DE BESCHERMING VAN NIET-BEGELEIDE MINDERJARIGE VREEMDELINGEN SLACHTOFFER VAN KINDERHANDEL EN -SMOKKEL

Transcriptie

1 DE BESCHERMING VAN NIET-BEGELEIDE MINDERJARIGE VREEMDELINGEN SLACHTOFFER VAN KINDERHANDEL EN -SMOKKEL Verkennend onderzoek Samenvatting Onderzoek uitgevoerd door de CIDE (Centre interdisciplinaire des droits de l enfant) in samenwerking met het platform «Kinderen op de dool» met de steun van UNICEF België.

2 Auteur : Charlotte van Zeebroeck November 2008 Foto Cover: Meisje slachtoffer van kinderhandel Kris Pannecoucke Lay out : Benoît Vandenbegine - BVG communication UNICEF België D/2008/5606/16 2

3 VOORWOORD In de aanloop naar het derde wereldcongres tegen seksuele uitbuiting van kinderen en adolescenten (dat zal doorgaan in Rio de Janeiro, in Brazilië van 25 tot 28 november 2008), geeft UNICEF België de resultaten uit van een onderzoek naar de bescherming van niet-begeleide minderjarige vreemdelingen (NBM) die het slachtoffer zijn van mensenhandel en -smokkel in België. Het belang van een globale bescherming voor kinderen Deze studie werd gerealiseerd door de Centre interdisciplinaire pour les droits de l enfant in samenwerking met het Platform Kinderen op de dool. Ze wil een beter zicht geven op de bescherming die België biedt aan niet-begeleide minderjarige vreemdelingen die het slachtoffer zijn van handel: van het moment van de detectie van het minderjarige slachtoffer op het Belgisch grondgebied tot zijn bescherming in het kader van strafrechtelijke procedures tegen de vermoedelijke dader; van de detectie van het handel -element, het signalement aan de overheden, tot zijn tenlasteneming en zijn oriëntatie naar een gespecialiseerde opvangstructuur; van zijn wettelijke vertegenwoordiging door zijn voogd, zijn juridische verdediging door een advocaat, tot zijn toegang tot gezondheidszorg, verblijfspapieren en school. België: voortrekker ondanks lacunes De studie stelt de recente ontwikkelingen voor die op Belgisch niveau gerealiseerd zijn wat betreft de bescherming van minderjarige slachtoffers. Daarmee blijkt dat België wel degelijk haar internationale voortrekkersrol bestendigt wat betreft de aanpak van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers in een Europees en internationaal kader, en dat ze dat ook in de toekomst van plan is. Desondanks toont de studie duidelijke pijnpunten en lacunes in datzelfde beschermingssysteem. Detectie, een sleutelelement Ten eerste blijkt dat de detectie van niet-begeleide minderjarige slachtoffers van mensenhandel enkele lacunes vertoont, vooral in het kader van economische en intrafamiliale uitbuiting (de minderjarige wordt verborgen of opgesloten, hij beschouwt zichzelf niet als een slachtoffer, hij durft zich niet als dusdanig aan te geven enz). En dat, terwijl detectie een essentiële stap is voor de bescherming die de minderjarige zal kunnen genieten. Personen binnen eerstelijnsdiensten - waaronder voogden, opvangcentra, advocaten, medische diensten, schoolinstellingen, politiediensten enz.- blijken onvoldoende bewust van de problemen die NBM - en nog minder slachtoffers- meemaken en ze zijn onvoldoende opgeleid om gevallen van handel met die minderjarigen te detecteren, laat staan om hen te beschermen. Getuige daarvan de cijfers van de Voogdijdienst. Een gebrek aan bescherming voor niet-begeleide Europese minderjarigen Ten tweede definieert de Belgische wetgeving betreffende de voogdij van de NBM - en de bescherming die ermee gepaard gaat- de niet-begeleide minderjarige vreemdeling in restrictieve zin. Daarmee ontzegt de wet niet-begeleide minderjarige Europeanen de toegang tot het beschermingssysteem, terwijl velen onder hen potentiële slachtoffers zijn van mensenhandel. Hoewel sommigen onder hen als slachtoffer toegang krijgen tot bepaalde opvangcentra, krijgen ze geen voogd toegewezen, hebben zij geen recht op een verblijfsstatuut op basis van de NBMV-procedure wanneer de procedure mensenhandel wordt afgewezen, hebben zij geen toegang tot gezondheidszorg of een specifiek onderwijssysteem (onthaalklassen), enz. Deze lacune is nog schrijnender geworden sinds Bulgarije en Roemenië op 1 januari 2007 toetraden tot de Europese Unie. Volgens het 3

4 activiteitenrapport van de Dienst Vreemdelingenzaken is meer dan 23% van alle slachtoffers die een slachtofferstatuut hebben aangevraagd - meerderjarig en minderjarig door elkaar afkomstig uit een Europees land, met Bulgarije en Roemenië bovenaan de lijst. Deze Europese kinderen worden dus niet ten laste genomen noch beschermd. Een slachtofferstatuut dat haast onmogelijk te verkrijgen is Een - al dan niet minderjarig- slachtoffer van mensenhandel heeft weliswaar de mogelijkheid om een verblijfsvergunning aan te vragen als slachtoffer, maar al snel blijkt dat de voorwaarden om als slachtoffer te worden erkend zeer moeilijk - lees onmogelijk - te vervullen zijn voor de meeste minderjarigen. Daardoor geniet slechts een uiterst klein aantal NBM het statuut van slachtoffer. De meerderheid geeft de voorkeur aan andere verblijfsprocedures, die weliswaar minder aangepast zijn aan hun statuut en die een grotere beoordelingsmarge toekennen aan de Belgische overheden. Naast de verplichting om het milieu van de uitbuiting te verlaten, zich te laten begeleiden door een erkend centrum en zijn identiteit aan de hand van een paspoort of zijn nationale identiteitskaart proberen te bewijzen, moeten ze ook samenwerken met de gerechtelijke autoriteiten door een klacht in te dienen of verklaringen af te leggen tegen de uitbuiter. Die procedure lijkt het minderjarige slachtoffer niet zozeer te beschouwen als slachtoffer van een schending van de mensenrechten, maar eerder als een instrument ter bevordering van het gerechtelijk onderzoek. Voor de minderjarigen is het zowel praktisch als psychologisch erg moeilijk om samen te werken met de gerechtelijke autoriteiten en een klacht in te dienen of verklaringen af te leggen tegen hun uitbuiter, waardoor hun statuut van slachtoffer in het gedrang komt. Dit knelpunt in het beschermingssysteem van niet-begeleide minderjarigen is blijkbaar erkend door de Belgische regering die in het actieplan voor de bestrijding van mensenhandel dat in juli 2008 werd goedgekeurd, aanbeveelt om de wetgeving zodanig aan te passen, dat de toekenning van een verblijfstitel aan minderjarige slachtoffers van mensenhandel losstaat van hun samenwerking met justitie. Deze toepassing moet in de praktijk echter nog uitgewerkt worden. Jammer genoeg zijn er in het nationaal plan nog geen aanbevelingen geformuleerd in verband met de eis om een identiteitsbewijs te kunnen voorleggen. Tot slot staat de studie stil bij de toegang van minderjarige slachtoffers met het statuut van niet-begeleide minderjarige vreemdeling tot gespecialiseerde opvang, juridische vertegenwoordiging door een voogd, juridische verdediging, gezondheidszorg, verblijfsrecht en school. Ook daarbij haalt ze enkele knelpunten aan. Wat de opvang betreft, is vastgesteld dat de NBM waarvan bewezen is dat ze het slachtoffer zijn van mensenhandel niet altijd rechtstreeks doorverwezen worden naar een gespecialiseerd opvangcentrum. Sommigen verblijven eerst in een algemener centrum dat noch gespecialiseerd, noch uitgerust is om de slachtoffers een individuele begeleiding te bieden. Daarbij is er in de drie gespecialiseerde opvangcentra voor slachtoffers (Esperanto, Juna en Minor Ndako) een nijpend plaatstekort. Wat de voogdij betreft, stelt de studie vast dat alle erkende voogden te maken kunnen krijgen met een slachtoffer van kinderhandel, terwijl ze doorgaans niet gespecialiseerd zijn in de begeleiding van deze minderjarigen. Zij kunnen niet terugvallen op een grondige opleiding en ze beschikken niet over specifieke vaardigheden. De controle die de Voogdijdienst zegt uit te voeren over het dagelijkse werk van de voogden blijkt onvoldoende of zelfs helemaal onbestaand. Tot slot ervaren jonge slachtoffers de overgang naar hun meerderjarigheid en de stopzetting van de begeleiding door een voogd vaak als een erg moeilijke periode. Oprechte dankbetuigingen gaan uit naar de Centre Interdisciplinaire pour les droits de l enfant en naar Charlotte Van Zeebroeck (Platform Kinderen op de 4

5 dool) in het bijzondere. Ook aan de talrijke partners die van ver of dichtbij samenwerken met niet-begeleide minderjarige vreemdelingen die slachtoffer zijn van kinderhandel onze dank. Deze studie had niet tot stand kunnen komen zonder de getuigenissen en aanbevelingen van minderjarige slachtoffers of ex-slachtoffers. Aan hen en ook aan alle jongeren die hun stem hebben laten horen in de loop van de laatste jaren binnen het «What Do You Think?»-project van UNICEF België 1, bedankt. Yves Willemot Algemeen directeur UNICEF België 5

6 1. HET BELGISCH VOORBEELD De laatste jaren werden verschillende belangrijke internationale en Europese instrumenten goedgekeurd 2 die de staten verplichten om eenvormig de noodzakelijke maatregelen te treffen voor de bestraffing van daders. Zo richt men zich op een efficiëntere bestrijding van de verschillende vormen van uitbuiting van kinderen, de goedkeuring van preventieve maatregelen en maatregelen voor hulp en bijstand aan minderjarige slachtoffers. Tot die slachtoffers behoren ook NBMV. De nieuwe ontwikkelingen in België rond de bescherming van slachtoffers van mensenhandel en -smokkel - met inbegrip van minderjarige slachtoffers - tonen aan dat België de voorbeeldfunctie van het Belgische model binnen een Europese en internationale context handhaaft. Met het oog op overeenstemming met de verschillende Europese en internationale teksten, paste de Belgische wetgever de wetgeving omtrent het statuut van slachtoffer van mensenhandel en -smokkel (A) herhaaldelijk aan, naast de wetgeving inzake NBMV (B) of eenvoudigweg minderjarigen (C), met een soms vrij ruime toepassing van de teksten A. Het statuut van slachtoffer van mensenhandel of mensensmokkel Met de wet van 10 augustus 2005 werden talrijke Europese en internationale verplichtingen omgezet in het Belgische recht. Diverse bepalingen werden gewijzigd, met het oog op de versterking van de strijd tegen mensenhandel en -smokkel en tegen de praktijken van huisjesmelkers 3. Zo onderging de strafbaarheid van handel, smokkel, hulp bij illegale immigratie, huisjesmelkerij en de uitbuiting van bedelarij een grondige wijziging. Daarnaast voegde de wet een nieuwe definitie van mensenhandel toe aan artikel 433quinquies van het Strafwetboek, waarin mensenhandel wordt beschouwd als een autonome inbreuk 4 en zowel seksuele als economische uitbuiting strafbaar worden gesteld, naast het illegaal wegnemen van organen, de uitbuiting van bedelarij en het plegen van strafbare feiten. Door de strafbaarstelling van mensenhandel op te nemen in het Strafwetboek, kan iedereen beticht worden, zowel vreemdelingen als Belgen. Ten slotte werd ook bijzondere aandacht besteed aan kinderen: de kwalificatie van minderjarige geldt voortaan als een verzwarende omstandigheid bij mensenhandel en -smokkel, wat voordien enkel het geval was bij uitbuiting van prostitutie. Het nieuwe artikel 433quinquies, 1, 3 van het Strafwetboek omschrijft economische uitbuiting als aan het werk zetten of laten aan het werk zetten in omstandigheden die in strijd zijn met de menselijke waardigheid. Die omschrijving «werk in strijd met de menselijke waardigheid» is ruimer dan de voorschriften van het kaderbesluit 2002/629/JAI van de Raad van de Europese Unie inzake de bestrijding van mensenhandel, waarin gedwongen of verplichte arbeid of diensten, slavernij en met slavernij of horigheid te vergelijken praktijken strafbaar worden gesteld 5. Sinds de vankrachtwording van de wet van 10 augustus 2005 wordt mensenhandel beschouwd als een specifieke inbreuk, bepaald in artikel 77bis van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen (hierna: Vreemdelingenwet ), met vier constitutieve elementen: het slachtoffer mag geen onderdaan zijn van een EU-lidstaat, de binnenkomst, het verblijf of de doortocht van het slachtoffer moet onregelmatig zijn en de feiten moeten worden gepleegd op het grondgebied van een EU-lidstaat, met een winstoogmerk. 6

7 Bovendien wordt een duidelijk onderscheid gemaakt tussen mensensmokkel en hulp bij illegale immigratie, een inbreuk die strafbaar wordt gesteld in artikel 77 van de Vreemdelingenwet. Hieronder verstaat men hulp bij illegale binnenkomst, illegale doortocht of illegaal verblijf, zonder winstoogmerk. Wie om humanitaire redenen hulp verleent bij illegale immigratie, is niet strafbaar. De Vreemdelingenwet, zoals gewijzigd door de wet van 15 september , geeft een duidelijke definitie van het begrip slachtoffers die verblijfsrecht kunnen genieten in België 7. De definitie duidt op personen van een vreemde nationaliteit, zowel meerderjarig als minderjarig 8, die worden erkend als slachtoffers van mensenhandel volgens artikel 433quinquies van het Strafwetboek en die samenwerken met de autoriteiten. Een niet-begeleide minderjarige (NBM) kan eveneens bescherming vragen als slachtoffer van mensensmokkel wanneer de dader misbruik heeft gemaakt van zijn minderjarigheid 9 en de minderjarige samenwerkt met de autoriteiten. De niet-begeleide minderjarige waarvan hier sprake is, wordt ruimer 10 gedefinieerd dan de niet-begeleide minderjarige vreemdeling uit de Voogdijwet 11. Dat houdt in dat Europese niet-begeleide minderjarigen, die volgens de Voogdijwet 12 niet worden beschouwd als niet-begeleide minderjarige vreemdelingen, toch het statuut van slachtoffer van mensensmokkel kunnen krijgen. Het specifieke verblijfsrecht voor slachtoffers van mensenhandel en -smokkel, dat voordien werd geregeld door richtlijnen en ministeriële omzendbrieven 13, maakt vandaag deel uit van de Vreemdelingenwet, artikel 61/2 tot 61/5, aangevuld door artikel 110bis en 110ter van het koninklijk uitvoeringsbesluit 14. De wet vermeldt uitdrukkelijk het statuut van minderjarige van bepaalde slachtoffers en legt de nadruk op het hoogste belang van het kind tijdens de volledige procedure, zoals aanbevolen door de Europese richtlijn die werd omgezet in de wetgeving 15. Volgens de voorbereidende werkzaamheden voor het wetsontwerp ter wijziging van de Vreemdelingenwet is deze bepaling niet meer dan de toepassing van artikel 3, 1 van het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind 16. België besliste eveneens - op basis van de Europese richtlijn - om deze specifieke procedure (de zogenaamde procedure mensenhandel ) toe te passen op minderjarige slachtoffers. De richtlijn stelt evenwel dat het hoogste belang van het kind in acht moet worden genomen en dat de procedure moet worden aangepast aan de leeftijd en de maturiteit van het kind. Later in deze studie wordt nagegaan of deze voorwaarden worden gerespecteerd. De procedure voor de toekenning van een verblijfstitel aan een NBMV die slachtoffer is verloopt in drie stappen, in tegenstelling tot de procedure voor volwassenen, die in vier stappen 17 verloopt en waarvan de eerste bestaat uit een reflectieperiode van 45 dagen. De minderjarige krijgt verblijfsdocumenten op voorwaarde dat hij tijdens de hele procedure voldoet aan drie criteria: hij moet het milieu van de uitbuiting verlaten, hij moet samenwerken met de gerechtelijke autoriteiten en hij moet ermee instemmen om te worden begeleid door een erkend centrum (Pag-Asa, Sürya of Payoke). Hij krijgt slechts een definitief verblijfsrecht als zijn klacht of verklaring leidt tot de veroordeling van de daders of als de procureur des Konings de preventie van mensenhandel of -smokkel weerhoudt in zijn requisitoir. Het verblijfsrecht van de minderjarige vreemdeling die slachtoffer is, wordt dus volledig gekoppeld aan de strafprocedure van de dader. Onlangs keurde de ministerraad ook een nationaal actieplan voor de bestrijding van mensenhandel goed. Dat plan maakt de balans op van het regeringsbeleid sinds de oprichting van de Interdepartementale Coördinatiecel ter bestrijding van de mensensmokkel en de mensenhandel. Het omschrijft eveneens de belangrijkste pijlers en projecten die de regering heeft gepland voor de komende jaren. Wat minderjarige slachtoffers betreft, raadt het plan aan om tussen nu en 2010 de wetgeving zodanig aan te passen, dat de toekenning van een verblijfstitel 7

8 aan een niet-begeleide minderjarige vreemdeling die het slachtoffer is van mensenhandel losstaat van de samenwerking met justitie 18. Het actieplan vormt de concrete invulling van het actieplan mensenhandel van de Europese Commissie. België is het eerste land van de Europese Unie dat een integrale, geïntegreerde benadering van mensenhandel aanmoedigt. Ten slotte kan een NBMV, ook wanneer hij het slachtoffer is van mensenhandel, geldige redenen hebben om asiel aan te vragen in België en het statuut van vluchteling of subsidiaire bescherming te krijgen, twee vormen van internationale bescherming die werden opgenomen in de Vreemdelingenwet. In het Belgische recht bepaalt de Voogdijwet dat een minderjarige alleen een asielaanvraag kan indienen, zonder daarbij te worden vertegenwoordigd door zijn voogd 19. De Vreemdelingenwet 20 beschrijft nauwkeurig welke praktijken van vervolging aanleiding kunnen geven tot de erkenning van het statuut van vluchteling. Zo stelt de wet onder meer dat praktijken van vervolging de vorm kunnen aannemen van praktijken tegen kinderen 21. B. Het statuut van niet-begeleide minderjarige vreemdeling De bescherming van niet-begeleide minderjarige vreemdelingen werd gevoelig verbeterd met de erkenning van hun statuut in de wet Tabitha. Die wet, ook bekend als de Voogdijwet, werd van kracht op 1 mei en lag aan de basis van een reëel beschermingssysteem, met een signalement bij de Voogdijdienst 23 en de tenlasteneming door deze dienst, naast de wettelijke vertegenwoordiging en begeleiding door een voogd, erkend door de dienst. De definitie van NBMV in de Voogdijwet is ruim in haar criteria 24. Zo wordt in België elke persoon jonger dan 18 jaar beschouwd als minderjarige, zelfs wanneer hij in zijn land van herkomst werd erkend als meerderjarige. Daarnaast wordt het begrip begeleiding strikt opgevat, zodat het beschermings- en voogdijstelsel ook van toepassing is op minderjarigen die worden begeleid door een (ver) familielid of een andere volwassene dan hun vader, moeder of wettelijke voogd die voor hen zorgt. In het tweede deel, echter, zullen we zien dat de toepassing van die definitie van niet-begeleide minderjarige vrij beperkend is en bepaalde minderjarigen geen toegang krijgen tot een specifieke bescherming 25. Op dat gebied is de wet in strijd met bepaalde Europese en internationale instrumenten. Minderjarigen - ook wanneer ze het slachtoffer zijn van mensenhandel of -smokkel - die beantwoorden aan deze definitie van niet-begeleide minderjarige vreemdeling hebben toegang tot een specifieke bescherming, die werd vastgelegd in verschillende teksten en meer bepaald betrekking heeft op het signalement bij de Voogdijdienst en de tenlasteneming door deze dienst, de wettelijke vertegenwoordiging en begeleiding door een voogd (1), de opvang (2), de juridische verdediging (3), de toegang tot gezondheidszorg (4) en het verblijfsrecht (5) 1. De detectie door eerstelijnsdiensten op het terrein, met het signalement, de tenlasteneming en de doorverwijzing naar gespecialiseerde hulp- en opvangdiensten is een cruciaal element in de bescherming die NBM die (vermoedelijk) het slachtoffer zijn van mensenhandel krijgen toegewezen. Sinds de vankrachtwording van de Voogdijwet moet elke persoon die een niet-begeleide minderjarige vreemdeling verklaart of lijkt te zijn, worden gesignaleerd bij de Voogdijdienst, zodat hij kan worden geïdentificeerd en al dan niet als dusdanig kan worden erkend. In dat kader werd een systeem met signalementfiches uitgewerkt, dat ter beschikking staat van de autoriteiten en eender welke persoon die in contact komt met een NBM. Aan de hand van de fiche niet-begeleide minderjarige vreemdeling 26 of de signalementfiche niet-begeleide Europese minderjarigen in een kwetsbare situatie kunnen de eerstelijnsdiensten 8

9 de aanwezigheid van een NBMV of Europese minderjarige op het grondgebied signaleren aan de Voogdijdienst, en kunnen ze eveneens melding maken van een vermoedelijke link met mensenhandel of -smokkel. Op die manier wordt de Voogdijdienst op de hoogte gebracht van de aanwezigheid van een minderjarige op het grondgebied en neemt hij hem ten laste. Wanneer blijkt dat het inderdaad om een NBMV gaat, stelt de Dienst een voogd aan. Met de invoering van dit systeem heeft België zich aangepast aan verschillende internationale en Europese teksten inzake NBM, waarin de staten wordt aanbevolen een vertegenwoordiging van deze minderjarigen uit te werken, via een wettelijke voogdij. Ook het General Comment n 6 van het Comité voor de Rechten van het Kind werd grotendeels geïntegreerd. Dat Comment preciseert de rol van de voogd, met name over welke bekwaamheden een voogd 27 moet beschikken, welke profielen onverenigbaar zijn met de rol van voogd, de deelname van de voogd in de verschillende administratieve procedures, beslissingen omtrent de tenlasteneming en de zoektocht naar een duurzame oplossing voor het kind. De Voogdijwet verwijst expliciet naar deze taken. De tenlasteneming van niet-begeleide Europese minderjarigen - die volgens de Voogdijwet niet worden beschouwd als niet-begeleide minderjarige vreemdelingen - wordt gereglementeerd door de ministeriële omzendbrief d.d. 2 augustus 2007 inzake niet-begeleide Europese minderjarigen in kwetsbare toestand 28. In dit geval zorgt de Cel SEMK - die werd opgericht binnen de Voogdijdienst - voor een aangepaste sociale tenlasteneming van de minderjarige (contact met een gespecialiseerde begeleidingsdienst, een observatie- en oriëntatiecentrum van FEDASIL 29 of de bevoegde diensten voor jeugdzorg). In het tweede deel zullen we echter zien dat de bescherming van deze Europese minderjarigen minder uitgebreid is. Zo krijgen zij bijvoorbeeld geen voogd toegewezen. De identificatie van de minderjarige, die onder meer bestaat uit de vaststelling van zijn leeftijd en het feit dat hij niet-begeleid is, valt sinds de vankrachtwording van de Voogdijwet onder de bevoegdheid van de Voogdijdienst. Bij twijfel over de minderjarigheid van de persoon die minderjarig verklaart te zijn - wanneer hij bijvoorbeeld geen identiteitsdocumenten kan voorleggen - wordt zijn leeftijd bepaald op basis van een medisch onderzoek, dat bestaat uit drie testen: een beendertest van de pols, een radiografie van het sleutelbeen en een tandonderzoek. Het verloop van die medische onderzoeken werd vastgelegd in de omzendbrief van 19 april 2004 betreffende de plaatsing onder de hoede van de Voogdijdienst en de identificatie van NBMV 30. Die omzendbrief benadrukt dat de Voogdijdienst erop dient toe te zien dat de minderjarige wordt bijgestaan door een tolk en hij alle noodzakelijke informatie krijgt met betrekking tot het medische onderzoek waaraan hij wordt onderworpen. Daarnaast legt de Voogdijwet nog een laatste garantie vast: «In geval van twijfel over het resultaat van de medische test, wordt de laagste leeftijd in aanmerking genomen» 31. Betreffende de detectie van een element van handel, keurde de minister van Justitie een richtlijn goed, die van kracht werd op 1 februari 2007: COL 01/07 inzake het opsporings- en vervolgingsbeleid betreffende mensenhandel. Die richtlijn is vooral bedoeld voor magistraten en politiediensten en wordt vergezeld van een lijst met indicatoren, als leidraad bij de opsporing van mensenhandel en de identificatie van slachtoffers. Aandacht voor de belangen van de slachtoffers vormt een belangrijk punt in deze richtlijn: zelfs wanneer uitgebuite personen niet in regel zijn met de sociale wetgeving of de wetgeving betreffende de toegang, het verblijf of de vestiging op het grondgebied, is het belangrijk om er rekening mee te houden dat zij in de eerste plaats slachtoffers zijn van een vorm van criminaliteit. Met andere woorden, zij moeten in de eerste plaats worden beschouwd als potentiële slachtoffers en niet als illegale immigranten of zwartwerkers. Een ander belangrijk instrument in het kader van de identificatie van slachtoffers is het ontwerp van een ministeriële omzendbrief 32 voor de invoering van een multidisciplinaire samenwerking tussen de verschillende eerstelijnspartijen 9

10 (politie, inspectiedienst, immigratiedienst,...) rond slachtoffers van mensenhandel en bepaalde ernstige vormen van mensensmokkel. De omzendbrief beschrijft onder meer nauwkeurig de maatregelen die moeten worden genomen wanneer iemand wordt geïdentificeerd als potentieel slachtoffer, de reflectietermijn en de verschillende fasen van de procedure omtrent het statuut van slachtoffer. Daarbij wordt bijzondere aandacht besteed aan NBMV die het slachtoffer zijn van mensenhandel. Zo wordt bijvoorbeeld uitdrukkelijk vastgelegd dat de politie- of inspectiedienst rekening dient te houden met de bijzondere kwetsbaarheid van de minderjarige, wanneer zij vermoedt met een slachtoffer van mensenhandel te maken te hebben. Daarnaast werden specifieke maatregelen opgenomen betreffende hun signalement (Voogdijdienst) en onderkomen (in een aangepast centrum). 2. Er werden eveneens grote inspanningen geleverd op het niveau van de opvang van NBMV die (vermoedelijk) het slachtoffer zijn van mensenhandel. Enerzijds bevestigt de wet van 12 januari 2007 betreffende de opvang van asielzoekers en van bepaalde andere categorieën van vreemdelingen (hierna Opvangwet ) de voorrang van het hoogste belang van het kind, overeenkomstig artikel 3 van het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind, en garandeert ze de materiële tenlasteneming van deze minderjarigen in opvangstructuren, aangepast aan hun specifieke behoeften, ongeacht de administratieve situatie waarin ze zich bevinden (asielzoeker of niet). De opvang verloopt in drie fasen: een eerste observatie- en oriëntatiefase van 2 x 15 dagen van alle NBM in een observatie- en oriëntatiecentrum 36, uitgezonderd jongeren die strafbare feiten hebben gepleegd of die in gevaar verkeren (zij vallen onder de bevoegdheid van de Gemeenschappen) of gewelddadige jongeren (zij worden doorverwezen naar psychiatrische hulp). Daarna volgt een overgangsfase van maximaal zes maanden, waarin de minderjarigen worden doorverwezen naar communautaire opvangcentra, die aangepast zijn aan hun specifieke behoeften en die samen met de voogd een levensproject en een duurzame oplossing uitwerken. Ten slotte volgt na zes maanden de derde fase, ook wel fase van de duurzame oplossing genoemd, in een communautaire opvangstructuur van FEDASIL of de Gemeenschappen, een Lokaal Opvanginitiatief (LOI), bij een gastgezin of in begeleid zelfstandig wonen. De opvang van NBM die (vermoedelijk) het slachtoffer zijn van mensenhandel is een bijzondere materie en wijkt in sommige gevallen af van de hierboven beschreven opvangprocedure met drie fasen. Vaak wordt - afhankelijk van de dringendheid en de ernst van de situatie - een minderjarige rechtstreeks doorverwezen naar een gespecialiseerde opvangstructuur die beter is aangepast aan zijn behoeften en worden de eerste en/of tweede fase overgeslagen. Drie opvangcentra voor jeugdzorg, zowel in de Vlaamse als in de Franse Gemeenschap, zijn gespecialiseerd in de opvang van jonge buitenlandse slachtoffers en bieden een specifieke, veilige opvangstructuur: Minor Ndako en Juna voor de Vlaamse Gemeenschap en Esperanto voor de Franse Gemeenschap. Dit zijn open centra. 3. Betreffende de juridische verdediging van NBMV bepaalt de Voogdijwet dat de voogd ambtshalve onmiddellijk de bijstand van een advocaat vraagt 37. Meer algemeen heeft elke minderjarige recht op een volledig kostenloze juridische tweedelijnsbijstand en rechtsbijstand, op vertoon van zijn identiteitskaart of eender welk ander document dat zijn minderjarigheid bevestigt 38. De omzendbrief van 19 april 2004 betreffende de plaatsing onder de hoede van de Voogdijdienst en de identificatie van NBMV bepaalt dat, wanneer de minderjarige geen identiteitsdocumenten kan voorleggen, de voogd een attest van de Voogdijdienst kan gebruiken, dat de minderjarigheid van de NBMV staaft. 10

11 4. Betreffende de toegang tot gezondheidszorg voorziet een recente wijziging van de wet betreffende de verplichte verzekering voor geneeskundige verzorging en uitkeringen 39 in een tenlasteneming voor sommige NBMV, die aan bepaalde voorwaarden voldoen 40. Om te kunnen genieten van het recht op een terugbetaling van gezondheidszorg moet de minderjarige worden erkend als niet-begeleide minderjarige vreemdeling door de Voogdijdienst en, indien hij schoolplichtig is, sinds drie opeenvolgende maanden naar school zijn geweest ofwel, indien hij nog niet schoolplichtig is, voorgesteld zijn geweest bij een instelling voor preventieve ondersteuning aan gezinnen, zoals Kind en Gezin of ONE, ofwel worden vrijgesteld van de schoolplicht in het kader van gespecialiseerd onderwijs door de Commissie van advies voor het Buitengewoon onderwijs in de Vlaamse Gemeenschap, de Commission consultative de l enseignement spécialisé in de Franse Gemeenschap of de Sonderschulausschuss in de Duitstalige Gemeenschap. 5. Betreffende het verblijf op het Belgische grondgebied, kan de NBMV die (vermoedelijk) het slachtoffer is van mensenhandel bij de Dienst Vreemdelingenzaken in volgende omstandigheden een verblijfsdocument aanvragen als niet-begeleide minderjarige vreemdeling, in de zin van de Voogdijwet 41 : hij heeft geen verblijfsvergunning als slachtoffer van mensenhandel kunnen of willen aanvragen en hij beantwoordt niet aan de voorwaarden om te worden erkend als vluchteling of in aanmerking te komen voor het statuut van subsidiaire bescherming; hij heeft een van beide procedures opgestart maar werd uitgeprocedeerd. Die zogenaamde NBMV-procedure werd opgenomen in een omzendbrief van 15 september 2005 betreffende het verblijf van NBMV 42. De omzendbrief benadrukt expliciet dat deze procedure niet kan worden toegepast op een minderjarige wanneer diens asielaanvraag en/of procedure mensenhandel nog loopt. De omzendbrief beschouwt het hoogste belang van het kind als een algemeen rechtsbeginsel, dat moet primeren bij alle beslissingen met betrekking tot minderjarigen. Wat de afgifte van verblijfsdocumenten betreft, laat de omzendbrief echter een ruime beoordelingsbevoegdheid aan de Dienst Vreemdelingenzaken. In het tweede deel zullen we zien dat de beslissingen van de Dienst Vreemdelingenzaken niet altijd stroken met het hoogste belang van het kind. De verschillende fasen van deze procedure worden toegelicht in het volledige rapport. C. Het statuut van minderjarige 1. Het recht op onderwijs voor iedereen, met inbegrip van NBMV die (vermoedelijk) het slachtoffer zijn van mensenhandel, wordt gegarandeerd door artikel 24, 3, al. 1 van de Belgische grondwet, die stelt dat eenieder recht heeft op onderwijs, met inachtneming van zijn vrijheden en fundamentele rechten. Het recht op inschrijving in een onderwijsinstelling wordt uitdrukkelijk erkend in de Vlaamse en Franse Gemeenschap, ongeacht het verblijfsstatuut van de NBMV 43. Daarnaast werden in beide Gemeenschappen specifieke onderwijsstructuren ontwikkeld voor deze minderjarigen, met het oog op een betere integratie van nieuwkomers in het Belgische schoolsysteem. Het gaat daarbij om zogenaamde onthaalklassen in de Vlaamse gemeenschap 44 en classes-passerelles (overgangsklassen) in de Franse Gemeenschap 45. Er bestaan dus reële voorzieningen op het terrein voor buitenlandse leerlingen die nieuw zijn in België. Het merendeel van de scholen die overgangs- of onthaalklassen organiseren, levert een reële inspanning om jonge vreemdelingen te integreren in het schoolsysteem. De leerkrachten in deze klassen krijgen doorgaans een speciale opleiding, er 11

12 worden specifieke instrumenten ontwikkeld om beter te beantwoorden aan de behoeften van dit kwetsbare publiek en er is sprake van een bewustmaking binnen deze scholen en hun talrijke partners. 2. Betreffende de bescherming van het minderjarige slachtoffer tijdens het strafproces van zijn uitbuiter, voorziet het Wetboek van Strafvordering in de mogelijkheid van een gefilmde ondervraging van de minderjarige slachtoffers, op bevel van de procureur des Konings of de onderzoeksrechter 46. De ondervraging heeft dan plaats in een speciaal aangepast lokaal, eventueel in de aanwezigheid van een psychiater of psycholoog 47. Binnen 48 uur wordt een proces-verbaal opgesteld van de opgenomen ondervraging. Het proces-verbaal herneemt de belangrijkste elementen van het gesprek, eventueel met een retranscriptie van de meest veelzeggende passages. De procureur des Konings, de onderzoeksrechter of de minderjarige kan een integrale en letterlijke retranscriptie van de ondervraging eisen. Die retranscriptie houdt dan ook rekening met de houding en expressie van de minderjarige. De Voogdijwet bepaalt dat de door de Voogdijdienst aangestelde voogd aanwezig moet zijn bij elke ondervraging 48. Het minderjarige slachtoffer wordt ook beschouwd als getuige. In dat opzicht kan hij in het Belgische recht bescherming genieten op basis van de wet van 8 april 2002 betreffende de anonimiteit van getuigen 49. Krachtens deze wet worden bepaalde gegevens met betrekking tot de identiteit van de getuige (gedeeltelijke anonimiteit) of zijn volledige identiteit (volledige anonimiteit) geheim gehouden. Volledige anonimiteit wordt in uitzonderlijke gevallen toegekend door de onderzoeksrechter, wanneer een gedeeltelijke anonimiteit niet volstaat en wanneer de getuige of iemand uit zijn omgeving zich redelijkerwijs ernstig bedreigd voelt in zijn integriteit naar aanleiding van de getuigenis of wanneer hij heeft verklaard niet te zullen getuigen door deze bedreiging. Wat de schadeloosstelling van slachtoffers betreft, voorziet artikel 43 van het Strafwetboek in een verplichte of facultatieve verbeurdverklaring. Daarnaast hebben slachtoffers van mensenhandel sinds 1 januari toegang tot de Commissie voor financiële hulp aan slachtoffers van opzettelijke gewelddaden. Die Commissie kent onder bepaalde, tamelijk beperkende, voorwaarden hulp toe aan slachtoffers van gewelddaden die op geen enkele andere manier herstel van de door hen geleden schade hebben gekregen, voor een maximumbedrag van euro 12

13 II. ENKELE PIJNPUNTEN EN LACUNES IN HET BESCHERMINGSSYSTEEM Hoewel de teksten in theorie voorzien in een tamelijk uitgebreide bescherming van NBMV die (vermoedelijk) het slachtoffer zijn van mensenhandel of -smokkel, toonde deze studie aan dat de toepassing van het beschermingssysteem enkele pijnpunten en lacunes vertoont. A. Betreffende de definitie van het misdrijf mensenhandel Het Strafwetboek maakt een onderscheid tussen de situatie waarin een persoon zich schuldig maakt aan mensenhandel met het oog op seksuele uitbuiting door hemzelf - strafbaar krachtens artikel 380 van het Strafwetboek - en de situatie waarin een persoon zich schuldig maakt aan mensenhandel met het oog op seksuele uitbuiting door derden, overeenkomstig artikel 433quinquies, 1, 1 van het Strafwetboek. Dat onderscheid schept verwarring bij de beoordeling van de strafbare feiten, met name welke feiten al dan niet moeten worden beschouwd als mensenhandel. Het belang om de vermoedelijke dader te veroordelen op basis van het misdrijf mensenhandel, eerder dan de uitbuiting van prostitutie, situeert zich op het niveau van het specifieke verblijfsstatuut voor het buitenlandse slachtoffer. Hij krijgt immers enkel een verblijfsstatuut in België wanneer het misdrijf mensenhandel wordt erkend 51. De Belgische definitie van mensenhandel met het oog op seksuele uitbuiting verschilt gedeeltelijk van de internationale en Europese definities. Onder seksuele uitbuiting in de zin van artikel 433quinquies van het Strafwetboek verstaat men uitsluitend de uitbuiting van ontucht of prostitutie en kinderpornografie, terwijl internationale en Europese instrumenten elk type seksuele uitbuiting willen bestraffen. De definitie van mensenhandel met het oog op uitbuiting van arbeid of diensten is, zoals ze in het Strafrecht staat, bijzonder vaag en de formulering aan het werk zetten in omstandigheden die in strijd zijn met de menselijke waardigheid wordt geenszins gedefinieerd. Door het gebrek aan een degelijke juridische definitie hebben de rechters een ruime beoordelingsmarge en wordt de formulering uiteenlopend geïnterpreteerd, met alle gevolgen van dien voor de bewijsvoering. Wanneer de bepaling omstandigheden die in strijd zijn met de menselijke waardigheid beperkend wordt geïnterpreteerd, beantwoordt ze niet aan de internationale instrumenten. De aparte strafbaarstelling van mensenhandel met het oog op de uitbuiting van bedelarij is overbodig in het Strafwetboek, vermits de uitbuiting van bedelarij neerkomt op economische uitbuiting (een vorm van arbeid die in strijd is met de menselijke waardigheid), een vorm van mensenhandel die kan worden bestraft op basis van artikel 433quinquies, 1, 3 van het Strafwetboek. B. Betreffende de ratificatie van het Verdrag van de Raad van Europa inzake de strijd tegen mensenhandel Het Verdrag van de Raad van Europa inzake de strijd tegen mensenhandel 52 gaat uit van de stelling dat mensenhandel een schending van de rechten van de 13

14 mens inhoudt, inbreuk pleegt op de waardigheid en integriteit van de mens en dat de rechten van de slachtoffers en hun bescherming de essentiële doelstelling moeten zijn, samen met de strijd tegen mensenhandel. Het Verdrag van de Raad is een algemeen verdrag, dat van toepassing is op alle vormen van mensenhandel, ongeacht de vorm van uitbuiting of wie de slachtoffers zijn, met inbegrip van kinderen. Het Verdrag voorziet bovendien in de organisatie van een onafhankelijk follow-upmechanisme, om na te gaan of de bepalingen worden gerespecteerd door de staten. Het Verdrag werd van kracht op 1 februari 2008, met de ratificatie door 14 landen 53. België hoorde daar niet bij: ons land ondertekende het verdrag op 17 november 2005, maar heeft het nog niet geratificeerd. Vermits dit een gemengd verdrag is waarvan de inhoud zowel onder federale bevoegdheid valt als onder de bevoegdheid van de deelstaten, moet elk parlement een goedkeurings- en een uitvoeringswet aannemen voor het Verdrag. Het federaal parlement stemde de goedkeuringswet voor het Verdrag al op 30 maart Nu is het aan de deelstaten om de inhoud van het Verdrag op te nemen in hun eigen wetgeving. Zolang die interne procedure niet is afgerond, kan België geen deelnemende staat worden van het Verdrag. C. Betreffende de gegevens over het aantal en het profiel van NBMV die (vermoedelijk) het slachtoffer zijn van mensenhandel Het is bijzonder moeilijk om een duidelijk beeld te krijgen van het verschijnsel mensenhandel of -smokkel binnen de groep van NBMV of Europese minderjarigen. Naast het feit dat sommigen onder hen niet worden gesignaleerd bij de Voogdijdienst of dat ze wel worden gesignaleerd maar het element mensenhandel nog niet werd gedetecteerd, ontbreekt in België een reëel systeem voor nauwkeurige dataverzameling over NBMV die (vermoedelijk) het slachtoffer zijn van mensenhandel. Bijgevolg is niet bekend hoeveel van deze minderjarigen op het Belgische grondgebied verblijven. Elke dienst beschikt over een ander dataverzamelingssysteem. Zo vermelden de gegevens van de Voogdijdienst of er op het moment van signalering een vermoeden van mensenhandel aanwezig is, of de procedure mensenhandel werd opgestart en in welke centra de minderjarige achtereenvolgens werd opgevangen. De Voogdijdienst heeft geen precieze gegevens over het lot van (vermoedelijke) slachtoffers die worden opgevangen in gespecialiseerde centra en die een andere verblijfsprocedure dan de procedure mensenhandel hebben opgestart. Dat betekent dat minderjarigen die geen procedure mensenhandel hebben ingesteld, maar waar het element mensenhandel wel aanwezig is, niet worden geregistreerd als slachtoffers. De gegevens van de Dienst Vreemdelingenzaken (Bureau MINTEH) omtrent minderjarigen die een procedure mensenhandel hebben opgestart, vermelden enkel het aantal minderjarigen per jaar dat een procedure mensenhandel instelt. Ondanks herhaaldelijke verzoeken van onze zijde, hebben we geen informatie gekregen over het type verblijfsdocumenten dat wordt toegekend aan deze minderjarigen, noch over de positieve of negatieve uitkomst van hun verblijfsaanvraag als slachtoffer. De verkregen cijfers verschillen aanzienlijk van de ene dienst tot de andere en zijn maar weinig samenhangend. Het aantal minderjarigen dat binnen de Voogdijdienst wordt geregistreerd als slachtoffer van mensenhandel stemt niet overeen met het aantal minderjarigen dat volgens de statistieken van de Dienst Vreemdelingenzaken een verzoek tot een procedure mensenhandel indient. D. Betreffende de detectie, het signalement en de doorverwijzing naar een gespecialiseerd opvangcentrum De detectie van handel met betrekking tot een minderjarige is een eerste cruciale stap in de bescherming die hij kan genieten. In België spelen verschillende 14

15 eerstelijnsdiensten (politie, arbeidsinspectiedienst, voogden, onderwijsinstellingen, opvangcentra, medische diensten, enz.) een belangrijke rol in de detectie van minderjarige slachtoffers. Toch blijkt dat de detectie van niet-begeleide minderjarige slachtoffers van mensenhandel enkele lacunes vertoont, vooral op het gebied van economische en intrafamiliale uitbuiting 54. Naast de gesignaleerde en bekende NBMV, zijn er ook heel wat minderjarige slachtoffers die niet worden gedetecteerd, omdat ze worden verborgen of opgesloten, omdat ze zichzelf niet beschouwen als een slachtoffer, omdat ze zich niet durven aangeven als slachtoffer wegens ernstige bedreigingen jegens henzelf en/of hun familie of omdat ze een enorme schuld hebben tegenover hun uitbuiter. Het verschijnsel kinderhandel lijkt minder bekend en dus minder interessant. Eerstelijnsmedewerkers worden onvoldoende bewust gemaakt van de problematiek van NBM en zijn onvoldoende opgeleid om gevallen van handel met die minderjarigen te detecteren. Volgens UNICEF zouden al deze mensen de reflex moeten hebben om de autoriteiten te contacteren wanneer ze worden geconfronteerd met een minderjarige die het slachtoffer is van mensenhandel. De uitwisseling van informatie en de coördinatie van verschillende interventies is noodzakelijk, om te garanderen dat minderjarige slachtoffers zo snel mogelijk beschermd worden 55. Bovendien zijn sommige politiediensten onvoldoende getraind op de verplichting om elke NBM onmiddellijk te signaleren bij de Voogdijdienst. Volgens UNICEF moeten deze politiediensten vooral beter worden geïnformeerd over het bestaan van de Voogdijdienst en de manier om deze dienst zo snel mogelijk te contacteren 56, met het oog op de aanstelling van een voogd en de opvang van de minderjarige in een gespecialiseerde opvangstructuur 57. Daarnaast blijkt dat de politiediensten de rubriek omtrent het vermoeden van mensenhandel doorgaans bijna nooit invullen op de signalementfiche. Politieagenten verklaarden dat ze bij twijfel liever niets invullen. De omzendbrief betreffende de fiche niet-begeleide minderjarige vreemdeling werd onlangs, op 25 juli , aangepast en wil in het bijzonder de eerstelijnsactoren bewust maken van het belang om het bestaan van een vermoeden (element) dat de persoon het slachtoffer zou kunnen zijn van mensenhandel of bepaalde ernstige vormen van mensensmokkel te melden. Dat is des te belangrijker omdat de Voogdijdienst zich uitsluitend op deze fiche baseert om te bepalen of er een vermoeden van handel bestaat met betrekking tot de minderjarige en het (vermoedelijke) slachtoffer rechtstreeks door te verwijzen naar een gespecialiseerd opvangcentrum, zonder de jongere eerst naar een observatie- en oriëntatiecentrum te sturen. De Voogdijdienst onderzoekt zelf niet systematisch of er al dan niet een element van mensenhandel aanwezig is, waardoor een rechtstreekse doorverwijzing onmogelijk blijkt wanneer de eerstelijnsdienst het vermoeden van mensenhandel niet meldt. De minderjarige wordt dan doorverwezen naar een observatie- en oriëntatiecentrum, samen met alle andere NBM, Europees of niet-europees, territoriaal of extraterritoriaal. Deze centra hebben onvoldoende personeel voor een individuele begeleiding van elke minderjarige, terwijl minderjarige slachtoffers daar net behoefte aan hebben. Bovendien hebben zij slechts vijftien dagen de tijd om een geval van mensenhandel te detecteren en de minderjarige op gepaste wijze door te verwijzen naar een gespecialiseerd opvangcentrum. Wanneer het element mensenhandel niet wordt gedetecteerd voor het verstrijken van deze termijn, wordt de minderjarige doorverwezen naar een ander, niet-gespecialiseerd opvangcentrum. Niet-begeleide minderjarige vreemdelingen die aan de grens worden onderschept zonder geldige verblijfsdocumenten maar met een bewezen element van mensenhandel, kunnen bovendien niet meteen terecht in een gespecialiseerd opvangcentrum. Zij zijn extraterritoriaal en worden verplicht eerst opgevangen in een observatie- en oriëntatiecentrum 59. Ten slotte lijkt een buitenlands kind slechts zelden meteen te worden beschouwd als slachtoffer. Wanneer de minderjarige wordt onderschept, wordt hij in eerste 15

16 instantie beschouwd als een vreemdeling en wordt hij doorverwezen naar de Dienst Vreemdelingenzaken. Wanneer hij een strafbaar feit heeft gepleegd, wordt hij vaak eerst beschouwd als delinquente minderjarige en verschuift het aspect bescherming naar de achtergrond. Sommige minderjarigen handelen echter onder druk of zijn zich niet bewust van hun daden. Die praktijk is niet alleen in strijd met de richtlijn COL 01/07 inzake het opsporings- en vervolgingsbeleid betreffende mensenhandel 60, maar ook met de aanbevelingen van UNICEF, die benadrukken dat een kind dat slachtoffer is in de eerste plaats moet worden beschouwd als kind en alleen al op basis daarvan recht heeft op specifieke beschermingsmaatregelen voor minderjarigen 61. E. Betreffende de identificatie als «niet-begeleide minderjarige vreemdeling» De Belgische wetgeving hanteert een definitie van NBMV die ruim is in haar criteria 62, maar beperkend in haar toepassing, waardoor een grote kloof ontstaat met internationale teksten die zich focussen op het belang van het kind. Enerzijds ontzegt de drievoudige leeftijdstest van de Voogdijdienst heel wat jongeren de toegang tot het beschermingssysteem, wanneer ze verklaren minderjarig te zijn maar de testresultaten hen als meerderjarig beschouwen. De drie testen worden gekwalificeerd als weinig betrouwbaar 63. De testresultaten vertonen vaak een foutmarge van twee jaar en er wordt geen rekening gehouden met factoren die de leeftijdsbepaling kunnen beïnvloeden, zoals etnische of geografische afkomst, de socio-economische situatie van de persoon, ziekten die invloed hebben op zijn ontwikkeling, enz. Ondanks de bijna-unanimiteit in de wetenschappelijke mening blijft de Voogdijdienst deze testen uitvoeren, door gebrek aan een alternatief. Het gebruik van de drievoudige medische test wordt ook als onrechtmatig gekwalificeerd. De test wordt al helemaal ongepast en ongegrond wanneer de minderjarige over documenten beschikt die zijn geboortedatum kunnen staven. Daarnaast worden de psychoaffectieve testen uit het koninklijk besluit nog niet uitgevoerd. Dat is in strijd met de aanbevelingen van UNICEF, die stellen dat bij de leeftijdsbepaling rekening moet worden gehouden met het fysieke voorkomen van het kind, zijn psychologische maturiteit (rekening houdend met het feit dat dramatische gebeurtenissen of een specifieke cultuur het maturiteitsproces van het kind kunnen versnellen) en de verklaringen van het slachtoffer zelf. Verder beschouwt UNICEF röntgenstralen (bij een radiografie van de pols) als potentieel schadelijk voor het kind en stelt ze dat het gebruik van röntgenstralen beperkt moet blijven tot medische redenen 64. Wanneer de politie een persoon onderschept die mogelijk een NBMV is of zelf verklaart dat te zijn, besluit het parket in sommige gevallen tot één medische test om zijn leeftijd te bepalen. Naast het feit dat het gebruik van één test absoluut onbetrouwbaar is, is deze praktijk in strijd met de Voogdijwet, die bepaalt dat het de taak is van de Voogdijdienst en niet van een andere instantie om een NBMV te detecteren en eventueel over te gaan tot testen om zijn minderjarigheid te staven. Ten slotte is het in strijd met de Voogdijwet om een medische test uit te voeren op vraag van het parket of de Dienst Vreemdelingenzaken nadat al een voogd werd aangeduid. Anderzijds ontzegt de definitie van NBMV, zoals opgenomen in de Voogdijwet, minderjarige onderdanen uit de landen van de Europese Economische Ruimte de toegang tot het beschermingssysteem, terwijl velen onder hen potentiële slachtoffers zijn van mensenhandel. Zij worden niet beschouwd als niet-begeleide minderjarige vreemdeling en krijgen bijgevolg geen toegang tot het beschermingssysteem waarin de Belgische wet voorziet voor niet-begeleide niet-europese minderjarigen. Hoewel sommigen onder hen als (vermoedelijk) slachtoffer toegang 16

17 krijgen tot bepaalde opvangcentra, krijgen ze geen voogd toegewezen, hebben zij geen recht op een verblijfsstatuut op basis van de NBMV-procedure wanneer de procedure mensenhandel wordt afgewezen, hebben zij geen toegang tot gezondheidszorg of een specifiek onderwijssysteem, enz. Dit probleem is nog schrijnender geworden sinds Bulgarije en Roemenië op 1 januari 2007 toetraden tot de Europese Unie. Volgens het activiteitenrapport van de Dienst Vreemdelingenzaken is 23,7 % van alle slachtoffers die een slachtofferstatuut hebben aangevraagd - meerderjarig en minderjarig - afkomstig uit een Europees land, met Bulgarije en Roemenië bovenaan de lijst 65. De ministeriële omzendbrief van 2 augustus 2007 betreffende niet-begeleide Europese minderjarigen in kwetsbare toestand wordt gekwalificeerd als een lege schelp : de omzendbrief voorziet slechts in een opvang van deze minderjarigen door de Cel SEMK - niet door een voogd - met zeer tijdelijk onderdak in een observatie- en oriëntatiecentrum en een eventuele doorverwijzing - maar niet systematisch voor alle minderjarigen - naar een CBJ/SAJ, de vzw Foyer voor een jonge Roma of een opvangcentrum voor slachtoffers van mensenhandel. Sommige minderjarigen kunnen echter bij geen enkele dienst terecht en worden aan hun lot overgelaten. Volgens de cijfers van de Cel SEMK, werden tussen september en december niet-begeleide Europese minderjarigen opgevangen, waaronder 2 Bulgaren en 15 Roemenen. Terwijl er in 2006 ongeveer 200 werden gesignaleerd bij de Voogdijdienst, zijn dat er maar 17 over 4 maanden in 2007 bij de Cel SEMK. Daaruit blijkt dat sinds Bulgaarse en Roemeense minderjarigen niet meer worden beschouwd als niet-begeleide minderjarige vreemdelingen, ze heel wat minder vaak worden gesignaleerd, en dus minder opgevangen en beschermd F. Betreffende het verblijfsrecht i. Het statuut van slachtoffer De categorieën slachtoffers van mensenhandel worden limitatief opgesomd in de Vreemdelingenwet. Personen die het slachtoffer zijn van huisjesmelkerij, bedoeld in artikel 433decies tot 433quinquiesdecies van het Strafwetboek, horen daar niet bij. Ook personen die hulp hebben gekregen bij illegale immigratie worden niet opgenomen, hoewel dat wel mogelijk was volgens de Europese richtlijn. Deze slachtoffers kunnen geen verblijfstitel genieten op basis van de Vreemdelingenwet. Er is dus sprake van een reële discriminatie van kwetsbare personen op het Belgische grondgebied. ii. De procedure mensenhandel Het verblijfsrecht van slachtoffers van mensenhandel en -smokkel - dat voordien werd geregeld door richtlijnen en ministeriële omzendbrieven maar met de wet van 15 september 2006 werd toegevoegd aan de Vreemdelingenwet van 15 december 1980 bevat geen grote wijzigingen tegenover de oude regelgeving. De voorwaarden om als slachtoffer te worden erkend in de procedure mensenhandel, met name het milieu van de uitbuiting verlaten, zich laten begeleiden door een erkend centrum en samenwerken met de gerechtelijke autoriteiten door een klacht in te dienen of verklaringen af te leggen tegen de uitbuiter, blijven identiek voor minderjarigen en meerderjarigen. Het definitieve verblijfsrecht in België is volledig gekoppeld aan de uitkomst van de strafprocedure van de uitbuiter 66. Die procedure lijkt het slachtoffer niet zozeer te beschouwen als slachtoffer van een schending van de mensenrechten, maar eerder als een instrument ter bevordering van het gerechtelijk onderzoek. Het systeem wordt gekwalificeerd als een instrumentalisering van de slachtoffers en wordt door de slachtoffers zelf ervaren als chantage. Vanuit ethisch standpunt is het onaanvaardbaar om een minderjarige te gebruiken om het gerechtelijk onderzoek te bevorderen. Voor de minderjarigen is het zowel praktisch als psychologisch erg moeilijk om samen te werken met de gerechtelijke autoriteiten en een klacht in te dienen of verklaringen af te leggen tegen hun uitbuiter, waardoor 17