thema De invloed van de CPR op de rol van productcertificaten Productcertificatie of CE-markering? Productcertificatie of CE-markering

Transcriptie

1 thema 1 De invloed van de CPR op de rol van productcertificaten Productcertificatie of CE-markering? Productcertificatie of CE-markering

2 Jan Klapwijk KIWA 1 Kwaliteitskeurmerken voor bouwmaterialen zijn ooit ontstaan door de behoefte aan betrouwbare bouwmaterialen foto s: BetonPlaza.nl 2 Relatie Europese normen en CE-markering Gedurende 2015 maar ook in de eerste maanden van 2016 is er een continue stroom van berichten in de vakpers en op internet verschenen over de private (KOMO, Kiwa) kwaliteitskeurmerken en de publieke (CE) markering in de bouw. In de meeste artikelen gaat het over de juridische status en wat er in juridische zin wel of niet zou mogen. Maar wat houden de keurmerken nu precies in en wat is het verschil met de CE-markering? Historie Het KOMO-keurmerk voor bouwmaterialen is ooit ontstaan door de behoefte bij het bouwtoezicht aan betrouwbare bouwmaterialen. Ook het Kiwa-keurmerk is ontstaan uit de behoefte aan betrouwbare materialen, in dit geval specifiek om de kwaliteit van het drinkwater te kunnen garanderen. Eind jaren zestig, begin jaren zeventig waren er voor veel bouwmaterialen geen of zeer summiere normen. Stichting KOMO heeft toen in overleg met de betrokken marktpartijen ervoor gezorgd dat er normen voor bouwmaterialen kwamen. Het uitgangspunt bij het maken van normen was dat er voor elke beschreven eigenschap ten minste een meetmethode, een grenswaarde en een goed- of afkeurcriterium werd vastgelegd. Het vastleggen van een grenswaarde maakte het voor afnemers eenvoudig om met verwijzing naar de norm te volstaan zonder zelf te moeten bedenken wat een redelijke grenswaarde voor het betreffende product zou moeten zijn. Om te voorkomen dat de materialen voor elk project moesten worden beproefd, maar om wel voldoende vertrouwen te verkrijgen dat de producten daadwerkelijk aan deze normen voldeden, zorgde KOMO ervoor dat bevoegde keurings- en certificatie-instellingen toezicht hielden bij de producenten van de genormeerde materialen. Gebruikelijke frequenties voor dit toezicht waren in die tijd acht tot tien keer per jaar. Dit is in de loop der jaren teruggebracht tot vier à zes controlebezoeken per jaar. Hierbij beoordelen de certificatie-instellingen het kwaliteitssysteem van de certificaathouder en nemen steekproeven in de productie en van het gereed product. De productnormen werden door KOMO geschreven, maar zij werden door NEN uitgegeven. Daarmee kregen ze ook de status van nationale norm. In de loop der jaren is KOMOcertificatie voor de meest gangbare bouwmaterialen uitgegroeid tot de standaard voor kwaliteitsborging. Van lieverlee is het schrijven van de productnormen overgegaan naar NEN en nog later is dit een Europese aangelegenheid geworden en heeft CEN deze taak op zich genomen. Voorheen werd rechtstreeks gecertificeerd op basis van een norm. Tegenwoordig wordt er gecertificeerd op basis van een zogenoemde Beoordelingsrichtlijn (BRL). Een BRL bevat in het algemeen een verwijzing naar een technische norm en daarnaast interpretaties van zaken die niet in de norm zijn geregeld. Verder bevat een BRL procedureafspraken over het proces van certificatie en eisen met betrekking tot de certificatie-instelling zelf. Europese normering en de CPD De basis voor het maken van Europese normen werd gelegd met het uitkomen van de Europese richtlijn voor bouwproducten CPD (Construction Products Directive) in Het doel van de CPD was het opruimen van handelsbelemmeringen voor bouwmaterialen. Het middel daarvoor was het maken van Europese productnormen. Via de CPD werd geregeld dat in Europese productnormen een wettelijk deel kon worden toegevoegd in de vorm van een annex. De ambitie van de EU was om in deze annex een minimum aantal zaken te regelen 2 INPUT publiekrechtelijk EU-commissie Wetgeving - Construction Products Directive CPD (EEG 89/106) - Construction Products Regulation CPR (EU 305/2011) - CPD: 6 Essential Requirements (ER s) - CPR: 7 Essential Requirements (ER s) MANDAAT PER TOEPASSING - Aanwijzen relevante ER s - Bepalen toezichtsniveau CPD: Attestation of Conformity AoC-level CPR: Assessment and Verification of Constancy of Performance AVCP-level Annex ZA - Vertaling ER s naar technische eigenschappen - Verwijzing naar bepalingsmethodes - Aanwijzingen m.b.t. aanbrengen CE-markering AoC-level CPR: Assessment and Verification of Constancy of Performance AVCP level CE-markering EUROPESE NORMEN EN CE-MARKERING EUROPESE NORM voor bouwproduct X INPUT privaatrechtelijk CEN Technische normcomissies - TC s - Working Groups PRIVATE NORMEN Private deel EN-norm - Technische eigenschappen - Bepalingsmethoden - Grenswaarden - Criteria voor goed- en afkeur - Kwaliteitscontrole (Factory Production Control FPC) - etc. Productcertificatie of CE-markering

3 thema Voorbeeld betonstraatstenen Als voorbeeld van de praktijk onder de CPD/CPR wordt de certificering van betonstraatstenen beschreven. Voor dit product geldt de Europese norm EN In Annex ZA1 is onder andere de sterkte als eigenschap onder CE-markering benoemd. In de Annex ZA wordt verwezen naar het artikel van de EN 1338 met de meetmethode, maar in de tabel ZA1 van Annex ZA is onder de kop Niveau of klasse onder mandaat voor de sterkte geen ingevuld. In het artikel van de norm wordt wel een minimumsterkte benoemd namelijk 3,6 N/mm 2. Het voorschrijven van de norm in het bestek borgt wel dat de sterkte-eis is voorgeschreven. De CE-markering borgt echter niet automatisch dat aan deze eis is voldaan. De afnemer moet de waarde van de sterkte verifiëren op de DoP. Bij een KOMO-productcertificaat is wel automatisch geborgd dat aan de sterkte-eis in de norm wordt voldaan, omdat onder KOMO de hele norm wordt gecertificeerd. Bovendien geldt voor betonstraatstenen AVCP niveau 4, waardoor er geen enkel extern toezicht op de kwaliteitsborging van de producent is en dus ook geen beoordeling door een onafhankelijke instantie plaatsvindt dat het product de verklaarde waarden voor de essentiële kenmerken ook daadwerkelijk haalt. Wanneer na enige tijd veel stenen blijken te scheuren en uit onderzoek blijkt dat sterkte niet voldoet aan de waarde in de DoP, kun je natuurlijk juridisch je gelijk gaan halen. Onder KOMO wordt echter vooraf een garantie verkregen en niet achteraf. op het gebied van veiligheid en gezondheid in het algemeen belang. Dit zou aparte regelgeving op dit gebied in de afzonderlijke lidstaten de wind uit de zeilen nemen, zodat bouwproducten makkelijker over de grens konden worden verhandeld. Dit werd uitgewerkt in Annex I van de CPD. In deze Annex I zijn zes zogenoemde Essential Requirements (ER s) beschreven. De zes ER s bevatten algemene omschrijvingen van de onderwerpen: 1. mechanische sterkte en stabiliteit; 2. brandveiligheid; 3. gezondheid en milieu; 4. gebruiksveiligheid; 5. geluidshinder; 6. energiezuinigheid. men altijd opgenomen in de zogenoemde Annex ZA. De in de Annex ZA benoemde kenmerken heten de Essentiële Eigenschappen. De Annex ZA is het publieke deel van een Europese norm. Normen die een hoofdstuk ZA hebben, worden geharmoniseerde Europese normen genoemd. Er zijn overigens ook nog veel Europese normen zonder Annex ZA. Omdat het maken van EN-normen een private activiteit is van CEN, ontstond hierdoor de situatie dat publieke en private regels in elkaar werden verweven. CE-markering Een ander belangrijk onderdeel van de CPD was het toezicht op het voldoen aan geharmoniseerde normen en de manier waarop bouwproducten worden gemerkt om dat aan te tonen. In de CPD staat dat in het mandaat door de Europese Commissie moet worden vastgelegd welk niveau van extern toezicht moet worden uitgeoefend op het voldoen aan de eisen uit de Annex ZA. Men onderscheidde daarbij vier niveaus van extern toezicht: Attestation of Conformity (AoC). Daarbij was AoC niveau 4 het laagste niveau: geen extern toezicht. AoC niveau 3 hield in dat een product éénmalig moest worden beproefd door een daarvoor aangewezen externe instantie. De AoC niveaus 1 en 2 gingen uit van een jaarlijks extern toezicht op het kwaliteitssysteem (Factory Production Control, FPC) van de producent, zonder steekproeven in de productie of van het gereed product. De toezichthoudende instanties heetten in CPD-jargon: Notified Bodies (NoBo). Fabrikanten die producten op de markt brachten die onder het toepassingsgebied vallen van een Europese norm met Annex ZA, werden verplicht hun producten te voorzien van het CE-merk. Daarvoor moest de fabrikant aantonen dat hij voor ten minste één essentiële eigenschap uit de Annex ZA de productkenmerken had bepaald. Tevens werd de producent verplicht een Declaration of Conformity af te geven waarin hij zelf verklaarde welke prestaties zijn producten leverden. Voor de AoC niveaus 1 en 2 gaf de NoBo een CE-verklaring uit met betrekking tot het toezicht op de producent. Dit werd een FPC-certificaat genoemd. In de praktijk veranderde er onder de CPD heel weinig aan de waarde van het KOMO-productcertificaat. CE en KOMO waren twee systemen die naast elkaar functioneerden. Het ene een wettelijke verplichting en het ander een private keuze. De afnemer kon er nog steeds op vertrouwen dat het gecertificeerde product onder KOMO aan de gehele productnorm voldeed. Per toepassingsgebied werden deze ER s vertaald in een mandaat waarin was beschreven welke ER s van toepassing waren, eventueel voorzien van een nadere technische invulling van de eis. De uiteindelijke vertaling van het mandaat naar concrete producteigenschappen is in de Europese productnor- CPD wordt CPR In 2013 werd de CPD opgevolgd door de CPR (Construction Products Regulation). Belangrijkste reden daarvoor was dat de juridische status van een Directive (Richtlijn) te zwak was om Productcertificatie of CE-markering

4 de implementatie van CE-markering voor bouwproducten overal in de EU goed van de grond te krijgen. De opvolger CPR is een Regulation die juridisch zwaarder weegt en dus makkelijker afdwingbaar is in de EU. De CPR bevat diverse wijzigingen ten opzichte van de CPD. Onder andere de terminologie is gewijzigd. Zo is AoC-systeem nu AVCP-systeem en heet de Declaration of Conformity nu Declaration of Performance (DoP). Een belangrijke wijziging is opgenomen in artikel 8 lid 3. Daarin is vastgelegd dat de CE-markering het enige merk-teken is dat verklaart dat het bouwproduct in overeenstemming is met de aangegeven prestaties met betrekking tot de essentiële eigenschappen (die onder de Annex ZA vallen) en dat de lidstaten in hun nationale maatregelen alleen naar de CE-markering mogen verwijzen en verwijzingen naar andere merktekens die de conformiteit met betrekking tot de essentiële kenmerken onder een geharmoniseerde norm verklaren moeten schrappen. Dit heeft in Nederland geleid tot een controverse tussen de rijksoverheid en KOMO (en de licentiehouders van KOMO zoals Kiwa). De controverse heeft haar oorsprong in het feit dat we in Nederland zogenoemde erkende kwaliteitsverklaringen kennen. Een erkende kwaliteitsverklaring is een schriftelijke verklaring dat een bouwproduct of bouwstof voldoet aan de wettelijke eisen uit het Bouwbesluit of het Besluit Bodemkwaliteit. Voor het Bouwbesluit werden daarvoor KOMO-attestenmet-productcertificaat gebruikt (zie kader Attestering ). Voor Productcertificatie of CE-markering

5 thema Uitzonderingen De CE-markering is (nog) niet op alle KOMO-gecertificeerde producten van toepassing. Daarnaast kent KOMO ook nog een belangrijke andere vorm van certificatie, namelijk procescertificatie. Procescertificatie heeft niet zozeer betrekking op een product als wel op een geleverde dienst. In de bouw gaat het dan meestal over aannemers die een bepaalde activiteit uitvoeren. De productcertificaten voor producten zonder relatie met de CE-markering en de procescertificaten vallen buiten de KOMO/ CE-discussie. Gevolgen voor afnemers en gebruikers Afnemers en gebruikers in Nederland zijn gewend om eisen te stellen aan bouwproducten door in een bestek een Beoordelingshet Besluit Bodemkwaliteit waren dit KOMO-productcertificaten en NL-BSB-productcertificaten. Dat de erkenning van (een deel van) de KOMO-kwaliteitsverklaringen mogelijk in strijd is met de CPR, daar zijn alle partijen het over eens. Om dit op te lossen, zijn door KOMO meerdere aanpassingen doorgevoerd in de KOMO-kwaliteitsverklaringen en de onderliggende beoordelingsrichtlijnen (BRL s). In een later stadium werd door het ministerie het standpunt ingenomen dat ook niet-erkende en dus private certificaten strijdig kunnen zijn met de CPR. Praktijk onder de CPD/CPR In veel geharmoniseerde normen worden slechts een beperkt aantal producteigenschappen aangewezen voor CE-markering, namelijk die met een duidelijke relatie met een van de ER s. Maar er zijn ook normen waarin vrijwel alle eigenschappen zijn aangewezen, ook als de relatie met de ER s indirect is of niet bestaat. Alle normartikelen met betrekking tot de niet-aangewezen eigenschappen zijn private regelgeving en vallen dus buiten de CE-markering. Bovendien wordt voor veel producteigenschappen in de Annex ZA geen grenswaarde voorgeschreven (threshold value), maar wordt slechts de bepalingsmethode van de eigenschap aangewezen. Dat betekent dat een producent onder CE-markering een waarde kan opgeven die niet voldoet aan de grenswaarde die in het private deel van de norm staat. Voor veel afnemers is dit een ondoorgrondelijk en onbegrijpelijk fenomeen (zie ook voorbeeld in kader Voorbeeld betonstraatstenen.) Bij KOMO-productcertificaten is het altijd zo geweest dat de certificering de volledige norm omvatte. Dat veranderde niet met de komst van de CPD. Bij circa 75% van de geharmoniseerde Europese normen is sprake van AVCP-niveau 4 of 3, dat wil zeggen dat in het kader van de CE-markering geen enkele controle door een daarvoor aangewezen instantie nodig is of slechts een eenmalige laboratoriumtest. Voor AVCP-niveau 1+ en 2+ is er een jaarlijks toezicht door een aangewezen instantie (NoBo), maar dit richt zich uitsluitend op het kwaliteitssysteem van de producent. Steekproeven door de NoBo in de productie of van het gereed product zijn niet aan de orde. Gevolgen voor KOMO Voor producten waarop de CE-markering van toepassing is, heeft KOMO per 1 januari 2015 een duidelijke splitsing gemaakt tussen de erkende delen van de kwaliteitsverklaringen en het private productcertificaat. De Bouwbesluitaansluiting is ondergebracht in een KOMO-attest en voor de aspecten met betrekking tot het Besluit bodemkwaliteit zijn aparte NL-BSBcertificaten verleend. Hierdoor was er geen direct verband meer tussen het KOMO-keurmerk, wat is verbonden met het private KOMO-productcertificaat, en de erkenning door de overheid. Dit bleek voor de overheid onvoldoende, waardoor KOMO heeft besloten om per 1 maart 2016 uit het erkende stelsel te stappen. Attestering Veel producten met een KOMO-productcertificaat die worden toegepast in de B&U-sector hebben een link met het Bouwbesluit. Het Bouwbesluit bevat echter eisen op gebouw- of bouwdeelniveau en niet op bouwproductniveau. Met een zogenoemd attest kan een producent aantonen dat zijn bouwproduct in de toepassing als bouwdeel voldoet aan de betreffende eisen van het Bouwbesluit. Wanneer dit attest erkend is, is er sprake van een erkende kwaliteitsverklaring. In dat geval is dit voor de Bouwbesluitonderdelen waar het attest een uitspraak over doet het wettelijk bewijs dat aan het Bouwbesluit is voldaan. De toezichthoudende instanties vanuit de overheid dienen deze uitspraken te accepteren. Tot 1 januari 2015 was het gebruikelijk het attest in één document te combineren met het productcertificaat tot een attestmet-productcertificaat. Het attest geeft de specificaties waar het product aan moet voldoen om de prestaties van het bouwdeel te kunnen garanderen. Het productcertificaat bevestigt dat het product aan deze specificaties voldoet Productcertificatie of CE-markering

6 richtlijn (BRL) voor te schrijven. Daarmee liggen de voor Nederland gangbare eisen voor de producteigenschappen vast. Een productcertificaat op basis van deze BRL geeft het vertrouwen dat het product aan de gestelde eisen voldoet. Daar is in de afgelopen veertig jaar door alle marktpartijen veel in geïnvesteerd. Als we de lijn van de overheid volgen, mag dit niet meer en moeten afnemers op projectniveau de eisen voor alle bouwmaterialen formuleren en vervolgens aan de hand van de DoP voor de essentiële kenmerken beoordelen of het bouwmateriaal hieraan voldoet. Afnemers die de CE-markering onvoldoende waarborg van de kwaliteit van het product vinden, moeten in dat geval zelf weer bepaalde producteigenschappen (laten) toetsen om hetzelfde vertrouwen in de kwaliteit te verkrijgen die ze van KOMO gewend waren. Het behoeft geen toelichting dat dit de kosten zal verhogen ten opzichte van de kosten van een (KOMO-) productcertificaat. Toekomst In haar ijver de vrije handel te garanderen en problemen met Brussel te voorkomen, gaat de overheid met haar opstelling ten aanzien van private keurmerken voorbij aan het belang van bouwmaterialen die aantoonbaar van goede kwaliteit zijn. Het zal in de toekomst moeten blijken of de CPR voldoende grond biedt een producent te verbieden om zijn kwaliteit vrijwillig te laten beoordelen door een derde partij en dat kenbaar te maken aan de markt. Bijvoorbeeld een attest-met-productcertificaat voor systeemvloeren geeft in het attestgedeelte de warmteweerstand van de vloerconstructie (Rc-waarde). Hiervoor moet het isolatiemateriaal dat onder het vloerelement zit bepaalde afmetingen hebben en een bijbehorende λ-waarde. Het productcertificaat geeft het vertrouwen dat het isolatiemateriaal onder het vloerelement aan deze specificaties voldoet. Het attest is in het kader van het Bouwbesluit het erkende deel van het attest-met-productcertificaat. Om een scheiding aan te brengen tussen het publieke (erkende) deel en het private deel, zijn de KOMO-attesten en KOMO-productcertificaten vanaf 1 januari 2015 van elkaar gescheiden. Helaas is dit in de discussie met het ministerie en ILT onvoldoende gebleken en heeft KOMO besloten per 1 maart 2016 uit het erkende stelsel te stappen en de KOMO-attesten niet meer te laten erkennen. Hiermee is het niet langer wettelijk bewijs. De uitspraken in het KOMO-attest veranderen echter niet en ook het werk dat de certificatie-instelling uitvoert om tot de uitspraken in het attest te komen, zijn ongewijzigd en vallen ook nog steeds onder accreditatie. Wat niet meer gebeurt, is een goedkeuring van de beoordelingsrichtlijn (BRL) door de Stichting Bouwkwaliteit die de Toetsingscommissie Bouwbesluit laat beoordelen of de relevante aspecten van het Bouwbesluit correct in de BRL zijn opgenomen. Deze controle voert de Kwaliteits- en Toetsingscommissie van de Stichting KOMO nu uit. Voor leveranciers die toch hechten aan de erkenning van het attest in het kader van het Bouwbesluit is ook een oplossing gevonden. Op basis van een Richtlijn aansluiting Bouwbesluit (RaB) kunnen zij een Erkend Bouwbesluit Aansluitdocument (EBA) krijgen. Dit publiek (erkende) document wordt door de certificatie-instelling onder haar eigen naam verleend en heeft daarmee geen link met het KOMO-keurmerk. Productcertificatie of CE-markering