Memo. Raad van de gemeente Nijmegen. Rechtmatigheid. Geachte leden van de Raad,

Transcriptie

1 Deloitte Accountants B.V. Kroonpark GV Arnhem Postbus AG Arnhem Memo Tel: (026) Fax: (026) Behandeld door: Datum: A. Elsenaar RE RA 3 februari 2006 Aan: Raad van de gemeente Nijmegen Onderwerp: Rechtmatigheid Ons kenmerk: Uw kenmerk: Geachte leden van de Raad, In de werkgroep Accountantsopdracht van 26 januari 2006 is de wens geuit om ten behoeve van de commissie AB en de raad een korte schriftelijke uiteenzetting te geven over de problematiek rondom de rechtmatigheidscontrole en de wijze waarop de controle van de jaarrekening 2005 zal plaatsvinden. In het eerste deel van deze notitie zal een korte beschouwing worden gegeven van de mogelijkheden die de wet aan gemeenteraden biedt om de rechtmatigheidscontrole in te richten en de wijze waarop het college van de gemeente Nijmegen deze voor het controlejaar 2005 wenst in te vullen. In het tweede deel wordt ingegaan op de uitvoering van de accountantscontrole van de jaarrekening Deel 1: Inrichting rechtmatigheidscontrole Algemeen Met ingang van de jaarrekening over 2004 is de vernieuwde accountantscontrole voor provincies en gemeenten ingevoerd. De belangrijkste vernieuwing is dat de accountant in zijn oordeel zich naast een uitspraak over het getrouwe beeld van de jaarrekening hij ook een oordeel geeft over de rechtmatigheid van de totstandkoming van baten, lasten en balansmutaties. Deze vernieuwing is ingevoerd, omdat het belangrijk is dat de overheid aantoonbaar rechtmatig handelt bij de verwerving en besteding van publieke gelden die haar ter beschikking staan. Om een goede invoering van de rechtmatigheidscontrole mogelijk te maken heeft het Ministerie in 2004 gemeenteraden de gelegenheid gegeven om of de rechtmatigheidscontrole één jaar uit te stellen of om de rechtmatigheidscontrole te beperken tot een absoluut minimum. In de situatie dat de gemeenteraad ervoor koos om de rechtmatigheidscontrole uit te stellen gaf de accountant geen oordeel over de rechtmatige totstandkoming van baten en lasten inclusief balansmutaties. In 2005 is dat niet meer mogelijk en moet er een rechtmatigheidsoordeel worden gegeven. Met de jaarrekening 2004 is er door een aantal gemeenten ervaring opgedaan met de Deloitte Accountants B.V. is ingeschreven in het handelsregister van de Kamer van Koophandel te Rotterdam onder nummer Member of Deloitte Touche Tohmatsu

2 2 rechtmatigheidscontrole. In de praktijk liepen deze gemeenten tegen een aantal problemen aan. Deze problemen zijn door het door het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties ingestelde- platform rechtmatigheid provincies en gemeenten (PRPG) behandeld. In de kadernota rechtmatigheid van 10 oktober 2005 doet dit platform uitspraken over de wijze waarop bepaalde problemen kunnen worden aangepakt. Deze uitspraken hebben het karakter van een advies. Het platform geeft aan dat provincies, gemeenten en accountants niet zouden moeten afwijken van dat advies tenzij er doorslaggevende argumenten zijn om dat wel te doen. Bij de uitvoering van de rechtmatigheidscontrole gaat het om de controle op de financiële beheershandelingen. Financiële beheershandelingen kunnen voortvloeien uit externe wet- en regelgeving, gemeentelijke verordeningen en collegebesluiten. Externe wet- en regelgeving en verordeningen vallen onder de verplichte accountantscontrole voor zover er sprake is van financiële beheershandelingen. Collegebesluiten vallen niet onder het rechtmatigheidsoordeel. Daar zijn door het platform twee uitzonderingen op gemaakt en dat betreffen: 1. Collegebesluiten die betrekking hebben op financiële beheershandelingen die een nadere uitwerking bevatten van hetzij externe regelgeving hetzij een door de raad vastgestelde verordening. Het gaat dan om die situaties waarbij in de externe wet- en regelgeving en/of door de raad vastgestelde verordening wordt aangegeven dat een dergelijk collegebesluit moet worden genomen. Een fictief voorbeeld hiervan is dat een gemeenteraad in de verordening ex artikel 212 (beheersverordening) de waarderings- en afschrijvingsgrondslagen niet vastlegt maar waarin de raad opneemt dat het college daarover een besluit neemt. Een voorbeeld uit Nijmegen is de mandateringsregeling betreffende het toekennen van subsidies. 2. Collegebesluiten ten aanzien van aanbestedingen en subsidies. De reden voor deze uitzondering is vooral de externe werking van deze collegebesluiten. De wetten en regels die vallen onder de rechtmatigheidscontrole moeten door de opdrachtgever aan de accountant worden opgesomd in een zogenaamd normenkader. Door de VNG is daartoe een voorbeeld van een uitwerking beschikbaar gesteld. Dit voorbeeld moet per gemeente specifiek worden gemaakt. Het gaat daarbij met name om de eigen verordeningen en collegebesluiten. Het normenkader bestaat dus uit een overzicht van de geldende externe en eigen regelgeving met betrekking tot financiële beheershandelingen. Om het normenkader te kunnen gebruiken voor de accountantscontrole moet het worden geoperationaliseerd. Dit gebeurt via een toetsingskader. Bij het toetsingskader is het van belang aan te geven welke bepalingen van de regelgeving relevant zijn c.q. aan welke bepalingen financiële consequenties zijn verbonden. De gemeente kan ervoor kiezen om aan alle bepalingen waaraan financiële consequenties zijn verbonden onder de rechtmatigheidscontrole te brengen maar kan daarin ook een beperking aanbrengen. De gemeenteraad kan van een deel van de voorwaarden die in financiële verordeningen zijn opgenomen bepalen dat daaraan jegens derden (vooralsnog) geen financiële consequenties

3 3 worden verbonden (beperking voorwaardencriterium).daarmee behoren deze uitgesloten bepalingen tot het niet-financiële beheer waarop de accountant (slechts) een beoordeling van het systeem van risicobeheersing uitvoert. Deze minimale vorm van rechtmatigheidscontrole omvat tenminste die rechtmatigheidscriteria die ook in het kader van de accountantscontrole inzake de getrouwheid relevant worden geacht (recht, hoogte en duur). Deze situatie is tijdelijk om gemeenten de gelegenheid te geven de formele werkwijze aan te passen aan de feitelijke werkwijze of andersom. Fictieve casus van een dergelijke situatie: In de subsidieverordening is opgenomen dat een gesubsidieerde instelling een prestatieverklaring en financiele verantwoording moet in leveren voor 1 april alvorens het subsidie definitief kan worden vastgesteld. De instelling levert de stukken pas op 1 mei in. Als het subsidie toch definitief wordt toegekend dan is deze verstrekking strikt genomen onrechtmatig wanneer er sprake is van een zogenaamde fatale termijn. Het subsidie zou dan niet mogen worden toegekend. De wetgever heeft echter ingezien dat wanneer deze subsidie al jaren zonder problemen wordt toegekend de gesubsidieerde instelling naar alle waarschijnlijkheid met succes bij de rechter een beroep kan doen op het feit dat er niets in de schriftelijke afspraken is veranderd en er dus een wijziging in de gedragslijn is opgetreden die niet met de organisatie is gecommuniceerd. Het is dus van belang dat de gemeentelijke organisatie zorgvuldig communiceert met de subsidieontvanger over de wijziging in de toepassing van de verordening en/of dat de verordening in overeenstemming wordt gebracht met de verlangde werkwijze. Het normen- en toetsingskader wordt opgesteld door het college. Het college stuurt dit kader naar de raad. De accountant stuurt zijn advies bij dit overzicht van de relevante wetgeving ook naar de raad. De raad hoeft dit kader niet expliciet vast te stellen maar kan het kader ook bevestigen door het voor kennisgeving aan te nemen. Doel van het versturen aan de raad is dat de raad zich bewust is van welke verordeningen wel en niet worden meegenomen in de accountantscontrole, met andere woorden de raad kan het overzicht aanvullen indien zij dat wenst. Nijmeegse normenkader Het college van de gemeente Nijmegen heeft het normen- en toetsingskader opgesteld en ter bevestiging (ter kennisneming) gestuurd aan de raad. In het normenkader zijn de hierboven onder 2 genoemde collegebesluiten (aanbestedingen en inkopen) buiten de rechtmatigheidscontrole van de accountant geplaatst. De rechtmatigheidscontrole beperkt zich derhalve tot recht, hoogte en duur aspecten. Het college gaat daarbij voorbij aan het advies van het platform rechtmatigheid om reden dat zij van mening is dat handelingen in strijd met deze collegebesluiten kwalificeren als onregelmatigheden en niet als onrechtmatigheden. De raad heeft op voorstel van de commissie AB de accountant wel opdracht gegeven om meer diepgaand onderzoek te doen naar de aanbestedingen en subsidies. Het gevolg van deze aanpak is dat fouten/onzekerheden die worden gevonden en niet kwalificeren als recht-, hoogte- of

4 4 duurfouten/onzekerheden niet meewegen in het rechtmatigheidsoordeel maar wel worden gerapporteerd aan de raad in het verslag van bevindingen. Het subsidie verstrekt aan de instelling in bovenvermeld voorbeeld wordt gerapporteerd in het verslag van bevindingen. De rechtmatigheidsfout wordt echter niet als financiele rechtmatigheidsfout in de foutevaluatie meegenomen en weegt dus niet mee in ons rechtmatigheidsoordeel.de vraag die gesteld kan worden of het erg is dat bepaalde delen van de verordening buiten werking worden geplaatst. Het antwoord daarop kan alleen de raad zelf geven en zal situatieafhankelijk zijn. In principe is iedere afwijking van de door de raad gestelde regels erg, tenzij de raad van mening is dat het aanbeveling verdient om de regels aan te passen. Vaak zijn verordeningen niet zodanig geschreven dat daarop een rechtmatigheidstoetsing kan worden toegepast. Het is dus zaak om aan de hand van de bevindingen uit de interimcontrole en/of interne controle de verordeningen kritisch te bezien en indien wenselijk daarop verbeteringen door te voeren dan wel de werkwijze aan te passen. Het normen- en toetsingskader, dat in opdracht van het college van B&W van Nijmegen is opgesteld kwalificeert als voldoende om de accountantscontrole te kunnen uitvoeren. In onze brief van 6 december 2006 aan het college van B&W hebben wij ten aanzien van het normen- en toetsingskader de volgende passage opgenomen: De opzet en aanpak van het toetsingskader 2005 ziet er deugdelijk uit. Wij hebben daarbij de volgende kanttekening: wij hebben in dit stadium nog niet de juistheid en volledigheid van de toegekende artikelen uit de verordeningen aan de aspecten Recht, Hoogte en Duur getoetst. Indien wij tijdens onze controle constateren dat belangrijke financiële rechtmatigheidsbepalingen niet zijn opgenomen in het toetsingskader dan zullen wij dit aan u terugkoppelen. Wijzigingen zullen dan door het college ter kennisgeving aan de raad worden verstuurd. In dit oordeel is tevens in ogenschouw genomen dat de raad aan de accountant opdracht heeft gegeven om bijzonder onderzoek uit te voeren naar het aanbestedingsbeleid en de subsidies. Tot slot is het van belang op te merken dat het college van B&W heeft aangegeven dat wanneer de raad onverhoopt besluit om de collegebesluiten mee te nemen in de rechtmatigheidscontrole, dit zal leiden tot een vertraging van minimaal 4 tot 6 weken in het rekeningproces. Die vertraging kan zelfs oplopen tot 12 weken wanneer de wijziging leidt tot volledige herhaling van het opstellen en het uitvoeren van het toetsingskader en de interne controle. Deel 2: Uitvoering accountantscontrole jaarrekening 2005 De accountantcontrole bestaat uit een interim-controle en een jaarrekeningcontrole. De interimcontrole heeft tot doel om de kwaliteit van de administratieve organisatie en interne controle te toetsen van zowel de getrouwheidsaspecten als de rechtmatigheidsaspecten. Eventuele manco s kunnen zo tijdig worden gerapporteerd en kan de organisatie maatregelen treffen om deze op te heffen voor afronding van de jaarrekening. Voor de accountant is het van belang vast te stellen

5 5 dat hij met een (meer efficiënte) organisatie gerichte controle zijn werkzaamheden kan uitvoeren, met andere woorden kan hij op het systeem van AO/IC steunen of niet. Als hij niet kan steunen op de organisatie zal hij omvangrijke (en daarmee tijdrovende) gegevensgerichte werkzaamheden moeten uitvoeren om tot een deugdelijke grondslag voor zijn oordeel te komen. De interim-controle wordt normaliter aan het eind of direct na de zomervakantie uitgevoerd. De resultaten worden dan in september/oktober gerapporteerd. De jaarrekeningcontrole wordt na oplevering van de jaarrekening uitgevoerd. In Nijmegen heeft het college in eerste instantie voorgesteld om de interim-controle niet tussentijds uit te voeren maar direct na oplevering van uitgevoerde interne procescontroles.. Daarmee zou de accountant gelijk kunnen opwerken met de organisatie. Gaandeweg werd echter duidelijk dat ook deze werkwijze een te groot beslag zou leggen op de organisatie op een moment dat de organisatie bezig is om de jaarrekening op te stellen. Het college heeft toen verzocht om de interim-controle pas na oplevering van de jaarrekening uit te voeren. Dit impliceert dat de interim-controle en de jaarrekeningcontrole beiden pas na oplevering van de jaarrekening kan plaatsvinden. Voor een klein deel kan de jaarrekeningcontrole parallel aan de interim-controle plaatsvinden. Deze werkwijze impliceert dat de volledige accountantscontrole in een bijzonder kort tijdsgewricht moet plaatsvinden. Wij zullen alles doen wat redelijkerwijs in ons vermogen ligt om deze zeer ambitieuze planning te halen zeker wanneer we in ogenschouw nemen dat er in 2005 een nieuw financieel is ingevoerd, dat processen zijn aangepast en een conversie van het oude naar het nieuwe systeem heeft plaatsgevonden. De planning van de accountantscontrole is gebaseerd op de rekeningbrief van de gemeente Nijmegen. Als er aan de zijde van de gemeente Nijmegen vertraging optreedt in de oplevering van de jaarrekening komt ook de planning van de accountant in gevaar. Door het college van B&W is gesteld dat de jaarrekening zal moeten voldoen aan een hoge kwaliteit. Het project is daarop ingericht. Aan de kwaliteit zullen geen concessies worden gedaan. Dat betekent dat kwaliteit gaat voor de planning. Bovenbeschreven werkwijze moet worden aangemerkt als risicovol gelet op het transformatieproces dat heeft plaatsgevonden en de ervaringen van afgelopen jaar. De controle op de getrouwheid vindt op dezelfde wijze plaats als vorig jaar. Er zal geen verbijzonderde interne controle worden uitgevoerd door de organisatie van de gemeente Nijmegen. Dat betekent dat wij onze controle, evenals vorig jaar, uitgebreider zullen moeten uitvoeren dan wanneer dat wel het geval zou zijn. De risico s zijn: 1. Bevindingen van de interim-controle zijn niet beschikbaar voor de organisatie omdat deze niet is uitgevoerd. Wanneer er onvoldoende waarborgen zijn in de AO/IC van de organisatie moet de accountant aanvullende werkzaamheden verrichten. Dat zal snel een negatieve invloed hebben op de doorlooptijd van de controle van de jaarrekening.

6 6 2. De kans op onvoldoende waarborgen in de AO/IC is aanwezig omdat er processen zijn aangepast als gevolg van de invoering van het nieuwe financiële systeem. 3. Een korte en hevige periode waarbinnen de accountantscontrole moet plaatsvinden, stelt ook eisen aan de beschikbaarheid van ambtenaren en aan de doorlooptijd om vragen te beantwoorden. Door het college is toegezegd dat zij hiervoor zullen zorgdragen. Het niet (tijdig) kunnen voldoen aan deze eis kan tevens een negatief effect op de planning hebben. 4. De accountant is er in de planning vanuit gegaan dat hij kan steunen op de in het proces uitgevoerde interne controles en een kwalitatief goed samengesteld jaarrekeningdossier. 5. Door de korte periode waarin ook de rechtmatigheidscontrole moet worden uitgevoerd is de mogelijkheid om eventuele rechtmatigheidsfouten/onzekerheden te herstellen beperkt. Zeker wanneer het fouten/onzekerheden betreft die niet door de organisatie/college kunnen worden hersteld. Besluiten van de raad nemen nu eenmaal een lange periode van voorbereiding. De kans op een niet-goedkeurende verklaring is daarmee groter. 7. Als er in het controleproces één van deze situaties zich voordoen is de kans groot dat de planning niet meer kan worden gehaald. Dat betekent dat de behandeling van de jaarrekening 2005 dan na de vakantie zal plaatsvinden. Daarmee wordt gehandeld in strijd met de wet. De door de raad vastgestelde jaarrekening moet voor 15 juli 2006 bij de afdeling toezicht van de provincie te worden ingeleverd. Het verdient aanbeveling om de provincie proactief te informeren. Wanneer er onverhoopt vertragingen zullen voordoen zullen wij die direct, met opgaaf van redenen, communiceren met de projectdirecteur en de griffie. Ik vertrouw u met deze informatie van dienst te zijn. Deloitte Accountants B.V. voor deze: A. Elsenaar RE RA