COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE. Begeleidend document bij het.

Transcriptie

1 COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN Brussel, SEC(2007) 56 C6-0061/07 WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE Begeleidend document bij het Voorstel voor een RICHTLIJN VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD tot wijziging van Richtlijn 98/70/EG met betrekking tot de specificatie van benzine, dieselbrandstof en gasolie en tot invoering van een mechanisme om de uitstoot van broeikasgassen door het gebruik van brandstoffen voor het wegvervoer te monitoren en te verminderen, tot wijziging van Richtlijn 19999/32/EG van de Raad met betrekking tot de specificatie van door binnenschepen gebruikte brandstoffen en tot intrekking van Richtlijn 93/12/EEG Effectbeoordeling van de herziening van de richtlijn brandstofkwaliteit Samenvatting {COM(2007) 18 definitief} {SEC(2007) 55} NL NL

2 INHOUDSOPGAVE 1. Procedurele kwesties en raadpleging van belanghebbenden Organisatie en tijdschema Overlegprocedure en raadpleging van deskundigen Probleemstelling Doelstellingen Beleidsopties en analyse van de effecten World Wide Fuel Charter Grenswaarde voor het gehalte aan biodiesel (FAME) in diesel Specificaties voor LPG, CNG en biobrandstoffen Brandstofspecificatie voor bedrijfswagenparken Uiterste termijn voor een maximumgehalte van 10 ppm zwavel in diesel Emissies van zware vrachtwagens Herziening van de convenanten m.b.t. de CO 2 -uitstoot van personenauto's Herziening van Richtlijn 1999/30/EG Polycyclische aromatische koolwaterstoffen Dieselbrandstof voor niet voor het wegvervoer bestemde machines Detergenten Metaalhoudende additieven Dichtheid van diesel Gehalte aan zuurstofhoudende verbindingen in benzine Maximale dampspanning van benzine Broeikasgasemissies gedurende de hele levenscyclus Monitoring en evaluatie NL 2 NL

3 1. PROCEDURELE KWESTIES EN RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN 1.1. Organisatie en tijdschema Item 2006/ENV/19 van het werkprogramma van de Commissie voor 2006 is een herziening van Richtlijn 98/70/EG. Nadat in de loop van 2005 gegevens zijn verzameld en overleg heeft plaatsgevonden, is in mei 2006 een interne coördinatiegroep opgezet, die 4 keer is bijeengekomen. In samenwerking met deze groep heeft DG Milieu de effectbeoordeling opgesteld Overlegprocedure en raadpleging van deskundigen De minimumnormen van de Commissie inzake overleg zijn nageleefd. Bij de herziening van de richtlijn is gebruikgemaakt van de opmerkingen van de belanghebbende partijen, in eerste instantie de betrokken bedrijfssectoren, de lidstaten en de NGO's. In 2005 hebben twee vergaderingen met de belanghebbenden plaatsgevonden. De op deze vergaderingen gehouden uiteenzettingen, de opmerkingen van de belanghebbenden en andere documentatie kunnen worden geraadpleegd op de volgende, publiek toegankelijke website: " 2. PROBLEEMSTELLING Richtlijn 98/70/EG voorzag in minimumspecificaties voor benzine en dieselbrandstof bestemd voor het wegvervoer. Deze specificaties werden op grond van gezondheidsen milieuargumenten vastgesteld na het "Auto Oil"-proces. Richtlijn 2003/17/EG heeft deze richtlijn op een aantal punten gewijzigd en daarin onder meer een verplichting tot herziening opgenomen. De gestage technische vooruitgang inzake motor- en brandstoftechnologie en het voortdurende streven naar optimale bescherming van milieu en volksgezondheid maken het noodzakelijk dat de brandstofspecificaties periodiek worden herzien. In deze evaluatie wordt onderzocht of het beleid inzake grenswaarden voor de uitstoot van voertuigen, vermindering van de CO 2 -emissies van auto's, luchtkwaliteit, alternatieve brandstoffen of ontwikkelingen inzake additieven een wijziging van de richtlijn noodzakelijk maakt. 3. DOELSTELLINGEN De richtlijn brengt een interne markt voor brandstoffen tot stand door de vaststelling van minimumspecificaties waaraan brandstoffen die in de handel worden gebracht, om milieu- en gezondheidsredenen moeten voldoen. Bij het beantwoorden van de vraag of de specificaties moeten worden herzien, blijven deze zorgpunten van centraal belang. NL 3 NL

4 Een aantal communautaire strategieën biedt een leidraad voor de herziening. De thematische strategie inzake luchtverontreiniging 1 voorziet in ambitieuze doelstellingen inzake vermindering van de uitstoot van luchtverontreinigende stoffen. Andere voor de herziening van de richtlijn relevante doelstellingen zijn vervat in de agenda van Lissabon, de strategie voor duurzame ontwikkeling, het beleid inzake klimaatverandering en de strategie inzake biobrandstoffen. 4. BELEIDSOPTIES EN ANALYSE VAN DE EFFECTEN Bij de herziening is een breed spectrum van thema's aan de orde. Deze zijn ten behoeve van de analyse tot een aantal zo min mogelijk overlappende gebieden gegroepeerd. Deze gebieden komen hieronder ter sprake, telkens met een overzicht van het probleem, een analyse en een voorkeursoptie World Wide Fuel Charter Het World Wide Fuel Charter (WWFC) wordt door de autofabrikanten voorgesteld als instrument ter harmonisatie van de brandstofnormen. Gesteld wordt dat de aanneming van het WWFC het in de handel brengen van voertuigen op veel verschillende markten zal vergemakkelijken. Het WWFC behelst een groot aantal parameters, die stuk voor stuk op hun milieumerites en kosteneffectiviteit moeten worden beoordeeld. Daarom is het WWFC niet in zijn geheel beoordeeld, maar zijn de relevante parameters waar passend afzonderlijk geëvalueerd Grenswaarde voor het gehalte aan biodiesel (FAME) in diesel De specificatie voor diesel in de richtlijn omvat geen grenswaarde voor FAME. De Europese norm EN590 daarentegen voorziet wel in een dergelijke grenswaarde, omdat een hoger FAME-gehalte naar verluidt technische problemen veroorzaakt. De biodieselindustrie wenst dat in de richtlijn een FAME-grenswaarde wordt opgenomen. Bij de analyse zijn echter geen gezondheids- of milieuargumenten voor de vaststelling van een dergelijke grenswaarde aan het licht gekomen. Indachtig het streven naar betere regelgeving stelt de Commissie geen wijziging voor, maar heeft zij de CEN verzocht de FAME-grenswaarde in EN590 opnieuw te bezien Specificaties voor LPG, CNG en biobrandstoffen De Commissie sluit niet uit dat er wellicht gezondheids- of milieugerelateerde argumenten zijn om via de richtlijn specificaties voor deze brandstoffen vast te stellen. De conclusie van de beoordeling van deze en andere brandstoffen, waaronder waterstof, emulsiebrandstoffen en dimethylether (DME), luidde echter dat er geen redenen zijn om deze brandstoffen binnen het toepassingsgebied van de richtlijn te brengen. 1 Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement: Thematische strategie inzake luchtverontreiniging - COM(2005) 446 van NL 4 NL

5 Gezien het ontbreken van voordelen, en overeenkomstig de beginselen van betere regelgeving, wordt niet voorgesteld om specificaties voor deze brandstoffen in de richtlijn op te nemen Brandstofspecificatie voor bedrijfswagenparken Er zijn wellicht milieu- of gezondheidsvoordelen verbonden aan de vaststelling van speciale specificaties voor de brandstoffen die door bedrijfswagenparken worden gebruikt, gezien de toepassing daarvan in stedelijke gebieden waar zich specifieke luchtkwaliteitsproblemen kunnen voordoen. De analyse heeft een breed spectrum van opties voor het aanpakken van de uitstoot van het vervoer en luchtkwaliteitsproblemen opgeleverd. In vergelijking met andere benaderingen lijken aan de vaststelling van brandstofspecificaties voor bedrijfswagenparken zo goed als geen extra voordelen te zijn verbonden. De richtlijn maakt het mogelijk in bepaalde omstandigheden strengere brandstofspecificaties te hanteren. De vaststelling van specificaties voor bedrijfswagenparken lijkt geen extra voordeel op te leveren en daarom wordt ter zake geen maatregel voorgesteld Uiterste termijn voor een maximumgehalte van 10 ppm zwavel in diesel Diesel die ten hoogste 10 ppm zwavel bevat, levert als brandstof een grotere voertuigefficiëntie en een verlaagde uitstoot van zwaveldioxide en deeltjes op. Zwavel is ook nefast voor de de-nox-nabehandelingssystemen die in de toekomst waarschijnlijk zullen worden ingevoerd. De richtlijn bevat een voorlopige termijn waartegen het zwavelgehalte van diesel ten hoogste 10 ppm mag bedragen. Een dergelijk besluit kan alleen worden genomen als de garantie bestaat dat dit niet zal leiden tot een nettotoename van de emissies van broeikasgassen (BKG). Daaromtrent bestaat echter nog geen zekerheid. Uit de analyse voor lichte vrachtwagens komt naar voren dat het break-evenpoint wellicht later zal vallen dan de voorlopige termijn van Daarbij wordt evenwel geen rekening gehouden met eventuele voordelen in de sector zware vrachtwagens, waar een kleine winst een groot effect zou kunnen sorteren. Aan een verdere verlenging van de termijn tot na 2009 is, afgezien van een mogelijke maar onzekere beperkte BKGuitstootvermindering, geen duidelijk voordeel verbonden. Een handhaving van de termijn van 2009 levert een bepaald voordeel op inzake luchtkwaliteit en biedt de voertuigfabrikanten zekerheid wat betreft de beschikbaarheid van brandstof, hetgeen het halen van de Euro 5-emissiegrenswaarden zal vergemakkelijken. Een conclusie kan niet op de BKG-emissies alléén worden gebaseerd, maar gezien de gunstige effecten en de vooruitgang tot dusver wordt voorgesteld de termijn voor 10 ppm zwavel te handhaven op 1 januari NL 5 NL

6 4.6. Emissies van zware vrachtwagens Ter voorbereiding van het voorstel met het oog op de vaststelling van de Euro VIemissiegrenswaarden heeft de Commissie de belanghebbende partijen gevraagd welke brandstofkwaliteit vereist zou zijn in verschillende grenswaardescenario's. Uit de antwoorden kwam naar voren dat de samenstelling van de brandstof niet hoeft te worden gewijzigd om aan de te verwachten bijstelling van de emissie-eisen voor zware vrachtwagens te voldoen. Bijgevolg wordt geen verandering voorgesteld Herziening van de convenanten m.b.t. de CO 2 -uitstoot van personenauto's Als onderdeel van hun convenanten hebben de ACEA, de JAMA en de KAMA samen met de Europese Commissie de situatie geanalyseerd en in dat verband hun algemene tevredenheid uitgesproken over de brandstofkwaliteit tijdens de rapportageperiode. Tijdens het overleg hebben de betrokkenen niet uitdrukkelijk om enige wijziging van de brandstofspecificaties verzocht in samenhang met de huidige, vrijwillig aangegane verplichtingen inzake CO 2 -uitstoot van auto's. Bijgevolg wordt geen verandering voorgesteld Herziening van Richtlijn 1999/30/EG Richtlijn 1999/30/EG stelt grenswaarden vast voor zwaveldioxide, stikstofdioxide en stikstofoxiden, zwevende deeltjes en lood in de lucht. Deze richtlijn is herzien als onderdeel van het "Clean Air For Europe"-programma (CAFE), dat heeft geresulteerd in de mededeling over een thematische strategie inzake luchtverontreiniging. De uitstoot van zwaveldioxide en lood door het wegvervoer vormt niet langer een grote bron van zorg. Voor lood is geen verdere actie nodig. Het zwavelgehalte van diesel is reeds besproken in punt 4.5. Voor de afzienbare toekomst betreffen de belangrijkste problemen voor het realiseren van de luchtkwaliteitsdoelstellingen in de sector wegvervoer de stikstofoxiden en de deeltjes. Er zijn momenteel geen overtuigende argumenten om te denken dat een verdere wijziging van de brandstofspecificaties nodig is om deze emissies te doen afnemen of dat dit de meest kosteneffectieve manier zou zijn om dat doel te bereiken. Bijgevolg wordt geen verandering voorgesteld Polycyclische aromatische koolwaterstoffen Bepaalde polycyclische aromatische koolwaterstoffen (PAK's) zijn kankerverwekkend. PAK's worden uitgestoten in de uitlaatgassen van voertuigen. De richtlijn schrijft een maximaal PAK-gehalte van 11 % in diesel voor. Bij de besprekingen met de belanghebbenden heeft de ACEA (Europese Federatie van Autoproducenten) om een verlaging van het PAK-gehalte van diesel verzocht, terwijl EUROPIA (Europese Federatie van de olie-industrie) van mening is dat het PAKgehalte niet verder hoeft te worden gereduceerd omdat het effect daarvan op de PAK-uitstoot gering zou zijn. NL 6 NL

7 Toch heeft de oliesector aangetoond dat een vermindering tot 8 % in combinatie met een verlaging van het zwavelgehalte tot 10 ppm haalbaar is zonder extra kosten. Daarom wordt voorgesteld de grenswaarde tot 8 % te verlagen Dieselbrandstof voor niet voor het wegvervoer bestemde machines Niet voor de weg bestemde mobiele machines zijn goed voor ongeveer 9 % van het dieselverbruik. Bij de vorige herziening van Richtlijn 98/70/EG heeft de Commissie gesteld dat het zwavelgehalte van brandstof voor niet voor de weg bestemde machines moest worden aangepast met het oog op strengere emissienormen. Richtlijn 2004/26/EG stelt emissiegrenswaarden vast voor de typegoedkeuring van niet voor de weg bestemde mobiele machines. De geavanceerde emissiebeperkingssystemen die nodig zijn om aan de specificaties te voldoen, vereisen brandstof van betere kwaliteit. In de ontwerp-richtlijn was sprake van brandstof met een zwavelgehalte van 10 tot 50 ppm. De fabrikanten van motoren geven de voorkeur aan een grenswaarde van 10 ppm, die het makkelijker zou maken om de emissiegrenswaarden te respecteren en de betrouwbaarheid te verhogen. Voor de binnenvaart gelden minder strenge emissiegrenswaarden, maar de binnenschippers dringen aan op het gebruik van zwavelarmere brandstof. De richtlijn voorziet in het gebruik van brandstof met een zwavelgehalte van 1000 ppm, hoewel de overeenkomstige waarde voor de referentiebrandstof 300 ppm bedraagt. De conclusie van de analyse luidt dat het zwavelgehalte van brandstof voor op het land gebruikte machines ten hoogste 10 ppm dient te bedragen en dat van brandstof voor de binnenvaart ten hoogste 300 ppm. Richtlijn 1999/32/EG betreffende een vermindering van het zwavelgehalte van bepaalde vloeibare brandstoffen heeft betrekking op brandstof voor de binnenvaart en moet dientengevolge worden gewijzigd. Een verdere vermindering zal noodzakelijk zijn wanneer strengere emissiegrenswaarden voor motoren worden overeengekomen, hetgeen is voorgesteld voor Detergenten In motoren kunnen bij normaal bedrijf afzettingen worden gevormd. Dit probleem wordt bestreden met behulp van detergenten in de brandstoffen. Detergenten zijn niet direct van invloed op de uitstoot van verontreinigende stoffen; wel kunnen zij een eventuele stijging van de emissies ten gevolge van afzettingen - waarvan bekend is dat zij de uitstoot van verontreinigende stoffen, de rij-eigenschappen en het brandstofverbruik beïnvloeden - beperken of voorkomen. Autofabrikanten moeten in toenemende mate kunnen garanderen dat voertuigen gedurende hun hele levenscyclus aan de emissie-eisen voldoen. Daarom wordt het voorkómen van afzettingen in motoren voor hen ook steeds belangrijker. Momenteel mogen aan brandstoffen detergenten worden toegevoegd, maar dat is niet verplicht. Brandstofleveranciers schrijven de nieuwste generatie brandstoffen, die een geoptimaliseerde mix van detergenten bevatten, allerlei gunstige eigenschappen toe en de autofabrikanten dringen dan ook aan op de verplichte invoering daarvan. NL 7 NL

8 Er bestaat momenteel geen snelle, goedkope en doeltreffende test om de detergentie van een brandstof vast te stellen, zodat deze ook niet via bemonstering kan worden bepaald. De enige doeltreffende aanpak bestaat erin, een geschikte additievensamenstelling uit te werken en vervolgens door het bewaken van de toevoeging van detergenten indirect de juiste toepassing ervan te garanderen. Gezien de geschetste moeilijkheden zijn - indachtig de beginselen van betere regelgeving - processen en procedures wellicht toch de meest geschikte manier om de detergentenproblematiek aan te pakken. Verder O&O kan misschien de weg openen naar de specificatie van echte prestatienormen voor detergenten. Gezien de geclaimde verbetering van de voertuigefficiëntie zou de toepassing van detergenten kunnen worden gestimuleerd door het voorgestelde bewakingsmechanisme voor de BKG-uitstoot gedurende de hele levenscyclus Metaalhoudende additieven Aan voor vervoertoepassingen bestemde brandstoffen worden diverse metaalhoudende additieven toegevoegd, bijvoorbeeld om de verbranding te verbeteren of het octaangetal te verhogen. Er zijn vragen gerezen bij de gezondheidseffecten van de emissies van brandstoffen die dergelijke additieven bevatten en bij de effecten van die additieven op motoren en emissiebeperkingssystemen. Ondanks deze bezorgdheid kan niet met zekerheid worden beweerd dat metaalhoudende additieven schadelijk zijn. Om te komen tot een beter inzicht is het wenselijk geacht een testprotocol uit te werken om het effect ervan te bepalen. Er zijn geen afdoende bewijzen aangebracht om hetzij een algemeen verbod op metaalhoudende additieven, hetzij een verbod op specifieke producten te rechtvaardigen. De Commissie zet de ontwikkeling van het testprotocol voort. Tegelijk dienen de betrokken bedrijven hun klanten alle informatie te verstrekken die nodig is om ongewenste effecten te vermijden Dichtheid van diesel Wegens het verband tussen de dichtheid van diesel en de uitstoot van verontreinigende stoffen is voor die parameter een maximumwaarde vastgesteld. Een hogere dichtheid leidt tot een risico van verhoogde emissies. De dichtheid van vetzuurmethylesters (FAME) overtreft de grenswaarde, en daarom wordt wel beweerd dat dit feit de toepasbaarheid ervan beperkt. Uit onderzoek is evenwel gebleken dat dit geen wezenlijk bezwaar vormt en dat het probleem vermoedelijk kan worden ondervangen door de toepassing van synthetische met name uit biomassa verkregen diesel met lagere dichtheid. Bijgevolg is er geen reden om een wijziging voor te stellen Gehalte aan zuurstofhoudende verbindingen in benzine De richtlijn stelt een bovengrens vast voor het toegestane gehalte aan zuurstofhoudende verbindingen in benzine. Dat is nodig om de emissies van voertuigen te beperken en ervoor te zorgen dat de brandstof op het bestaande wagenpark is afgestemd. NL 8 NL

9 Het hoofdprobleem is dat sommige voertuigbrandstofsystemen geen ethanol kunnen verwerken. Omdat sommige auto's daardoor schade zouden kunnen oplopen, kan een hoger ethanolgehalte alleen worden toegestaan in speciale brandstofmengsels voor daarop afgestemde voertuigen. Aan een hoger gehalte aan ethanol en zuurstofhoudende verbindingen zijn ook milieurisico's verbonden. Een hoger gehalte aan zuurstofhoudende verbindingen kan leiden tot een verhoogde NOx-uitstoot, vooral bij oudere voertuigen. Een hoger ethanolgehalte kan resulteren in meer VOS-emissies als gevolg van een verminderde efficiëntie van de verdampingsbeperkingssystemen. Een hoger ethanolgehalte dan het thans toegestane leidt ook tot verhoogde VOS-permeatie. Ethanolrijkere mengsels dienen een lagere dampspanning te hebben dan conventionele benzine wegens het niet-lineaire gedrag ervan bij menging met benzine met een geringer ethanolgehalte. Om een ruimere toepassing van biobrandstoffen te vergemakkelijken is het wenselijk een hoger gehalte aan zuurstofhoudende verbindingen toe te staan; daarom is gekozen voor een aanpak waarbij het milieurisico wordt beperkt. Voorgesteld wordt een duidelijk identificeerbaar mengsel dat 10% ethanol bevat Maximale dampspanning van benzine De toevoeging van ethanol aan benzine verhoogt de dampspanning ervan. Er zijn voorstellen geformuleerd om de toegestane maximumdampspanning te verhogen voor benzinemengsels die ethanol bevatten. Dat zou leiden tot meer VOS-emissies. Uit modellen blijkt dat een verhoging met 10 kpa de totale VOS-uitstoot met circa 1 % zou doen toenemen, terwijl de Gemeenschap juist streeft naar een vermindering met 50 % tegen Hoe ingrijpend het effect zou zijn, valt niet met zekerheid te bepalen. Een dergelijke uitzondering voor ethanolhoudende mengsels is niet wenselijk. Het probleem kan overigens worden verholpen door het verwijderen van andere laagmoleculaire componenten, bijvoorbeeld butaan, uit de benzine. De invoering van een speciale regeling voor een deel van de biobrandstoffenindustrie zou niet technologieneutraal zijn. Aangezien de producenten van ethanol direct concurreren met de producenten van ethers (bijv. ETBE) en andere biobrandstoffen, zou een dergelijke maatregel de facto één productieketen bevoordelen ten opzichte van de andere. Er wordt geen wijziging van de maximumwaarde voorgesteld. De ontheffing inzake dampspanning bij strenge winters wordt verduidelijkt met het oog op de rechtszekerheid. NL 9 NL

10 4.16. Broeikasgasemissies gedurende de hele levenscyclus Technologische vooruitgang, toenemende energiekosten en de bezorgdheid over de zekerheid van de energiebevoorrading hebben de ontwikkeling gestimuleerd van een aantal onconventionele routes voor de brandstofbevoorrading van het wegvervoer. Sommige processen veroorzaken meer broeikasgasemissies dan andere. Bovendien kunnen synthetische brandstoffen worden geproduceerd uit een scala van grondstoffen, die sterk verschillen wat betreft de veroorzaakte BKG-uitstoot. Met dit feit wordt nog weinig rekening gehouden, al wordt het in de biobrandstoffenstrategie wel erkend. Met het oog op een en ander zal de brandstofproducenten de verplichting worden opgelegd om de BKG-emissies in samenhang met de hele levenscyclus van de door hen geleverde brandstoffen te bewaken en te rapporteren. De wijze van implementatie van deze bewaking zal via comitéprocedure worden uitgewerkt. Vervolgens zal een verplichte vermindering van deze emissies worden doorgevoerd ter ondersteuning van de uitvoering van het biobrandstoffenbeleid. 5. MONITORING EN EVALUATIE De indicator van het bereiken van de doelstellingen van Richtlijn 98/70/EG is de naleving van de brandstofparameters. Er functioneert een monitoringsysteem voor de brandstofkwaliteit; het vijfde rapport, voor het jaar 2005, zal eind 2006 worden gepubliceerd. De Commissie dient jaarlijks een verslag in bij de Raad en het Europees Parlement. Alle gegevens zijn beschikbaar op het volgende internetadres: Uit hoofde van de voorgestelde wijzigingen zal moeten worden voorzien in rapportage en monitoring van de BKG-emissies die samenhangen met de brandstoffen voor het wegvervoer. NL 10 NL