2500 ES Den Haag Algemene Rekenkamer. Mevrouw drs S.J. Stuiveling. Riënne van Gogh 2500 EA Den Haag Telefoon (070)

Transcriptie

1 Defensie Bezoekadres: Spul 32 Postadres: MPC 58B Postbus Aan de President van de 2500 ES Den Haag Algemene Rekenkamer Mevrouw drs S.J. Stuiveling Steller: Postbus Riënne van Gogh 2500 EA Den Haag Telefoon (070) Intern (501) Ajmm.vgogh@mindef.nl Ons kenmerk F/ Uw kenmerk R Onderwerp Rechtmatigheidsonderzoek 2007, begrotingshoofdstuk X Geachte mevrouw Stuiveling, Inleiding In de vorige kabinetsperiode is een grootschalige reorganisatie gestart om een taakstellende reductie te realiseren van functies en om het expeditionair vermogen van de krijgsmacht te vergroten. Deze operatie Nieuw evenwicht heeft geleid tot een reductie van de omvang van de operationele en ondersteunende eenheden en van de bestuursstaf. Deze operatie was begin vorig jaar nog niet helemaal voltooid. Dit kabinet heeft besloten tot verdere aanpassingen, zowel Rijksbreed -zoals de vernieuwing van de Rijksdienst waarvan de reductie van de controletoren onderdeel is - als binnen Defensie. In de brief Wereldwijd dienstbaar (TK vergaderjaar , nr. 1H) is enerzijds het belang van continuïteit onderstreept en anderzijds de noodzaak van verdere veranderingen. Veranderingen zijn zeker nodig op het terrein van het beheer. Samenloop Bezwaaronderzoek en project SPEER, invoering SAP In de eerste plaats wil ik wijzen op de veranderingen waarmee in de vorige kabinetsperiode al is begonnen, namelijk de voorbereiding van de invoering van SAP, het project SPEER. Vele tientallen medewerkers binnen Defensie, ondersteund door externe deskundigen, hebben gewerkt aan het in kaart brengen en harmoniseren van gegevens en processen die (in)direct gerelateerd zijn aan het financieel en materieelbeheer en de verbetering van de aansluiting met het personeelsbeheer. Voor Defensie is de invoering van SAP een belangrijke stap voorwaarts die bijdraagt tot de structurele oplossing van onvolkomenheden in de bedrijfsvoering. Invoering van SPEER, zo heeft de ervaring bij andere organisaties geleerd, zal leiden tot een tijdelijke achteruitgang in de kwaliteit van het beheer. Deze moet binnen aanvaardbare grenzen blijven. In juni zal ik mede aan de hand van een externe beoordeling van de risico~s van de invoering van de financiële module (FINAD) van SPEER besluiten of de invoering geheel of gefaseerd ter hand kan Bij beantwoording datum, ons kenmerk en ondetwerp vermelden Pagina 1/8

2 Ons kenmerk F/ worden genomen. Eenzelfde beoordeling zal ik in de tweede helft van de regeerperiode ook laten uitvoeren, voorafgaand aan de beslissing tot de invoering van de materiële module. Ook daarvoor geldt immers dat voorkomen moet worden dat tijdelijke achteruitgang tot onaanvaardbare risico s leidt. De positieve effecten van de FINAD-gerelateerde verbetermaatregelen in het financieel beheer, zoals datakwaliteit en mutatiediscipline, zullen in de loop van 2009 zichtbaar worden. Voor het materieellogistieke deel wordt de invoering van SAP pas over enkele jaren verwacht. Het project SPEER loopt door tot 2013 en moet de kwaliteit van het beheer garanderen. In de tweede plaats constateer ik dat veel medewerkers niet alleen hard hebben gewerkt aan de voorbereiding van de structurele verankering van de kwaliteit van het beheer. Zij hebben ook veel energie gestoken in het op peil houden en waar mogelijk verbeteren van het beheer. Deze inspanningen en incidentele verbeteringen hebben het mogelijk gemaakt dat een goedkeurende accountantsverklaring is afgegeven. Onderstaand treft u mijn reactie op het RJV2007 aan. Het leeuwendeel van mijn reactie betreft vanzelfsprekend het bezwaaronderzoek. Ik zal op hoofdlijnen uiteenzetten hoe en in welke fasering ik een vervolg zal geven aan de uitkomsten van het bezwaaronderzoek. Ik ga ook kort in op de onderwerpen uit de Audit Actielijst Bezwaaronderzoek De eerste fase van het bezwaaronderzoek was een onderzoek door de Algemene Rekenkamer, in samenwerking met het ministerie van Defensie, gericht op de vraag waarom de voortdurende verbeteractiviteiten van Defensie niet tot structurele verbetering in de bedrijfsvoering hebben geleid. Defensie onderschrijft de conclusies die u op basis van het uitgebreide onderzoek hebt getrokken. De structurele verbetering van de bedrijfsvoering is voor mij, naast uitzendingen, één van de prioriteiten voor deze kabinetsperiode, Ik beklemtoon dat het hierbij gaat om de kwaliteit van de bedrijfsvoering en niet uitsluitend om het voorkomen van een bezwaar of de rechtmatigheid van de uitgaven. In de beleidsagenda van de begroting 2009 zullen mijn voornemens een plaats krijgen. U hebt aangegeven aan welke eisen mijn ministerie in maart 2009 moet voldoen om het aantekenen van bezwaar te voorkomen. De aanbevelingen uit het bezwaaronderzoek zullen worden opgevolgd. Ik zal bij de vormgeving van de vervolgactiviteiten zeker rekening houden met de door u gesignaleerde valkuilen. Uw notie dat de aanpak van problemen zonder een gedegen probleemanalyse zal leiden tot onvoldoende resultaten, deel ik. U waarschuwt voor het te hard van stapel willen lopen en teveel willen bereiken in een te korte tijd. Deze observaties passen bij mijn streven naar een gedoseerde en afgewogen aanpak, niet slechts voor komend jaar maar ook voor de jaren erna. De introductie van SAP loopt immers door tot De aanpak moet jaarlijks zo concreet mogelijk worden uitgewerkt om periodieke controle mogelijk te maken. Ik heb opdracht gegeven de maandrapportage - voor het periodieke overleg met de militaire en ambtelijke top - dienovereenkomstig aan te passen. Periodiek zal er bovendien een gedetailleerde voortgangscontrole op alle verbeteractiviteiten worden uitgevoerd. Pagina 2/8

3 De staatssecretaris en ik zullen ons in aanvulling op deze structurele rapportages ook persoonlijk op de hoogte stellen van het verloop van afzonderlijke projecten bij de operationele eenheden, bij de bedrijven en bij de staven. De verbeteractiviteiten voor de komende periode De druk op de defensieorganisatie is door een aantal interne en externe factoren groot. Ik doel uiteraard op de huidige operatie in Afghanistan, maar ook op de naweeên van jarenlange reorganisaties en het aanzienlijke aantal vacatures in verband met krapte op de arbeidsmarkt. Met weinig mensen moet veel worden gedaan. Om deze spanning te verminderen zijn bepaalde oefeningen en activiteiten geschrapt. Op het terrein van het beheer en de bedrijfsvoering moet goed worden bezien waar gedoseerd verbeteringen kunnen worden verwezenlijkt. Terecht veronderstelt u dat het draagvlak bij het personeel voor bedrijfsvoering en verbetermaatregelen een succesfactor zal blijken te zijn. Interne communicatie is om die reden van eminent belang. Het gaat om één klein succes op één klein terrein, waarna de beproefde benadering kan worden herhaald en uitvergroot. Om een structurele verbetering van de bedrijfsvoering te bewerkstelligen zijn activiteiten nodig ten aanzien van de verbetersystematiek, financieel beheer, materieelbeheer en randvoorwaarden. Vanzelfsprekend worden lopende activiteiten ten aanzien van de verbetering van het financieel en materieel beheer meegenomen in de deze aanpak. Beter verbeteren Een goed werkend verbeterproces betekent dat de verbeterplannen niet los kunnen staan van de andere activiteiten van de beleidsterreinen binnen Defensie. De verbeterplannen moeten dus worden ingebed in de reguliere Beleids-, Plan- en Begrotingscyclus (het BPB-proces). Binnen de vastgestelde beleidskaders moeten commandanten, dat wil zeggen de fjnorganisatie, de verbeterplannen opnemen in de reguliere bedrijfsplannen. De uitvoerbaarheid wordt daardoor vooraf getoetst. In de (bij het BPB proces behorende) maandrapportage zal, zoals gezegd, aandacht worden besteed aan de controle van de voortgang van de verbeteractiviteiten. Verbeteren financieel beheer Bepaald wordt welke financiële processen en aspecten van het financieel beheer als eerste moeten worden aangepast, gelet op onderkende risicos en beschikbare capaciteiten. Een werkgroep van deskundigen van Defensie, het ministerie van Financiën en van andere departementen die ervaring hebben met SAP worden betrokken bij probleem- en oorzaakanalyses en het ontwerpen van maatregelen. De geselecteerde processen en aspecten met de hoogste risicos worden in het najaar belegd met maatregelen. Die maatregelen worden ter hand genomen of, afhankelijk van de voorbereidingstijd, zullen een plaats krijgen in de verbeterplannen. In december 2008 moeten de verbeterplannen voor het financieel beheer onderdeel zijn van de bedrijfsplannen voor In maart 2009 moeten de eerste resultaten van de maatregelen op de geselecteerde gebieden zichtbaar zijn. Pagina 3/8

4 Verbeteren materieel beheer Eind 2007 is een nieuw voorschrift materieelbeheer opgesteld. De invoering daarvan is voorzien tot en met juli Dit voorschrift biedt een goede basis voor structurele verbeteringen. De verbetering van het materieelbeheer start met een risicoanalyse om te bepalen welke ketens en materieelsoorten het eerst moeten worden aangepakt. Reguliere verbeteractiviteiten op het terrein van materieelbeheer die dit jaar en ook volgend jaar noodzakelijk zijn, worden in december de bedrijfsplannen voor 2009 opgenomen. Vervolgens wordt voor de ketens en materieelsoorten met het hoogste risico een probleem- en oorzaakanalyse uitgevoerd. In maart 2009 wordt een gedetailleerd meerjarenplan voor de ketens en materieelsoorten met de hoogste risico~s opgesteld en een globaal plan voor de overige ketens. Vervolgens moeten in december 2009 de hierop gebaseerde verbeterplannen materieelbeheer onderdeel zijn van de bedrijfsplannen voor Randvoorwaarden Bij de verbetering van de bedrijfsvoering gaat het niet alleen om harde elementen zoals de structuur van de Organisatie of de beschrijving van de administratieve organisatie, maar ook om zachte elementen zoals de cultuur van de Organisatie en het gedrag van mensen. Aspecten die in dit kader van belang zijn, zijn regelgeving, normen, administratieve discipline, communicatie en draagvlak. Deze aspecten zullen de komende maanden verder worden uitgewerkt. De relatie tussen deze aspecten zal worden bewaakt. Op dit moment is er binnen Defensie een groter aantal medewerkers binnen de controletoren werkzaam dan in de blauwdruk control is voorzien. Bij de vaststelling van het tempo waarin de blauwdruk wordt ingevoerd zal rekening worden gehouden met de benodigde capaciteit voor de verbeteractiviteiten. Een kritische succesfactor is het personeel, zowel in de lijn als in de controletoren. Verbeterplannen moeten ook leiden tot verbeterhandelingen en hiervoor is gedragsverandering binnen Defensie een belangrijke sleutelfactor. De afdeling gedragswetenschappen wordt ingezet om studie te doen naar gedragsverandering en veranderingsprocessen. Desgewenst zal ook externe capaciteit worden ingeschakeld om gedragsveranderingen te bevorderen. Het voorkomen van fouten, onvolledigheden en slordigheden is nodig om onzekerheden in het beheer te verminderen. Met het oog hierop zal terughoudend worden omgegaan met de rotatie van personeel met specifieke kennis naar andere functies. Ook zal vulling van beheersfuncties een aandachtpunt zijn. De verlenging van plaatsingstermijnen van bepaalde categorieën personeel gedurende de looptijd van de verbeterplannen en de invoering van SPEER zal nader worden beschouwd. Ook zal worden bezien of bepaalde categorieën beheerders als knelpuntcategorie moeten worden aangemerkt. Deze benadering past bij de flexibilisering van het personeelssysteem. Vertrouwen in de gekozen aanpak De bovenstaande activiteiten die in de periode tot maart 2009 moeten worden uitgevoerd, geven mij het vertrouwen dat er een beheerst traject is voorbereid om de komende jaren de bedrijfsvoering bij Pagina 4/8

5 Defensie structureel te verbeteren. Bij de invoering van de financiële en materiële module van SAP zullen zich tijdelijk terugslagen voordoen in de kwaliteit van het beheer. Dit is onvermijdelijk. Om een structurele verbetering te bewerkstelligen is de invoering van SAP, het project SPEER, de komende jaren van groot belang. Voorts vertrouw ik erop dat wat Defensie nu in gang zet voldoende zal zijn om een bezwaar te voorkomen. In een Plan van Aanpak en in gedetailleerde uitwerkingen zal worden beschreven wat wanneer moet zijn bereikt. Deze Plannen van Aanpak zullen periodiek met de Algemene Rekenkamer worden besproken. Ik zal externe capaciteit, kennis en ervaring inschakelen voor activiteiten waarvoor Defensie de capaciteit of de kennis ontbeert of wanneer een frisse blik noodzakelijk is. Overige aspecten RJV 2007 Financieel Beheer 2007 Het is positief dat in vergelijking met vorig jaar het aantal artikeloverschrijdingen is afgenomen, zowel op basis van de oude als de nieuwe methodiek. Ook uw constatering dat er afgelopen jaar minder vaak een beroep is gedaan op de werkgroep die ontbrekende stukken traceert, geeft mij het vertrouwen dat we op de goede weg zijn in de structurele verbetering van het financieel beheer. Het financieel beheer heeft in 2007 geleid tot een overschrijding van de artikeltolerantie op de verplichtingen bij het Commando Dienstencentra. Voor een groot deel is het niet naleven van de EU aanbestedingsrichtlijnen de oorzaak. Het blijkt dat de uitzonderingsregels (spoed, militair goed) vaak onjuist geïnterpreteerd worden. Door de al ingevoerde maatregelen voor de verscherping van het voorafgaand toezicht, verwacht ik een verbetering in de naleving van de richtlijnen. In 2007 heeft de Algemene Rekenkamer een andere methode gebruikt om het financieel beheer te beoordelen dan in Met het oog op het lopende bezwaaronderzoek is het belangrijk dat de methodiek waarmee Defensie volgend jaar wordt beoordeeld, helder is. Ik verzoek u dan ook mij mee te delen welke methodiek u gaat gebruiken voor de beoordeling van het financieel beheer Beleids informatie Het ontbreken van de informatie over de middelen per operationele doelstelling of per beleidsthema is in het Jaarverslag uitgelegd. Op verzoek van de Tweede Kamer heb ik de begroting ingedeeld op basis van de organisatorische indeling en niet naar beleidsmatige thema s. De beleidsprioriteiten die in de beleidsagenda staan, raken alle defensieonderdelen. Op dit moment is er geen directe koppeling tussen defensiebrede beleidsprioriteiten en de geldstromen per defensieonderdeel of beleidsartikel. U beveelt aan de beleidsprioriteiten per defensieonderdeel zichtbaar te maken. Dan kan de organisatorische indeling worden gehandhaafd en tegelijkertijd bruikbare verantwoordingsinformatie Pagina 5/8

6 Ons kenmerk F/ worden verstrekt. Ik zal in 2009 bezien hoe de koppeling tussen operationele doelstellingen en budgetten kan worden versterkt. Een en ander is wel afhankelijk van de voortgang van de verbetering van de bedrijfsvoering, waar ik een hogere prioriteit aan geef. P-beheer U merkt het personeelsbeheer als onvolkomenheid aan omdat er onvoldoende risico-inzicht en risicobeheersing is. Door capaciteitstekorten en daarmee de toenemende druk op de kwaliteit van de salarisadministratie is gekozen voor vervroegde centralisatie van de salarisadministratie. Vanaf eind oktober is voor drie defensieonderdelen (CLAS, KMAR en CDC) de salarisadministratie overgegaan van het Nieuw Salarissysteem Krijgsmacht (NSK) naar de sectie Gemeenschappelijke Salarisadministratie van het Dienstencentrum Human Recourses (DCHR). Vanaf mei 2008 volgen de overige defensieonderdelen. Inmiddels is de risicoanalyse bij het DCHR voltooid. 4. Audit Actie Lijst 2008 met toezeggingen minister Eerste jaar constatering, Stand van zaken en conclusie Aanbeveling Toezegging minister Meer artikel en bedrag Financieel beheer departement 2004 In 2007 geen ordelijk beheer. Problemen: Oorzaken analyseren waarom Maakt onderdeel uit van de Cnsisbeheersings- rechtmatigheid betalingen en maatregelen al jarenlang onvoldoende verbetering sturing en beheersing operaties, 21 CZSK, 22 verplichtingen, effect hebben op de werking. De (bezwaaronderzoek) CLAS, 23 CLSK, 24 CKMar, naleven procedures en toezicht daarop, uitkomsten daarvan zo snel mogelijk 25 DM0, 26 CDC, 90 waaronder Europese aanbestedingen; omzetten in maatregelen. Algemeen Financieel beheer baten-lastendienst DTO Onvoldoende onderzoek naar oorzaken en gevolgen van tekortkomingen Onvoldoende uitvoenng interne Uitvoeren interne Maakt onderdeel uit van de beheersings-n,aatregelen, Regelgeving beheersingsmaatregelen verbetering sturing en beheersing Europese aanbestedingen niet in alle gevallen nageleefd Financieel beheer baten-lastendienst DVD (bezwaaronderzoek) 2007 Implementatie SAP onvolledig, Alsnog vaslleggen financiële Maakt onderdeel uit van de verantwoordelijkheden en financiële consequenties verbetering sturing en beheersing consequenties herbelegging Gilze Rijen niet inzichtelilk (bezwaaronderzoek) informatie in deel ii Materieelbeheer: wapen- en munitiebeheer 2003)2004 Verschillen tussen administratieve en Duidelijk beleggen Maakt onderdeel uit van de Pagina 6/8

7 Defensiebreed werkelijke voorraad. Oorzaken verantwoordelijkheden inrichting verbetering stunng en beheersing onbetrouwbare, complexe beheerssystemen. Benoemen (bezwaaronderzoek) beheerssystemen, onduidelijke ketenbeheerder voor defensiebrede verantwoordelijkheden, verankering sturing wapen- en munitieprocessen beheer in lijnorganisatie, administratieve discipline,_versnippering_munitieketen Beheer centrale voorraden 2003/2004 Beheer niet voldoende controleerbaar, Oorzaken analyseren waarom Maakt onderdeel uit van de DM0 geen betrouwbare administratie maatregelen al jarenlang onvoldoende verbetering sturing en beheersing effect hebben op de werking. (bezwaaronderzoek) Verbeterplan verder uitvoeren. Materieelbeheer eenheden 2003/2004 Bruikleenadministraties, Oorzaken analyseren waarom Maakt onderdeel uit van de Cnsisbeheersings- materieelinspecties, onbetrouwbaar maatregelen al jarenlang onvoldoende verbetering sturing en beheersing operaties, 22 CLAS, 23 registratiesysteem effect hebben op de werking. (bezwaaronderzoek) CLSK, 24 CKMar, 26 CDC, agentschap DTO Materleelbeheer crlsisbeheerslngsoperaties 2003/2004 Behandeling goederenstroom munitie en Doorgaan met inzet ROOT-teams. De inzet van ROOT-teams wordt Crisisbeheersings- crypto apparatuur niet beheerst, kwaliteit Inzet goed opgeleide beheerder ter gecontinueerd operaties mateneelbeheer vermindert na vertrek plekke. tijdelijke ondersteunings-teams (ROOT teams) Voorraad- en materieeladministratie baten-lastendlenst DTO Betrouwbaarheid voorraadadministratie In 2007 gestart nieuw verbeterproject Maakt onderdeel Uit van de niet op orde. Ondanks alle inspanningen uitvoeren verbetering sturing en beheersing is o.a. primaire registratie van (bezwaaronderzoek) werkplekdiensten in 2007 onvoldoende Beschikbare capaciteit IC-personeel 1997 vulling OIB KMar en uitvoeren NFI Vulling OIB KMar verbeteren of Op dit moment loopt de reductie 32 1 Defensiebreed onderzoeken onvoldoende takenpakket herzien controletoren Het tempo van de reductie wordt als onderdeel van het project bezien Personeelsbeheer 2007 Onvoldoende inzicht in en beheersing van Inventanseren risico s en Dit jaar vindt verdere centralisatie Defensiebreed, HR centrum nsico s waardoor (te) groot risico beheersmaatregelen NSK-mutaties naar DCHR plaats (CDC) ongeautonseerde salarismutaties personeelsproces Samenhang Risico-analyse heeft wijzigingen in processen agv plaatsgevonden en risicomatrix NSK herinrichtingsoperatie in de gaten is aangeleverd houden. Betrouwbaarheid informatievoorziening baten-lastendienst DTO Pagina 7/8

8 2005 Beschikbaarheid technische ruimtes In overleg met defensieonderdelen De finanicele middelen om de onvoldoende gegarandeerd. Oplossing technische ruimtes op orde maken. technische ruimten op orde te voor diverse andere problemen nog niet Genomen en nog te nemen maken, zijn gereserveerd. De structureel en ngebed in bedrijfsvoering maatregelen structureel waarborgen in borging maakt onderdeel uit van de bedrijfsvoering DTO verbetering stunng en beheersing DE MINISTER VAN DEFENSIE E. van Middelkoop Pagina 8/8