Het toezicht op de examinering van het brandweeronderwijs

Transcriptie

1 Het toezicht op de examinering van het brandweeronderwijs Inspectie Openbare Orde en Veiligheid Den Haag november 2003

2 INSPECTIE OPENBARE ORDE EN VEILIGHEID Inspectie Openbare Orde en Veiligheid (Inspectie OOV) Bezoekadres: Juliana van Stolberglaan 148, 2595 CL Den Haag Postadres: Postbus 20011, 2500 EA Den Haag Telefoon: (070) Telefax: (070) Website: C OLOFON Uitgave: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Inspectie Openbare Orde en Veiligheid Lay out: Grafisch Buro van Erkelens Fotografie cover: Fons Sluiter Fotografie Drukwerk: Hega Offset november 2003

3 Inhoudsopgave SAMENVATTING 7 1. INLEIDING 13 Aanleiding voor het onderzoek 13 Het onderzoek van de Inspectie OOV 15 De kritische kwaliteitskenmerken 15 De wijze van onderzoek 17 Opbouw van de rapportage HET WETTELIJK KADER: BELEID, TOEZICHT EN UITVOERING BRANDWEEREXAMENS 19 Beleid en toezicht 19 Uitvoering(sbeleid) 19 Het inspectieonderzoek SCHETS VAN DE BRANDWEEROPLEIDINGEN EN DE EXAMINERING 21 De brandweeropleidingen 21 De structuur van de brandweerexaminering 22 Het Nbbe 22 Korte schets van de examinering van de brandweeropleidingen KWALITEITSZORG BIJ HET NBBE 25 Inleiding 25 Het kwaliteitshandboek 26 De kwaliteitsbegeleiding / controle examens 27

4 5. BEVINDINGEN, BESCHOUWINGEN, C ONCLUSIES EN AANBEVELINGEN 29 A. Het ontwikkelen van de examens 30 Inleiding 30 Bevindingen ten aanzien van de Examenadviescommissie (EAC) 30 Bevindingen ten aanzien van de vragenproducenten 31 Bevindingen ten aanzien van het ontwikkelen en samenstellen van de examens 32 Nadere beschouwing ten aanzien van het ontwikkelen van de examens 35 Conclusies ten aanzien van het ontwikkelen van de examens 37 Aanbevelingen ten aanzien van het ontwikkelen van examens 37 B. Het organiseren van de examens 38 Bevindingen ten aanzien van de organisatoren 38 Bevindingen ten aanzien van de aanmeldingsprocedure 38 Bevindingen ten aanzien van het verlenen van vrijstellingen 39 Aanbevelingen ten aanzien van het organiseren van de examens 42 C. Het afnemen van de examens 43 Inleiding 43 Bevindingen ten aanzien van de examencommissies 43 Bevindingen ten aanzien van de examenlocaties 45 Bevindingen ten aanzien van het afnemen van de examens 46 Bevindingen ten aanzien van de kwaliteitscontroles tijdens de examens 47 Nadere beschouwingen ten aanzien de uitvoering van het afnemen van de examens 48 Conclusies ten aanzien van de uitvoering van de afneming van de examens 49 Aanbevelingen ten aanzien van de uitvoering van de afneming van de examens 50 D. De beoordeling van het examenwerk 51 Inleiding 51 Bevindingen ten aanzien van het beoordelen van de schriftelijke examens 51 Bevindingen ten aanzien van het beoordelen van de praktijkexamens 52 Nadere beschouwingen van het beoordelen van het examenwerk 53 Conclusies ten aanzien van het beoordelen van het examenwerk 54 Aanbevelingen ten aanzien van het beoordelen van het examenwerk 54 E. Het verstrekken van certificaten en diploma s 55 Nadere beschouwingen ten aanzien van het verstrekken van certificaten en diploma s 55 Conclusie ten aanzien van het verstrekken van certificaten en diploma s 56 Aanbeveling ten aanzien van het verstrekken van certificaten en diploma s 56

5 F. Het behandelen van klachten en bezwaarschriften 57 Nadere beschouwingen ten aanzien van het behandelen van klachten en bezwaarschriften 57 Conclusie ten aanzien van het behandelen van klachten en bezwaren 58 Aanbeveling ten aanzien van het behandelen van klachten en bezwaren ONTWIKKELINGEN IN HET BRANDWEERONDERWIJS EN DE EXAMINERING VAN DE BRANDWEEROPLEIDINGEN 59 Ontwikkelingen in het brandweeronderwijs en de examinering 59 Ontwikkelingen in de organisatie van het toezicht op de examens in het reguliere beroepsonderwijs; een vergelijk met het toezichtsysteem op de brandweerexamens 61 Vergelijking met toezicht op de brandweerexamens SLOTBESCHOUWING, EINDCONCLUSIE EN AANBEVELINGEN 63 BIJLAGEN I Schema van de modulaire opleidingstructuur 67 II Schets van de examinering van het brandweeronderwijs 69 III Kritische Kwaliteitskenmerken (KKK s) van het examenproces 78 IV Geraadpleegde bronnen 78 V Interviews 79

6

7 Samenvatting A ANLEIDING Jaarlijks worden bij het Nederlands bureau brandweerexamens ca module-examens afgelegd door personen die een functie willen vervullen bij de brandweer. Per jaar worden daarvoor zo n 1600 examenbijeenkomsten georganiseerd. Tot 1994 lag de verantwoordelijkheid voor het toezicht op de examinering van het brandweeronderwijs bij de districtsbrandweerinspecties. In 1994 werd het Algemeen brandweerexamenreglement 1994 vastgesteld door de minister van Binnenlandse Zaken. Terwijl de ontwikkeling, de organisatie en het afnemen van de examens werden opgedragen aan het Nederlands bureau brandweerexamens (Nbbe), werd het toezicht op de examinering in handen gelegd van rijksgecommitteerden 1. De Inspectie Brandweerzorg en Rampenbestrijding nam, zonder dat deze hiertoe een duidelijke opdracht had gekregen, de coördinatie t.a.v. de rijksgecommitteerden op zich. In 1999 zijn de rijksgecommitteerden, uit onvrede met hun positie en werkzaamheden, gestopt met het bezoeken en controleren van de examens. De Inspectie heeft toen de coördinatie van de werkzaamheden van de rijksgecommitteerden min of meer geruisloos beëindigd. De problematiek rond de rijksgecommitteerden was aanleiding voor overleg tussen de directie Brandweerzorg en Rampenbestrijding, de Inspectie Brandweerzorg en Rampenbestrijding en het Nederlands bureau brandweerexamens. Tegen de achtergrond van lopende discussies over mogelijke aanpassingen in het brandweeronderwijs en de examinering werden afspraken gemaakt over de rol van het Nbbe bij de borging van de kwaliteit van de examinering. Ook werd afgesproken dat de functie van rijksgecommitteerde voorlopig blijft gehandhaafd, maar dat wanneer het toezicht adequaat is geregeld kan worden besloten tot omvorming of opheffing van de functie van rijksgecommitteerde. Voor de Inspectie Brandweerzorg en Rampenbestrijding waren de gerezen problemen aanleiding om een onderzoek in te stellen naar het toezicht op de examinering van het brandweeronderwijs en een antwoord te krijgen op de vraag of de examens op een ordelijke en eerlijke manier plaatsvinden. Het onderhavige rapport is de weerslag van dit onderzoek. WETTELIJK KADER De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) is in hoofdlijnen verantwoordelijk voor het zelfstandige bestuursorgaan Nbbe. Er is geen hiërarchische relatie tussen BZK en het Nbbe. De ministeriële verantwoordelijkheid beperkt zich tot de uitoefening van de bevoegdheden zoals beschreven in de Brandweerwet 1985 en de daaruit voortvloeiende regelgeving. 1 Inspecteurs van de toenmalige Inspectie Brandweerzorg en Rampenbestrijding alsmede brandweerfunctionarissen met specifieke deskundigheden. 7

8 Het Nbbe is een zelfstandig bestuursorgaan. Het Nbbe is conform de Brandweerwet 1985, artikel 18g, lid 2, primair verantwoordelijk voor: het ontwikkelen van de rijksexamens voor de brandweer, het afnemen van de rijksexamens en de daarbij behorende organisatie; het afgeven van vrijstellingen en certificaten; het vaststellen van de uitslag van een examen en het adviseren van de minister van BZK over het afgeven van rijksdiploma s. Volgens artikel 18g, zevende lid, stelt het bestuur van het Nbbe regels met betrekking tot de uitvoering, de organisatie en de afneming van een rijksexamen. Het bestuur van het Nbbe heeft hieraan invulling gegeven door het opstellen van het Uitvoeringsreglement Brandweerexamens. AFHANKELIJK VAN DERDEN De aan het Nbbe opgedragen taken zijn door het Nbbe zelf in vergaande mate uitbesteed. Zo is een Examenadviescommissie belast met het produceren en beoordelen van de examenvragen en -opdrachten. Voor het produceren van vragen doet het Nbbe in de praktijk echter een beroep op een 80-tal vragenproducenten. Het organiseren van de 1600 examenbijeenkomsten gebeurt door opleidingsinstituten van regionale brandweerorganisaties en door commerciële brandweeropleidingen; dit zijn de organisatoren. Zij verzorgen de opleiding en organiseren het examen. Tijdens het examen zijn examencommissies verantwoordelijk voor de gang van zaken en zij bepalen (bij de praktijkexamens) of een kandidaat is geslaagd. Het Nbbe heeft een lijst met 1600 deskundigen die benoembaar zijn in een examencommissie. De organisator doet een voorstel voor de samenstelling van een examencommissie. Behalve bij multiplechoice-examens worden de examenopdrachten en -antwoorden nagekeken door zogenaamde nakijkers, door het Nbbe geselecteerde materiedeskundigen. Een groot aantal spelers dus. Naar het oordeel van de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid (waarin de Inspectie Brandweerzorg en Rampenbestrijding met de Inspectie voor de politie is samengegaan) is door het grote aantal spelers het Nbbe niet in staat om voldoende regie of sturing te geven aan de organisaties en de processen. Daardoor kan het Nbbe thans onvoldoende garanties geven voor een goede, ordelijke en eerlijke uitvoering van de examens. C ONCLUSIES EN AANBEVELINGEN De conclusie ten aanzien van het ontwikkelen van de examens is dat het Nbbe hiervoor beschikt over de noodzakelijke reglementen en voorschriften. Het maken van de examenvragen en het samenstellen van de examens wordt grotendeels uitgevoerd door derden. Het Nbbe is in belangrijke mate afhankelijk van deze derden, die ze maar ten dele kan controleren. Aanbevolen wordt om de eisen ten aanzien van de leden van de 8

9 Examenadviescommissie vast te stellen, te voorkomen dat te veel bekende vragen in de examens worden opgenomen en regelmatig de relevantie van de vragen te toetsen aan de ontwikkelingen bij de brandweer. De conclusie ten aanzien van het organiseren van de examens is dat het Nbbe de voorbereiding en de organisatie van de examens in belangrijke mate heeft ondergebracht bij derden te weten de organisatoren. Het Nbbe heeft slechts in beperkte mate zicht op de bedrijfsvoering en de organisatiegraad van deze organisatoren en is niet altijd in staat de organisatie van de examinering te controleren. Er is onvoldoende zicht op of een examenkandidaat voldoende is opgeleid en voorbereid om een praktijkexamen op een veilige wijze te kunnen afleggen. De onderzoekers bevelen aan dat het Nbbe meer inzicht krijgt en toezicht uitoefent op het functioneren van de organisatoren ten aanzien van het voorbereiden van de examens. De conclusie ten aanzien van het afnemen van de examens is dat het Nbbe niet in staat is alle eisen en voorwaarden en de juiste werkwijze van de examencommissies doeltreffend te controleren. Bij het afnemen van de examens wordt vaak afgeweken van de regels. De Inspectie OOV beveelt aan de examencommissies, onafhankelijk van de organisatoren, door het Nbbe te laten benoemen en de eisen ten aanzien van de examenlocaties strikt op te volgen. De conclusie ten aanzien van het beoordelen van het examenwerk is dat het Nbbe zich terdege bewust is van het risico van subjectiviteit. Ze ziet zich geplaatst in een situatie waarbij de beoordeling met name wordt uitgevoerd door derden. De indruk van de onderzoekers is dat het Nbbe voortdurend op zoek is naar methoden voor een zo goed mogelijke beoordeling van het examenwerk. De aanbeveling van de Inspectie is om reeds bij het opstellen van de schriftelijke vragen rekening te houden met een eenduidige beoordeling van de examens. Ten behoeve van de praktijkexamens is het gewenst dat de examinatoren worden bijgeschoold in beoordelingsvaardigheden. De conclusie ten aanzien van het verstrekken van certificaten en diploma s is, dat dit plaatsvindt overeenkomstig de procedures van het kwaliteitshandboek. De controle op de juistheid van de gegevens op de diploma s en de terechte verstrekking wordt door het Nbbe uitgevoerd. Het is aan te bevelen een geldigheidstermijn aan de diploma s te verbinden. Hiermee kan worden bevorderd dat het brandweerpersoneel meer structureel wordt bijgeschoold in de ontwikkelingen van het brandweervak. De conclusie ten aanzien van het behandelen van klachten en bezwaren is dat één en ander wordt uitgevoerd door een medewerker van het Nbbe en dat er geen onafhankelijke commissie is ingesteld. Deze situatie draagt niet bij aan het beeld van het op onpartijdige wijze oplossen van conflicten tussen het Nbbe en examen- 9

10 kandidaten. Het is aan te bevelen de behandeling van klachten en bezwaren in eerste aanleg door het Nbbe en - zonodig - in tweede aanleg door een onafhankelijke klachtencommissie te laten behandelen. AFWEGING De onderzoekers hebben het Nbbe leren kennen als een organisatie met grote ambities waar voortdurend wordt gezocht naar methoden om de examinering te verbeteren. Binnen de huidige organisatiestructuur van de examinering schakelt het Nbbe veel zgn. derden in, die uit het gehele land afkomstig zijn. Deze personen vervullen taken in de Examenadvies-commissie en de examencommissies, de organisatie van de examens, of leveren een bijdrage als vragenproducenten en nakijkers van het examenwerk. Uit het onderzoek blijkt dat het aantal derden zodanig groot is, circa 1700 personen, dat het voor het Nbbe niet mogelijk is hierover een doelmatige regie te voeren. De Inspectie heeft geconstateerd dat er regelmatig wordt afgeweken van de regels die het Nbbe in het Uitvoeringsreglement Brandweerexamens heeft vastgesteld. Hierbij doen zich situaties voor die risico s kunnen inhouden waarbij de ordelijkheid en eerlijkheid van de examinering in het geding is. Hoewel het Nbbe, als ZBO op enige afstand geplaatst van het ministerie BZK, als eerste verantwoordelijkheid draagt, heeft de minister als systeemverantwoordelijke ook bemoeienis en verantwoordelijkheid voor de examinering. De veiligheidsrisico s die bij een normale uitvoering van de brandweertaken reeds aanwezig zijn, kunnen worden vergroot indien er twijfels bestaan omtrent de juiste afwikkeling van de examinering van de opleidingen van brandweerfunctionarissen. De in dit rapport genoemde conclusies en aanbevelingen hebben betrekking op de huidige situatie van de examinering en dienen vrijwel uitsluitend ter verbetering van een aantal organisatorische- en uitvoeringsaspecten van de huidige examensystematiek. In de loop van het onderzoek is de Inspectie evenwel tot de overtuiging gekomen dat de bij de aanbevelingen genoemde aanpassingen van de examencondities, ontoereikend zullen zijn. De Inspectie is van mening dat een wijziging van de examensystematiek, en daarmee onlosmakelijk verbonden ook een wijziging van de systematiek voor de brandweeropleidingen, meer soelaas biedt en derhalve de hoogste prioriteit verdient. Hierbij zal aansluiting moeten worden gezocht bij de ontwikkelingen in het reguliere beroepsonderwijs waar het competentiegericht opleiden in de toekomst centraal zal komen te staan. 10

11 EINDOORDEEL Concluderend komt de Inspectie tot de volgende eindconclusies en aanbevelingen. Het huidige opleidings- en examensysteem geeft het Nbbe onvoldoende mogelijkheden om in alle gevallen te kunnen garanderen dat er sprake is van een goede, ordelijke en eerlijke uitvoering van de examinering van het brandweeronderwijs. Het in ontwikkeling zijnde kwaliteitssysteem van het Nbbe zal naar verwachting van de Inspectie in onvoldoende mate bijdragen tot de gewenste kwaliteitsverbetering van de examinering. De Inspectie dringt aan op een wijziging van de systematiek en organisatie van de examinering met daaraan onlosmakelijk verbonden het opleidingssysteem van de brandweer. Dit is noodzakelijk voor de gewenste verbetering van de ordelijkheid en eerlijkheid van de examinering. Ontwikkelingen bij de Directie Rampenbeheersing en Brandweer zoals het project Competentiegericht opleiden officieren en het nog te starten project Kwaliteitsborging brandweerpersoneel sluiten aan bij deze aanbeveling. Hierbij dient zorggedragen te worden voor een heldere verantwoordelijkheidsverdeling tussen de bij het brandweeronderwijs betrokken partijen. De Inspectie beveelt aan dat niet alleen voor de structurele situatie maar ook voor de overgangsperiode een transparant en effectief toezichtbeleid wordt geformuleerd; één en ander conform de Kaderstellende visie op toezicht. Hiermee kunnen de geconstateerde onvolkomenheden met betrekking tot de examencondities voor zover mogelijk worden geminimaliseerd. Voorts is er op dit moment onvoldoende zicht op de kwaliteit van de kandidaten die opgaan voor de examens. Door het toezicht kan mogelijk worden voorkomen dat zich onaanvaardbare situaties voordoen die de veiligheid van de examenkandidaten raken. 11

12 12

13 Inleiding 1 In het traject van de opleidingen is het examen een belangrijk element. De zorg voor de rijksexamens in het kader van de brandweeropleidingen is bij wet 2 opgedragen aan het Nederlands bureau brandweerexamens (Nbbe). De wijze van uitvoering van de examens is aangegeven in een door de minister van Binnenlandse Zaken (BZK) vastgesteld examenreglement, dat bestaat uit een aantal ministeriële regelingen, te weten: het Algemeen brandweerexamenreglement (Aber), examenreglementen per brandweerrang, examenreglementen voor de aanvullende modules instructeur, brandweerduiker en brandweerchauffeur, de regeling benoemingseisen examencommissieleden en gelijkstellingsregeling (voor het laatst herzien in 2002) en in regels opgesteld door het Nbbe, zoals het Uitvoeringsreglement brandweerexamens en de richtlijnen voor examencommissies. De genoemde reglementen bevatten een aantal elementen gericht op het bevorderen van de kwaliteit van de examens. Met het Uitvoeringsreglement Brandweerexamens heeft het Nbbe een instrument voor een ordelijk en eerlijk verloop van de examinering. Op het wettelijk kader zal in hoofdstuk 2 nader worden ingegaan. Hoewel het Nbbe verantwoordelijk is voor het gehele examenproces (het organiseren en uitvoeren van de examens) richt het zich voornamelijk op de voorbereidende activiteiten (het opzetten van richtlijnen en procedures, alsmede het produceren van de examenvragen en examenopdrachten) en de afwerking (het namens de minister van BZK verstrekken van de diploma s). De feitelijke uitvoering van de examens is door het Nbbe grotendeels overgedragen aan de zogenaamde organisatoren en de examencommissies. Organisatoren zijn veelal opleidingscentra van bijvoorbeeld regionale brandweerorganisaties, die op een bepaalde dag en locatie één of meer delen van moduleexamens organiseren. Ze voeren de aanmeldingsprocedures uit, bepalen overeenkomstig de richtlijnen van het Nbbe de examenlocaties en -objecten en organiseren en verzorgen de examens. De examencommissies worden, op voorspraak van de organisatoren, geformeerd uit (brandweer) deskundigen uit het land. A ANLEIDING VOOR HET ONDERZOEK Een dergelijke wijze van examinering, waarbij het Nbbe taken aan derden overdraagt, stelt hoge eisen aan de controle op een deugdelijke en kwalitatief goede uitvoering. In het Algemeen brandweer-examenreglement 1994 wordt de rijksgecommitteerde genoemd die namens de minister toezicht houdt op het afnemen van examens van het brandweeronderwijs door steekproefsgewijze bezoeken. 2 Brandweerwet 1985 art. 18g 13

14 De functie van rijksgecommitteerde wordt tot 1999 uitgeoefend door personen, veelal ervaren brandweerofficieren, die daartoe door de minister zijn benoemd. Als regel worden de brandweerofficieren van de voormalige Inspectie Brandweerzorg en Rampenbestrijding als rijksgecommitteerden aangesteld. De coördinatie van de activiteiten van de rijksgecommitteerden is door de toenmalige directeur Brandweer en Rampenbestrijding neergelegd bij de Inspectie OOV. Met uitzondering van het steekproefsgewijze bezoeken van de examens, is in de reglementen niet aangegeven welke taken de rijksgecommitteerden hebben en hoe de verantwoordelijkheden en bevoegdheden zijn geregeld. Gebleken is echter dat de rijksgecommitteerde, bij de gebruikelijke steekproefsgewijze bezoeken, niet op alle facetten van de examinering toezicht kan uitoefenen. Met name de activiteiten in het voortraject, zoals de aanmelding van kandidaten, de vrijstellingsverlening, de totstandkoming van de examenvragen en opdrachten, de bepaling van de examenlocaties en -objecten en de benoeming van de voorzitter en leden van de examencommissies onttrekken zich aan het zicht van de rijksgecommitteerden. Daarbij komt, dat de beoordeling van de situatie uitsluitend aan de opvattingen van de betreffende gecommitteerde wordt overgelaten. Gezien deze beperkingen is in de loop van de jaren bij de rijksgecommitteerden steeds meer onvrede ontstaan over hun toezichtstaak bij de examinering. Er is weinig animo voor de functie, die veelal niet aansluit bij het dagelijkse werk van brandweerofficieren, die als rijksgecommitteerde zijn aangesteld. Medio 1999 zijn de rijksgecommitteerden gestopt met het bezoeken van de examens en heeft de Inspectie Brandweerzorg en Rampenbestrijding 3 de coördinatie van de activiteiten, vrijwel geruisloos en zonder dat daartoe een besluit was genomen, beëindigd. Hierdoor werd er vanaf dat moment geen uitvoering meer gegeven aan het toezicht, namens de minister, op de kwaliteit van de examinering van de brandweeropleidingen. De problematiek rond de rijksgecommitteerden is aanleiding geweest tot overleg tussen de directie Brandweer en Rampenbestrijding 4, de toenmalige Inspectie Brandweerzorg en Rampenbestrijding en het Nbbe. Gezien mogelijke toekomstige aanpassingen in het brandweeronderwijs en de examinering heeft de directeur Brandweer en Rampenbestrijding ingestemd met de volgende voorstellen 5 : Het Nbbe heeft zelf een verantwoordelijkheid voor de borging van de kwaliteit van de examinering. Het Nbbe zal zelf zorgdragen voor de interne controle op de kwaliteit van de afneming van de examens. De functie van rijksgecommitteerde (in aangepaste vorm) wordt voorlopig gehandhaafd om invulling te kunnen blijven geven aan het toezicht op de kwaliteit van de examinering door de minister. 3 thans Inspectie Openbare Orde en Veiligheid (de Inspectie OOV) 4 thans directie Rampenbeheersing en Brandweer 5 notitie EB 2001/80188 dd. 8 augustus

15 Wanneer het toezicht van de minister op de uitvoering van de examinering in het geheel adequaat is georganiseerd, kan worden besloten tot omvorming of zelfs opheffing van de functie en de taken van de rijksgecommitteerde. HET ONDERZOEK VAN DE INSPECTIE OOV Op basis van het bovenstaande heeft de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid (Inspectie OOV) besloten een onderzoek in te stellen naar de brandweerexaminering. De centrale onderzoeksvragen zijn of de examens van het brandweeronderwijs ordelijk en eerlijk verlopen en in welke mate het Nbbe hierop controle uitoefent. Daarnaast is een aantal aspecten van het voor- en natraject van het examenproces, die bij het toezicht door de rijksgecommitteerden onderbelicht bleven, onderzocht. Het onderzoek is gericht op het verloop van de examinering bij de volgende processen: Het ontwikkelen van de examens. Het organiseren van de examens. Het afnemen van de examens. Het beoordelen van de examenresultaten. De afgifte van certificaten en diploma s. Het behandelen van klachten en bezwaarschriften. DE KRITISCHE KWALITEITSKENMERKEN Het IOOV-onderzoek naar de kwaliteit van de examinering is met name gericht op de vraag naar het ordelijke en eerlijke verloop van de examens en het toezicht hierop. Hierbij is niet alleen het feitelijk examineren zelf beschouwd, maar ook de randvoorwaarden en de activiteiten in het voor- en natraject, zoals de controle op de deugdelijkheid van de organisator van de examens en de productie van de examenvragen. Het examenproces is in het onderzoek uiteengelegd in een zestal stappen of taken. Waar nuttig zijn die processtappen nader onderverdeeld. Voor elk van de onderdelen zijn onderzoeksvragen geformuleerd. Vragen die aan de orde komen zijn: hoe is een aspect formeel geregeld? hoe is het toezicht op dat aspect formeel geregeld en wie is verantwoordelijk voor het toezicht? zijn er concrete aanwijzingen of bewijzen dat het toezicht ook daadwerkelijk heeft plaatsgevonden? 15

16 Op deze wijze zijn de meest kritische aspecten van het proces, de zogenaamde kritische kwaliteitskenmerken (KKK s), geïdentificeerd. In bijlage 3 is een overzicht van de kritische kwaliteitskenmerken, met de bijbehorende onderzoeksvragen opgenomen. De onderscheiden processtappen zijn: A. HET ONTWIKKELEN VAN DE EXAMENS Examenadviescommissie Vragenproducenten Examenvragen schriftelijke examens Schriftelijke examens Examenopdrachten praktijkexamens en projecten B. HET ORGANISEREN VAN DE EXAMENS Organisatoren (bedrijfsvoering) Aanmeldingsprocedure Toelatingseisen / vrijstellingen C. HET UITVOEREN VAN DE AFNEMING VAN DE EXAMENS Examencommissie Locaties schriftelijke examens Locaties, objecten en voorzieningen praktijkexamens Uitvoering praktijkexamens en projectopdrachten Kwaliteitscontroles D. HET BEOORDELEN VAN HET EXAMENWERK Beoordeling schriftelijke examens Beoordeling praktijkexamens en projectopdrachten E. HET VERSTREKKEN VAN CERTIFICATEN EN DIPLOMA S F. HET BEHANDELEN VAN KLACHTEN EN BEZWAARSCHRIFTEN De kritische kwaliteitskenmerken zijn voor commentaar voorgelegd aan en besproken met de onderzochte instanties. 16

17 DE WIJZE VAN ONDERZOEK Het onderzoek is uitgevoerd door de Inspectie OOV en heeft zich voornamelijk gericht op het Nbbe. Andere betrokken instanties, zoals het Nederlands Instituut voor Brandweer en Rampenbestrijding (Nibra) en de regionale opleidingsinstituten (de organisatoren van de examens) zijn tevens in het onderzoek geïnterviewd. De cluster Brandweer van de Directie Rampenbeheersing en Brandweer heeft informatie verstrekt ten aanzien van wettelijke regelingen voor de brandweerexaminering en de wijze waarop de verhouding en verantwoordelijkheden tussen de minister en het Nbbe zijn geregeld. Als onderzoeksmethoden zijn vooral document-analyses en interviews toegepast. Daarnaast zijn examens bezocht en zijn examenopgaven en de beoordelingen daarvan geanalyseerd. OPBOUW VAN DE RAPPORTAGE Eerst wordt in hoofdstuk 2 het wettelijk kader van het brandweeronderwijs en de examinering uiteengezet. Hierbij is aangegeven wat het (rijks)beleid is ten aanzien van de uitvoering en het toezicht voor de brandweerexamens en hoe de verhoudingen en verantwoordelijkheden tussen de minister en het Nbbe zijn geregeld. In hoofdstuk 3 wordt een schets gegeven van de wijze waarop de brandweeropleidingen en de examinering thans worden uitgevoerd. Op basis hiervan zijn voor de examinering de kritische kwaliteitskenmerken geformuleerd, die de onderzoeksvragen ondersteunen. In hoofdstuk 4 wordt de kwaliteitszorg van het Nbbe aan de orde gesteld. In dat hoofdstuk wordt aangegeven wat de aanleiding is geweest voor het instellen van een kwaliteitszorgsysteem bij het Nbbe. Hoewel het systeem nog niet is afgerond wordt hiermee een indruk gegeven omtrent de wijze waarop het Nbbe voornemens is controle op de examinering uit te oefenen. Hoofdstuk 5 is het centrale onderdeel van het rapport. Na een korte inleiding van de inhoud worden eerst per hoofdonderdeel de feitelijke bevindingen beschreven, gevolgd door beschouwingen, conclusies en aanbevelingen. In hoofdstuk 6 komen de ontwikkelingen in het brandweeronderwijs en de examinering aan de orde. Een en ander is afgezet tegen de ontwikkelingen in het reguliere beroepsonderwijs en het politieonderwijs, die mogelijk een richtlijn kunnen zijn voor de opleidingen bij de brandweer. In de slotbeschouwing in hoofstuk 7 worden de belangrijkste conclusies en aanbevelingen in onderling verband beschouwd. Hieruit vloeit een eindconclusie voort die een antwoord geeft op de centrale onderzoeksvraag. Naar aanleiding van deze eindconclusie worden drie aanbevelingen gedaan. 17

18 18

19 Het wettelijk kader: beleid, toezicht en uitvoering brandweerexamens 2 BELEID EN TOEZICHT De minister van BZK is in hoofdlijnen verantwoordelijk voor het zelfstandige bestuursorgaan Nbbe. Er is geen hiërarchische relatie tussen BZK en het Nbbe. De ministeriële verantwoordelijkheid beperkt zich tot de uitoefening van de bevoegdheden zoals beschreven in de Brandweerwet 1985 en de daaruit voortvloeiende regelgeving. De volgende artikelen moeten in dit verband worden genoemd: Artikel 15 van de Brandweerwet 1985 bepaalt dat de minister van BZK het examenreglement vaststelt en de diploma s afgeeft. Het examenreglement bestaat uit een aantal ministeriële regelingen, te weten het Algemeen brandweerexamenreglement 1994 (Aber), examenreglementen per brandweerrang, examenreglementen voor de aanvullende modules instructeur, brandweerduiker en brandweerchauffeur, de regeling benoemingseisen examencommissieleden en gelijkstellingsregeling. Het Aber stelt onder meer een drietal instituties in, die een rol hebben bij de examinering en het regelt hun taken. Het betreft hier de examencommissie, de Examenadviescommissie en de rijksgecommitteerde. In het Aber zijn de tarieven voor de brandweerexamens vastgelegd. Volgens artikel 18g, lid 6, benoemt, schorst en ontslaat de minister van BZK de leden van het bestuur van het Nbbe. Artikel 18g, lid 9, geeft de minister van BZK de bevoegdheid beleidsregels te stellen over de uitvoering van de taken door het Nbbe. Van deze bevoegdheid is geen gebruik gemaakt. Artikel 18g, lid 12, bepaalt dat de begroting, meerjarenraming en jaarverslag de goedkeuring behoeven van de minister van BZK. UITVOERING(SBELEID) Het Nederlands bureau brandweerexamens (Nbbe) is een zelfstandig bestuursorgaan. Het Nbbe is conform de Brandweerwet 1985, artikel 18g, lid 2, primair verantwoordelijk voor: het ontwikkelen van de rijksexamens voor de brandweer, het afnemen van de rijksexamens en de daarbij behorende organisatie; het afgeven van vrijstellingen en certificaten; het vaststellen van de uitslag van een examen en het adviseren van de minister van BZK over het afgeven van rijksdiploma s. 19

20 Het Nbbe is een uitvoeringsorganisatie. Volgens artikel 18g, zevende lid, stelt het bestuur van het Nbbe regels met betrekking tot de uitvoering, de organisatie en de afneming van een rijksexamen. Het bestuur van het Nbbe heeft hieraan invulling gegeven door het opstellen van het Uitvoeringsreglement Brandweerexamens. Het Nbbe heeft de interne procedures beschreven in het kwaliteitshandboek. Daarnaast heeft het Nbbe diverse handleidingen opgesteld waaronder die voor de organisatoren en examinatoren. Op basis van de door het Nbbe opgestelde regelingen zijn grotendeels derden, zoals de organisatoren, belast met de feitelijke uitvoering van het ontwikkelen, het afnemen en het organiseren van de brandweerexamens. Op grond van artikel 18g, lid 13, zijn bij Amvb nadere regels gesteld met betrekking tot de inrichting en de werkwijze van het Nbbe, de taak, de samenstelling en de openbaarheid van de vergaderingen van het bestuur en de controle op het financieel beheer. Deze Amvb is het Besluit Nederlands bureau brandweerexamens. HET INSPECTIEONDERZOEK Teruggrijpend op het vorige hoofdstuk richt onderhavig onderzoek zich in het bijzonder op de uitvoering van de examinering zoals dat onder verantwoordelijkheid van het Nbbe gebeurt en op de controle daarop vanuit het Nbbe. Dit betekent dat de resultaten van het inspectieonderzoek in eerste instantie, gelet op de in dit hoofdstuk geschetste rol- respectievelijk verantwoordelijkheidsverdeling tussen de minister van BZK en (het bestuur van) het Nbbe, het Nbbe zullen raken. Hoewel het Nbbe, als ZBO op enige afstand geplaatst van het ministerie van BZK, als eerste verantwoordelijk is, heeft de minister als systeemverantwoordelijke ook bemoeienis en verantwoordelijkheid voor de examinering van het brandweeronderwijs. In het onderzoek zal ten aanzien van de door de Inspectie OOV onderzochte aspecten van het examenproces steeds zo goed mogelijk worden aangegeven welke regelgeving het betreft en welke partij daar consequenties uit zou moeten trekken. 20

21 Schets van de brandweeropleidingen en de examinering 3 DE BRANDWEEROPLEIDINGEN Behoudens de officiersopleidingen heeft de minister van BZK geen bemoeienis met het reguleren van de wijze van opleiden voor functies bij de brandweer. In art. 18a van de Brandweerwet 1985 is aangegeven dat het Nibra de taak heeft het verzorgen van officiersopleidingen en andere door de minister aan te wijzen opleidingen die met een rijksexamen, als bedoeld in artikel 15, worden afgesloten. Het ontwikkelen van leerstof, instructiemethoden en -middelen voor de genoemde opleidingen is eveneens een taak van het Nibra. Het voorzien in opleidingen voor andere rangen en functies binnen de brandweer wordt uitgevoerd door circa 60 opleidingsinstituten die veelal onderdeel zijn van gemeentelijke of regionale brandweerorganisaties. Ook zijn er opleidingsinstituten die op commerciële basis brandweeropleidingen verzorgen. Er zijn circa 45 opleidingsinstituten die tevens examens organiseren. De wijze waarop de brandweeropleidingen worden uitgevoerd is een eigen verantwoordelijkheid van de betreffende instituten. Ze leiden op tot de verplichte modules tot en met het brandmeesterniveau. Het Nibra verzorgt de (voltijd en deeltijd) opleiding voor de modules op officiersniveau. Op basis van art. 15 van de Brandweerwet 1985 bepaalt de minister welke brandweeropleidingen met een rijksexamen moeten worden afgesloten. De minister stelt de examenreglementen vast en geeft de diploma s af 6. Hiermee beïnvloedt de minister tegelijkertijd, maar indirect, in belangrijke mate de inhoud van het brandweeronderwijs. De opleidingsinstituten hebben namelijk de organisatie van de brandweeropleidingen laten aansluiten op de modulaire examenstructuur. Op basis van dezelfde examenregelgeving richten zij de opleidingen in, die eveneens in een modulaire structuur zijn ondergebracht (zie bijlage 1). De uniformiteit van de brandweeropleidingen wordt daarnaast bevorderd door het - op basis van de examenreglementen - ontwikkelen van de leerstof door het Nibra, waarvan de meeste opleidingsinstituten gebruikmaken. Toch zijn er ook verschillen in het verzorgen van de opleidingen te zien. Dit betreft onder andere de docenten en instructeurs die voor de opleidingen worden ingezet. Hoewel er een opleiding tot instructeur in de modulaire opleidingsstructuur is opgenomen die van rijkswege wordt geëxamineerd, zijn de opleidingsinstituten niet 6 Het daadwerkelijk verstrekken van de diploma s is gemandateerd aan het Nbbe. 21

22 gehouden uitsluitend opgeleide instructeurs voor de theoretische en de praktische brandweeropleidingen in te zetten. Voorts zijn de instituten op geen enkele wijze gebonden wat betreft de vormgeving en organisatie van de door hen aangeboden opleidingen. Gezien de beperkte bemoeienis van de minister van BZK met het brandweeronderwijs is er (met uitzondering van de officiersopleidingen door het Nibra) geen toezicht van de minister op de brandweeropleidingen. DE STRUCTUUR VAN DE BRANDWEEREXAMINERING Bij de brandweerexaminering is gekozen voor een zogenaamde modulaire examenstructuur. Op basis van examenregelgeving zijn voor elke van de acht brandweerrangen en voor de aanvullende modules examenreglementen vastgesteld. Om een diploma te behalen moet een aantal module-examens met goed gevolg zijn afgelegd. Daarbij wordt onderscheid gemaakt in verplichte, keuze-, en aanvullende modules. De verplichte modules garanderen een bepaalde hoeveelheid basiskennis en vaardigheden. De keuzemodules zijn gericht op de specialistische functies die de brandweer vervult. De cursisten moeten voor meerdere module-examens slagen om in het bezit te komen van een diploma, dat hen in staat stelt in de betreffende rang werkzaamheden bij de brandweer uit te voeren. De genoemde aanvullende modules zijn niet rechtstreeks verbonden aan rangen. Voor elke rang is een examenreglement vastgesteld, waarin is aangegeven welke kennis en vaardigheden een kandidaat moet bezitten om voor een certificaat of een diploma in aanmerking te kunnen komen. Daarnaast wordt aangegeven wat de omvang van de examenmodules is, welke examenvormen (schriftelijk examen, praktijkexamen of projectopdracht) van toepassing zijn en eventueel welke toelatings- of diploma-eisen er gelden. De examenreglementen worden geactualiseerd indien er sprake is van veel of ingrijpende wijzigingen. HET NBBE De organisatie van het Nbbe bestaat uit een bestuur en een uitvoerend bureau. Het bestuur bestaat uit zeven leden, benoemd door de minister van BZK. Het bureau telt circa 18 formatieplaatsen verdeeld over een directeur, een juridisch medewerker en de afdelingen examenbeleid, organisatie, administratie en bedrijfsvoering. Elk jaar worden ongeveer tot examens bij het Nbbe afgelegd. Het aantal examenbijeenkomsten bedraagt ongeveer 1600 per jaar, waarvan circa 350 voor de schriftelijke examens, circa 250 voor de projectopdrachten en circa 1000 voor de praktijkexamens. 22

23 Uitgangspunt voor de organisatie van het Nbbe is dat een deel van de examenactiviteiten wordt uitgevoerd door derden, zoals een Examenadviescommissie, vragenproducenten, organisatoren, examencommissies en nakijkers. De eindverantwoordelijkheid blijft bij het Nbbe. KORTE SCHETS VAN DE EXAMINERING VAN DE BRANDWEEROPLEIDINGEN Nadat een opleiding bij een van de opleidingsinstituten is afgerond kunnen de kandidaten voor het examen worden aangemeld. De aanmeldingen kunnen alleen plaatsvinden door de zogenaamde organisatoren, die zich daarbij tevens geheel of gedeeltelijk bereid verklaren, zich te belasten met de organisatie en de verzorging van het daadwerkelijk afnemen van het examen. Ze doen daarbij een voorstel voor de bemensing van de examencommissie(s), waarvan de personen door de betreffende organisatoren worden aangezocht. Nadat de aanmelding volgens de procedure is verlopen verzoekt het Nbbe de organisator de examinering voor te bereiden overeenkomstig de betreffende reglementen en handleidingen. Het Nbbe keurt de bezetting van de examencommissie goed. Afkeuring van een examencommissie vindt zelden plaats. Enige tijd voor het examen ontvangt de voorzitter van de examencommissie de examenopgaven, projectopdrachten en/of praktijkopdrachten. Deze opgaven en opdrachten zijn in een eerder stadium onder verantwoordelijkheid van het Nbbe ontwikkeld, waaraan de Examenadviescommissie een belangrijke bijdrage heeft geleverd. De organisator heeft zorggedragen voor de examenlocatie of het examenobject dat voldoet aan de eisen volgens de reglementen en de handleidingen. Gedurende het examen verleent de organisator facilitaire ondersteuning. Aan het begin van het examen opent de voorzitter in aanwezigheid van de overige leden van de examencommissie de enveloppe met examenopgaven en/of opdrachten. De kandidaten krijgen deze examenopgaven aangereikt en kunnen vervolgens aan het examen beginnen. De examens worden afgenomen door leden van de examencommissie onder verantwoordelijkheid van de voorzitter. Het schriftelijk examenwerk wordt door de voorzitter opgestuurd naar het Nbbe, waar het wordt nagekeken door een geautomatiseerd systeem (bij meerkeuze-examens) of door nakijkers (bij examens met open vragen en projectopdrachten) Bij een praktijkexamen beoordeelt de examencommissie de kennis en vaardigheden van de kandidaten en zij bepaalt het resultaat c.q. het cijfer. Het praktijkexamen wordt 23

24 besloten met het bekendmaken, door de voorzitter van de examencommissie, van de voorlopige uitslag. Tijdens het examen voert het Nbbe steekproefsgewijs kwaliteitscontroles uit. Na enige weken worden de examenresultaten via de organisatoren aan de kandidaten bekendgemaakt. Het Nbbe maakt vervolgens de certificaten en diploma s die via de organisatoren aan de kandidaten worden uitgereikt c.q. toegezonden. Kandidaten kunnen desgewenst een klacht of een bezwaarschrift over het examen en/of het resultaat bij het Nbbe indienen. 24

25 Kwaliteitszorg bij het Nbbe INLEIDING Nadat in 1999 de rijksgecommitteerden zijn gestopt met het bezoeken van de examens, is er vanaf dat moment geen structureel toezicht meer op het ordelijke en eerlijke verloop van de examinering van de brandweeropleidingen. Dit baarde zowel het Nbbe zélf als de toenmalige Inspectie Brandweerzorg en Rampenbestrijding en de Directie Brandweerzorg en Rampenbestrijding, die namens de minister toezicht houdt op het reilen en zeilen van het Nbbe, grote zorgen. In onderling overleg is besloten een kwaliteitssysteem voor het Nbbe te (laten) ontwikkelen, waarbij ministerieel toezicht op meta-niveau mogelijk blijft. 4 Van groot belang voor de ontwikkeling van een kwaliteits- en toezichtsysteem voor het Nbbe is een tweetal rapporten die sinds 2000 zijn verschenen. Het organisatie adviesbureau Berenschot concludeert in het eindrapport Evaluatie doelmatigheid en doeltreffendheid Nederlands Bureau Brandweerexamens, (juni 2000) ten aanzien van de kwaliteit van de examinering dat het Nbbe in zijn huidige positie onvoldoende in staat is om een goede uitvoering van de examens te waarborgen. Dit omdat het Nbbe, als gevolg van de beperkte omvang en capaciteit niet goed in staat is om de onafhankelijkheid en de kwaliteit van de examinatoren te garanderen. Verder ontbreekt een adequate controle op de wijze waarop de examens worden afgenomen. Ten aanzien van de controle bij het examineren stelt Berenschot voor dat het Nbbe, als professionele organisatie, zelf een systeem moet ontwikkelen dat de kwaliteit van de examens waarborgt. Een dergelijk systeem zou uit verschillende schakels moeten bestaan. Het bezoeken van examens zou één van de laatste schakels van dit systeem kunnen zijn. Hiertoe zou het Nbbe zelf een aantal mensen moeten inzetten. Het toezicht op het kwaliteitssysteem van het Nbbe zou dan namens de minister moeten worden ingevuld door één of twee inspecteurs van de Inspectie Brandweerzorg ( ) Dit betekent een vorm van ministerieel meta-toezicht: op afstand toezicht houden op het kwaliteits- en toezichtsysteem van het Nbbe. De materie van de kwaliteit van de examinering is verder uitgewerkt in het rapport Ontwikkeling van een kwaliteitsborgingsysteem voor het Nederlands Bureau Brandweerexamens dat in opdracht van het Nbbe door Penta Scope is opgesteld en in januari 2001 is verschenen. In dit Penta Scope-rapport wordt een groot aantal knelpunten geformuleerd, welke onder meer zijn terug te voeren op een belangenverstrengeling tussen examinatoren en organisatoren, waardoor een onafhankelijke en objectieve toetsing in gevaar komt. Ook worden genoemd knelpunten bij benoemingen van examencommissieleden en het samenstellen van de commissies, alsmede het 25

26 gebrek aan kwaliteitscontrole op de commissies. Penta Scope concludeert dat het Nbbe, als kleine organisatie, genoodzaakt is te werken met teveel derden zoals organisatoren, vragenproducenten, examencommissieleden en nakijkers, om een doelmatige regie te kunnen voeren. Naast de opmerkingen aangaande de kwaliteitscontrole gaat dit rapport uitvoerig in op een (eventuele) wijziging van de examenstructuur waarmee ten aanzien van een groot aantal knelpunten verbetering kan worden gebracht. Met name de consequenties voor de examinering als gevolg van het (eventueel) invoeren van competentiegericht opleiden worden in dit rapport uitvoerig uit de doeken gedaan. Het rapport blijft vaag over de reële kwaliteitsverbetering als gevolg van de aanbevolen aanpassingen in de examencondities en de veranderingen van de opleidingsstructuur. Onderbouwde aanwijzingen dat de voorgestelde maatregelen leiden tot een kwalitatief beter product ontbreken. Op basis van het Penta Scope rapport heeft het Nbbe voorstellen geformuleerd voor een gewijzigde opzet van de examenstructuur waarbij de opleidingen en examinering deels worden geïntegreerd. Deze voorstellen zijn (m.u.v. de officiersopleidingen) nog niet gehonoreerd door de Directie Rampenbeheersing en Brandweer, die namens de minister van BZK toezicht houdt op het functioneren van het Nbbe. Inmiddels wordt binnen de Directie Rampenbeheersing en Brandweer gewerkt aan een herijking van het brandweeronderwijs voor het manschappen- en bevelvoerdersniveau tot functiegerichte en zo mogelijk competentiegerichte opleidingen. Voor het brandweeronderwijs op het officiersniveau worden thans, in samenwerking tussen BZK/DR&B, Nibra en Nbbe de opleidingen competentiegericht omgevormd. Deze wijzigingen in de opleidingssystematiek zullen naar verwachting invloed hebben op de examinering. In aansluiting op de rapporten is in overleg met de Directie Rampenbeheersing en Brandweer besloten dat het Nbbe zelf verantwoordelijk is voor de kwaliteit van de examinering en dat zij per augustus 2001 hierop toezicht uitoefent. Het Nbbe zal zorgdragen voor de controle op de kwaliteit van de afneming van de examens. Hiertoe zal een kwaliteitshandboek worden samengesteld en zullen kwaliteitscontroles bij het daadwerkelijk afnemen van de examens worden gehouden. HET KWALITEITSHANDBOEK Ten behoeve van de kwaliteitszorg is in 2001 gestart met de invoering van een kwaliteitssysteem, dat - hoewel de eerder genoemde onderzoeken aangeven dat de problemen met name voortkomen uit de gecreëerde externe condities - gericht is op de interne procedures die het Nbbe vanuit haar wettelijke taak uitvoert. Het streven is om met het invoeren van het kwaliteitssysteem het ISO-9001:2000 certificaat te verkrijgen. 26

27 Het gehele kwaliteitssysteem is in het kwaliteitshandboek beschreven. Dit kwaliteitshandboek bestaat uit drie delen. In deel 1 worden, overeenkomstig de eisen die zijn gesteld op basis van de ISO-9001:2000 norm, de interne aspecten betreffende de organisatie, het beleid en de doelstelling van het kwaliteitssysteem en het personeelsbeleid en beheer beschreven. In dit deel worden eveneens de interne activiteiten ten aanzien van de producten en diensten aan derden aan de orde gesteld. Deel 2 bevat beschrijvingen van alle relevante en verplichte procedures. Deze beschrijvingen zijn voornamelijk gericht op de interne procedures van de Nbbe-organisatie. In deel 3 zijn de bijlagen opgenomen. Het kwaliteitssysteem voorziet in een beheerssysteem waarbij door middel van interne audits en managementinterviews over de stand van zaken van de kwaliteitszorg kan worden gerapporteerd. Tevens wordt voorzien in het formuleren van corrigerende en preventieve maatregelen en verbeteringsvoorstellen. Hoewel in deze rapportage veelvuldig wordt verwezen naar het kwaliteitshandboek, en het Nbbe reeds zoveel mogelijk volgens de procedures in het boek werkt, moet worden bedacht dat één en ander nog niet is vastgesteld. Bovendien is het van belang te weten dat het kwaliteitssysteem in eerste instantie is gericht op de interne Nbbe-organisatie. De wijze van functioneren van derden is niet in het kwaliteitshandboek opgenomen. De Inspectie is van oordeel dat het feit dat het kwaliteitshandboek niet van toepassing is op derden merkwaardig is, aangezien deze derden wezenlijke onderdelen van de taken van het Nbbe uitvoeren. DE KWALITEITSBEGELEIDING / CONTROLE EXAMENS Als onderdeel van het kwaliteitssysteem hebben sinds 1 november 2001 negen medewerkers van het Nbbe een (neven)taak gekregen als Kwaliteitscontroleur examens. Het doel is dat bij circa tien procent van de examens een bezoek wordt afgelegd om te controleren of het examen volgens de regels verloopt. Aan de hand van vragenformulieren die voor iedere module zijn opgesteld 7 worden diverse aspecten aan de orde gesteld. Ten tijde van het inspectieonderzoek bevond de kwaliteitscontrole zich nog in een fase van ontwikkeling. De strategie van het Nbbe is om in de aanloopfase meer begeleidend te zijn en na verloop van tijd de nadruk te leggen op de controles van de examens (zie verder in het hoofdstuk Bevindingen). 7 Vooralsnog alleen voor de praktijkexamens. 27

28 28

29 Bevindingen, beschouwingen, conclusies en aanbevelingen 5 Zoals in hoofdstuk 1 is aangegeven is het onderzoek van de kwaliteit van de examinering met name gericht op het ordelijke en eerlijke verloop van de examens. Hierbij is niet alleen het feitelijk examineren zelf beschouwd, maar ook de randvoorwaarden en de activiteiten in het voor- en natraject, zoals de deugdelijkheid van de organisatie van de examens en de productie van de examenvragen. Teruggrijpend op hoofdstuk 2 waarin het wettelijk kader is geschetst, raakt dit met name de verantwoordelijkheid van het Nbbe dat verantwoordelijk is en bij uitbesteding van activiteiten ook blijft voor het totale uitvoeringsproces van examinering. Naast de inhoudelijke aspecten ten aanzien van het ordelijke en eerlijke verloop van de examens is tevens een kernpunt bij de interviews geweest om te onderzoeken in hoeverre het Nbbe controle uitoefent op de eigen processen en procedures als ook op die welke door derden worden uitgevoerd. Hoewel het onderzoek zich voornamelijk heeft gericht op het Nbbe, zijn in de bevindingen tevens meegenomen de resultaten van de documenten- en dossieronderzoeken, de interviews met een aantal organisatoren en de informatie van de Directie Rampenbeheersing en Brandweer van het ministerie BZK 8. Tijdens de interviews bij het Nbbe wordt herhaaldelijk verwezen naar hetgeen over de diverse aspecten is genoemd in het kwaliteitshandboek. Hoewel dit handboek nog niet officieel van kracht is, worden bij dit onderzoek, daar waar het betrekking heeft op staand beleid, de verwijzingen wel in beschouwing genomen. Gezien de conceptfase van het kwaliteitssysteem zijn er tot op heden nog geen interne en externe audits ten aanzien van de juiste toepassing van de processen en procedures volgens het kwaliteitshandboek uitgevoerd. Leeswijzer: In de volgende paragrafen (hoofdonderdelen A t/m F) zijn de bevindingen van de KKK s beschreven. Daarnaast is voor elk hoofdonderdeel van het examenproces een beschouwing gegeven. Op basis hiervan zijn conclusies getrokken en aanbevelingen gedaan. 8 Bevraagd zijn de hoofden en/of functionarissen van de opleidingsinstituten van de regionale brandweren Amsterdam, Zuid Limburg, Zuid Oost Noord Brabant, het Nibra en de directeuren van de Stichting Brandweeropleidingen Noord en de Stichting Brandweeropleidingen Overijssel-Gelderland. Bij BZK hebben het hoofd en medewerkers van de afdeling Brandweerzorg informatie verstrekt. 29