Handreiking gebruik van steekproeven bij specifieke uitkeringen

Transcriptie

1 0 Handreiking gebruik van steekproeven bij specifieke Maart 2006 Algemene Rekenkamer, Lange Voorhout 8, Postbus 20015, 2500 EA Den Haag Dit document is auteursrechtelijk beschermd en bevat informatie die eigendom is van de Algemene Rekenkamer. Het document mag uitsluitend voor intern gebruik worden verveelvoudigd. Niets uit dit document mag worden verveelvoudigd of openbaar worden gemaakt aan derden zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de Algemene Rekenkamer.

2 Inhoud 1 1 Inleiding Aanleiding en doel van deze handreiking Het principe van specifieke 2 2 Single audit en accountantscontrole bij gemeenten en provincies Single-auditbeleid M&O-beleid Rechtmatigheidsoordeel provincie- en gemeenteaccountants 3 3 Rechtmatigheidscriteria accountantscontrole Begrotingscriterium Overige wettelijke regelingencriterium Voorwaardencriterium Uniforme foutdefinitie Conclusie 7 4 Gegevensgerichte steekproeven: betrouwbaarheid en materialiteit Tabel gegevensgerichte steekproef bij 1% materialiteit Voorbeelden ter verduidelijking tabel Voorbeeld 1: Wet financiering Abw, Ioaz, Ioaw Voorbeeld 2: Wet stedelijke vernieuwing 11 5 Samenvattende conclusie 13 Literatuur 14

3 1 Inleiding Aanleiding en doel van deze handreiking Deze Handreiking specifieke vloeit voort uit een toezegging die de Algemene Rekenkamer op 13 januari 2005 heeft gedaan aan de voorzitter van de Tweede Kamer, als reactie op het eindrapport van de commissie-brinkman (Stuurgroep doorlichting specifieke, 2004). Wij zegden toe voor een aantal specifieke te zullen onderzoeken in welke mate het Rijk kan steunen op de reguliere controles van de jaarrekeningen van gemeenten en provincies c.q. in welke mate aanvullende controles nodig zijn. Ook zegden wij toe hierover een handreiking aan de ministeries te zullen sturen. Het is onze bedoeling om in deze handreiking een algemeen plan van aanpak te geven voor een zo doelmatig mogelijke controle op de rechtmatigheid van specifieke ten behoeve van het Rijk. 1.2 Het principe van specifieke Specifieke worden door het Rijk aan gemeenten en provincies verstrekt voor specifieke doelen die op lokaal of regionaal niveau moeten worden gerealiseerd. De gemeenten en provincies zijn verantwoordelijk voor de rechtmatige (en doelmatige) uitvoering van de specifieke uitkering en dienen hiervoor verantwoording af te leggen aan de betrokken minister. De gemeenten en provincies zijn gehouden aan de specifieke regelgeving en de uitkeringsvoorwaarden en zijn dus niet vrij in de aanwending van de specifieke. Een minister blijft verantwoordelijk voor de rechtmatigheid (en doelmatigheid) van de besteding van de gelden die op zijn begroting staan, ook al worden deze gelden als specifieke overgemaakt naar gemeenten en provincies. Voor het verkrijgen van redelijke zekerheid over de rechtmatigheid kan de minister zelf controles ter plaatse bij de gemeenten en provincies uitvoeren (eigen waarnemingen inclusief boekenonderzoek). Maar hij kan er ook voor kiezen om de informatie die de gemeenten en provincies hem verstrekken, te beoordelen.

4 2 Single audit en accountantscontrole bij gemeenten en provincies Single-auditbeleid Voor de verantwoording over specifieke heeft het kabinet gekozen voor een single-auditbeleid. Dat betekent dat het Rijk steunt op de accountantscontrole van de gemeente- en/of provincierekening. Een minister zal dus in de meeste gevallen niet zelfstandig controle ter plaatse verrichten. De controle-informatie wordt primair verstrekt door de accountant van de gemeente en/of de provincie. 2.2 M&O-beleid De rechtmatigheid van de bestedingen wordt binnen de singleauditaanpak beoordeeld op basis van informatie die wordt aangeleverd door de gemeente en/of provincie, die zich daarbij zelf wellicht weer baseert op informatie die is ontvangen van de eindbegunstigde. Omdat deze eindbegunstigde belanghebbend is, is deze informatie gevoelig voor misbruik en oneigenlijk gebruik ( M&O-gevoelig ). De minister is verantwoordelijk voor het opzetten en uitvoeren van een toereikend M&Obeleid voor specifieke, opdat hij redelijke zekerheid kan verkrijgen over de vraag of de betreffende gelden rechtmatig zijn verstrekt. 2.3 Rechtmatigheidsoordeel provincie- en gemeenteaccountants Op grond van de Gemeentewet en de Provinciewet dienen de accountants van gemeenten en provincies met ingang van het jaar 2004 naast het gebruikelijke oordeel over het getrouwe beeld van de jaarrekening ook een oordeel te geven over de rechtmatigheid van de baten en lasten en van de balansmutaties die in de jaarrekening zijn opgenomen.

5 Omdat het Rijk voor het rechtmatigheidsoordeel over specifieke moet kunnen steunen op de reguliere jaarrekeningcontrole van gemeenten en provincies, dient deze accountantscontrole aan een aantal voorwaarden te voldoen. 4 De accountantsverklaring over de jaarrekening alleen is een onvoldoende basis. De accountant van de gemeente en de provincie geeft hierin namelijk een verklaring af over de jaarrekening als geheel. Een specifieke uitkering vormt slechts een onderdeel van zo n jaarrekening en heeft in beginsel dus slechts invloed op het accountantsoordeel als er een groot financieel belang mee is gemoeid (wat niet altijd zo is). Dit betekent dat de jaarrekeningcontrole in beginsel minder geschikt is om vast te stellen of een specifieke uitkering rechtmatig is besteed. Het aanvullende oordeel dat de provincie- en gemeenteaccountants sinds 2004 geven over de rechtmatigheid van de baten en lasten en van de balansmutaties die in de jaarrekening zijn opgenomen is dus van belang voor het rechtmatigheidsoordeel van het Rijk over specifieke. Een belangrijke randvoorwaarde is uiteraard dat specifieke in de jaarrekening (en het jaarverslag) van de gemeenten en provincies zijn opgenomen. Anders worden ze überhaupt niet gecontroleerd. Het college van burgemeester en wethouders respectievelijk gedeputeerde staten leggen over deze specifieke in dat geval ook geen verantwoording af aan de gemeenteraad respectievelijk provinciale staten. Verder moet de diepgang van de accountantscontrole voldoende gewaarborgd zijn. De rechtmatigheidscriteria waaraan de accountant dient te toetsen, beschrijven we in het volgende hoofdstuk.

6 3 Rechtmatigheidscriteria accountantscontrole 5 De bestedingen van een specifieke uitkering zijn op rijksniveau rechtmatig indien deze tot stand zijn gekomen in overeenstemming met de begrotingswet ( 3.1) en met andere wettelijke regelingen ( 3.2). De resultaten van de accountantscontrole van gemeenten en provincies kunnen voor de controle op departementaal niveau gebruikt worden als aan een aantal voorwaarden is voldaan. Om te beginnen dient in een controleprotocol ten behoeve van accountantscontrole alle relevante weten regelgeving en subsidievoorwaarden inzake de specifieke uitkering te zijn vastgelegd ( 3.3). Voorts dienen de rechtmatigheidscriteria te zijn vastgelegd in een uniforme foutdefinitie per specifieke uitkering ( 3.4). Met accountantscontrole wordt hier in beginsel niet de jaarrekeningcontrole bedoeld, gezien de beperkingen van de jaarrekeningcontrole die zijn genoemd in hoofdstuk Begrotingscriterium Overeenstemming met de begrotingswet houdt concreet in dat: er overeenstemming dient te zijn met de omschrijving van het begrotingsartikel van het ministerie; de verplichtingen en uitgaven binnen het goedgekeurde begrotingsbedrag dienen te blijven; het juiste begrotingsjaar moet zijn belast. De begrotingsstaat die deel uitmaakt van de bij wet vastgestelde begroting zal veelal een begrotingsartikel bevatten, waaruit de specifieke uitkering wordt geraamd, geautoriseerd en betaald. De omschrijving van het begrotingsartikel (vaak een beleidsartikel) geeft ook het kader aan waaraan de specifieke uitkering mag worden besteed. Besteding aan een ander doel dan genoemd in de artikelomschrijving van het beleidsartikel leidt in beginsel tot een onrechtmatige uitgave. Indien de eindbegunstigde van de specifieke uitkering het geld niet besteedt aan het doel genoemd in de artikelomschrijving, is er sprake van een (begrotings)onrechtmatige uitgave.

7 De naleving van de begrotingswet dient te worden vastgesteld door de departementale audit-/accountantsdienst Overige wettelijke regelingencriterium Overeenstemming met andere wettelijke regelingen houdt concreet in dat: de comptabele regelgeving is nageleefd; de desbetreffende specifieke uitkeringswet- en regelgeving is nageleefd. Indien de minister (beleidsdirectie) de specifieke uitkering uitgeeft in strijd met de comptabele regelgeving leidt dit tot een onrechtmatige uitgave. Indien de eindbegunstigde de specifieke uitkering besteedt in strijd met de specifieke uitkeringswet leidt dit in beginsel tot een onrechtmatige uitgave bij de eindontvanger. De naleving van de specifieke uitkeringswet- en regelgeving dient vooral te worden vastgesteld door de accountants van de gemeenten en provincies. 3.3 Voorwaardencriterium Een belangrijke (wettelijke) voorwaarde genoemd in de specifieke wet- en regelgeving is dat de specifieke uitkering slechts mag worden besteed aan een specifiek doel. De specifieke uitkering moet zijn besteed: aan het doel genoemd in de specifieke wet- en regelgeving; en overeenkomstig de voorwaarden genoemd in de specifieke wet- en regelgeving en toekenningsbeschikking. Deze wettelijke voorwaarden en uitkeringsvoorwaarden dienen voor de duidelijkheid te worden opgenomen in de controleprotocollen die zijn bedoeld voor de controlerende accountants van gemeenten en provincies. Deze controleprotocollen worden dan verplicht gesteld door de beleidsdirectie. De naleving van het voorwaardencriterium dient vooral te worden vastgesteld door de accountants van de gemeenten en provincies.

8 3.4 Uniforme foutdefinitie 7 Een nadere concretisering van de rechtmatigheidscriteria dient te worden vastgelegd in een zogenoemde foutdefinitie per specifieke uitkering. Door het toepassen van een uniforme foutdefinitie kan eenduidig worden vastgesteld of de gecontroleerde post van de specifieke uitkering rechtmatig is of niet. In het laatste geval kan er sprake zijn van een onrechtmatige besteding, een getrouwheidsfout of onzekerheid over de rechtmatigheid. 3.5 Conclusie De resultaten van de accountantscontrole van gemeenten en provincies kunnen voor de controle op departementaal niveau gebruikt worden als aan de volgende voorwaarden is voldaan: er is een duidelijk controleprotocol voorgeschreven, waarin alle relevante wet- en regelgeving, wettelijke voorwaarden en uitkeringsvoorwaarden zijn opgenomen; er worden uniforme foutdefinities toegepast.

9 4 Gegevensgerichte steekproeven: betrouwbaarheid en materialiteit 8 Om de kosten van de accountantscontrole van gemeenten en provincies te verminderen is het gewenst om de controlewerkzaamheden bij deze gemeenten en provincies beperkt te houden, mits daarbij het gewenste niveau van betrouwbaarheid en nauwkeurigheid kan worden gewaarborgd. Ons uitgangspunt hierbij is dat het gebruiken van gegevensgerichte steekproeven de meest doelmatige oplossing is. Deze toepassing werken we in deze handreiking dan ook nader uit. Bij het evalueren van steekproeven hanteren we het begrip maximale fout. De maximale fout van een steekproef mag de kwantitatieve tolerantiegrens (materialiteit) per begrotingsartikel niet overschrijden. De kwantitatieve tolerantiegrenzen luiden als volgt: 10% als het begrotingsartikel kleiner is dan 50 miljoen, 5 miljoen als het artikel gelijk of groter is dan 50 miljoen maar kleiner dan 500 miljoen, en 1% als het artikel gelijk of groter is dan 500 miljoen. In het vervolg wordt voor de eenvoud uitgegaan van de strengste kwantitatieve tolerantiegrens (materialiteit) van 1%. Om goed te kunnen keuren moet de overschrijdingskans van de materialiteit kleiner zijn dan 5% Dit komt overeen met een betrouwbaarheid van 95%. De redelijke mate van zekerheid over de rechtmatigheid wordt dus vertaald in een betrouwbaarheidspercentage van 95%. We bespreken in dit hoofdstuk eerst de tabel die voor gemeenten respectievelijk provincies kan worden gebruikt bij het nemen van een gegevensgerichte steekproef met een materialiteit van 1% en een betrouwbaarheid van 95% ( 4.1). Vervolgens verduidelijken we het gebruik van deze tabel aan de hand van een tweetal concrete voorbeelden ( 4.2).

10 4.1 Tabel gegevensgerichte steekproef bij 1% materialiteit 9 In controleprotocollen wordt vaak een materialiteit (nauwkeurigheid) van 1% en een betrouwbaarheid van 95% voorgeschreven. Dit betekent een steekproefomvang van 300 steken voor die ene specifieke uitkering aan een bepaalde gemeente, hetgeen veel controlewerkzaamheden en controlekosten veroorzaakt. Indien echter een specifieke uitkering wordt betaald aan verschillende gemeenten, zal er per gemeente een kleiner aantal dossiers door de accountant hoeven te worden gecontroleerd om op departementaal niveau toch redelijke zekerheid over de rechtmatigheid te kunnen verkrijgen. Hoe meer gemeenten immers de specifieke uitkering ontvangen, des te kleiner wordt het aantal dossiers dat de accountant moet controleren. Onder accountant wordt hier in eerste instantie de accountant verstaan van de gemeente en de provincie; dit is het meest doelmatig op grond van de single-auditaanpak. Maar er is theoretisch geen beletsel om dit de accountant van de departementale audit/accountantsdienst te laten zijn. Indien op departementaal niveau nul fouten worden verwacht (k=0), bij een materialiteit van 1% en een betrouwbaarheid van 95%, kan de volgende tabel voor gemeenten worden gebruikt: (1) (2) (3) = (2)/(1) (4) (5) Aantal gemeenten dat Totaal aantal steken Aantal te controleren Materialiteit Betrouwbaarheid de specifieke benodigd op departe- dossiers per controle per controle per uitkering ontvangt mentaal niveau gemeente gemeente bij k=0 gemeente % (a) 95% % (a) 95% % 95% % 95% Voor de provincies ziet dezelfde tabel er als volgt uit: (1) (2) (3) = (2)/(1) (4) (5) Aantal provincies dat Totaal aantal steken Aantal te controleren Materialiteit Betrouwbaarheid de specifieke benodigd op departe- dossiers per controle per controle per uitkering ontvangt mentaal niveau provincie provincie bij k=0 provincie % 95% % 95% % 95%

11 10 Indien op departementaal niveau drie fouten worden verwacht (k=3), bij een materialiteit van 1% en een betrouwbaarheid van 95%, kan de volgende tabel voor gemeenten worden gebruikt: (1) (2) (3) = (2)/(1) (4) (5) Aantal gemeenten Totaal aantal steken Aantal te controleren Materialiteit Betrouwbaarheid dat de specifieke benodigd op departe- dossiers per controle per controle per uitkering ontvangt mentaal niveau gemeente gemeente bij k=0 gemeente % * 95% % * 95% % 95% % 95% * De materialiteit/nauwkeurigheid kan niet hoger zijn dan 100%. 4.2 Voorbeelden ter verduidelijking tabel Voorbeeld 1: Wet financiering Abw, Ioaz, Ioaw SZW Wet financiering Abw, Ioaz, Ioaw, Stb. 2000, nr. 383; laatstelijk gewijzigd: Stb. 2001, nr Alle gemeenten in Nederland (483) krijgen een specifieke uitkering in het kader van de Wet financiering Abw, Ioaz, Ioaw. Het uitkeringsbedrag bedraagt volgens het overzicht specifieke (OSU) over ,1 miljoen. Het bedrag is bestemd voor de verstrekking van een maandelijkse uitkering aan ongeveer personen op grond van de Algemene bijstandswet (Abw), de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (Ioaw) of de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen (Ioaz). Met ingang van 2004 zijn de uitkeringslasten die gemoeid zijn met de verstrekking van algemene bijstands volledig gebudgetteerd. Voor de gemeenten met minder dan inwoners worden de hiervoor beschikbare middelen verdeeld op basis van het historisch aandeel van deze gemeenten in de bijstandsuitgaven in Gemeenten met meer dan inwoners krijgen een deel van de middelen op basis van het historisch aandeel en een ander deel op basis van een aantal objectieve, niet direct door de gemeenten te beïnvloeden kenmerken. Voor de Ioaw, Ioaz en het Besluit bijstandsverlening zelfstandigen (Bbz) blijft het gebudgetteerde deel gehandhaafd op 25%.

12 Een toeslag vanuit de Toeslagenwet is slechts mogelijk voor personen die recht hebben op een uitkering op grond van de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO), de Werkloosheidswet (WW), de Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen (Waz), de Wet Arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten (Wajong) of het vangnet Ziektewet (ZW). Het betreft begrotingsartikel 5 Algemene inkomensgarantie op minimumniveau waarvan de totale uitgaven over 2004 zijn begroot op 5.790,8 miljoen. De specificatie is als volgt: 11 Apparaatsuitgaven Gebudgetteerd deel Abw, Ioaw, Ioaz Declaratie deel Abw, Ioaw, Ioaz Toeslagenwet uitkeringslasten Toeslagenwet uitvoeringskosten Subsidies en overige beleidsuitgaven Handhaving Totaal artikel 5 3,6 miljoen 5.096,9 miljoen 323,7 miljoen 337,7 miljoen 10,8 miljoen 0,3 miljoen 17,8 miljoen 5.790,8 miljoen Er zijn 483 gemeenten; als daar per gemeente een uitkeringsdossier wordt opgevraagd is er een voldoende steekproef waarbij nog één fout mag worden aangetroffen. Het voert te ver om uit alle afzonderlijke posten een steekproef te trekken, daarom kan het onderzoek beperkt worden tot de grootste post. Als elke gemeente een dossier aanlevert is een adequate controle op rijksniveau mogelijk Voorbeeld 2: Wet stedelijke vernieuwing VROM Wet stedelijke vernieuwing, Stb. 2000, nr. 504; laatstelijk gewijzigd: Stb. 2000, nr Dertig grote steden en de provincies ontvangen jaarlijks een specifieke uitkering in het kader van de Wet stedelijke vernieuwing. Het betreft begrotingsartikel 04 Fysieke Stedelijke Vernieuwing, waarvan de totale uitgaven over 2004 zijn begroot op 679,3 miljoen. Het uitkeringsbedrag bedraagt volgens het overzicht specifieke (OSU) over ,9 miljoen, waarvan 288,4 miljoen naar de gemeenten gaat en 106,5 miljoen naar de provincies.

13 De specificatie is als volgt: 12 Apparaatsuitgaven Investeringen stedelijke vernieuwing Innovatiebudget stedelijke vernieuwing Stedelijke vernieuwing Lelystad Overig programma Totaal artikel 4 6,5 miljoen 625,9 miljoen 40,9 miljoen 3,2 miljoen 2,8 miljoen 679,3 miljoen Steekproefadvies: om een aantal van 300 te halen, moeten per stad of provincie tien dossiers opgevraagd worden. In dit geval mogen geen fouten worden aangetroffen. Als er maximaal één fout is toegestaan dan is een steekproefomvang van 475 vereist. Per gemeente is dan een steekproef van zestien vereist. Een uitgebreidere steekproef van 900 biedt behalve een rechtmatigheidsoordeel ook de mogelijkheid om afwijkende gemeenten op te sporen. Bij de evaluatie van de steekproef wordt eerst de rechtmatigheid op rijksniveau vastgesteld. Vervolgens kan ook op gemeenteniveau bij een materialiteit van 10% de rechtmatigheid van de uitkering worden vastgesteld. Afhankelijk van het verwachte aantal fouten (0 of 1) is een steekproef van tien of zestien dossiers per gemeente in principe voldoende.

14 5 Samenvattende conclusie 13 Als aan de voorwaarden vermeld in hoofdstuk 3 is voldaan, kunnen de controlewerkzaamheden per specifieke uitkering per gemeente aanzienlijk worden teruggebracht, terwijl op departementaal niveau toch een materialiteit (nauwkeurigheid) van 1% en een betrouwbaarheid van 95% voor de rechtmatigheidscontrole van de specifieke uitkering wordt gewaarborgd.

15 Literatuur 14 Stuurgroep Doorlichting specifieke (2004). Anders gestuurd, beter bestuurd; De specifieke doorgelicht. Eindrapport stuurgroep doorlichting specifieke. Bijlage bij niet-dossierstuk , bzk : brief van de ministers van Financiën en voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties over eindrapport van de stuurgroep Doorlichting specifieke, 25 oktober 2004.