LEIDRAAD voor de vervanging van archiefbescheiden

Transcriptie

1 L E I D R A A D LEIDRAAD voor de vervanging van archiefbescheiden Voorwaarden, procedure en stappenplan Geactualiseerde versie 1 maart 2013 Archiefinspectie Regionaal Archief Nijmegen 1

2 Inhoudsopgave 1. Inleiding Waarom deze leidraad? Wat is vervanging? Conversie en migratie Actualisatie Leidraad i.v.m. gewijzigde Archiefwetgeving 4 2 Voorwaarden voor de kwaliteit 6 3. Formele procedure voor vervanging 7 4. Stappenplan tot vervanging Voorbereiding Formele besluitvorming Uitvoering Wanneer moet het handboek worden aangepast? 9 5. Literatuur 10 2

3 1. Inleiding 1.1 Waarom deze leidraad? Het Regionaal Archief Nijmegen heeft ten behoeve van Gemeente Nijmegen, de aangesloten regiogemeenten en de gemeenschappelijke regelingen die Nijmegen als centrumgemeente hebben, een leidraad opgesteld voor de vervanging van archiefbescheiden. De voorschriften voor vervanging zijn te vinden in de Archiefwet 1995, het Archiefbesluit 1995 en de Archiefregeling. De voorschriften zijn dus enigszins verspreid in diverse regelingen opgenomen, en niet altijd gemakkelijk te interpreteren c.q. toe te passen. Deze leidraad bevat een toelichting op het begrip vervanging, de voorwaarden waaraan voldaan moet worden, de formele procedure en een stappenplan. In verband met wijzigingen in de Archiefwet- en regelgeving en andere ontwikkelingen wordt deze Leidraad periodiek geactualiseerd. 1.2 Wat is vervanging? Vervanging van informatie volgens de Archiefwet 1995 betekent dat archiefbescheiden van de ene gegevensdrager worden omgezet naar een andere gegevensdrager. Het houdt meestal in dat van documenten digitale reproducties worden gemaakt, die vervolgens de plaats innemen van het origineel. De originele (doorgaans papieren) documenten worden vernietigd. De omgezette gegevens op de nieuwe informatiedragers zijn dan de archiefbescheiden in de zin van de wet. 1.3 Conversie en migratie Ook bij conversie 1 of migratie 2 betreft moet de organisatie zich houden aan de artikelen genoemd in hoofdstuk 3 van de Archiefregeling. Als bij conversie of migratie niet kan worden voldaan aan de regels, dan moet de procedure voor vervanging worden gevolgd. Snelle ontwikkelingen in de informatietechnologie bedreigen de toegankelijke staat en de authenticiteit van digitale archiefbescheiden. De ontvangen en opgemaakte archiefbescheiden moeten in geordende en toegankelijke staat blijven, ook na vervanging van apparatuur en programmatuur. De wetgever schrijft in dit geval migratie dan wel conversie voor. Migratie betekent dat de archiefbescheiden in een nieuwe omgeving terechtkomen, die de functionaliteit (vorm en structuur) kan beïnvloeden. Migratie vindt ook plaats als een bestaande applicatie wordt vervangen door een nieuw ontworpen applicatie. Meestal gaat dit gepaard met een nieuw platform. Migratie is dus niet alleen een verhuizing van apparatuur en besturingsprogrammatuur, maar kan ook de vervanging van een applicatie of computersysteem betreffen. Anders dan migratie, vindt conversie plaats binnen dezelfde toepassingsprogrammatuur. Een voorbeeld van conversie is het omzetten van een MS Word 95 document naar MS Word Conversie is toegestaan, mits aan de eisen van geordende en toegankelijke staat wordt voldaan. Een verversing van de drager, zoals bijvoorbeeld bij CD-roms het geval kan zijn, is in strikte zin van de wet ook een vervanging. In deze leidraad gaan wij niet uit van dergelijke situaties en wordt dit buiten beschouwing gehouden. Als zich dit wel voordoet, is het voorstel om hier vooral op een praktische manier invulling in te geven. 1 Het omzetten in of het overzetten van gegevens in een ander opslagformaat 2 Het overzetten van gegevens en toepassingsprogrammatuur naar een ander platform 3

4 1.4 Actualisatie Leidraad in verband met gewijzigde Archiefwetgeving? Op 1 januari 2013 wijzigden de Archiefwet 1995, het Archiefbesluit 1995 en de Archiefregeling. De wijzigingen hebben invloed op het vaststellen van de gemeentelijke selectielijsten en op de regels omtrent de vervanging. Dit is weer van invloed op de digitaliseringstrajecten van de aangesloten gemeenten en gemeenschappelijk regelingen in het werkgebied van het RAN. Archiefwet 1995 Artikel 7 van de Archiefwet 1995 gaat in op de vervanging van documenten: De zorgdrager is bevoegd archiefbescheiden te vervangen door reproducties, teneinde de aldus vervangen bescheiden te vernietigen. Voor de uitvoering van het proces van de vervanging staat in artikel 7 dat het origineel vernietigd wordt en dat de reproductie het nieuwe origineel wordt. Dit is van belang zodat er geen discussie kan ontstaan over wat het origineel is en waar de bewijslast rust. In de wijzing van de Archiefwet per 1 januari 2013 is artikel 7 veranderd. Voorheen moest voor vervanging door gemeenten toestemming gevraagd worden aan de provinciale archiefinspectie. (Hogere overheden moesten toestemming aan de minister van Cultuur vragen). Deze regel is verwijderd uit de wet. Verder wordt in de Archiefwet niet verder ingegaan op de uitwerking van de vervanging. Dit wordt gedaan in het Archiefbesluit 1995 en de Archiefregeling Archiefbesluit 1995 Artikelen 2, 6 en 8 van het Archiefbesluit 1995 gaan in op het proces van de vervanging en de gevolgen waar men rekening mee moet houden. Artikel 2 van het Archiefbesluit 1995 geeft aan dat als men besluit om archiefbescheiden te gaan vervangen door reproducties men met een aantal factoren rekening dient te houden: de taak van het overheidsorgaan; de verhouding van dit overheidsorgaan tot andere overheidsorganen; de waarde van de archiefbescheiden als bestanddeel van het cultureel erfgoed; en het belang van de in de archiefbescheiden voorkomende gegevens voor overheidsorganen. Artikel 6 geeft aan dat vervanging uitgevoerd moet worden met juiste en volledige weergave van de, in de te vervangen documenten voorkomende gegevens. Als gevolg van de wijziging van de Archiefwet diende ook het Archiefbesluit 1995 te worden aangepast, want daarin werd ook melding gemaakt van het vragen van toestemming. Ook werd hierin vastgelegd dat de provincie nadere regels kon stellen aan de vervanging voor gemeenten; in onze provincie is in dit kader de Beleidsregel vervanging archiefbescheiden Gelderland vastgesteld. Omdat de wettelijke basis voor deze regels is komen te vervallen, zijn de Beleidsregels vervallen. In plaats van de provinciale beleidsregel is nu vastgelegd, in het Archiefbesluit 1995 artikel 6 lid 3, dat nadere regels voor de vervanging kunnen worden vastgelegd in een ministeriële regeling. Deze regeling geldt dan voor alle overheidsorganisaties. Het Archiefbesluit artikel 8 schrijft voor dat er een verklaring van de vervanging opgemaakt moet worden. In de verklaring moet een specificatie opgenomen worden van de bescheiden die vervangen zijn en aangegeven worden hoe de vervanging heeft plaatsgevonden. De verklaring wordt gearchiveerd door de organisatie waar de documenten geproduceerd zijn. Hoe de vervanging heeft plaatsgevonden wordt doorgaans vastgelegd in het handboek vervanging. Dit artikel is niet gewijzigd en hier dient nog steeds uitvoering aan te worden gegeven. 4

5 Archiefregeling 2009, met actualisatie 2012 De Archiefregeling gaat niet zozeer in op het proces van de vervanging zelf, zoals het inscannen en de voorwaarden daarvoor, maar geeft meer wettelijke kaders aan voor het beheer van de digitale reproducties na vervanging. Dit is van belang om de vervangen documenten gedurende de bewaartermijn duurzaam toegankelijk te houden. Tijdens het opstellen van de procedure voor vervanging is dit een onderdeel waar goed rekening mee moet worden gehouden. Ook de Archiefregeling is aangepast per 1 januari Aan de regeling is een extra hoofdstuk 3A toegevoegd met regels voor vervanging. Dit is dus de ministeriële regeling die in het nieuwe artikel 6 van het archiefbesluit bedoeld is. Artikel 26b geeft de daadwerkelijke eisen die nu gesteld worden aan de vervanging. Deze zaken waren eerder ook vastgelegd in de provinciale beleidsregels en werden al opgenomen in de handboeken vervanging. Aan de gestelde eisen verandert er inhoudelijk dus niet zo veel. Artikel 26 b: De zorgdrager verschaft in het besluit tot vervanging, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Archiefbesluit 1995, voor zover dit besluit archiefbescheiden betreft die ingevolge een selectielijst voor bewaring in aanmerking komen, inzicht in ten minste de volgende aspecten van het door hem toegepaste vervangingsproces: a. reikwijdte van het vervangingsproces, waartoe in elk geval worden gerekend een opgave van de organisatieonderdelen en categorieën archiefbescheiden waarvoor het vervangings-proces geldt; b. inrichting van de apparatuur waarmee wordt vervangen, de gekozen instellingen en de randapparatuur; c. voor zover van toepassing de software en de gekozen instellingen; d. de criteria voor de keuze ter zake van reproductie in kleur, grijswaarden of zwartwit; e. de wijze waarop de reproductie tot stand komt, waartoe in elk geval worden gerekend de formaten, bewerkingen, metagegevens en, voor zover van toepassing, de keuze ter zake van reproductie per batch of per stuk; f. de inrichting van de controle op juiste en volledige weergave en van het herstel van fouten; g. het proces van vernietiging van de vervangen archiefbescheiden; h. de kwaliteitsprocedures. Er is tenslotte een kleine aanpassing in artikel 25 met betrekking op conversie, migratie en emulatie. Als niet voldaan werd aan de eisen die in hetzelfde artikel 25 benoemd worden, dan was er sprake van vervanging. Dit laatste is komen te vervallen. Er worden nog steeds eisen aan de conversie, migratie en emulatie gesteld. Samenvatting van de wettelijke kaders m.b.t. inrichting van het proces van de vervanging Maak een handboek van het proces van de vervanging (artikel 8 Archiefbesluit). Leg de oorspronkelijke vorm, inhoud en structuur van het oorspronkelijke document ook vast in de metadata van de reproductie (na vervanging van het origineel) Kies een kwaliteitssysteem, richt je (archief)applicatie daarmee in en laat dat certificeren. Zorg dat het document na digitalisering beschikbaar is in een open standaard bestandsformaat, bij voorkeur een van de PDF/A formaten. Leg ook van de gedigitaliseerde documenten technische metadata vast over de hard- en softwareomgeving waarin deze raadpleegbaar zijn. Let erop dat de dragers, de hardware en de software na de digitalisering niet verouderd of buiten gebruik raken, waardoor de documenten niet meer toegankelijk zijn (duurzame toegankelijkheid). Richt een jaarlijks controleproces in, waarin het handboek wordt gecontroleerd en geactualiseerd. Indien noodzakelijk kan opnieuw advies van de gemeentearchivaris worden aangevraagd. 5

6 2 Voorwaarden voor de kwaliteit Wanneer een overheidsorganisatie wil overgaan tot vervanging moet zij met een vervangingsbesluit laten zien dat het archiefbeheer nog steeds aan alle kwaliteitseisen zoals betrouwbaarheid, volledigheid en authenticiteit voldoet. Met name die authenticiteit is belangrijk. Het is een kwaliteitskenmerk waardoor aangetoond kan worden dat de gegevens zijn wat ze beweren te zijn, dat ze zijn gemaakt of verzonden door de persoon of organisatie die beweert ze te hebben gemaakt of verzonden en dat ze zijn gemaakt en verzonden op het tijdstip als aangegeven in de gegevens. Genoemde kwaliteitseisen zijn van belang wanneer op grond van de vervangen archiefstukken weer besluiten worden genomen die rechtsgevolgen kunnen hebben. Met name in het geval van bijvoorbeeld gegevens van de Belastingdienst, omgevingsvergunningen of cliëntsystemen van een afdeling Werk of Inkomen, kan onzekerheid over het al dan niet bestaan van een vervangingsbesluit met de benodigde bijlagen vervelende consequenties hebben voor alle betrokkenen. Alle gebruikers (intern en extern) gaan er immers van uit dat de verkregen gegevens te allen tijde betrouwbaar en dus ook authentiek zijn. Wanneer een organisatie de vorm van bewaring van (een deel van) de administratie wil veranderen moet zij aan ten minste de volgende voorwaarden voldoen, gebaseerd op de eisen die gesteld worden vanuit de archiefwet- en regelgeving: Grondig documenteren van het proces van vervanging Zorgvuldig omgaan met zowel de inhoud van informatie als met de structuur, context en techniek, zodat kan worden aangetoond dat: de in de nieuwe vorm opgeslagen informatie identiek en gelijkwaardig is aan de, in de oude vorm opgeslagen informatie; beveiligingsmaatregelen zorgen voor de integriteit en de betrouwbaarheid van de informatie; de informatie opgeslagen in de nieuwe vorm ongeschonden bewaard blijft zolang de wettelijk voorgeschreven bewaartermijn geldt; de relatie met de andere documenten die betrekking hebben op de vervangen informatie in stand is gehouden. Meer gedetailleerde technische richtlijnen voor digitalisering en kwaliteitscontrole zijn te vinden in de Richtlijnen preservation imaging Metamofoze. Beeldkwaliteit, versie 1.0 januari Algemene eisen aan opslagformaten voor digitale archiefbescheiden zijn opgenomen de Archiefregeling. Voor de keuze van bestandsformaten, die voldoen aan de huidige en in ontwikkeling zijn voorschriften en normen heeft biedt de Richtlijn Bestandsformaten van het Stadsarchief Amsterdam voldoende aanknopingspunten. In de literatuurlijst is een verwijzing naar de vindplaats van bovengenoemde publicaties opgenomen. 6

7 3. Formele procedure voor vervanging FASE WIE WAT Voorbereiding beheerder in overleg met gemeentarchivaris bepalen of het gaat om substitutie, conversie, migratie. beheerder initiatief procedure substitutie beheerder opstellen handboek gemeentarchivaris toetsen proces aan de hand van het handboek gemeentearchivaris afgeven postitief advies Besluitvorming zorgdrager besluit tot vervanging zorgdrager bekendmaking besluit beheerder feitelijke vervanging beheerder opstellen evaluatieverslag zorgdrager verklaring van vervanging en vernietiging Bij de procedure wordt nog het volgende opgemerkt: 1. De zorgdrager is, conform de Archiefwet 1995: a. het College van Burgemeester en Wethouders b. het dagelijks bestuur van gemeenschappelijke regelingen c. het dagelijks bestuur van een (samenwerkings)orgaan dat volgens de Archiefwet 1995 als overheidsorgaan moet worden aangemerkt. 2. Met de beheerder wordt bedoeld de functionaris die in het Besluit Informatiebeheer van de organisatie als beheerder is aangewezen. In de praktijk is dit vaak de gemeentesecretaris of directeur. 3. De procedure voor blijvend te bewaren en op termijn vernietigbare stukken is hetzelfde. 4. De zorgdrager moet zorgen dat de vervanging op zo n manier gebeurt dat de gegevens juist en volledig worden weergegeven. Dit moet worden vastgelegd in een handboek (Archiefbesluit artikel 8). De zorgdrager moet tevens een verklaring opmaken waarin wordt vastgelegd dat de documenten, waarvoor toestemming is verkregen, zijn vervangen en de wijze waarop dit is gebeurd. Deze verklaring wordt bewaard in het archief. 5. Bij het voorbereiden en beoordelen van vervangingsvoorstel moet bij de beoordeling op de waarde van documenten rekening worden gehouden met de cultureel-historische waarde die de documenten kunnen hebben. Tevens wordt rekening gehouden met het belang van de desbetreffende informatie voor overheidsorganisaties, recht- en bewijszoekenden en historisch onderzoek. 4. Stappenplan tot vervanging De eisen die de archiefwetgeving stelt zijn uitgewerkt in een stappenplan, met als doel het blijvend kunnen garanderen van de authenticiteit, betrouwbaarheid en volledigheid van de betrokken informatie. Aan de hand van de gevolgde procedure kan de gemeentearchivaris beoordelen of de voorbereiding en de uitvoering zorgvuldig gebeuren, zodat schriftelijke toestemming kan worden gegeven. Het stappenplan geldt zowel voor eenmalige, als voor doorlopende vervanging van informatie en moet opnieuw gevolgd worden indien sprake is van ingrijpende wijzigingen in de technische of procedurele omstandigheden. Het stappenplan is noodzakelijk om te volgen zowel bij te bewaren, maar ook bij te vernietigen documenten, aangezien vervanging een onomkeerbaar proces is! 7

8 4.1 Voorbereiding Voorbereiding: vaststellen of het gaat om vervanging Handelingen die betrekking hebben op vervanging van archiefbescheiden zoals conversie, migratie en substitutie worden aan de beheerder 3 gemeld. Hierbij moet, in overleg met de gemeentearchivaris, vastgesteld worden of het gaat om archiefbescheiden en vervanging in de zin van de Archiefwet Wanneer bijvoorbeeld papieren documenten gedigitaliseerd worden om een digitaal werkdossier te hebben en de originelen worden niet vernietigd, is er geen sprake van vervanging. Wanneer het geen archiefbescheiden zijn of wanneer het geen vervanging in de zin van de wet betreft, wordt hiervan een verklaring opgemaakt. Voorbereiding: opstellen handboek Als het gaat om vervanging in de zin van de Archiefwet, stelt de organisatie een handboek op. Dit kan bijvoorbeeld gemaakt worden door een projectgroep, bestaande uit: de proceseigenaar of personen die hem vervangen; vertegenwoordigers uit de vakgebieden: - Documentaire Informatievoorziening; - ICT (Informatie- en Communicatietechnologie); - Juridische Zaken; - Interne controle of kwaliteitsmedewerker; eventuele andere belanghebbenden uit de organisatie, zoals de gebruikers. Voorbereiding: uitvoering en testen Het handboek is opgesteld conform het Model handboek digitale vervanging zoals dit is opgenomen in de nieuwe Nadere Regels rondom (digitale) archivering gemeente Nijmegen. Voorbereiding: advies archivaris Conform het Besluit informatiebeheer van de eigen archivaris brengt de gemeentearchivaris advies uit over de voorgenomen vervanging. Voorbereiding: juridische beoordeling In sommige gevallen is een juridische toets vereist. Er moet worden aangetoond dat de digitale documenten door bij het werkproces betrokken instanties als juridisch bewijs geaccepteerd worden. N.B. Vervangen is een vorm van verwerking van gegevens. In het geval van persoonsgegevens bestaat de kans dat op grond van de Wet Bescherming Persoonsgegevens betrokkenen nadrukkelijk om toestemming gevraagd moet worden. Het is aan te raden om hierover overleg te plegen met de eigen juristen. 4.2 Formele besluitvorming Vervanging Formele besluitvorming: verzoek machtiging tot vervanging Indien het handboek is goedgekeurd kunnen voorbereidingen van de uitvoering van de vervanging beginnen. 3 De functionaris die als beheerder is aangewezen in het Besluit Informatiebeheer 8

9 De zorgdrager toets het vervangingproces aan de hand van: Een conceptbesluit tot vervanging; Een door de zorgdrager goedgekeurd handboek voor het vervangingsproject; Een advies van de gemeentearchivaris De concepttekst van de te publiceren bekendmaking in het officiële publicatiekanaal van de organisatie. Er is geen onderscheid (meer) in de procedure voor vevanging van te bewaren archiefbescheiden en op termijn vernietigbare archiefbescheiden. Formele besluitvorming: het besluit Na de toets en het postieve advies van de gemeentearchivaris besluit de zorgdrager tot vervanging. Formele besluitvorming: de bekendmaking Het besluit wordt in de zin van de Algemene wet bestuursrecht bekendgemaakt, waarbij vermeld wordt hoe rekening is gehouden met: a. de waarde van de documenten als onderdeel van het cultureel erfgoed; b. het belang van de in de documenten voorkomende gegevens voor overheidsorganen, recht- en bewijszoekenden en historisch onderzoek. Als het gaat om informatie die rechtstreeks aan personen te relateren is, wordt de mogelijkheid van beroep en bezwaar opengesteld (op grond van de Algemene wet bestuursrecht). 4.3 Uitvoering Vervanging Als de officiële bezwaartermijn verstreken is en er tegen het besluit een bezwaren binnengekomen zijn, zorgt de organisatie dat de feitelijke vervanging (en dus ook vernietiging) wordt uitgevoerd. Het resultaat van de uitvoering wordt in de vorm van een evaluatieverslag gemeld aan de zorgdrager en de gemeentearchivaris. Dit evaluatieverslag wordt voorzien van een verklaring waarin de bijlagen worden opgesomd met toevoeging van een specificatie van de vervangen bescheiden (Dit evaluatieverslag kan samen met het besluit van de zorgdrager met bijlagen gelden als de verklaring van vervanging zoals wordt bedoeld in artikel 8 van het Archiefbesluit.) Conversie of migratie De zorgdrager maakt van de conversie of migratie een verklaring op die: a. een specificatie van de geconverteerde of gemigreerde digitale archiefbescheiden bevat; b. aangeeft op welke wijze en met welk resultaat getoetst is of na conversie of migratie aan hoofdstuk 3 van de Archiefregeling is voldaan. 4.4 Wanneer moet het handboek worden aangepast? Jaarlijks moet het handboek vervanging door de afdeling DIV 4 doorlopen worden om te controleren of er nog op dezelfde wijze als vastgelegd gewerkt wordt. Als er kleine procedurele wijzigingen zijn, dan moeten deze ter kennisgeving worden bijgehouden. Zijn er (gedurende het jaar) grote wijzigingen die invloed hebben op het proces van vervanging, dan moet dit direct gemeld worden aan de gemeentearchivaris. Daarnaast moet het handboek dan op verschillende plaatsen aangepast worden. Het kan er toe leiden dan het (positieve) advies van de gemeentearchivaris voor de vervanging dan wordt ingetrokken en opnieuw moet worden aangevraagd. 4 DIV, of ongeacht de naam, de afdeling die belast is met het informatiebeheer, 9

10 Bij de volgende ontwikkelingen is dit het geval: Als een ander DMS/RMA/Zaaksysteem/e-Depot in gebruik wordt genomen dan in het handboek vermeld staat. Dit heeft mogelijk ook gevolgen voor de bewaarstrategie en de duurzaamheid van de bestanden; Als nieuwe scanners c.q. scansoftware in gebruik wordt genomen (dit heeft mogelijke gevolgen voor de kwaliteiten van de scans); Als de werkwijze of de volgorde van de handelingen daarbinnen aanzienlijk wijzigt; Als het wettelijk kader verandert. 5. Literatuur Archiefwet, Archiefbesluit en Archiefregeling Te vinden op Nieuwe nadere regels digitale archivering gemeente Nijmegen, november 2010 Te vinden op (laatst geraadpleegd op 1 maart 2013) Richtlijn Bestandsformaten voor digitaal geboren en gedigitaliseerde tekstdocumenten ten behoeve van het concern Amsterdam, versie 0.9, november Stadsarchief Amsterdam Te vinden op (laatst geraadpleegd 1 maart 2013) Richtlijnen en procedures voor de uitvoering van projecten in het kader van Het Geheugen van Nederland, versie 4.1, maart 2006, met name de bijlagen 9 en 11. Projectbureau Het Geheugen van Nederland. Te vinden op (laatst geraadpleegd 1 maart 2013) Richtlijnen preservation imaging Metamofoze. Beeldkwaliteit, versie 1.0 januari 2012 Te vinden op (laatst geraadpleegd 1 maart 2013) Website Westfries Archief. Leidraad vervanging. A. Adema. Versie augustus 2012 Hoorn Website Gemeentearchief Rotterdam. Leidraad voor vervanging. Januari odellen/leidraad_vervanging.pdf 10