Artikel 6:13 Awb en de onderdelentrechter: een hellend vlak?

Transcriptie

1 Artikel 6:13 Awb en de onderdelentrechter: een hellend vlak? Gronden Onderdelen Bewijs Susanne Leijtens Universiteit van Tilburg september 2008

2 Artikel 6:13 Awb en de onderdelentrechter: een hellend vlak? Masterscriptie Student: Susanne Leijtens Studentnummere: Opleiding: Master Nederlands recht, vrij programma Scriptiebegeleider: mr. K.F. Bolt Universiteit van Tilburg september 2008

3 Voorwoord Deze scriptie vormt het sluitstuk van mijn studie Nederlands recht aan de Universiteit van Tilburg. Mijn studietijd wordt gekenmerkt door een periode waarop ik tevreden kan terug kijken. Het begon in 2003, toen ik besloot om in deeltijd rechten te gaan studeren, zodat ik me verder kon ontwikkelen in mijn carrière. Ik werkte op dat moment een goed jaar bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst als juridisch medewerker, maar wilde graag doorstromen naar de functie van procesvertegenwoordiger. Daarom ging ik me in de avonduren storten op mijn studie. Omdat ik erg gemotiveerd was, koste dit me niet al te veel bloed, zweet en tranen, hoewel het niet altijd meeviel om naast een volledige baan nog te studeren. Als ik er zo op terug kijk, is de tijd eigenlijk omgevlogen. Zo ging het eigenlijk ook met deze scriptie. Het was voor mij meteen duidelijk dat ik een bestuursrechtelijk onderwerp wilde tackelen en gesprekken met collega s op het werk en studiegenoten hebben mij hierin op de goede weg geholpen. Waarvoor dank. Mijn scriptiebegeleider mevrouw Bolt heeft mij vervolgens bijgestaan in het nader specificeren van het uiteindelijke onderwerp. Zij attendeerde mij ook op een studiemiddag bij de Vereniging voor Bestuursrecht (VAR) omtrent dit onderwerp, die ik ook heb bijgewoond op 27 maart jongstleden. Het enthousiasme van mevrouw Bolt werkte erg stimulerend en ik heb de gesprekken met haar dan ook als zeer prettig ervaren. Daarnaast was ze erg snel met reageren op concepthoofdstukken die ik bij haar inleverde, zodat ik weer verder geïnspireerd door kon gaan met schrijven. Mijn dank aan mevrouw Bolt is dan ook groot. Verder wil ik mijn (schoon)ouders bedanken voor het uit handen nemen van (huishoudelijke) taken, voor hun aanwezigheid en oppeppende gesprekken. Last but not least wil ik Remco bedanken voor zijn luisterend oor als ik er even niet meer uit kwam of geen inspiratie meer had. En natuurlijk voor zijn hulp met de lay-out van deze scriptie. Dank Remco dat je altijd zo geduldig met me was en me gesteund hebt in de afgelopen periode. Eindelijk hebben we nu weer (meer) tijd voor leuke dingen! i

4 INHOUDSOPGAVE Voorwoord... i Lijst van gebruikte afkortingen... iii Hoofdstuk 1. Inleiding... 1 Hoofdstuk 2. Artikel 6:13 Awb Inleiding Artikel 6:13 Awb tot de wetswijziging van 1 juli Artikel 6:13 Awb na de wetswijziging van 1 juli Achtergrond van de wetswijziging De Medemblikjurisprudentie Bestemmingsplannen De tweede evaluatie van de Awb Parlementaire geschiedenis van het wetsvoorstel Verschoonbaarheid in relatie tot artikel 6:13 Awb De verhouding tussen het belanghebbende-begrip en artikel 6:13 Awb Hoofdstuk 3. De onderdelentrechter Inleiding Wat houdt de onderdelentrechter in? Overige trechterbegrippen Relatie tussen artikel 6:13 Awb en de onderdelentrechter Het oude artikel 6:13 Awb en de onderdelentrechter Het nieuwe artikel 6:13 Awb en de onderdelentrechter Verschoonbaarheid en de connectie met de onderdelentrechter Hoofdstuk 4. Algemene rechtsbeginselen in relatie tot artikel 6:13 Awb en de onderdelentrechter Inleiding Wat zijn algemene rechtsbeginselen? Algemene beginselen van behoorlijk bestuur Beginselen van een goede procesorde Verhouding tussen rechtsbeginselen en artikel 6:13 Awb Rechtsbeginselen en de onderdelentrechter Hoofdstuk 5. Het EVRM Inleiding De rol van artikel 6 EVRM Hoofdstuk 6. Samenvatting en conclusie Literatuur Jurisprudentie ii

5 Lijst van gebruikte afkortingen Aant. Aantekening AB Administratiefrechtelijke Beslissingen Rechtspraak Bestuursrecht ABkort Administratiefrechtelijke Beslissingen Rechtspraak Bestuursrecht kort A.b.b.b. Algemene beginselen van behoorlijk bestuur AbRS Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State Awb/AWB Algemene wet bestuursrecht B&W Burgemeester & wethouders Bijv. Bijvoorbeeld C.q. Casu quo CRvB Centrale Raad van Beroep E.a. En anderen ECHR European Court of Human Rights EG Europese Gemeenschap EHRM Europees Hof voor de rechten van de mens EVRM Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden Gst. Gemeentestem JB Jurisprudentie Bestuursrecht KB Kroon LJN Landelijk JurisprudentieNummer M en R Milieu en Recht M.nt. Met noot MvA Memorie van Antwoord MvT Memorie van Toelichting NJ Nederlandse Jurisprudentie NJCM Nederlands Tijdschrift voor de Mensenrechten Nr. Nummer NV Nota van het Verslag P. Pagina Par. Paragraaf PG Parlementaire Geschiedenis iii

6 Rb. Red. RSV SBR Stb. U.o.v. USZ VAR Vol. Vs. VV Vz. Vzr. WAO Wm WRO WWW Rechtbank Redactie Rechtspraak Sociale Verzekering Staats- en bestuursrecht Staatsblad Uniforme openbare voorbereidingsprocedure Uitspraken Sociale Zekerheid Vereniging voor Bestuursrecht Volume Versus Voorlopig Verslag Voorzitter Voorzieningenrechter Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering Wet milieubeheer Wet op de Ruimtelijke Ordening World Wide Web iv

7 Hoofdstuk 1. Inleiding Mijn scriptie zal zich richten op het gewijzigde artikel 6:13 Awb en hoe dit zich verhoudt tot de onderdelentrechter. Het oude artikel 6:13 Awb bepaalde dat geen beroep open staat bij de rechter tegen een besluit op bezwaar of beroep voor een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten geen bezwaar te hebben gemaakt of administratief beroep te hebben ingesteld tegen het primaire besluit. Sinds 2005 is toegevoegd dat er evenmin een weg naar de rechter openstaat voor degene aan wie verweten kan worden geen zienswijze als bedoeld in artikel 3:15 Awb te hebben ingediend. Het indienen van een zienswijze past binnen de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (u.o.v), die is neergelegd in afdeling 3.4 Awb en die de bestuurlijke heroverweging vervangt zoals deze tot dan was geregeld in twee aparte afdelingen in de Awb, namelijk de openbare voorbereidingsprocedure en de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure. Met de wetswijziging van 26 mei 2005 (Stb. 2005, 282), die in werking is getreden op 1 juli 2005, is een passage toegevoegd aan artikel 6:13 Awb, die mogelijk tot gevolg heeft dat bepaalde onderdelen door de rechter buiten beschouwing gelaten worden, omdat ze te laat naar voren zijn gebracht. Op die manier werkt dit artikel als een trechter tussen bestuur en rechter, maar het is de vraag op welke wijze deze trechter fungeert en of dit een wenselijke ontwikkeling is. Vóór de wetswijziging beperkte de ontvankelijkheidseis zich tot het ingediend zijn van het formele rechtsmiddel, maar de toevoeging van de zienswijze heeft mogelijk tot gevolg dat de aandacht verschuift naar de aangevoerde gronden en daarmee dus naar de inhoudelijke argumentatie. Deze ontwikkeling roept verder vragen op die verband houden met de rechtsbescherming van burgers. Daarbij kan gedacht worden aan de interpretatie van het begrip belanghebbende en de verschoonbaarheid van het niet eerder aangevoerd hebben van bepaalde argumenten. Ten slotte speelt artikel 6 EVRM mogelijk een rol, aangezien hierin onder meer het recht op toegang tot de rechter is neergelegd. Daarom zal onderzocht worden of de invloed van artikel 6:13 Awb op de onderdelentrechter leidt tot een onaanvaardbare aantasting van de rechtsbescherming van burgers. Mijn onderzoeksvraag luidt dan ook als volgt: Op welke manier wordt de onderdelentrechter beïnvloed door het sinds 1 juli 2005 gewijzigde artikel 6:13 Awb en leidt deze ontwikkeling tot een onaanvaardbare aantasting van de rechtsbescherming van burgers? 1

8 Het doel van mijn onderzoek is een beschrijving te geven van de invloed die het gewijzigde artikel 6:13 Awb al dan niet heeft op de onderdelentrechter en hierover een oordeel te vellen in relatie tot de rechtsbescherming van burgers. Het gaat dan om de vraag of de rechtsbescherming van burgers op een hellend vlak komt door de onderdelentrechter zoals die in artikel 6:13 Awb is vervat. De methoden die in dit onderzoek gebruikt zijn variëren van een studie naar de wettekst en wetsgeschiedenis tot bestudering van literatuur en jurisprudentie. Om mijn onderzoeksvraag te kunnen beantwoorden wordt aan de hand van een aantal subvragen gewerkt aan een antwoord. In hoofdstuk 2 zal allereerst een toelichting gegeven worden op artikel 6:13 Awb, zowel voor als na de wetswijziging, en zal de achtergrond van deze wetswijziging nader belicht worden. Tevens zal worden ingegaan op de verschoonbaarheid die als disculpatiemogelijkheid is vastgelegd in artikel 6:13 Awb. Ten slotte zal in dit hoofdstuk het belanghebbende-begrip aan de orde komen. In hoofdstuk 3 zal aandacht besteed worden aan de onderdelentrechter en overige trechterbegrippen, zoals de argumentatieve trechter en de bewijstrechter. In dit hoofdstuk zal ook de relatie tussen artikel 6:13 Awb, zowel voor als na de wetswijziging, en de onderdelentrechter beschreven worden. Ten slotte zal daarbij kort aandacht besteed worden aan de relatie tussen de onderdelentrechter en de disculpatiemogelijkheid van artikel 6:13 Awb. Hoofdstuk 4 is gewijd aan de algemene rechtsbeginselen en de relatie met artikel 6:13 Awb en de onderdelentrechter. Ook het internationale recht mag niet ontbreken en daarom zal in hoofdstuk 5 het EVRM, met name artikel 6 EVRM, onder de loep genomen worden. In het laatste hoofdstuk zal teruggeblikt worden op alle onderwerpen en zal een conclusie getrokken worden inzake de vraag op welke manier de onderdelentrechter beïnvloed wordt door het sinds 1 juli 2005 gewijzigde artikel 6:13 Awb en of deze ontwikkeling leidt tot een onaanvaardbare aantasting van de rechtsbescherming van burgers, met andere woorden of de rechtsbescherming inderdaad op een hellend vlak is komen te staan als gevolg van de onderdelentrechter die in artikel 6:13 Awb gelezen dient te worden. 2

9 Hoofdstuk 2. Artikel 6:13 Awb 2.1. Inleiding Iedereen heeft wel eens gehoord van De Efteling, een mooi attractiepark in Kaatsheuvel, Noord-Brabant. Begonnen als speeltuin in de jaren 50 en inmiddels uitgegroeid tot een enorm pretpark met voor ieder wat wils. Inmiddels is er ook een hotel gebouwd om gasten die van ver komen in de gelegenheid te stellen van het park te genieten en ligt in de nabijheid Villa Pardoes, waar zieke kinderen met hun ouders kunnen verblijven en even onbezorgd kind kunnen zijn. Maar daar blijft het niet bij. De Efteling wil graag een bungalowpark bouwen in de aangrenzende bossen. Buurman X die aan de rand van het bos woont, vindt het maar niets en start een procedure tegen het gemeentebestuur dat het bestemmingsplan zodanig heeft aangepast dat het bungalowpark gebouwd kan gaan worden. Buurman Y is eveneens fel tegen het plan, maar besluit de uitkomst van de procedure van buurman X af te wachten. Het bezwaar van buurman X wordt ongegrond verklaard en hij besluit het daarbij te laten. Al die tijd en moeite hebben hem uiteindelijk niets opgeleverd, hij heeft er genoeg van. Buurman Y wil het er echter niet bij laten zitten en wil een procedure beginnen bij de rechtbank. Daar stuit hij echter op artikel 6:13 Awb, die voor hem de beroepsmogelijkheid uitsluit. En zo wordt uiteindelijk in de zomer van 2008 begonnen met de bouw van het bungalowpark. Een herkenbare situatie, waarvan er vele spelen in diverse vormen en op verschillende rechtsgebieden. Reden genoeg om aandacht te besteden aan dit probleem. Dit hoofdstuk heeft dan ook betrekking op artikel 6:13 Awb, en meer in het bijzonder op de wetswijziging die heeft plaatsgevonden op 26 mei 2005 (Stb. 2005, 282, inwerkingtreding op 1 juli 2005). Zoals uit het navolgende zal blijken bevat dit artikel een zogenaamde berustingsbepaling. Er wordt ook wel gesproken van de kettingregel. 1 Beschreven en toegelicht zal worden hoe artikel 6:13 Awb luidde voor en na de wetswijziging en wat de achtergrond van deze wetswijziging is. Daarbij komen achtereenvolgens de Medemblikjurisprudentie, bestemmingsplannen en de tweede evaluatie van de Awb aan bod. Voorts zal uiteengezet worden in welke gevallen sprake is van verschoonbaarheid van het zich niet eerder voegen in de procedure en hoe het belanghebbende-begrip zich verhoudt tot artikel 6:13 Awb. Immers, het begrip 1 Damen 2 e.a. 2006, p

10 belanghebbende is een wezenlijk onderdeel van dit artikel en derhalve relevant voor de begripsvorming Artikel 6:13 Awb tot de wetswijziging van 1 juli 2005 Het oude artikel 6:13 Awb, zoals dat gold tot de wetswijziging van 26 mei 2005, die in werking is getreden op 1 juli 2005, luidde: Geen beroep kan worden ingesteld tegen een op bezwaar of in administratief beroep genomen besluit door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten geen bezwaar te hebben gemaakt of administratief beroep te hebben ingesteld tegen het oorspronkelijke besluit. 2 Met dit artikel is een beperking van het beroepsrecht beoogd, in die zin dat de bevoegdheid om beroep in te stellen enkel toekomt aan degene die de verplichte voorprocedure gevolgd heeft. Dit houdt dus in dat ofwel de bezwaarprocedure gevolgd is ofwel dat administratief beroep is ingesteld tegen het oorspronkelijke besluit. Op deze manier wordt voorkomen dat belanghebbenden die het niet eens zijn met het besluit, zich later nog in de procedure melden. Dit artikel dient dan ook ter bevordering van een efficiënte geschilbeslechting. 3 Zogezegd vindt een soort voorstructurering plaats. 4 De regering was van mening dat het recht om door te procederen in beginsel slechts toekomt aan de belanghebbende die daadwerkelijk gebruik gemaakt heeft van de mogelijkheid om een bezwaarschrift in te dienen dan wel administratief beroep in te stellen. 5 Artikel 6:24 Awb bevat een schakelbepaling, waarmee artikel 6:13 Awb ook van toepassing wordt verklaard op hoger beroep. 6 Er kan derhalve geen hoger beroep worden ingesteld door een belanghebbende, aan wie redelijkerwijs verweten kan worden geen beroep in eerste aanleg te hebben ingesteld tegen het bestreden besluit. Het zou ook vreemd zijn wanneer een dergelijke schakelbepaling niet zou hebben bestaan. Niet valt immers in te zien waarom een belanghebbende zich nog wel in hoger beroep zou kunnen mengen in het geschil, terwijl dit eerder niet mogelijk was, hetzij omdat in het geheel geen gebruik is gemaakt van de 2 Ingevoegd met ingang van 1 januari 1994 bij wet van 14 oktober 1993 (Stb. 1994, 581). 4 PG Awb II, MvT, p Kamerstukken II 2003/04, , nr. 3, p Kamerstukken II 1991/92, , nr. 3, p. 90 (MvT). 6 PG Awb II, p. 541 en

11 mogelijkheid om in het geweer te komen tegen het besluit hetzij omdat men zich wel gemengd heeft in een voorprocedure maar vervolgens niet in beroep is gegaan Artikel 6:13 Awb na de wetswijziging van 1 juli 2005 Als gevolg van de wetswijziging van 26 mei 2005, die in werking is getreden op 1 juli 2005 (Stb. 2005, 282), is thans een passage toegevoegd aan artikel 6:13 Awb, waardoor ook de uniforme openbare voorbereidingsprocedure gedekt wordt door deze berustingsbepaling. Thans luidt artikel 6:13 Awb: Geen beroep bij de administratieve rechter kan worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar voren heeft gebracht, geen bezwaar heeft gemaakt of geen administratief beroep heeft ingesteld. Tot zover op zich weinig verrassingen, zou je denken. Maar schijn bedriegt. Met dit artikel lijkt een eenvoudige beperking van de beroepsmogelijkheid ingevoerd te zijn, die na de wetswijziging is uitgebreid. Echter, mogelijkerwijs behelst dit artikel tevens een onderdelentrechter, in die zin dat degene die aan de voorprocedure heeft deelgenomen beperkt is in hetgeen hij in beroep nog naar voren kan brengen. Hierover zal uitgeweid worden in hoofdstuk 3. Artikel 6:13 Awb had tot voor kort ook gevolgen in procedures die betrekking hebben op bestemmingsplannen. In artikel 56, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) was namelijk bepaald dat het indienen van een bedenking bij gedeputeerde staten gelijkgesteld wordt met het indienen van een zienswijze als bedoeld in artikel 3:15 Awb. Er kon dan ook alleen beroep worden ingediend tegen die planonderdelen waartegen in de zienswijze of bedenking al is opgekomen. 7 Per 1 juli 2008 is de nieuwe Wet op de Ruimtelijke Ordening in werking getreden en is artikel 56 WRO geschrapt in verband met de huidige uniforme openbare voorbereidingsprocedure. 8 7 Van Buuren & Borman 2007, p Ingevolge artikel 3.8 lid 1 WRO is afdeling 3.4 Awb van toepassing op de voorbereiding van een bestemmingsplan. 5

12 2.4. Achtergrond van de wetswijziging Om het perspectief van de wetswijziging te kunnen begrijpen moet worden teruggegrepen op het systeem van de getrapte actio popularis zoals deze gold in het milieurecht tot 1 juli Per 1 juli 2005 is deze actio popularis in het omgevingsrecht weggevallen, wat ertoe heeft geleid dat artikel 6:13 Awb voortaan naast het administratief beroep en de bezwaarprocedure ook de zienswijzenprocedure van artikel 3:15 Awb omvat. De zogenaamde Medemblikjurisprudentie speelt in dit verband een grote rol. Kernbepalingen in het milieurecht met betrekking tot de actio popularis zijn artikel 20.6 en Wet milieubeheer (Wm) (oud), welke bepalingen equivalenten zijn van de in het gewone bestuursrecht geldende artikel 6:13 Awb (oud). Ook op een ander deelgebied van het omgevingsrecht, te weten bestemmingsplanzaken, heeft een soortgelijke benadering gestalte gekregen. In deze paragraaf zal daarom een blik worden geworpen op zowel het milieurecht als de bestemmingsplanzaken. Daarnaast zal aandacht besteed worden aan de tweede evaluatie van de Algemene wet bestuursrecht, die de aanzet heeft gegeven tot de wetswijziging De Medemblikjurisprudentie In het milieurecht gold tot voor kort de getrapte actio popularis. Met de inwerkingtreding van de huidige afdeling 3.4 Awb, de uniforme openbare voorbereidingsprocedure, op 1 juli 2005 is deze figuur afgeschaft. Voordat de huidige afdeling 3.4 Awb in werking trad, bestond de openbare voorbereidingsprocedure uit de afdelingen 3.4 Awb (openbare voorbereidingsprocedure) en 3.5 Awb (uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure). Bij besluiten waarin gebruik was gemaakt van de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure was in artikel 20.6 Wm (oud) de kring van beroepsgerechtigden bepaald. In artikel Wm (oud) was de kring van beroepsgerechtigden bepaald in geval van ambtshalve besluiten als bedoeld in paragraaf Awb (oud). Hoofdregel was dat men gerechtigd was om beroep in te stellen wanneer men bedenkingen had ingebracht tegen het ontwerp van het betreffende besluit. Had men dit niet gedaan, dan kon men via de uitzonderingsbepaling van artikel 20.6 lid 2 Wm (oud) mogelijkerwijs alsnog gerechtigd zijn tot het instellen van beroep. Het was aldus niet nodig om belanghebbende te zijn om beroepsgerechtigd te zijn, vandaar de benaming actio 6

13 popularis. Wel was sprake van een getrapte actio popularis, omdat men vanaf de eerste mogelijkheid moest meedoen in de procedure. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: de Afdeling), die recht spreekt in eerste en enige aanleg op grond van artikel 20.1 Wm (zowel oud als nieuw), meende dat in beroep alleen bezwaren aan de orde konden zijn die terug te leiden waren tot de eerder ingebrachte bedenkingen. Dit oordeel baseerde de Afdeling op de artikelen 20.6 en Wm (oud) en dan voornamelijk op de eis die hierin is neergelegd dat bedenkingen moeten zijn aangevoerd tegen het ontwerp van het betreffende besluit. 9 Deze lijn heeft de Afdeling uitgezet naar aanleiding van de zaak Schouten e.a. vs. B&W Medemblik. 10 Nadien zijn vele uitspraken gevolgd, waarin eenzelfde handelwijze werd gevolgd. Dit vereiste van grondslag in de bedenkingen hield kortgezegd in dat de betreffende beroepsgrond reeds naar voren moest zijn gebracht in de bedenkingenfase, al hoefde dat niet in exact dezelfde bewoordingen te zijn gebeurd. 11 Indien niet werd voldaan aan dit vereiste, dan werd het beroep niet-ontvankelijk verklaard omdat ervan uitgegaan werd dat er geen beroepsrecht bestond. De Medemblikjurisprudentie komt geheel niet overeen met de jurisprudentie inzake het oude artikel 6:13 Awb, aldus Van de Griend. 12 In de jurisprudentie die ging over artikel 6:13 Awb, ging de beperking niet verder dan dat de reikwijdte van de toetsing van het beroep binnen de reikwijdte van het bezwaarschrift bleef. Was een besluitonderdeel niet in geschil in de bezwaarfase, dan werd dit in de beroepsfase zonder dat hiervoor overigens een wettelijke grondslag bestond door de rechter niet alsnog bij de beoordeling betrokken. Er golden evenwel nauwelijks inhoudelijke beperkingen: was in bezwaar een besluitonderdeel ter discussie gesteld, dan konden in beroep tegenwerpingen worden aangevoerd die niet eerder naar voren waren gebracht. In de fase van hoger beroep was dit niet het geval en werd veel meer een argumentatieve trechter toegepast, in die zin dat argumenten die niet eerder naar voren waren gebracht in hoger beroep geen rol konden spelen. 13 De Medembliklijn was wat dat betreft in eerste instantie veel strenger, aangezien de Afdeling meende dat een beroepsgrond inhoudelijk terug te vinden moest zijn in de bedenkingen. Later heeft de Afdeling deze lijn wat genuanceerd, in die zin dat beroepsgronden die direct verband houden 9 Van de Griend 2007, p AbRS 9 mei 1995, AB 1995, 529 en M en R 1995, 86, m.nt. Backes. 11 Van de Griend 2007, p Van de Griend 2007, p Een kleine nuancering is hier op zijn plek. De Centrale Raad van Beroep was hierin soms wat soepeler dan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. 7

14 met hetgeen in de beslissing op bezwaar is overwogen wel betrokken kunnen worden bij de beoordeling. 14 Met betrekking tot feitelijke gegevens 15 hanteerde de Afdeling in de Medemblikjurisprudentie een soepelere lijn dan zij deed als appelrechter in het gewone bestuursrecht, hetgeen verband houdt met de omstandigheid dat de Afdeling in het milieurecht recht spreekt in eerste en enige aanleg. 16 Een laatste verschil wordt gevormd door de gevolgen die gekoppeld zijn aan het buiten beschouwing laten van gronden. Enkel binnen de Medemblikjurisprudentie was nietontvankelijkverklaring van het beroep dat betrekking had op de nieuw aangevoerde gronden het gevolg. 17 Binnen het gewone bestuursrecht werden de betreffende gronden buiten beschouwing gelaten en bleef het daarbij. 18 In het oude artikel 6:13 Awb werd namelijk nooit aanleiding gezien voor het opzij schuiven van beroepsgronden. Dit artikel was in feite niet meer dan een bepaling die ervoor zorgde dat duidelijkheid bestond omtrent de vraag wie gerechtigd was tot het indienen van beroep en omvatte daarmee eigenlijk slechts een formeel vereiste, namelijk een ontvankelijkheidseis. In de algemene bestuursrechtelijke jurisprudentie werd veeleer aansluiting gezocht bij de beginselen van een goede procesorde om beroepsgronden uit te kunnen sluiten en aldus een argumentatieve trechter te vormen Bestemmingsplannen In het ruimtelijk ordeningsrecht is een vergelijkbare lijn terug te vinden als gehanteerd wordt ingevolge de Medemblikjurisprudentie. In bestemmingsplanzaken gold tot 1 juli 2005 ook een getrapte actio popularis die als volgt was vormgegeven. In artikel 23 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) was een zienswijzenvoorziening bij de gemeenteraad neergelegd die voor een ieder toegankelijk is. Vervolgens stond een bedenkingenprocedure open bij het goedkeurend orgaan (het college van gedeputeerde staten, artikel 27 WRO) voor degenen die de zienswijzenprocedure hebben gevolgd. De Afdeling is van oordeel dat de bedenkingen die aangevoerd kunnen worden, moeten steunen op de zienswijze. 19 Daarna 14 Vergelijk in dit verband bijvoorbeeld AbRvS 25 januari 2001, AB 2001, 171 m.nt. Michiels met AbRS 10 september 2003, AB 2004, 4 m.nt. Widdershoven. 15 Hieronder wordt begrepen feiten en bewijsstukken daarvan. 16 Van de Griend 2007, p Voor zover het beroep betrekking had op andere, vanaf het begin aangevoerde gronden was het wel ontvankelijk. 18 Van de Griend 2007, p Zie bijvoorbeeld AbRS 6 mei 2004, AB 2004, 225, m.nt. Groothuijse. 8

15 gold een getrapte actio popularis die vergelijkbaar was met die in milieuzaken: had men bedenkingen ingediend, dan kon men in beroep bij de Afdeling (artikel 56, lid 2, aanhef en onder d WRO (oud)). 20 De Afdeling oordeelde dat de beroepsgronden dan ook moesten steunen op de bedenkingen en soms zelfs op de zienswijze. Indien niet aan dit vereiste werd voldaan, dan volgde, evenals in milieuzaken, niet-ontvankelijkverklaring van (een deel van) het beroep, namelijk van het deel van het beroep waarin nieuwe gronden werden aangevoerd. Een belangrijk verschil met de Medemblikjurisprudentie is evenwel dat de beperking in bestemmingsplanzaken zag op nog niet eerder in het geschil betrokken besluitonderdelen. 21 De beperking zag daarom alleen op de reikwijdte en niet op de inhoud van de bedenkingen en zienswijzen. Daarmee wordt meteen duidelijk dat er eerder een verband is met het gewone bestuursrecht dan met de Medemblikzaken. Immers, volgens de Medembliklijn moest een beroepsgrond zijn grondslag vinden in de aangevoerde gronden in de voorprocedure, terwijl in het gewone bestuursrecht de beperking ook niet verder strekte dan de reikwijdte van de aangevoerde gronden. Ook in deze omgevingsrechtzaken is de actio popularis opgehouden te bestaan per 1 juli In artikel 56 WRO is daarom bepaald dat, voor de toepassing van artikel 6:13 Awb, het inbrengen van bedenkingen wordt aangemerkt als het naar voren brengen van zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 Awb. Aangezien eerst een zienswijzenprocedure gevolgd moet zijn alvorens men zijn bedenkingen mag uiten, blijft ook thans gehandhaafd dat beide wegen bewandeld moeten zijn. Op 1 juli 2008 is de nieuwe Wet op de Ruimtelijke Ordening in werking getreden en is artikel 56 WRO geschrapt. De uniforme openbare voorbereidingsprocedure zoals neergelegd in afdeling 3.4 Awb geldt nu onverkort voor bestemmingsplanprocedures De tweede evaluatie van de Awb De tweede evaluatie van de Awb heeft gestalte gekregen in de vorm van wetenschappelijk onderzoek in de periode naar een zestal aspecten van de toepassing van de Awb. 24 In onderhavig verband is het deelonderzoek naar het hoger beroep, onder leiding van Widdershoven en Stroink, met name van belang. In dit onderzoek is de benadering van 20 Van de Griend 2007, p Van de Griend 2007, p Zie artikel 54, lid 2, aanhef en onder d WRO. 23 Zie artikel 3.8 lid 1 WRO. 24 Commissie Evaluatie Awb II

16 Daalder en Schreuder-Vlasblom betrokken door de onderzoekers die het onderwerp hoger beroep onder de loep hebben genomen. Daalder en Schreuder-Vlasblom zijn voorstanders van de Afdelingslijn inzake de bewijstrechter, inhoudende dat bewijs dat eerst wordt ingebracht bij de rechter buiten beschouwing dient te blijven. Widdershoven en de overige onderzoekers hebben zo hun twijfels bij deze benadering en menen dat een dergelijke sanctionering niet altijd op zijn plaats is. 25 Een andere groep onderzoekers, onder leiding van Zwart, nam de zogeheten ketenbenadering 26 onder de loep, waarbij zij ingingen op de Medemblikjurisprudentie en andere (Afdelings)jurisprudentie inzake beroepsgronden die niet reeds in de voorfase aan de orde zijn gekomen. 27 In hun onderzoek wezen zij op het interpretatieverschil tussen het oude artikel 6:13 Awb en het oude artikel 20.6 Wm. De onderzoekers constateerden dat sprake was van een argumentatieve trechter, zowel in het milieurecht als in het algemeen bestuursrecht, al was deze trechter niet geworteld in artikel 6:13 Awb. Eén van de aanbevelingen van deze onderzoekers was om de argumentatieve trechter een wettelijke basis te geven, indien deze trechter behouden zou blijven. De Commissie Evaluatie Awb II (ook wel genaamd Commissie Boukema, naar de voorzitter) verzamelde alle onderzoeksbevindingen en besteedde in de paragraaf argumentatieve fuik speciale aandacht aan het fenomeen. 28 Volgens de Commissie Boukema herbergde de Medemblikjurisprudentie de meest scherpe vorm van de argumentatieve trechter. Daarnaast oordeelde de rechter soms dat beroepsgronden, feitelijke gegevens of bewijsmiddelen niet meegenomen konden worden in de beoordeling omdat deze eerder, in de fase van de bestuurlijke heroverweging, aangevoerd hadden kunnen en derhalve moeten worden. Daarmee was dan sprake van een argumentatieve of bewijstrechter. Naar het oordeel van de Commissie waren de nadelen van deze argumentatieve trechter groter dan de voordelen en moest zij daarom in beginsel niet worden toegepast, mede omdat dit tot een te sterke juridisering van de besluitvorming leidde. 29 De Commissie benadrukte wel dat het van belang is dat gegevens, bewijs en argumenten zo vroeg mogelijk 25 Van de Griend 2007, p Hiermee wordt bedoeld dat de Awb een aantal fasen kent in de bestuurlijke besluitvorming. Onderscheiden wordt in de primaire fase (de voorbereiding van een besluit), de bestuurlijke heroverweging (meestal bezwaar, soms administratief beroep) en het beroep bij de rechter. Variaties op deze keten zijn mogelijk, maar in beginsel is dit de hoofdlijn. Indien gebruik gemaakt wordt van de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure bestaat niet de mogelijkheid van bezwaar, maar van bedenkingen tegen het ontwerp-besluit, hetgeen onderdeel uitmaakt van de primaire fase. Zie ook: Commissie Evaluatie Awb II 2002, p De Gier e.a Zie ook Van de Griend 2007, p Commissie Evaluatie Awb II 2002, p Commissie Evaluatie Awb II 2002, p

17 in de procedure naar voren gebracht worden. De Commissie heeft onderkend dat één en ander in de bedenkingenfase wat gecompliceerder is en daarom nuancering behoeft. Als voorbeeld noemde zij milieuvergunningen, die veelal ettelijke pagina s bevatten met voorschriften. Voor een rechter is het niet te doen, althans onevenredig bezwaarlijk, om een onderdeel dat eerst in beroep aan de kaak wordt gesteld te beoordelen zonder dat hiertegen reeds in de bedenkingenfase argumenten zijn ingebracht. Wanneer een onderdeel wel aan de kaak is gesteld in de bedenkingenfase, moet het volgens de Commissie mogelijk zijn om in beroep nog nieuwe gronden of argumenten c.q. bewijsmiddelen daartegen aan te voeren. 30 Een in dit kader relevante aanbeveling aan de rechter die de Commissie heeft gedaan is de volgende: 31 De rechter dient gegevens, bewijsmiddelen of beroepsgronden die in beroep worden aangevoerd, niet buiten beschouwing te laten op de enkele grond, dat zij niet in de bestuurlijke fase zijn ingebracht, tenzij deze betrekking hebben op een onderdeel van het besluit dat in de bestuurlijke fase in het geheel niet is aangevochten. Deze aanbeveling is door de wetgever in ogenschouw genomen bij de formulering van het wetsvoorstel inzake de uniforme openbare voorbereidingsprocedure en de daarmee samenhangende wijziging van artikel 6:13 Awb. De regering is van mening dat een redelijke uitleg van het nieuwe artikel 6:13 Awb met zich meebrengt dat bij openbaar voorbereide besluiten van de betrokkenen gevergd mag worden dat zij aangeven met welke onderdelen van het ontwerpbesluit ze het niet eens zijn Parlementaire geschiedenis van het wetsvoorstel Zoals gezegd heeft de tweede evaluatie van de Awb de aanleiding gevormd tot onder meer het wetsvoorstel waarbij artikel 6:13 Awb een gedaantewisseling heeft ondergaan. Naar aanleiding van het rapport van de Commissie Boukema is op 24 februari 2000 een wetsvoorstel ingediend inzake de uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb. 33 Dit wetsvoorstel gaat over de samenvoeging van de openbare voorbereidingsprocedures van de afdelingen 3.4 en 3.5 van de Awb tot een nieuwe uniforme openbare voorbereidingsprocedure die wordt opgenomen in de nieuwe afdeling 3.4 van de Awb. De wet is op 22 januari Commissie Evaluatie Awb II 2002, p Commissie Evaluatie Awb II 2002, p. 18 en Kamerstukken II 2003/04, , nr Kamerstukken II 1999/2000, , nrs

18 door de Eerste Kamer aanvaard en is gepubliceerd in Stb. 2002, 54. De Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb is vervolgens op 1 juli 2005 in werking getreden, gelijktijdig met de daarmee samenhangende Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb, die hieronder besproken zal worden. Als gevolg van de samenvoeging van de afdelingen 3.4 en 3.5 van de Awb tot een uniforme openbare voorbereidingsprocedure moest een aantal wetten worden aangepast. Daarom is op 7 februari 2004 het wetsvoorstel tot aanpassing van diverse wetten aan de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb (kortgezegd de Aanpassingswet u.o.v. Awb) ingediend. 34 Zo diende onder meer artikel 6:13 Awb aangepast te worden 35, zodat dit mede zou zien op besluiten die tot stand komen aan de hand van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure. Immers, tot dat moment dekte artikel 6:13 Awb slechts de bezwaarprocedure alsmede de administratief beroepsprocedure. Genoemd artikel werd zodanig aangepast dat voortaan ook zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 Awb hieronder begrepen werden. In de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel is er allereerst op gewezen dat de uniforme openbare voorbereidingsprocedure een facultatief karakter heeft en derhalve niet voor alle besluiten geldt. 36 Immers, deze procedure geldt alleen wanneer dit uitdrukkelijk is aangegeven in een wettelijk voorschrift of in een besluit van het bestuursorgaan dat daartoe bevoegd is. Aangezien artikel 6:13 Awb ziet op de gehele bestuurlijke voorprocedure (het bevat immers zowel de bezwaar- en administratief beroepsprocedure als de zienswijzeprocedure) geldt dit artikel wel voor alle besluiten. Vervolgens wordt in de Memorie van Toelichting ingegaan op het systeem van de getrapte actio popularis en aangegeven dat dit systeem geschrapt zal worden middels dit wetsvoorstel. Op die manier konden de bezwaar- en beroepsprocedures in het omgevingsrecht uniformer worden gemaakt, wat een wens was van de regering. 37 De regering is van mening dat van de afschaffing en harmonisatie met de Awb het signaal uitgaat dat het de regering ernst is met het terugdringen van onnodig beroep op de rechter en met de noodzakelijke stroomlijning van procedures op het terrein van het omgevingsrecht, zoals vastgelegd in het hoofdlijnenakkoord van het kabinet Kamerstukken II 2003/04, , nrs Er zal hier enkel ingegaan worden op artikel 6:13 Awb, aangezien dit het onderwerp is van deze scriptie. Uiteraard hebben er voor het overige nog vele aanpassingen van diverse wetten plaatsgevonden. Het voorstel tot wijziging van artikel 6:13 Awb is opgenomen in hoofdstuk 5, artikel 1, onder B. 36 Kamerstukken II 2003/04, , nr. 3, p Kamerstukken II 2003/04, , nr. 3, p Kamerstukken II 2003/04, , nr. 3, p

19 Daarna wordt toegelicht dat van belang geacht wordt dat het getrapte karakter van het beroepsrecht in het omgevingsrecht blijft voortbestaan en zelfs wordt doorgetrokken naar andere besluiten die worden voorbereid met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure. Dit houdt in dat beroepsgronden inhoudelijk moeten voortborduren op dat wat als zienswijze of bedenking is aangevoerd en dat bepaalde beroepsgronden, feitelijke gegevens of bewijsmiddelen buiten beschouwing gelaten moeten worden indien deze eerst in beroep naar voren worden gebracht terwijl dit ook eerder in de procedure mogelijk was. 39 De regering meende dat artikel 6:13 Awb een uitgelezen mogelijkheid bood om dit te realiseren, aangezien dit artikel qua redactie en ratio grotendeels overeenstemt met artikel 20.6 tweede lid Wm. Van belang is dat een burger de mogelijkheid heeft om zijn ongenoegen over een besluit aan te kaarten bij het bestuur, hetgeen op verschillende manieren vormgegeven kan worden: middels een zienswijze- c.q. bedenkingenprocedure, via de bezwaarprocedure of middels administratief beroep. Wanneer een geschil uiteindelijk aan de rechter wordt voorgelegd, zal duidelijk zijn waar het geschil over gaat, omdat er al een voorprocedure is gevolgd waarbij duidelijk aan het licht is gebracht waarom de burger het niet eens is met een besluit. Een vorm van voorstructurering dus die bijdraagt aan een tijdige en effectieve geschilbeslechting, aldus de Memorie van Toelichting. 40 Door artikel 6:13 Awb aan te passen zal het de eerdergenoemde functie van artikel 20.6 lid 2 Wm en de gelijkluidende bepaling in artikel 56 WRO overnemen. Ten slotte wordt mooi verwoord dat één van de vele aanbevelingen van de Commissie Boukema is overgenomen en is gegoten in het voorstel tot aanpassing van artikel 6:13 Awb. Het gaat dan om een nuancering van de Medembliklijn, waarbij geldt dat bij openbaar voorbereide besluiten van betrokkenen mag worden verlangd dat zij duidelijk maken op welke onderdelen van het ontwerpbesluit naar voren gebrachte zienswijzen betrekking hebben. Bij deze besluiten zal het beroep bij de rechter zich dus niet kunnen richten tegen onderdelen ten aanzien waarvan in de bestuurlijke voorfase in het geheel geen zienswijzen naar voren zijn gebracht. 41 Hier wordt nog wel de kanttekening geplaatst dat in beroep wel nieuwe gegevens, beroepsgronden of bewijsmiddelen ingebracht mogen worden inzake onderdelen van het besluit waartegen men al in de bestuurlijke fase is opgekomen, tenzij aan de burger te verwijten valt dat dit niet eerder is ingebracht. 39 Hiermee wordt gedoeld op de Medembliklijn, zie Kamerstukken II 2003/04, , nr. 3, p Kamerstukken II 2003/04, , nr. 3, p Kamerstukken II 2003/04, , nr. 3, p

20 Naar aanleiding van het wetsvoorstel heeft de Raad van State een advies uitgebracht, waarna de Minister van Justitie in een nader rapport heeft aangegeven welke adviezen worden opgevolgd en op welke wijze. 42 De adviezen hadden onder meer betrekking op de kring van beroepsgerechtigden en in het bijzonder het belanghebbendebegrip, op het weigeren van een vergunning zonder toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure, alsmede op de harmonisatie van criteria voor het verschoonbaar niet inbrengen van zienswijzen. Vervolgens heeft de vaste commissie voor Justitie zich over het wetsvoorstel gebogen en een aantal vragen geformuleerd voor de Minister van Justitie. 43 De Minister heeft deze vragen beantwoord op 11 juni Daarbij is hij nogmaals ingegaan op het afschaffen van de actio popularis in het omgevingsrecht en heeft hij aangegeven dat er bij artikel 6:13 Awb nieuw of oud geen verplichting bestaat om aan belanghebbenden kenbaar te maken dat het nodig is een zienswijze c.q. bezwaarschrift in te dienen alvorens men later beroep bij de bestuursrechter kan instellen. Mijns inziens zou het een goed idee zijn om een dergelijke verplichting wel in te voeren, zeker omdat in het bestuursrecht geen verplichte procesvertegenwoordiging bestaat en men dus zelf een procedure kan voeren. Overigens bestaat deze verplichting evenmin bij de betreffende regelingen in de Wet milieubeheer dan wel in de Wet op de Ruimtelijke Ordening, aldus de Minister. De Minister wijst er wel nog op dat de mogelijkheid tot het indienen van een zienswijze conform de uniforme openbare voorbereidingsprocedure blijkt uit de openbare kennisgeving ingevolge artikel 3:12 Awb en uit de persoonlijke kennisgeving aan specifieke belanghebbenden ingevolge artikel 3:13 Awb. 45 Verder antwoordt de Minister met verwijzing naar de Wet op de rechtsbijstand ontkennend op de vraag of er een verschil in rechtshulp bestaat tussen de uniforme openbare voorbereidingsprocedure en de bezwaarprocedure. De Minister meent voor het overige dat, gelet op de aanvulling van artikel 6:13 Awb en de uitleg in de memorie van toelichting, geen sprake zal zijn van een onnodige juridisering van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure en dat evenmin het aantal zienswijzen zal toenemen dan wel dat het 42 Kamerstukken II 2003/04, , nr Kamerstukken II 2003/04, , nr. 5. De vragen zagen met name op het informeren van belanghebbenden over de gevolgen van hun zienswijzen, op een toenemende juridisering van de zienswijzenfase en op een toename van het aantal zienswijzen en het aantal betwiste onderdelen per zienswijze. 44 Kamerstukken II 2003/04, , nr Deze artikelen zijn gewijzigd per 1 juli 2005, toen de uniforme openbare voorbereidingsprocedure in werking trad. In het eerste lid van artikel 3:12 Awb (nieuw) is dit als volgt verwoord: Voorafgaand aan de terinzagelegging geeft het bestuursorgaan in een of meer dag-, nieuws-, of huis-aan-huisbladen of op een andere geschikte wijze kennis van het ontwerp. Volstaan kan worden met het vermelden van de zakelijke inhoud. In het eerste lid van artikel 3:13 Awb (nieuw) is één en ander als volgt vastgelegd: Indien het besluit tot een of meer belanghebbenden zal zijn gericht, zendt het bestuursorgaan voorafgaand aan de terinzagelegging het ontwerp toe aan hen, onder wie begrepen de aanvrager. 14

21 aantal betwiste onderdelen van een ontwerpbesluit zal stijgen. Net voordat de openbare behandeling van het wetsvoorstel plaatsvond heeft kamerlid De Wit een amendement ingediend tot behoud van de actio popularis in het omgevingsrecht. 46 Tijdens de openbare behandeling op 27 oktober 2004 heeft de heer De Wit zijn visie getracht te verdedigen, maar veel medestanders heeft hij niet gevonden. De algemene tendens in de discussie was dat men positief gestemd was over het wetsvoorstel, maar er leefde nog wel een aantal vragen, met name omtrent de Medembliklijn en de argumentatieve trechter alsmede omtrent het gevolg van het uitsluiten van beroepsgronden (niet-ontvankelijkheid dan wel ongegrondverklaring van het beroep). 47 Men plaatste met name vraagtekens bij de kwestie van het onderscheid tussen gronden en onderdelen van een besluit, wat mijns inziens inderdaad een pijnpunt is. 48 De Minister heeft een aantal vragen kennelijk naar tevredenheid kunnen afhandelen 49 en heeft per brief van 29 oktober 2004 één en ander nog schriftelijk verduidelijkt. 50 De schriftelijke uitleg zag op de overheveling van de trechterwerking van artikel 20.6 lid 2 Wm naar het nieuwe artikel 6:13 Awb. Daarbij heeft de Minister aangegeven dat laatstgenoemd artikel daarmee een verandering van functie ondergaat, omdat de argumentatieve trechter op andere terreinen dan het omgevingsrecht meestal gebaseerd is op beginselen van een goede procesorde in plaats van op artikel 6:13 Awb. Volgens de Minister is als gevolg van deze wijziging slechts sprake van een formeel verschil en niet van een materieel verschil tussen het oude en nieuwe artikel 6:13 Awb. Verder wordt er door de Minister op gewezen dat met het nieuwe artikel 6:13 Awb niet is beoogd om de Medembliklijn te fixeren, maar dat de nuanceringen van de Afdeling bestuursrechtspraak 51 en de aanbevelingen van de Commissie Boukema 52 ter harte zijn genomen, zodat slechts sprake is van een gedeeltelijke codificatie en zelfs van een versoepeling van de Medemblikjurisprudentie. Daarnaast wijst de Minister erop dat bij besluiten die niet conform de uniforme openbare voorbereidingsprocedure zijn voorbereid en waartegen aldus normaliter bezwaar ingediend kan worden, eveneens een argumentatieve of bewijstrechter kan gelden die op dezelfde wijze wordt toegepast als bij besluiten die wel conform de uniforme openbare 46 Kamerstukken II 2004/05, , nr Handelingen II 2004/05, nr. 14, p Hierop zal in hoofdstuk 3, paragraaf 2 nader ingegaan worden. 49 Er zijn althans geen verdere vragen over gesteld en het wetsvoorstel is vervolgens met algemene stemmen aangenomen. 50 Kamerstukken II 2004/05, , nr Die met name zien op aangevoerde beroepsgronden inzake het EG-recht of het EVRM. 52 Kort gezegd gaat het erom dat geen besluitonderdelen aangevochten kunnen worden, die niet eerder aan de orde zijn gesteld, tenzij dit niet verwijtbaar is. Tegen wel eerder aangevochten besluitonderdelen mogen in beroep nieuwe beroepsgronden of nieuw bewijs aangevoerd worden. 15

22 voorbereidingsprocedure zijn voorbereid. Ten slotte geeft de Minister aan dat het aan de rechtspraak overgelaten kan worden welk gevolg verbonden wordt aan het uitsluiten van beroepsgronden, aangezien dit voor de betreffende belanghebbende materieel geen verschil uitmaakt. Het wetsvoorstel is vervolgens op 2 november 2004 met algemene stemmen aangenomen 53, waarna op dezelfde datum het gewijzigd wetsvoorstel inzake de aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb is aangeboden aan de Eerste Kamer. 54 De vaste commissie voor justitie heeft na lezing van het wetsvoorstel nog enkele vragen geponeerd, omtrent het onderscheid tussen niet-ontvankelijkheid en ongegrondheid van het beroep en omtrent een mogelijk te sterke juridisering van de bestuurlijke besluitvorming als gevolg van de argumentatieve trechter. 55 In zijn memorie van antwoord heeft de Minister hierop geantwoord dat onderscheid gemaakt moet worden tussen besluitonderdelen die in het geheel niet eerder ter discussie zijn gesteld en de vraag in hoeverre in beroep nog gronden, argumenten en bewijsmiddelen mogen worden aangevoerd tegen besluitonderdelen die wel eerder zijn aangevochten. 56 Het eerste punt ziet volgens de Minister primair op de ontvankelijkheid van het beroep, terwijl het tweede punt ruimte laat voor hetzij niet-ontvankelijkheid hetzij ongegrondverklaring van het beroep. De Minister blijft erbij dat deze vraag aan de rechtspraak overgelaten kan worden, net zoals tot op heden het geval is. Vervolgens wijst de Minister, in reactie op de vraag omtrent juridisering en de gevolgen daarvan, nogmaals op de aanbevelingen van de Commissie Boukema en de nuanceringen op de Medembliklijn en stelt hij dat geen sprake zal mogen zijn van strijd met de goede procesorde, welk aspect betrekking heeft op de mogelijke ongegrondverklaring van het beroep. De wet is uiteindelijk op 24 mei 2005 door de Eerste Kamer aangenomen 57 en gepubliceerd in Stb. 2005, 282. De wet is op 1 juli 2005 in werking getreden, hetgeen zoals gezegd samenviel met de inwerkingtreding van de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb. Ten slotte verdient opmerking dat bij het invoeren van de wetswijziging is voorzien in overgangsrecht. Dit houdt onder meer in dat voor besluiten die zijn aangevraagd vóór de 53 Handelingen II 2004/05, nr. 17, p Kamerstukken I 2004/05, , A. Artikel 6:13 Awb heeft in dit voorstel geen wijziging ondergaan. 55 Kamerstukken I 2004/05, , B d.d. 28 januari Kamerstukken I 2004/05, , D d.d. 25 april Handelingen I 2004/05, nr. 26, p

23 inwerkingtreding van het nieuwe recht op 1 juli 2005 het oude artikel 6:13 Awb geldt. 58 Bij ambtshalve besluiten geldt dat het oude artikel 6:13 Awb van toepassing is wanneer het ontwerpbesluit vóór 1 juli 2005 ter inzage is gelegd dan wel wanneer het gaat om overige ambtshalve te nemen besluiten die binnen 13 weken na 1 juli 2005 bekend zijn gemaakt Verschoonbaarheid in relatie tot artikel 6:13 Awb Omdat de toepassing van artikel 6:13 Awb vergaande consequenties kan hebben voor de burger die wenst op te komen tegen een in zijn ogen onjuist besluit, is een ontsnappingsclausule ingebouwd. Deze ligt besloten in de term aan wie redelijkerwijs kan worden verweten. Zoals in de Memorie van Toelichting bij wetsvoorstel ook is aangegeven werd een ontsnappingsclausule mede van belang geacht omdat in het bestuursprocesrecht geen verplichte rechtsbijstand geldt en men dus ook zelf een procedure kan voeren. 59 Dit benadrukt de laagdrempeligheid die men voor ogen had bij de totstandkoming van de Awb, maar leidt er wel toe dat gezorgd dient te worden voor voldoende vangnetten wanneer iets mis dreigt te gaan. Er zijn twee categorieën waarin geen sprake is van verwijtbaarheid en waarin het de belanghebbende dus redelijkerwijs niet verweten kan worden dat hij geen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid een zienswijze, bezwaar of administratief beroep in te dienen. Allereerst is dit de situatie waarin men doordat anderen een rechtsmiddel hebben aangewend in een ongunstigere positie is geraakt en de bezwaren dus eerst op dat moment zijn ontstaan. Het bestreden besluit wijkt in dat geval dus af van het primaire besluit c.q. het ontwerpbesluit. Daarnaast is het mogelijk dat men niet eerder een rechtsmiddel heeft aangewend, omdat daar een gegronde reden voor bestaat. 60 Voor wat betreft de eerste en meest voorkomende categorie kan dit als volgt worden toegelicht. Het moge duidelijk zijn dat wanneer een belanghebbende geen reden had om zich te mengen in de voorprocedure, aan hem niet verweten kan worden dat hij niet eerder bezwaar dan wel administratief beroep heeft ingesteld of een zienswijze heeft ingediend. Het aanwenden van een rechtsmiddel zou in zo n situatie immers enkel dienen om toekomstige 58 Artikel IV van de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb, Stb. 2002, 54. Dit artikel is gewijzigd bij hoofdstuk 11, artikel 1 van de Aanpassingswet u.o.v. Awb, Stb. 2005, 282. De wijziging zag onder meer op ambtshalve besluiten en de terinzagelegging vóór inwerkingtreding van de Wet u.o.v. Awb. 59 Kamerstukken II 2003/04, , nr. 3, p Oldenziel (Commentaar Awb), art. 6:13, aant