursrechter én de burgerlijke rechter kunnen worden betrokken bij hetzelfde besluitvormingsproces. 22

17 Besluit krachtens Awb waartegen beroep openstaat Besluit krachtens Awb waartegen geen beroep openstaat Art. 1:3 Awb Art. 6:3 Awb Art. 8: 1 lid 2 Awb Art. 8:2 sub a b en c Awb Art. 8:1 lid 3 sub a en b Awb Art. 8:3 Awb Schema 2.6 Samenvatting In dit hoofdstuk staat het begrip besluit centraal. Besluiten zijn schriftelijke beslissingen van een bestuursorgaan inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Besluiten kunnen worden ingedeeld in twee categorieën, namelijk beschikkingen en besluiten van algemene strekking. Besluiten van algemene strekking zijn algemeen naar tijd, plaats en personen voor wie deze bedoeld zijn. Beschikkingen hebben in tegenstelling tot besluiten van algemene strekking een individueel en concreet karakter. Besluiten van algemene strekking kunnen verder onderverdeeld worden in algemeen 23

18 verbindende voorschriften, beleidsregels, plannen en overige besluiten van algemene strekking. Beschikkingen kunnen ambtshalve of op aanvraag worden gegeven. Ambtshalve wil zeggen dat het bestuursorgaan zelf het initiatief neemt voor de besluitvorming in tegenstelling tot besluiten op aanvraag waar het initiatief bij de burger ligt. De mate van beoordelingsvrijheid waarbinnen het bestuurorgaan beschikkingen mag nemen bepaalt of een bepaald besluit een vrije of een gebonden karakter heeft. De wetgever heeft er enerzijds voor gekozen om beslissingen die strikt genomen niet aan de wettelijke voorwaarden van een besluit voldoen toch als besluiten aan te merken. Anderzijds worden bepaalde beslissingen uitgezonderd als niet besluit zijnde. Het belang hiervan ligt vooral in de sfeer van de rechtsbescherming. Het is onwenselijk dat door onwil van een bestuurorgaan om een beslissing te nemen de burger in een positie terecht komt waarin niets meer gedaan kan worden. Daarnaast is het onwenselijk dat de burger naar aanleiding van elk onaanzienlijk procedurele beslissing bij het desbetreffende bestuursorgaan kan klagen. Voor wat betreft het niet tijding nemen van een besluit is sinds 1 oktober 2009 de Wet dwangsom van kracht. Deze wet maakt het voor de burger mogelijk om financiële compensatie te claimen wanneer het bestuursorgaan verzuimt om (op tijd) een beslissing te nemen. 24

19 3 Voorbereiding en totstandkoming van besluiten Hoewel dit hoofdstuk over de voorbereiding en de totstandkoming van besluiten gaat en tot het bestuursrecht behoort, verdient dit deel van het bestuursrecht zeker aandacht binnen het bestuursprocesrecht. Vooral omdat de grondslag voor de vernietiging van besluiten door de rechter meestal ziet op de voorbereiding en de totstandkoming van besluiten. De hoofdlijnen van de voorbereiding en totstandkoming van besluiten zullen in dit hoofdstuk worden besproken waarbij de belangrijkste bepalingen uit hoofdstukken 3 en 4 van Awb de revue zullen passeren. De opbouw van dit hoofdstuk volgt hierin zoveel mogelijk de opbouw van de Awb. Het hoofdstuk begint derhalve met het belichten van de aanvraag en eindigt met het onderwerp bekendmaking van besluiten. In dit hoofdstuk zal allereerst worden ingegaan op de aanvraag. Vervolgens zal worden stilgestaan bij de algemene vereisten voor de voorbereiding van een besluit. Daarna zal het voorbereiden van de beschikking, een besluit dat niet van algemene strekking is, nader worden bekeken, komt de uniforme openbare voorbereidingsprocedure aan bod en zullen enkele opmerkingen worden gemaakt over bijzondere voorbereidingsprocedures. Het hoofdstuk wordt afgesloten met regels omtrent bekendmaking en mededeling van besluiten. 25

20 voorbereiding en totstandkoming van besluiten 3.1 Algemene vereisten aan de aanvraag Veelal begint een bestuursrechtelijke procedure met een aanvraag van een burger voor het nemen van een bepaald besluit. Wanneer Sem en Julia een grote uitbouw wensen te realiseren aan de achterzijde van hun woning, zullen zij een aanvraag moeten indienen bij het bestuursorgaan dat bevoegd is over de verlening van een vergunning voor deze uitbouw te beslissen. Sem en Julia moeten dan de aanvraag in dienen bij het college van Burgemeester en Wethouders van hun gemeente. Art. 1:3 lid 3 Awb bepaalt dat onder een aanvraag moet worden verstaan: een verzoek van een belanghebbende een besluit te nemen. Aanvragen kunnen in de regel dus enkel worden ingediend door een belanghebbende. Alleen dan kan een besluit in de zin van de Awb ontstaan. Een belanghebbende kan zich in zijn belangen laten bijstaan door een gemachtigde, zie art. 2:1 lid 1 Awb. Bij het indienen van een aanvraag door een rechtspersoon (zoals een vennootschap, een stichting enz.) is het optreden door een gemachtigde verplicht. Het bestuursorgaan kan verlangen dat de gemachtigde een schriftelijke machtiging overlegt, zie art. 2:1 lid 2 Awb. In paragraaf zal bij het onderwerp ontvankelijkheid van partijen het begrip belanghebbende nader worden toegelicht. Afdeling van de Awb bevat voorschriften over de aanvraag. Schema 2.1 laat zien aan welke vereisten de aanvraag dient te voldoen, wat zoal bij de aanvraag dient te worden gevoegd en in welke vorm een aanvraag kan of moet worden ingediend. 26

21 voorbereiding en totstandkoming van besluiten Wettelijke bepaling: Art. 4:1 Awb Art. 4:2 lid 1 Awb Art. 4:2 lid 2 Awb Art. 4:3 Awb Art. 4:4 Awb Art. 2:15 Awb Schema 3.1 Vereiste: Schriftelijke indiening van de aanvraag, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald Indiening bij het bestuursorgaan dat bevoegd is op de aanvraag te beslissen, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald Ondertekening Naam en adres aanvrager Dagtekening Aanduiding gevraagde beschikking Gegevens en bescheiden die voor de beslissing nodig zijn en waar de aanvrager redelijkerwijs aan kan komen Weigeringsgrond voor verstrekken van gegevens en bescheiden als bedoeld in art. 4:2 lid 2 Awb Vaststellen aanvraagformulier Mogelijkheid indienen elektronische aanvraag (fax/ ) Wanneer een aanvrager aan één of meer van de vereisten voor een aanvraag niet heeft voldaan, kan het bestuursorgaan de aanvraag buiten behandeling stellen. Daarvoor moet wel een herstelverzuimtermijn worden gegeven op grond van art. 4:5 Awb. Tegen deze buitenbehandelingstelling staat volgens art. 6:2 jo. 7:1 en 8:1 Awb beroep open. 27