Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving 2016 (de Fraudewet )

Transcriptie

1 Participatiewet 2017 Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving 2016 (de Fraudewet ) In 2016 hebben de Eerste en Tweede Kamer de gewijzigde Participatiewet en Fraudewet aangenomen. 1 Aanleiding voor deze wetswijzigingen waren uitspraken van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 24 november 2014 en 23 juni Deze uitspraken hebben het boeteregime aanmerkelijk gewijzigd ten gunste van de belanghebbende. De uitspraak van de CRvB van 11 januari 2016 betekent dat financiële draagkracht moet worden meegewogen in de hoogte van de boete. Dit deel van de uitspraak is niet in de wetswijzigingen meegenomen. De gemeente stelt dan nadere regels over draagkracht op in beleidsregels. In september 2016 is als wijziging van de Participatiewet toegevoegd dat de verplichting tot het opstellen van een verordening voor de recidiveboete vervalt per 1 januari Het eerder gestarte gemeentelijke bestuurlijke traject begint nu opnieuw om de gevolgen van de vervallen verordening te beoordelen. De conclusie is dat aan de beleidsregels bepalingen over de betaling van de boete worden toegevoegd. Deze notitie behandelt wat er wijzigt in de Participatie- en Fraudewet (uitgewerkt in het Boetebesluit socialezekerheidswetten) en op welke punten er beleidsruimte is voor de gemeente. I. Strekking van de wijzigingen De jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) heeft voor de beoordeling van de boete een drietal essentiële aspecten sterker benadrukt: 1. Een indringende toetsing aan het evenredigheidsbeginsel. Tot de uitspraak van 24 november 2014 stelden de gemeenten de boete gelijk aan het benadelingsbedrag als gevolg van de schending van de informatieplicht. De rechter vond dat de gemeente daarmee een forfaitair of gefixeerd karakter aan de vaststelling gaf. De wetgeving schrijft echter geen forfaitaire boetebedragen voor en uit de wetshistorie is niet gebleken dat een stelsel van gefixeerde boetes was bedoeld. De CRvB stelt dat het college altijd dient te beoordelen of de op te leggen boete evenredig is naar de mate van verwijtbaarheid in het individuele geval. Is er sprake van opzet, grove schuld, normale of verminderde verwijtbaarheid bij de schending van de inlichtingenplicht? Dat betekent dat er niet meer een boete kan worden vastgesteld die gelijk is aan het benadelingsbedrag die voor alle gevallen geldt. 2. Het in voldoende mate rekening houden met de persoonlijke omstandigheden van de belanghebbende. Dit betekent een verdergaande mate van het niet uitgaan van alléén het 1 Om welke gewijzigde wet- en regelgeving het gaat: zie bijlage 1. 1

2 vastgestelde benadelingsbedrag. De belanghebbende dient die omstandigheden en zo nodig met bewijzen op te voeren om de boete mogelijk lager vast te stellen. Het rekening houden met die omstandigheden was al voorgeschreven maar nu is de gemeente sterker gehouden aan haar onderzoeksplicht. 3. De hoogte van de boete moet worden afgestemd op de financiële draagkracht van de belanghebbende. De hoogte van de boete wordt gerelateerd aan de woonsituatie (alleenstaande, alleenstaande ouder, gehuwden) en de mate van verwijtbaarheid. De maximale duur van betaling van de boete is gerelateerd aan de mate van verwijtbaarheid. Betaling in geval van opzet, grove schuld, normale verwijtbaarheid en verminderde verwijtbaarheid mogen respectievelijk maximaal 24, 18, 12 en 6 maanden duren. De indringende evenredigheidstoets en de verdergaande mate om persoonlijke omstandigheden te laten meewegen in het individuele geval zijn nu vertaald in de gewijzigde Participatiewet en het Boetebesluit socialezekerheidswetten, die per 1 januari 2017 van kracht worden. Hoe draagkracht wordt gewogen bij de vaststelling van de hoogte van de boete, is uitgewerkt in nieuwe beleidsregels. II. De belangrijkste wijzigingen in de Participatiewet en het Boetebesluit socialezekerheidswetten en de beleidsruimte van de gemeente 2 A. Participatiewet 1. De verordening voor de verrekeningsbevoegdheid om de boete zonder toepassing van de beslagvrije voet vervalt per 1 januari Dit betekent dat de betaling van boete niet meer leidt tot het volledig kunnen verrekenen met de uitkering. Deze gunstiger situatie voor de belanghebbende is te zien als een toepassing van het evenredigheidsbeginsel. Beleidsruimte gemeente: geen. 2. In de wet zijn maximale boetebedragen vastgelegd die ontleend zijn aan het Wetboek van strafrecht. De strekking is dat de bestuurlijke boete dan niet hoger kan zijn dan wanneer het strafrecht zou worden toegepast op de overtreding in de socialezekerheidswetten. Beleidsruimte gemeente: geen. 3. De minimumboete van 150 in geval van de overtreding die niet of tot een benadelingsbedrag of een bedrag lager dan 150 heeft geleid, is vervallen. Een minimumbedrag strookt niet met CRvB 24 november 2014 waarin het evenredigheidsbeginsel en de omstandigheden indringender worden getoetst. Beleidsruimte gemeente: geen. 4. De recidiveboete van 150% wordt, met verwijzing naar lid 1, begrensd door de maximumbedragen uit het Wetboek van strafrecht. Beleidsruimte gemeente: geen. 2 Zie: bijlage 3 voor gedetailleerd overzicht van de wijzigingen. 2

3 5. De bepaling over vermindering van de boete op grond van persoonlijke omstandigheden is komen te vervallen. Dit is namelijk al geregeld in 5.46, tweede lid, van de Awb waaruit voortvloeit dat de boete moet worden afgestemd op de mate van verwijtbaarheid. Beleidsruimte gemeente: geen. 6. Nieuw is dat het college een boete geheel of gedeeltelijk kwijtschelden wanneer een belanghebbende meewerkt aan een schuldregeling. Criteria zijn dat 1) de boete niet het gevolg is van opzet/grove schuld en 2) binnen 1 jaar na besluit tot opleggen boete is niet eenzelfde verwijtbare gedraging geconstateerd. Beleidsruimte gemeente: ja. hierin wordt voorzien in de vorm van maatwerk. Detaillering in beleidsregels past daar niet bij. 7. Het college kan het besluit tot kwijtschelding van de boete in verband met de schuldregeling herzien of ten nadele van belanghebbende wijzigen indien binnen 5 jaar na dat besluit recidive van de eerder geconstateerde verwijtbare gedraging plaatsvindt. Beleidsruimte gemeente: ja. hierin wordt voorzien in de vorm van maatwerk. Detaillering in beleidsregels past daar niet bij. B. Boetebesluit 1. Uitgewerkt is in artikel 2 dat de bij de berekening van de hoogte van de boete deze afhankelijk is van de mate van verwijtbaarheid. Deze worden benoemd: is er sprake van opzet, grove schuld, normale verwijtbaarheid of verminderde verwijtbaarheid? In deze bepaling worden ook de maximumbedragen genoemd die voor de boete gelden. Deze bedragen gelden ook voor de recidiveboete die 150% bedraagt van de boete bij de eerste geconstateerde verwijtbare gedraging. Dit artikel 2 is te zien als toepassing van het evenredigheidsbeginsel. Beleidsruimte gemeente: geen. 2. Vervallen is de wettelijke grondslag voor het afronden van de boete. Vanzelf geldt dat bij de keuze voor afronding naar boven de maximale bedragen uit het eerste lid van toepassing zijn. De gemeente kiest nu zelf voor afronding met een bedrag naar boven of naar onder. Beleidsruimte gemeente: ja. de boete wordt naar beneden afgerond op een veelvoud van In artikel 2a lid 2 worden criteria aangegeven voor de beoordeling van verminderde verwijtbaarheid. Het eerste criterium is dat de verwijtbare gedraging of de hoogte van het benadelingsbedrag mede te wijten is aan het bestuursorgaan. Dit is als het ware een gedeelde verwijtbaarheid. Het tweede criterium is de vraag of er sprake is van een samenloop van omstandigheden die elk op zich niet, maar in hun onderlinge samenhang beschouwd leiden tot verminderde verwijtbaarheid. Deze twee criteria zijn niet limitatief bedoeld en kunnen door de gemeente worden aangevuld. Beleidsruimte gemeente: ja, m.b.t. aanvullen van de twee genoemde criteria met andere. 3

4 hierin wordt voorzien in de vorm van maatwerk. Detaillering in beleidsregels past daar niet bij. 4. Criteria voor het geven van een schriftelijke waarschuwing en afzien van een geldboete zijn vastgelegd. Wanneer er geen sprake is van financiële benadeling of een bedrag lager dan 150 en de belanghebbende zich binnen een redelijke termijn van maximaal 60 dagen meldt, kan een waarschuwing worden gegeven. Deze formulering geeft ruimte om de maximale meldtermijn korter vast te stellen. Beleidsruimte gemeente: ja, m.b.t. de maximale periode van zelfmelding van de verwijtbare gedraging door de belanghebbende. De periode kan korter worden vastgesteld dan 60 dagen. aansluiten bij de maximale termijn van 60 dagen voor zelfmelding. De wetgever heeft gewogen en beslist dat deze termijn nog past bij aangescherpt handhavingsbeleid. 5. Criteria worden gegeven voor de beoordeling van grove schuld. Deze criteria zijn a) er herhaald sprake is van een verwijtbare gedraging die ten minste normale verwijtbaarheid inhouden en b) er is een samenloop van omstandigheden die elk normale verwijtbaarheid inhouden maar in samenhang grove schuld vormen. Beleidsruimte gemeente: ja, er kunnen andere criteria worden toegevoegd. hierin wordt voorzien in de vorm van maatwerk. Detaillering in beleidsregels past daar niet bij. 6. Criteria worden gegeven voor de beoordeling van opzet. Deze criteria zijn: a) belanghebbende heeft al dan niet in het kader van een handhavingsonderzoek, zelf aangegeven en toegegeven dat hij de inlichtingenverplichting niet is nagekomen om te voorkomen dat hij een lagere uitkering zou ontvangen of de uitkering zou verliezen en b) het verzwijgen van werkzaamheden of uitbreiding van de werkzaamheden en daarmee gemoeide inkomsten, of c het verzwijgen van de gezinssamenstelling, de inkomsten van de gezinsleden of het bezit van vermogen of goederen van waarde. Beleidsruimte gemeente: ja, er kunnen andere criteria worden toegevoegd. hierin wordt voorzien in de vorm van maatwerk. Detaillering in beleidsregels past daar niet bij. Toelichting bij maatwerk als invulling van gemeentelijke beleidsruimte: De keuze voor maatwerk past bij de gedachte achter de jurisprudentie en die nu vertaald is in de nieuwe wet- en regelgeving. Dit betekent uitgaan van indringend toetsen aan het evenredigheidsbeginsel en goed onderzoek doen naar de persoonlijke omstandigheden. Maatwerk is geen willekeur en rechtsbescherming in de vorm van de bezwaarprocedure geeft de mogelijkheid de definitief vastgestelde boete nog eens te toetsen aan het evenredigheidsbeginsel en het meewegen van persoonlijke omstandigheden. In artikel 6 van de beleidsregels is maatwerk nog eens geborgd met het beroep op de discretionaire mogelijkheid van het college om te beslissen in gevallen waarin de beleidsregels niet voorzien. 4

5 C. Niet in de wet of Boetebesluit verwerkte jurisprudentie De CRvB schrijft met haar uitspraak van 11 januari 2016 voor dat de financiële draagkracht van de belanghebbende mede de hoogte van de boete bepaalt én de maximale duur van betaling in termijnen. Met deze uitspraak wordt de beoordeling van het boetebedrag extra getoetst aan het evenredigheidsbeginsel en aan de persoonlijke omstandigheden. Door de draagkracht mee te wegen en de duur van betaling te maximaliseren wordt de belanghebbende bij het voorzien in zijn bestaanskosten niet onevenredig lang belast met de sanctie op zijn schending van informatieverplichting. De Minister heeft deze uitspraak bewust niet verwerkt in zijn wetsvoorstel en dit is later door de Kamer niet geamendeerd. Hier ligt de mogelijkheid voor de gemeente om nadere regels te stellen voor de invordering van de boete. Denk hierbij aan de toepassing van de beslagregels en de keuze te maken voor de bijstandsgerechtigden die kostendelende medebewoners heeft. Beleidsruimte gemeente: ja. Bij de verrekening van de boete met de bijstandsuitkering wordt uitgegaan van de beslagregels zoals beschreven in artikel 475c t/m f van het Wetboek van burgerlijke rechtsvordering (Rv). Op de kostendelersnorm is een beslagvrije voet van 95% van toepassing. Met dit percentage dat lager is dan de 90% die van toepassing zijn voor de in Rv benoemde bijstandsnormen, wordt vooruitgelopen op een toekomstige wijziging van die wet. Daarmee wordt het toch mogelijk gemaakt om ook voor kostendelers fraude niet te laten lonen. Het voorstel van 95% komt voort uit de adviezen van gemeenten en kenniscentra aan de staatssecretaris over haar conceptvoorstel voor vereenvoudigde beslagregels. Bij de beoordeling van draagkracht worden de vrij te laten middelen benoemd in artikel 31 lid 2 van de Participatiewet niet meegenomen als inkomen. Uitzondering zijn de middelen genoemd onder n, r en y. Deze inkomensvrijlatingen in verband met deeltijdwerk ondanks een beperking, de zorg voor jonge kinderen en medisch beperkt zijn, zijn een stimulans in eigen bestaan te voorzien. Deze vrijlatingen niet benutten voor de betaling van de boete vormt een evenwicht tussen het sanctioneren en stimuleren en motiveren van uitstroom (minder uitkering), ook al is dat gedeeltelijk. Het vrij te laten bescheiden vermogen wordt bepaald op een bedrag ter hoogte van 1,5 keer de toepasselijke bijstandsnorm van de belanghebbende. Het meerdere deel wordt naast het inkomen meegerekend in de berekening van de boete. Wanneer naast opgelegde boete sprake is van een terugvordering van bijstandsuitkering, zal deze laatste als eerste worden ingevorderd. Dit heft het nadeel op dat de terugvordering eerder is vastgesteld dan de boete. De nieuwe regels kunnen namelijk leiden tot een langere beoordelingstijd. Hierdoor kan er een periode ontstaan waarin teveel betaalde uitkering onnodig niet wordt ingevorderd. 5

6 BIJLAGE 1 Overzicht nieuwe wetten en daaronder vallende wettelijke regelingen Wet van 23 augustus 2016, houdende wijziging van de socialezekerheidswetten in verband met de regeling van de bestuurlijke boete. Besluit van 19 september 2016, houdende wijziging van het Boetebesluit socialezekerheidswetten in verband met de mogelijkheid van een waarschuwing en een uitspraak van de Centrale Raad van Beroep. Boetebesluit socialezekerheidswetten Verzamelwet SZW 2017 (vertaalt de wijzigingen van de fraudewet in de Participatiewet, Ioaw en Ioaz). 6

7 BIJLAGE 2 BELEIDSREGELS BESTUURLIJKE BOETE 2017 BELEIDSREGELS BESTUURLIJKE BOETE 2017 Betreffende de Participatiewet, de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (IOAW) en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen (IOAZ) Inhoudsopgave HOOFDSTUK I ALGEMEEN Artikel 1: Begrippen HOOFDSTUK II BELEIDSREGELS Artikel 2: Verlagen van de bestuurlijke boete bij verminderde verwijtbaarheid Artikel 3: Verlagen of afzien van de bestuurlijke boete Artikel 4: Het geven van een schriftelijke waarschuwing Artikel 5: Invordering van de boete HOOFDSTUK III SLOTBEPALINGEN Artikel 6: Gevallen waarin de beleidsregels niet voorzien Artikel 7: Inwerkingtreding en citeertitel 7

8 HOOFDSTUK I ALGEMEEN Artikel 1. Begrippen In deze beleidsregels wordt verstaan onder: a. IOAW: de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers; b. IOAZ: de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen; c. Wet SUWI: de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen; d. het college: het college van burgemeester en wethouders; e. boete: de bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 18a Participatiewet, artikel 20a IOAW / IOAZ; f. inlichtingenplicht: de verplichting als bedoeld in artikel 13, eerste lid, van de IOAW, artikel 13, eerste lid, van de IOAZ, artikel 17, eerste lid, van de Participatiewet en artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet SUWI g. beslagvrije voet: het deel van het inkomen waarop volgens artikel 475d van het Wetboek van burgerlijke rechtsvordering (Rv), geen beslag mag worden gelegd. HOOFDSTUK II BELEIDSREGELS Artikel 2. Hoogte van de boete Bij de beoordeling van de boete wordt rekening gehouden met de financiële draagkracht. Als referentie-inkomen voor de voor beslag vatbare ruimte wordt uitgegaan van de toepasselijke bijstandsnormen benoemd in art. 475 c t/m e RV én van de kostendelersnorm ex artikel 22a Participatiewet. 1. De belanghebbende verzoekt schriftelijk om de afwijkende vaststelling van de beslagvrije voet en dient daarvoor de gegevens te overleggen die naar het oordeel van het college nodig zijn. 2. Bij termijnbetaling van de boete geldt een maximale duur, die mede is gerelateerd aan de mate van verwijtbaarheid: a. Opzet: 24 maanden b. Grove schuld: 18 maanden c. Schuld: normale verwijtbaarheid: 12 maanden d. Verminderde verwijtbaarheid: 6 maanden Artikel 3. Verlagen van de bestuurlijke boete bij verminderde verwijtbaarheid In het geval van een verminderde verwijtbaarheid kan de bestuurlijke boete worden verlaagd. Van belang zijn hierin de omstandigheden waarin de belanghebbende verkeerde op het moment dat hij de inlichtingenplicht had moeten nakomen. 8

9 In artikel 2a van het boetebesluit 2017 zijn in lid 2 onder de en e twee criteria benoemd die leiden tot verminderde verwijtbaarheid. Ter aanvulling van deze twee criteria kunnen de volgende omstandigheden meespelen bij het beoordelen van verminderde verwijtbaarheid: a. De belanghebbende verkeerde in onvoorziene en ongewenste omstandigheden, die niet tot het normale levenspatroon behoren en die hem weliswaar niet in de feitelijke onmogelijkheid brachten om aan de inlichtingenverplichting te voldoen, maar die emotioneel zo ontwrichtend waren dat hem niet volledig valt toe te rekenen dat inlichtingen niet tijdig of onvolledig zijn verstrekt. b. De belanghebbende verkeerde in een zodanige geestelijke toestand dat hem de overtreding niet volledig valt aan te rekenen. Artikel 4. Verlagen of afzien van de bestuurlijke boete De bestuurlijke boete kan worden verlaagd of er kan van worden afgezien wanneer er naast verminderde verwijtbaarheid omstandigheden zijn die aanleiding kunnen geven de bestuurlijke boete te verlagen. Het gaat om omstandigheden die voor betrokkene of het gezin zódanig zijn, dat het toepassen van de regels de grenzen van redelijkheid en billijkheid zouden overschrijden. In het bijzonder valt hierbij te denken aan het voorkomen van ongewenste gevolgen voor inwonende minderjarige kinderen. Het verlagen of afzien van de bestuurlijke boete op grond van bijzondere omstandigheden is altijd maatwerk. Artikel 5. Invordering van de boete 1. De invordering van de boete in geval van niet-bijstandsgerechtigden gebeurt via een aflossingsregeling. De belanghebbende zorgt zelf voor de betaling. 2. Bij de vaststelling van de draagkracht wordt uitgegaan van de beslagvrije voet zoals vastgelegd in artikel 475d van het Wetboek voor burgerlijke rechtsvordering (Rv). 3. In geval van de belanghebbende als kostendeler met een uitkeringsnorm uit artikel 22a van de Participatiewet, bedraagt beslagvrije voet 95% van die norm. Het tweede lid is van overeenkomstige toepassing voor de beoordeling van een afwijkende beslagvrije voet. 4. Tot de middelen waarmee de boete wordt betaald worden de vrijgelaten middelen gerekend zoals benoemd in artikel 31 lid 2 van de Participatiewet. De middelen genoemd onder n, r en y van deze bepaling zijn voor betaling van de boete uitgezonderd. 5. Het vrij te laten bescheiden vermogen uit artikel 34 van de Participatiewet wordt gebruikt voor betaling van de boete. Van het vermogen wordt een bedrag van 1,5 keer de van toepasselijke bijstandsnorm niet in aanmerking genomen voor de betaling. 6. De boete wordt naar beneden afgerond op een veelvoud van Wanneer sprake is van een opgelegde boete en terugvordering van uitkering, zal de terugvordering als eerste worden geïnd. 9

10 HOOFDSTUK III SLOTBEPALINGEN Artikel 6. Gevallen waarin de beleidsregels niet voorzien Inzake de onderwerpen die vallen onder de discretionaire bevoegdheid van het college. waarin deze beleidsregels niet voorzien, beslist het college. Artikel 7. Inwerkingtreding en citeertitel 1. Deze beleidsregels treden in werking op de eerste dag na die van bekendmaking en werken terug tot en met 1 januari 2017, behoudens situaties waarbij sprake is van negatieve gevolgen voor de belanghebbende. 2. Deze beleidsregels zijn ook van toepassing op alle boete-onderzoeken waarbij op de datum van inwerkingtreding door het college nog geen besluit is genomen inclusief een besluit op bezwaar of beroep. 3. Deze beleidsregels vervangen de eerder door B&W op 29 september 2015 vastgestelde beleidsregels. 4. Deze beleidsregels worden aangehaald als Beleidsregels bestuurlijke boete

11 Toelichting op de beleidsregels HOOFDSTUK I ALGEMEEN Artikel 1 De uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 11 januari 2016 (CRvB , nr. 15/2099 WWB) voorziet in rekenregels om de draagkracht van de belanghebbende vast te stellen. Bij die berekening wordt uitgegaan van de bijstandsnormen (alleenstaande, alleenstaande ouder en gehuwden). Deze worden ook benoemd in de beslagregels in artikel 475d van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (Rv). De CRvB geeft aan dat bij de vaststelling van het voor betaling beschikbare inkomen geen rekening hoeft te worden gehouden met andere financiële verplichtingen. Dit deel van de uitspraak is in strijd met de beslagregels die voorschrijven dat de zorgpremie en woonkosten de beslagvrije voet ophogen. Andere financiële verplichtingen zoals bestaande aflossingen worden niet expliciet benoemd in de beslagregels. Landelijke discussies door kenniscentra en gemeenten leiden tot de conclusie dat niet juridisch houdbaar om de beslagregels van artikel 475d Rv buiten beschouwing te laten. De belanghebbende behoudt het recht om op verzoek een beslag afwijkend te laten vaststellen. Daarom dient bij de betaling in termijnen rekening te worden gehouden met de beslagregels. In ieder geval zullen de zorgpremie en de woonkosten, verminderd met ontvangen zorg- en huurtoeslag, de beslagvrije voet verhogen. Andere financiële verplichtingen die niet genoemd zijn in Rv zullen op maatwerkbasis worden beoordeeld. Kostendelersnorm Toepassing van de letterlijke uitkeringsnormen uit de Participatiewet als fictief inkomen heft de beperking vanuit Rv op waarin de kostendelersnorm niet wordt genoemd. Artikels 475 c t/m e Rv voorzien namelijk niet in de kostendelersnorm. Deze norm is bij voorbaat altijd lager dan de beslagvrije voet voor de bijstandsnorm van een alleenstaande zoals Rv die benoemt. Gevolg is dat de aan een kostendeler opgelegde boete niet kan worden ingevorderd. Dit zou strijdig zijn met de fraudewet die bedoeld is om de ongewenste regelovertreding aangescherpt te sanctioneren. Omdat de CRvB de kostendelers niet betrekt in haar uitspraak, maakt de gemeente een beleidskeuze over de betaling van een boete door kostendelers. De keuze is nu om ook voor kostendelers uit gaan van de uitkeringsnorm in artikel 22a van de Participatiewet. Op grond van internetconsultatie op het concept-voorstel voor de vereenvoudiging van de huidig beslagregels is naar voren gekomen dat aan artikel 475d Rv een bepaling wordt toegevoegd om de beslagvrije voet op 95% te stellen. Deze is ook toe te passen op de kostendelersnorm. Hiermee wordt dan zowel uitvoering gegeven aan het beginsel dat schending van de informatieverplichting niet mag lonen én aan het rekening houden met de draagkracht van de belanghebbende. 11

12 Gevolg is dat een belanghebbende het college schriftelijk kan verzoeken om de beslagvrije voet afwijkend vast te stellen. Hij overlegt hiervoor de benodigde informatie. Zie ook de toelichting op artikelnummers 2 en 6 van deze beleidsregels. HOOFDSTUK II BELEIDSREGELS Artikel 2 Lid 1. De uitspraken van de Centrale Raad van Beroep van 24 november 2014 en 11 januari 2016 wijzigen de te bepalen hoogte van de boete. De bestaande boetesystematiek vervalt. Nieuw is dat wordt uitgegaan van vier categorieën mate van verwijtbaarheid en van de draagkracht. De uitspraak betekent een grotere aandacht voor maatwerkbeoordeling. De minimumboete van 150,- bij een benadelingsbedrag lager dan 150,- is vervallen. Ook de bepaling dat voor alle benadelingsbedragen hoger dan 150 de boete maximaal gelijk is aan het benadelingsbedrag, vervalt. In de Participatiewet 2017 en het Boetebesluit 2017 zijn de berekening van de maximaal op te leggen boete uitgewerkt. De bedragen zijn ontleend aan die uit artikel 23 vierde lid van het Wetboek van strafrecht. De maximale boete in de socialezekerheidswetten (=bestuursrechtelijk) kunnen niet hoger zijn dan wanneer de overtreding als het ware strafrechtelijk zouden worden beoordeeld. Deze toevoeging aan het eerste lid van artikel 18a is een direct gevolg van CRvB 24 november Tevens is de bepaling vervallen voor het opleggen van een minimumboete ( 150) bij ontbreken van een benadelingsbedrag of dat er een sprake was van een bedrag lager dan die 150. De grens voor het doen van aangifte bij het Openbaar Ministerie blijft voor benadelingsbedragen hoger dan ongewijzigd. Bij herhaling van de schending van de inlichtingenplicht kan de boete nog ongewijzigd worden bepaald op maximaal 150% van het benadelingsbedrag. Wél dient in de bepaling van de hoogte toetsing aan de vier categorieën van mate van verwijtbaarheid te volgen. Uitgangspunt in de beoordeling van de mate van verwijtbaarheid is de normale, gemiddelde verwijtbaarheid. De gemeente dient opzet en grove schuld te bewijzen en heeft dus een verzwaarde onderzoekplicht. Aspecten stelplicht en bewijslast: Het college dient de belanghebbende te horen wanneer ze het voornemen heeft een boete op te leggen. Niet reageren werkt in het voordeel van de klant. Vooral als uit het dossier geen intentie blijkt. De boete kan dan niet hoger zijn dan 50% van het benadelingsbedrag. Wanneer het college vragen stelt met betrekking tot de boeteoplegging (over het waarom ) wordt aan de belanghebbende de cautie verleend (art. 5:10a Algemene wet bestuursrecht). Heeft het college een inspanningsverplichting tot nader onderzoek? Wanneer het dossier geen feiten bevat die ondersteunen dat sprake kan zijn van opzet of grove schuld, is de boete maximaal 12

13 50% van het benadelingsbedrag. Het benadelingsbedrag is het bedrag dat belanghebbende ten onrechte heeft ontvangen. Het bedrag aan bijstand uit de Participatiewet is een nettobedrag. Bij onterecht verleende bijzondere bijstand inclusief de individuele inkomens- en studietoeslag, gaat het om het volledige bedrag. De IOAW/IOAZ zijn bruto-uitkeringen; de benadelingsbedragen als zodanig dan ook. De door het college verschuldigde sociale premies worden daarin niet meegenomen. Lid 2. De boete wordt vastgesteld aan de hand van de financiële draagkracht en mede bepaald door de mate van verwijtbaarheid. De Centrale Raad van Beroep heeft maximale betalingstermijnen aangegeven. Deze zijn nu leidend in de duur van aflossing. De uitspraak van de CRvB van 11 januari 2016 heeft ook gevolgen voor de betaling van de boete. Artikel 5 van deze beleidsregels werkt die gevolgen nader uit. Artikel 3 Het college kan de boete verlagen als er sprake is van verminderde verwijtbaarheid. In het Boetebesluit staat een tweetal criteria (niet limitatief) benoemd voor het aannemen van verminderde verwijtbaarheid. Het begrip verminderde verwijtbaarheid is geregeld bij AMvB (artikel 2a van het Boetebesluit sociale verzekeringswetten) en is ook van toepassing verklaard op de door de gemeente uit te voeren uitkeringsregelingen. Aan de twee criteria zijn aan die in deze beleidsregels er twee toegevoegd. Doel hiervan is de uitvoering te ondersteunen en uniformiteit in de uitvoering te bevorderen. Deze twee toevoegingen maken een meer gewogen beoordeling van de verwijtbaarheid in veelvoorkomende situaties mogelijk. In deze beleidsregels wordt aangesloten bij deze niet limitatief gestelde regels en de daarmee geboden ruimte voor een bredere, individueel bepaalde toepassing. In een handreiking voor de uitvoering worden handvatten aangereikt voor de beoordeling van verminderde verwijtbaarheid. Het gaat hier uitdrukkelijk om handvatten, geen richtlijnen omdat uitgangspunt maatwerk is. Er is geen sprake van verminderde verwijtbaarheid als belanghebbende de brieven van de gemeente niet begrijpt. Bijvoorbeeld omdat belanghebbende de taal niet voldoende beheerst. Of wanneer belanghebbende langere tijd niet in staat is om zijn belangen te behartigen. Hij zal er in dat geval voor moeten zorgen dat een derde helpt om te voldoen aan de verplichtingen. Evenmin is onvoldoende beheersing van de Nederlandse taal een geldige omstandigheid voor verminderde verwijtbaarheid. Om vast te kunnen stellen dat er sprake is van verminderde verwijtbaarheid wordt gekeken naar het moment van de gedraging (toetsing ex tunc). 13

14 Artikel 4 De bestuurlijke boete kan worden verlaagd indien sprake is van verminderde verwijtbaarheid of bijzondere omstandigheden. Hiervoor worden geen specifieke regels vastgesteld. Het gaat om zeer uitzonderlijke gevallen met bijzondere omstandigheden voor belanghebbende of het gezin (inwonende minderjarige kinderen). Het toepassen van de regels zou echter de grenzen van redelijkheid en billijkheid overschrijden. De beoordeling van bijzondere omstandigheden is geheel maatwerk. Het afzien van het opleggen van een boete kan bij dringende redenen. Uitgangspunt is dat dit uitzonderlijk voorkomt. Dit is het geval als de boete zou leiden tot onaanvaardbare gevolgen voor betrokkene of het gezin. Omdat er mogelijkheden zijn om de boete te verlagen bij verminderde verwijtbaarheid en bijzondere omstandigheden zal het afzien van een boete niet vaak nodig zijn. De mogelijkheid om dit toch te kunnen doen komt het maatwerk ten goede. Verder kan belanghebbende door deze beleidsregel een beroep doen op een hardheidsclausule. Het afzien van opleggen van een boete gebeurt met een beschikking. Eventuele herhaling van de verwijtbare gedraging wordt mede toetsbaar aan de hand van dat besluit tot afzien. Artikel 5 De uitspraak van de CRvB van 11 januari 2016 over de toetsing aan financiële draagkracht bij vaststelling van het boetebedrag is niet opgenomen in de gewijzigde Participatiewet en het Boetebesluit De nadere uitvoering is daarom in deze beleidsregels uitgewerkt. Daarnaast vervalt de verordening voor de verrekening van de recidiveboete per 1 januari. Daarmee is er voor de verrekening van die boete geen wettelijke grondslag meer en kan onder dezelfde invorderingsregels vallen als die voor de niet-recidiveboete. Bij de vaststelling van de draagkracht wordt uitgegaan van de beslagvrije voet zoals vastgelegd in artikel 475d van het Wetboek voor burgerlijke rechtsvordering (Rv). De CRvB heeft uitgesproken dat daarbij niet rekening hoef te worden gehouden met andere financiële verplichtingen die de belanghebbende heeft. De vraag is of dit onderdeel van de uitspraak houdbaar is gelet op artikel 475d Rv. In deze beleidsregels is de uitspraak geïnterpreteerd als dat het college bij de berekening van de ruimte in het inkomen, uitgaat van het percentage van 90% zoals betreffende artikelnummer aangeeft. Dan stemt dat overeen met de uitspraak. Aan artikel 475d wordt tevens voldaan omdat in de beleidsregels is opgenomen dat de belanghebbende verzoek de beslagvrije voet afwijkend kan laten vaststellen. In geval van de belanghebbende als kostendeler met een uitkeringsnorm uit artikel 22a van de Participatiewet, is nu gekozen voor een beslagvrije voet die 95% van die norm bedraagt. Artikel 475d RV noemt de kostendelersnorm niet. Volgens de huidige bijstandsregels zou in de kostendelersnorm geen ruimte voor beslag zijn. Dat betekent dat schending van de informatieverplichting door kostendelers (die niet op voorhand fictief is te veronderstellen) min of meer zou lonen. Dit is strijdig 14

15 met de aangescherpte handhaving. Het lijkt erop dat reacties op het concept-voorstel voor de vereenvoudigde beslagregels tot een bepaling in Rv leiden waarbij een beslagvrije voet van 95% wordt opgenomen voor lage inkomens. Deze beleidsregels nemen daarop een voorschot. Tot de middelen waarmee de boete wordt betaald worden de vrijgelaten middelen gerekend zoals benoemd in artikel 31 lid 2 van de Participatiewet. De middelen genoemd onder n, r en y van deze bepaling zijn voor betaling van de boete uitgezonderd. Motivering hiervoor is dat het reparatieve en sanctionerend effect van de boete in evenwicht zijn met het stimuleringsbeleid dat werken (in deeltijd ondanks een beperkende persoonlijke situatie) loont. Het vrij te laten bescheiden vermogen uit artikel 34 van de Participatiewet wordt gebruikt voor betaling van de boete. Van het vermogen wordt een bedrag van 1,5 keer de van toepasselijke bijstandsnorm niet in aanmerking genomen voor de betaling. In deze keuze werkt door het toetsen aan het evenredigheidsbeginsel. Schending van de informatieplicht kan hebben geleid tot onrechtmatige verhoging of niet aanwenden van het vermogen. Als sanctie daarvan (een deel van) de boete betalen is redelijk. Met de vrijlating van een minimumbedrag blijft de belanghebbende perspectief houden om zelf te voorzien in onverwachte of te verwachten extra financiële lasten. Wanneer sprake is van een opgelegde boete en terugvordering van uitkering, zal de terugvordering als eerste worden geïnd. Reden hiervoor is dat direct na constatering van een benadelingsbedrag tot verrekening kan worden overgegaan. Het boetetraject kan vaker pas later worden afgerond. HOOFDSTUK III Slotbepalingen Artikel 6 en 7 In de slotbepalingen is bepaald dat het college besluit in gevallen waarin deze beleidsregels niet voorzien. Daarnaast hoe deze beleidsregels geciteerd kunnen worden en vanaf welke datum deze van kracht zijn geworden. 15

16 BIJLAGE 3. Wijzigingen Fraudewet (uitgewerkt in het Boetebesluit en in de te wijzigen Participatiewet Boetebesluit 1 Art. 2 berekening hoogte boete: Beleidsruimte gemeente? Nee: lid 1 t/m 7 Lid 1 t/m 5: gekoppeld aan de mate van verwijtbaarheid (100%/75%/50%/25%) Nee Lid 6: recidive leidt tot maximaal 150% verhoging van sub lid 1 t/m 5. Lid 7: normale verwijtbaarheid + recidive : de maximale boete hoger dan 100/75 x > boete = (50/75 x 8.200) = Verminderde verwijtbaarheid + recidive: de maximale boete hoger dan 100/ > boete = (25/75 x 8.200) = Lid 8: percentages sub lid 1 t/m 6: te verlagen indien naar evenredigheid boete wordt vastgesteld 2 Art. 2 lid 2 is vervallen: geen wettelijke grondslag meer voor afronden boete 3 Art. 2a nieuw lid 3: criteria ter beoordeling of sprake is van grove schuld: a. bij herhaling is geen of onjuiste informatie verstrekt, de verwijtbare gedragingen waren ten minste normale verwijtbaarheid, of b. er is sprake van een samenloop van omstandigheden die Ja opnemen als art. 5 lid 6 in de beleidsregels 2017 dat naar beneden wordt afgerond op 10 Ja, toe te voegen andere criteria ter beoordeling grove schuld Geen nadere uitwerking in beleidsregels. Uitgaan van maatwerk. elk op zich normale verwijtbaarheid opleveren, maar in hun onderlinge samenhang beschouwd wel leiden tot grove schuld. 4 Art. 2a nieuw lid 4: criteria ter beoordeling of sprake is van opzet: a. belanghebbende heeft al dan niet in het kader van een handhavingsonderzoek, zelf aangegeven en toegegeven dat hij de inlichtingenverplichting niet is nagekomen om te voorkomen dat hij een lagere uitkering zou ontvangen of Ja, toe te voegen andere criteria ter beoordeling van opzet Geen nadere uitwerking in beleidsregels. Uitgaan van maatwerk. de uitkering zou verliezen; b. het verzwijgen van werkzaamheden of uitbreiding van de werkzaam-heden en daarmee gemoeide inkomsten, ofc. 16

17 het verzwijgen van de gezinssamenstelling, de inkomsten van de gezinsleden of het bezit van vermogen of goederen van waarde. 5 Art. 2a criteria verwijtbaarheid: toegevoegd aan lid 2 onderdelen d en e. Onderdeel e: gedeelde verwijtbaarheid overtreder en gemeente in geconstateerde verwijtbare gedraging. Onderdeel e: samenloop van op zich afzonderlijke factoren/omstandigheden die pas in onderlinge samenhang tot een verlaagde boete leiden. Ja, college kan aan deze onderdelen d en e extra situaties toevoegen die leiden tot verminderde verwijtbaarheid. de onderdelen a en b in de beleidsregels laten staan (artikel 3 beleidsregels 2017) 6 Art. 2aa waarschuwing Ja, lid 1, Geen benadeling of < 150. Zelfmelding binnen max. termijn 60 dagen aansluiten bij de 60 dagentermijn Participatiewet Vervallen verordeningsplicht boete art. 8 lid 1d. Verordening robuuste incasso vervalt. Beleidsruimte gemeente? Nee: verordening vervalt Ja, invordering m.b.t. inkomen/vermogen opnemen als art. 5 beleidsregels 2017 Is artikel 5 van de beleidsregels 2017 geworden 2 Maximale hoogte van de boete: art. 18a lid 1. Hoogte boete gekoppeld aan mate van verwijtbaarheid Opzet = 100% = boete < Grove schuld = 75% = < Normale verwijtbaarheid = 50% = < Minder verwijtbaarheid = 25% = < Afzien van een boete: geven van een waarschuwing. Art. 18a lid 4 in situaties benoemd in het Boetebesluit art. 2aa 3 Opleggen van een boete van maximaal 150% van het benadelingsbedrag t.g.v. een gedraging zoals benoemd in art. 18a lid 1 en binnen 5 jaar herhaald geconstateerd. 4 Art. 18a lid 7: toepassen dringende redenen om af te zien van een boete Nee Nee Nee Nee Actie: Art. 4 lid 2 beleidsregels

18 5 Art. 18a lid 13: mogelijkheid boete deels of geheel kwijt te schelden wanneer blh meewerkt aan een schuldregeling. Criteria: - boete niet gevolg van opzet/grove schuld - binnen 1 jaar na besluit tot opleggen boete is niet dezelfde verwijtbare gedraging geconstateerd 6 Art. 18a lid 14: besluit uit art. 18a lid 13 in te trekken of te nadele van belanghebbende te herzien indien binnen 5 jaar na besluit recidive eerder geconstateerde gedraging 7 Art. 60b vervalt: bepalingen over de verrekening bij recidive Jurisprudentie niet in nieuwe wet-/regelgeving uitgewerkt CRvB 11 januari 2016: draagkracht bepaalt mede de hoogte van de boete. Aan de 4 categorieën van verwijtbaarheid zijn maximale betalingstermijnen verbonden te schrappen Ja: lid 8, Geen nadere uitwerking in beleidsregels. Uitgaan van maatwerk. Ja: lid 8, Geen nadere uitwerking in beleidsregels. Uitgaan van maatwerk. Nee Ja Invorderingsregels boete in artikel 5 van de beleidsregels. - inachtneming beslagregels art. 475d RV (dus incl. verhogingen) - kostendelersnorm: 95% beslagvrije voet of 45 (minimumboete Wetboek van strafrecht) 95% beslagvrije voet 18