RECREATIE EN TOERISME EN DE WET GEURHINDER EN VEEHOUDERIJ (WGV): HANDREIKING GEURGEVOELIG OBJECT 20 maart 2008

Transcriptie

1 RECREATIE EN TOERISME EN DE WET GEURHINDER EN VEEHOUDERIJ (WGV): HANDREIKING GEURGEVOELIG OBJECT 20 maart 2008 Binnen TOP Brabant werken samen: RECRON; HISWA Vereniging; Koninklijk Horeca Nederland; Zuidelijke Land- en TuinbouwOrganisatie (ZLTO); Kamers van Koophandel Brabant en Zuidwest-Nederland; Brabants-Zeeuwse Werkgeversvereniging (BZW); Vereniging Kampeerboeren (VeKaBo) en sector Paardenhouderij. 1. Inleiding Kwaliteitsverbetering en vernieuwing van het toerisme en recreatie en de versterking van de leefbaarheid op het platteland is één van de doelstellingen van het Reconstructieproces in Noord-Brabant. Ontwikkelingen komen echter maar gedeeltelijk van de grond vanwege het beleid ten aanzien van geurhinder. In een pilot in de Peelregio is de relatie tussen recreatie en toerisme en geurwetgeving nader onderzocht. Deze regio is een gebied met een sterke concentratie van intensieve veehouderijen. De pilot komt voort uit het bestuurlijke overleg tussen het Interprovinciaal Overleg (IPO) en de ministeries van EZ en LNV (d.d. 1 november 2004), waarin IPO aandacht vroeg voor de specifieke problemen waar toeristisch-recreatieve ondernemers in het buitengebied tegenaan lopen. De doelstelling van de pilot in de Peel was ervaringen op te doen met de nieuwe geurwet in relatie tot de kansen en belemmeringen voor toerisme en recreatie. Hiervoor zijn diverse verkenningen uitgevoerd, waarbij gebruik is gemaakt van expertise van de provincie Noord-Brabant en het Samenwerkingsverband Regio Eindhoven (SRE). Uit de pilot is onder andere de behoefte aan een uitwerking van het begrip geurgevoelig object naar voren gekomen. De definitie van dit begrip is van invloed op de ontwikkelingsmogelijkheden voor recreatiebedrijven. Vraag is namelijk welke vormen van dag- en verblijfsrecreatie wel en welke niet als geurgevoelig beschouwd kunnen worden. In het belang van de toeristisch-recreatieve sector, de gemeenten en de landbouw dient hierover duidelijkheid te komen. TOP Brabant heeft daarom het initiatief genomen om tot een nadere interpretatie van het begrip geurgevoelig object te komen in de vorm van betreffende handreiking. In deze handreiking doet de toeristisch-recreatieve sector suggesties voor de beoordeling van het al dan niet geurgevoelig zijn van de verschillende dag- en verblijfsrecreatieobjecten. De handreiking wordt onderschreven door RECRON, HISWA Vereniging, de Zuidelijke Landen TuinbouwOrganisatie (ZLTO), Kamers van Koophandel Brabant en Zuidwest-Nederland, VeKaBo en de Brabants-Zeeuwse Werkgeversvereniging (BZW), gezamenlijk verenigd in TOP Brabant. Koninklijk Horeca Nederland beraadt zich momenteel nog op haar visie op de nieuwe wetgeving. Zij wenst een verdergaande bescherming van de gasten in horecagelegenheden. TOP Brabant

2 Basis voor de suggesties in deze handreiking zijn de criteria die de Wet geurhinder en veehouderij aan een geurgevoelig object verbindt. Daarnaast is jurisprudentie, op basis van de oude Hinderwet, een belangrijk kader geweest. Ongetwijfeld zullen er situaties zijn dat het vraagstuk van geurgevoeligheid zal worden voorgelegd aan de rechter. De jurisprudentie die hieruit in de loop der tijd zal ontstaan, wordt maatgevend voor de uiteindelijke interpretatie. Dan zal blijken in hoeverre de keuzes en onderbouwingen in deze handreiking standhouden. Deze handreiking is tot stand gekomen met inbreng van individuele recreatieondernemers, RECRON en het Samenwerkingsverband Regio Eindhoven (SRE). De provincie Noord- Brabant heeft technische inbreng geleverd. 2. Geschiedenis met betrekking tot de definitie van een geurgevoelig object In het eerste voorstel van de Wet geurhinder en veehouderij werd een geurgevoelig object gedefinieerd als: "locatie, bestemd voor en blijkens aard, indeling en inrichting geschikt om te worden gebruikt voor menselijk wonen of menselijk verblijf en die daarvoor permanent of regelmatig wordt gebruikt. Bij amendement is in deze definitie uiteindelijk "locatie" gewijzigd in "gebouw" en "permanent of regelmatig" in "permanent of op een daarmee vergelijkbare wijze". De definitie van een geurgevoelig object zoals opgenomen in de Wet geurhinder en veehouderij zoals die op 1 januari 2007 in werking is getreden, luidt nu als volgt: gebouw, bestemd voor en blijkens aard, indeling en inrichting geschikt om te worden gebruikt voor menselijk wonen of menselijk verblijf en die daarvoor permanent of op een daarmee vergelijkbare wijze van gebruik, wordt gebruikt. Als toelichting bij het amendement van de heren Van der Vlies (SGP), Koopmans (CDA) en Oplaat (VVD) wordt gemeld dat de definitie van een geurgevoelig object door dit amendement minder ruim is geformuleerd. Alleen gebouwen worden gedefinieerd als een geurgevoelig object en locaties (zoals golfterreinen e.d.) niet. Door het schrappen van de term "regelmatig" wordt alleen bescherming geboden tegen langdurige blootstelling. Het is overigens niet de bedoeling van de indieners geweest om uitsluitend woningen onder de definitie van geurgevoelig object te laten vallen. Tijdens het wetgevingsoverleg heeft staatssecretaris Van Geel aangegeven het verstandig te vinden "locatie" te wijzigen in "gebouw". Hij wil voor het overige nog naar de formulering kijken, omdat het wel de bedoeling is dat bijvoorbeeld ziekenhuizen en andere activiteiten die niet dienen tot permanent verblijf te beschermen. Hij zegt daarnaast met zoveel woorden dat het niet de bedoeling is om extensieve recreatieve activiteiten te beschermen. TOP Brabant

3 Of daaruit de conclusie getrokken mag worden dat intensieve recreatie, zoals verblijfsrecreatie, wel beschermd moet worden, blijkt niet uit de stukken. Helaas stopt hierna de verslaglegging en wordt de definitie conform het amendement opgenomen in de wet. Dit betekent dat recreatiegebieden niet worden beschermd tegen geurhinder, maar wel de geurgevoelige objecten die in die gebieden zijn gelegen. Met de aanpassing van de definitie in de nieuwe wet (een gebouw als uitgangspunt in plaats van een locatie) is er behoefte aan duidelijkheid bij gemeenten en bedrijfsleven over wat onder geurgevoeligheid wordt verstaan. In deze notitie wordt een handreiking voor dit begrip aangereikt. Ongetwijfeld zullen er de komende jaren situaties aan de rechter worden voorgelegd en ontstaat er jurisprudentie. Dan zal blijken of de keuze en onderbouwingen in deze handreiking standhouden. 3. Interpretatie en afbakening geurgevoelig object De vraag is nu of een tent, toercaravan, trekkershut, stacaravan, bungalow, groepsaccommodatie, dagrecreatieve locatie (waar geen nachtverblijf wordt aangeboden), toiletgebouw, receptiegebouw, speeltoestel, (overdekt) zwembad, sauna en andere objecten die voor kunnen komen op een recreatiebedrijf zijn aan te merken als een geurgevoelig object. Om te kunnen beoordelen of bepaalde dag- en verblijfsrecreatieobjecten wel/niet geurgevoelig zijn, dient een toetsing plaats te vinden aan de belangrijkste criteria die in de Wet geurhinder en veehouderij voor de definitie van een geurgevoelig object zijn opgenomen: a) Gebouw; b) Bestemd voor en blijkens aard, indeling en inrichting; c) Geschikt om te worden gebruikt voor menselijk wonen en menselijk verblijf en die daarvoor; d) Permanent, of een daarmee vergelijkbare wijze van gebruik, wordt gebruikt. a) Gebouw De woningwet geeft de volgende definitie van een gebouw: elk bouwwerk, dat een voor mensen toegankelijke overdekte geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt. Hiermee zijn openluchtrecreatieve voorzieningen als sportvelden, routes, outdoorterreinen, openluchtzwembaden, golfbanen e.d. niet geurgevoelig. Maar ook een tent of toercaravan is niet aan te merken als bouwwerk en dus ook niet als gebouw en geurgevoelig object. Een speeltoestel is weliswaar een bouwwerk, maar geen gebouw en daarmee ook niet geurgevoelig. b) Bestemd qua aard, indeling en inrichting Het bestemmingsplan moet op deze locatie menselijk wonen of verblijf toestaan. Dit betekent dat een gebouw met een recreatief karakter (bijv. een bungalow), dat illegaal is gebouwd en dus in het bestemmingsplan niet is bestemd voor menselijk wonen of verblijf als niet geurgevoelig wordt gezien. TOP Brabant

4 c) Geschikt voor menselijk wonen of verblijf Volgens de definitie moet het gebouw bestemd en geschikt zijn voor menselijk wonen of menselijk verblijf. Dit betekent dat een toiletgebouw of technische ruimte (voor installaties en machines, koeling e.d.) geen geurgevoelig object is, aangezien het niet geschikt is voor menselijk wonen of verblijf. Ook niet geurgevoelig zijn: krotten, bouwvallen etc. d) Permanent of een daarmee vergelijkbare wijze van gebruik Uit jurisprudentie blijkt dat de geschiktheid van de verschillende dag- en verblijfsrecreatieobjecten voor permanent of daarmee vergelijkbare wijze van gebruik vooral te maken heeft met de verblijfsduur en de intensiteit van het gebruik: Verblijfsduur: dit heeft te maken met de openstelling van een gebouw op een dag, gedurende de week of gedurende het jaar. Het is niet gekoppeld aan alleen overnachten. Ook de aanwezigheid van enkele uren in een recreatief gebouw is een verblijf. Voor wat de verblijfsrecreatie betreft, biedt wellicht het begrip bezettingsgraad aanknopingspunten (aantal nachten bezet op jaarbasis). Intensiteit: dit heeft te maken met het aantal personen dat tegelijkertijd aanwezig is. Dat verschillende (groepen) mensen er na elkaar aanwezig zijn is niet van belang. De bepaling van de geurgevoeligheid van een recreatieobject is maatwerk in een combinatie van deze twee aspecten. Er is grote behoefte aan een richtinggevende handreiking op dit punt. De onderstaande beoordeling van recreatieve gebouwen voorziet hierin. 4. Beoordeling recreatieve gebouwen In het algemeen kan worden gesteld dat veel recreatieve voorzieningen niet als voor geurgevoelig zijn aan te merken. In het voorgaande is de titel "geurgevoelig object" al afgebakend tot een gebouw dat bestemd en geschikt is voor menselijk wonen of verblijf. Voorzieningen voor openluchtrecreatie zoals zwembaden en pretparken, sportterreinen en campingterreinen e.d. zijn niet geurgevoelig. Gebouwen op deze voorzieningen kunnen echter wel geurgevoelig zijn (bijvoorbeeld kantines of een restaurant op het terrein). Ook andere recreatieve gebouwen zoals hotels, bungalows, groepsaccommodaties etc. kunnen geurgevoelige objecten zijn. Of deze gebouwen ook daadwerkelijk in de zin van de Wet geurhinder en veehouderij als geurgevoelig kunnen worden aangemerkt moet vooral worden getoetst aan het criterium "permanent of vergelijkbare wijze van gebruik". Dit wil zeggen dat de recreatieve gebouwen moeten worden beoordeeld op verblijfsduur en de intensiteit van het gebruik door mensen. In beginsel moet elk geval apart worden beoordeeld op grond van de verblijfsduur en de intensiteit van het gebruik. Om te voorkomen dat deze beoordeling tot willekeur zal leiden en dus om de uniformiteit te bevorderen worden richtlijnen meegegeven voor de volgende recreatieve voorzieningen: 4.1 Recreatieve gebouwen met wisselende openingstijden; 4.2 Dagrecreatie; 4.3 Verblijfsrecreatie. TOP Brabant

5 4.1 Recreatieve gebouwen met wisselende openingstijden De verblijfsduur is per recreatievorm/object wisselend. Uit jurisprudentie blijkt dat de verblijfsduur gekoppeld wordt aan de openingstijden van een voorziening per dag/week/jaar. Sommige accommodaties sluiten in de wintermaanden (campings, jachthavens), sommige accommodaties worden alleen voor een weekend verhuurd en niet door de weeks (groepsaccommodatie); sommige bedrijven zijn enkele dagen/avonden per week open (dagrecreatie); sommige accommodaties zijn per dag maar enkele uren open (restaurant). Gelet op de jurisprudentie en in het licht van de Wet geurhinder en veehouderij voldoen gebouwen op deze recreatieve voorzieningen vaak niet aan het criterium permanent of daarmee vergelijkbaar gebruik. Voorgesteld wordt onderstaande dag- en verblijfsrecreatieve gebouwen als niet-geurgevoelig te bestempelen: Gebouwen op seizoensbedrijven met daadwerkelijke sluiting gedurende ten minste 3 maanden per jaar; Gebouwen op bedrijven, die maximaal 4 dagen per week open zijn; Gebouwen op bedrijven met openingstijden van minder dan 8 uren op een dag. 4.2 Dagrecreatie Het gebruik van gebouwen voor dagrecreatie is doorgaans wisselend. Bepaalde recreatieve voorzieningen worden het hele jaar door gebruikt, gedurende hele dagen en meerdere dagen per week. Gebouwen behorende bij dergelijke recreatieve voorzieningen zijn als geurgevoelig te bestempelen vanwege het intensieve gebruik. Dit geldt niet zonder meer voor recreatieve gebouwen met extensiever gebruik. Om de geurgevoeligheid van dagrecreatieve gebouwen te beoordelen moet op eerste plaats worden gelet op de richtlijnen die worden meegegeven voor Recreatieve gebouwen met wisselende openingstijden (zie vorige paragraaf 4.1). Voor dagrecreatieve activiteiten met langere openingstijden wordt daarnaast in de richtlijnen hieronder rekening gehouden met het aantal werkzame personen en het aantal dagrecreanten. Voorgesteld wordt om in de volgende situaties dagrecreatieve gebouwen als geurgevoelig te bestempelen: gebouwen waar gedurende de openstelling meer dan 5 personen, inclusief vakantiekrachten, 5 dagen in de week en 8 uur per dag werkzaam zijn (= gelijktijdig aanwezig); gebouwen waar gedurende de openstelling en minimaal 5 dagen per week meer dan 15 dagrecreanten gelijktijdig aanwezig zijn. Voorgesteld wordt om onderstaande dagrecreatieve gebouwen als niet geurgevoelig te bestempelen, ongeacht de verblijfsduur: gebouwen waar gedurende de openstelling minder dan 5 personen, inclusief vakantiekrachten, werkzaam zijn (= gelijktijdig aanwezig); gebouwen waar gedurende de openstelling minder dan 15 dagrecreanten gelijktijdig aanwezig zijn. Een bedrijfswoning die onderdeel uitmaakt van een dagrecreatief bedrijf is wel geurgevoelig (vergelijkbaar met een burgerwoning). TOP Brabant

6 4.3 Verblijfsrecreatie Doorgaans worden gebouwen voor verblijfsrecreatie niet het hele jaar gebruikt en is er sprake van een sterk wisselende bezetting gedurende het jaar. Verblijfsrecreatieve gebouwen kunnen geurgevoelig zijn ongeacht het aantal gasten (is vergelijkbaar met een woning). Om de geurgevoeligheid van verblijfsrecreatieve gebouwen te beoordelen moet op eerste plaats worden gelet op de richtlijnen die worden meegegeven voor Recreatieve gebouwen met wisselende openingstijden (zie vorige paragraaf 4.1; alleen het eerste aandachtpunt is van toepassing). Voor verblijfsrecreatieve activiteiten met een langere openingstelling wordt daarnaast in de richtlijn hieronder onderscheid gemaakt in de bezettingsgraad / het aantal overnachtingen. Voorgesteld wordt om de onderstaande verblijfsrecreatieve gebouwen als geurgevoelig te bestempelen: gebouwen die meer dan 200 nachten - dagen per jaar bezet zijn. Uitgaande van landelijke normcijfers betekent dit dat hotels (gemiddeld 240 overnachtingen) en bungalows in parken die het hele jaar open zijn (gemiddeld 210 dagen - nachten bezet) geurgevoelig zijn in de zin van de Wet geurhinder en veehouderij. Voorgesteld wordt om in de volgende situaties verblijfsrecreatieve gebouwen als niet geurgevoelig te bestempelen: trekkershut (gemiddelde bezetting is 40 nachten per jaar); stacaravan (gemiddelde bezetting is 60 nachten per jaar); groepsaccommodatie (gemiddelde bezetting is 150 nachten per jaar); andere gebouwen voor verblijfsrecreatie die minder dan 200 dagen - nachten bezet zijn. Een bedrijfswoning die onderdeel uitmaakt van een verblijfsrecreatief bedrijf is wel geurgevoelig (vergelijkbaar met een burgerwoning). 5. Onderbouwing en motivatie De wetgever heeft met het criterium "permanent of vergelijkbare wijze van gebruik" voor ogen gehad om woningen en woonwijken te beschermen tegen geurhinder. Dit maakt het heel moeilijk om recreatieve gebouwen of recreatieve voorzieningen als geurgevoelig te bestempelen. De motivatie moet aannemelijk maken dat het gaat aan een vorm van gebruik dat vergelijkbaar is aan wonen. Het wonen is verbonden aan een woning. Dit is de plek waar een mens thuis is, soms de hele dag of grote delen van de dag. Daar wordt ook het grootste deel van het jaar overnacht, vakanties of logeren elders daargelaten. Het is ook de plek waar men thuiskomt na het werk voor eten en overnachten om de volgende dag de woning weer te verlaten voor het werk. Daarom moet in het licht van de Wet geurhinder en veehouderij het begrip "permanent of vergelijkbaar gebruik" niet te strikt worden geïnterpreteerd. Het is immers niet bedoeling van de wetgever om bepaalde vormen van wonen of gebruik van een woning uit te sluiten (bijv. tweeverdieners die alleen thuis overnachten en de weekenden thuis zijn). Ook is het niet de bedoeling om schoolgebouwen of ziekenhuizen niet te beschermen. Dit betekent dat de gebouwen niet permanent bezet hoeven te zijn, maar wel het grootste deel van dag. Ook hoeven de gebouwen niet het hele jaar door gebruikt te worden. Dit hangt af van de 'sector' waarom het gaat. Woningen worden gemiddeld 330 dagen gebruikt, uitgaande van 5 vakantieweken. Schoolgebouwen worden doorgaans 290 dagen in het jaar gebruikt (uitgaande van 11 vakantieweken).ziekenhuizen zijn het hele jaar door in gebruik. Het voorbeeld van de ziekenhuizen geeft ook aan dat gebruik niet aan één en dezelfde persoon / personen is gekoppeld, maar ook van toepassing is op opeenvolgend gebruik. TOP Brabant

7 In aansluiting hierop kan voor recreatieve gebouwen worden gesteld dat recreatieve gebouwen vaak enkele dagen of enkele weken de functie van een (tijdelijke, vervangende) woning vervullen tijdens een vakantie, een midweek of een weekend er op uit. Het gebouw wordt gebruikt door opeenvolgende mensen of groepen mensen. Hierdoor vervult het gebouw de functie van wonen cq. vergelijkbaar daaraan en verdient het in beginsel bescherming tegen geurhinder. Deze status kan worden verleend als het 'permanent deze functie vervult'. Hiervan is sprake als hotels, bungalowparken of andere voorzieningen het gehele jaar geopend zijn en intensief worden gebruikt. In de toeristisch-recreatieve sector is dit een gebruik van 200 dagen per jaar of meer (zie ook de voorbeelden van bezettingen genoemd onder 4.3). Deze motivatie ligt ten grondslag aan de drempel van 200 nachten - dagen die wordt gesteld in paragraaf 4.3. (N.B.: voorzieningen die voor een deel van het jaar gesloten zijn, halen de drempelwaarde van een bezetting van 200 nachten - dagen in het algemeen niet). Ook de jurisprudentie uit het verleden (gevormd onder de oude regelgeving) biedt handvatten voor het beoordelen van recreatieve objecten. Deze geeft aan dat een werkplaats of kantoor dat wordt gebruikt door 5 of meer werknemers, gedurende 8 uur per dag en 5 dagen per week als vergelijkbaar met wonen kan worden beschouwd. Klanten van een (winkel)bedrijf verblijven doorgaans zo kort (enkele minuten tot een uur) dat deze niet bij de beoordeling van geurgevoeligheid worden betrokken. Wanneer deze klanten langer verblijven (casus restaurant), dan kan dit wel een argument zijn om het gebouw als geurgevoelig te beschouwen. Uit de jurisprudentie is te interpreteren dat het zal moeten gaan om 15 of meerdere klanten. Deze jurisprudentie ligt ten grondslag aan de drempelwaarden die worden genoemd in paragraaf 4.2. Ten overvloede wordt nogmaals gemeld dat deze notitie een handreiking wil zijn voor overheden en ondernemers. Uiteindelijk zal via jurisprudentie de rechter bepalen wat geurgevoelig is en wat niet. 6. Kleinschalige recreatie Op een agrarisch of voormalig agrarisch bedrijf of in of bij een burgerwoning vinden soms kleinschalige recreatieve activiteiten plaats zoals kleinschalige kampeerterreinen, appartementen, groepsverblijven, Bed & Breakfast en kleinschalige dagrecreatie en horecaactiviteiten. De omvang van deze vormen van recreatie en de vaak gebruikelijke koppeling aan het (voormalige) agrarisch bedrijf (als nevenactiviteit) of een woonfunctie maakt dat deze functies planologisch veelal door middel van een vrijstelling mogelijk gemaakt worden. In geval van een agrarische bestemming stelt de Wet geurhinder en veehouderij dergelijke activiteiten gelijk aan een bedrijfswoning bij een veehouderij en zijn gebouwen waarin deze activiteiten plaatsvinden niet geurgevoelig. In geval van een woonbestemming zijn deze activiteiten (bijvoorbeeld Bed & Breakfast) wel geurgevoelig (in feite is er sprake van een gebouw volgens de definitie in paragraaf 2.). Op het moment dat de agrarische functie verdwijnt, worden de op dat moment aanwezige recreatieve activiteiten beschouwd als ware het een bedrijfswoning. Bedrijfswoningen blijven bij het verdwijnen van de agrarische functie niet geurgevoelig voor omliggende veehouderijen. Echter bij een verdere uitbouw van de recreatieve activiteiten na beëindiging van de agrarische activiteiten, is de definitie van geurgevoeligheid aan de orde zoals beschreven in deze handreiking. TOP Brabant