Dilemma s van alledaagse bestuursrechtspraak

Transcriptie

1 Dilemma s van alledaagse bestuursrechtspraak Mr.dr. A.T. Marseille 1 2 (gepubliceerd in: NJB 2005, p ) Van de bestuursrechter wordt veel verwacht. Niet alleen dient zijn handelen in overeenstemming te zijn met het recht, zijn optreden zou zich ook moeten kenmerken door snelheid, finaliteit en consistentie. Onderzoek naar de dagelijkse praktijk van de bestuursrechtspraak in eerste aanleg wijst uit dat de bestuursrechter die verwachtingen niet kan waarmaken, maar ook dat ze deels irreëel zijn. Dat dwingt hem tot het maken van keuzes. Bestuursrechters zijn beslissers. De beslissingen die ze nemen, hebben betrekking op geschillen over besluiten van bestuursorganen. Bestuursrechters nemen hun beslissingen in het kader van de beoordeling van het beroep dat daartegen kan worden ingesteld. De bij de 19 Nederlandse rechtbanken werkzame bestuursrechters behandelen jaarlijks meer dan beroepszaken. 3 Vele afzonderlijke beslissingen resulteren in een uitspraak, waarin een oordeel over het in geschil zijnde besluit wordt geveld. Van de bestuursrechter wordt veel verwacht. Uiteraard dienen zijn uitspraken in overeenstemming te zijn met het recht, maar we willen ook dat ze tot stand komen binnen korte tijd nadat beroep is ingesteld, dat ze een oordeel inhouden over alle aspecten van het geschil, dat ze de rechtsverhouding tussen bestuur en burger vastleggen en dat ze door partijen worden geaccepteerd, en bovendien zou het voor de afhandeling van het beroep niet te veel mogen uitmaken welke rechter of welke rechtbank met de behandeling ervan belast is. 4 We willen met andere woorden kwaliteit, snelheid, finaliteit en consistentie. Kan de bestuursrechter daarin voorzien? In dit artikel is die vraag aan de orde. Ter beantwoording daarvan is een groot aantal gegevens verzameld over ruim 300 beroepszaken die in het recente verleden door de bestuursrechter zijn afgehandeld. De verzamelde gegevens geven een beeld van de wijze waarop de behandeling van een bestuursrechtelijke beroepszaak gemiddeld verloopt, van de invloed van acties van de rechter, de eisende burger en het verwerende bestuur daarop en van de consequenties voor (onder meer) uitkomst, tijdsbeslag en acceptatie. 5 Het artikel is als volgt opgebouwd. Allereerst wordt een beeld geschetst van de verwachtingen over het handelen van de bestuursrechter (paragraaf 1). Vervolgens is de wijze waarop de gegevensverzameling heeft plaatsgevonden aan de orde (paragraaf 2). Daarna wordt in paragraaf 3 de blik gericht op de bestuursrechtspraak van alledag. Hoe vindt de afhandeling van bestuursrechtelijke beroepszaken in de praktijk plaats? 1 Bert Marseille is werkzaam bij de vakgroep bestuursrecht en bestuurskunde van de Rijksuniversiteit Groningen. 2 Met dank aan Korine Bolt, Herman Bröring en Kars de Graaf. 3 In 2002 handelden ze beroepszaken af, in 2003 betrof het beroepszaken. De vreemdelingenzaken ( in 2002, in 2003) zijn niet meegerekend. Bron: Raad voor de Rechtspraak, Jaarverslag 2003, p Zie bijvoorbeeld: J.E.M. Polak e.a., De toekomst van de rechtsbescherming tegen de overheid (rapport van de VAR-Commissie Rechtsbescherming), Den Haag: BJu 2004, p Van de resultaten van het onderzoek wordt verslag gedaan in: A.T. Marseille, Effectiviteit van bestuursrechtspraak, Den Haag: BJu

2 Ten slotte komt in paragraaf 4 de vraag aan bod in hoeverre de bestuursrechter in staat moet worden geacht aan alle verwachtingen te beantwoorden. Kan hij dat, of moet hij keuzes maken? En zo ja, waar dient hij zijn prioriteiten leggen? 1. Verwachtingen over het handelen van de bestuursrechter Tien jaar geleden, bij de invoering van de Awb, heeft de wetgever geformuleerd wat hij verwachtte van de bestuursrechter. 6 De wetgever zag als taak van de bestuursrechter, het bindend beslechten van rechtsgeschillen in de verhouding tussen burger en bestuursorgaan. Snelheid werd daarbij van belang geacht, zij het dat die niet ten koste mocht gaan van de juridische kwaliteit van de rechtspraak. Van belang was ook dat de beslechting van het geschil tussen bestuur en burger doeltreffend zou zijn. Vernietigingen waarmee partijen niets opschieten, dienden te worden vermeden. Waar mogelijk zou de rechter, bij vernietiging van het besluit van het bestuur, gebruik moeten maken van zijn bevoegdheid zelf in de zaak te voorzien, door zijn uitspraak in de plaats te stellen van het vernietigde besluit. Binnen het geschil zoals dat door partijen aan hem was voorgelegd, diende de rechter te zoeken naar de materiële waarheid. Hij zou zich actief moeten opstellen, wat onder omstandigheden zou moeten betekenen dat hij gebruik zou maken van de bevoegdheid tot aanvulling van de aan hem door de bij het geschil betrokken partijen gepresenteerde feiten. Het gebruik van die bevoegdheid werd meer opportuun geacht, naarmate de ongelijkheid tussen de bij het geschil betrokken partijen groter was. Bij het vaststellen van de voor zijn oordeelsvorming relevante feiten zou de rechter onder meer afhankelijk van de aard van het geschil stelplicht en bewijslast naar redelijkheid en billijkheid over partijen moeten verdelen. Om een actief onderzoekende attitude van de rechter te kunnen handhaven, werd hem een gedifferentieerd instrumentarium ten dienste gesteld, dat het hem mogelijk zou moeten maken de aan hem voorgelegde geschillen steeds op een passende wijze te behandelen. Sinds de invoering van de Awb zijn de verwachtingen over de rechtspraak door de bestuursrechter deels veranderd. Effectiviteit lijkt het sleutelwoord. De rechter moet de aan hem voorgelegde geschillen snel en liefst definitief beslechten. Illustratief voor de toegenomen aandacht voor snelheid is niet alleen dat de Vereniging van bestuursrecht VAR er in 2001 een preadvies over liet schrijven (dat overigens ook over de mogelijkheden van definitieve geschilbeslechting door de bestuursrechter ging), 7 en dat de geestelijk vader van de Awb het tijdigheidsbeginsel introduceerde, 8 maar ook dat de bestuursrechters afspraken zijn gaan maken om te proberen de afhandeling van beroepszaken binnen door henzelf gestelde termijnen te doen plaatsvinden en dat de Raad voor de Rechtspraak de afhandelingsduur van beroepsprocedures systematisch in kaart is gaan brengen. 9 Ook het belang van definitieve geschilbeslechting staat bij voortduring in de aandacht, 10 recent nog in twee brieven van de ministers van Justitie en Binnenlandse za- 6 MvT, PG Awb II, p B.J. van Ettekoven, Alternatieven van de bestuursrechter (observaties vanuit de eerste lijn), in: B.J. van Ettekoven, M.A. Pach & I.C. van der Vlies, Alternatieven van en voor de bestuursrechter (VARreeks 126), Den Haag: BJu 2001, p M. Scheltema, Het tijdigheidsbeginsel, in: R.L. Vucsán (red.), De Awb-mens: boeman of underdog?, Nijmegen: Ars Aequi Libri 1996, p Procesregeling bestuursrecht, vastgesteld op 10 februari 1999 (Stcrt. 1999, 127); gewijzigd op 10 februari 2001 (Stcrt. 2001, 189) en op 13 augustus 2003 (Stcrt. 2003, 206) 10 A.F.M. Brenninkmeijer, Conflictbemiddeling in het bestuursrecht, in: I.C. van der Vlies & S. Pront-Van Bommel (red.), Van toetsing naar bemiddeling, Deventer: Kluwer 1997, p ; Van Ettekoven 2001, a.w. (zie noot 7); J.E.M. Polak, Effectieve bestuursrechtspraak (oratie Leiden), Deven- 2

3 ken aan de Tweede Kamer. 11 De bestuursrechter zou intensiever gebruik moeten maken van zijn bevoegdheden om de aan hem voorgelegde geschillen finaal te beslechten en zou daarnaast van meer bevoegdheden moeten worden voorzien om ook in situaties waarin hij dat nu nog niet kan, de finale beslechting van het hem voorgelegde geschil te bewerkstelligen. Daarbij wordt met name gedacht aan ruimere mogelijkheden voor de rechter gebreken in besluiten door de vingers te zien, middels verruiming van het toepassingsbereik van artikel 6:22 Awb, alsmede aan de invoering van de zogeheten bestuurlijke lus, waarbij de rechter de regie verkrijgt over het herstel door het bestuur van onrechtmatig gebleken besluiten tijdens de procedure. De rechterlijke constatering dat een besluit onrechtmatig is, hoeft dan niet tot vernietiging te leiden, maar kan ook als consequentie hebben dat het bestuur de gelegenheid krijgt alsnog een rechtmatige beslissing te nemen. Als de bestuursrechter aan dat nieuwe besluit zijn fiat aan geeft, eindigt de procedure met de finale beslechting van het geschil tussen bestuur en burger. Waar het belang van tijdige en finale afdoening van bestuursrechtelijke geschillen grote nadruk krijgt, wordt het belang van de bestuursrechter als actieve rechter juist gerelativeerd. Weliswaar is het in de procedure bij de bestuursrechter nog steeds primair aan het bestuur om aannemelijk te maken dat het een rechtens juist besluit heeft genomen, maar zo luidt de relativering als de eiser de als aannemelijk te kwalificeren stellingen van het bestuur in twijfel trekt, kan hij zich niet op de rechter verlaten voor de vaststelling of zijn twijfel enige grond heeft. 12 Bekend is dat althans de Afdeling bestuursrechtspraak als hogerberoepsrechter een lijdelijke opstelling kiest, door zich in haar oordeelsvorming over de rechtmatigheid van het bestreden besluit zo goed als altijd te beperken tot de weging van door partijen aangevoerde argumenten, en door af te zien van gebruikmaking van haar eigen onderzoeksbevoegdheden. 13 Ook de reeds genoemde brief van de beide ministers kan gelden als een aansporing aan de bestuursrechter zich bij zijn toetsing terughoudend op te stellen. Immers, aldus de ministers, het gaat bij bestuursrechtspraak niet alleen om het voorliggend geval, maar ook (sterker nog: in de eerste plaats) om het verzekeren van goed bestuur. De bestuursrechter dient zijn beslissingen in afzonderlijke beroepszaken steeds in dat licht te nemen. 14 Een nieuw geluid ten slotte betreft de consistentie van het rechterlijke handelen. Scheltema heeft naar voren gebracht dat, net zoals van het bestuur wordt geëist dat het duidelijk maakt welke beleidskeuzes aan zijn beslissingen ten grondslag liggen, ook de bestuursrechter inzicht zou moeten bieden in en rekenschap zou moeten afleggen van de wijze waarop hij zijn taak vervult. 15 Wie verantwoording moet afleggen over zijn handelen, kan dat alleen met succes doen als hij kan laten zien dat dit consistent is. Dat betekent dat waar in Nederland bij welke bestuursrechter iemand ook terecht komt, hij in een vergelijkbare beroepszaak ook een vergelijkbare behandeling moet kunnen verwachten. ter: Kluwer 2000; B.J. Schueler, Vernietigen en opnieuw voorzien (diss. Utrecht), Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink Zie respectievelijk Kamerstukken II, 2003/04, , nr 7, p. 9 en Kamerstukken II, 2003/04, , nr. 16, p. 1-2 en M. Schreuder-Vlasblom, Rechtsbescherming en bestuurlijke voorprocedure, Deventer: Kluwer 2003, p. 6-7; een tegengeluid: R.J.N. Schlössels, Ongelijkheidscompensatie in het bestuursprocesrecht, in: P.P.T. Bovend Eert, L.E. de Groot-Van Leeuwen & Th.J.M. Mertens, De rechter bewaakt, Deventer: Kluwer 2003, p. 165 e.v. 13 A.T. Marseille, De dagelijkse praktijk van het hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak, NJB 2003, p Kamerstukken II, 2003/04, , nr. 7, p M. Scheltema, De veranderende taak van de bestuursrechter, in: A.F.M. Brenninkmeijer e.a. (red.), De taakopvatting van de rechter (Meijers-reeks 53), Den Haag: BJu 2003, p

4 2. Onderzoeksgegevens Ter beantwoording van de vraag naar de wijze waarop de bestuursrechter beroepszaken afhandelt en in hoeverre hij daarmee voldoet aan de verwachtingen die wij over zijn optreden koesteren, is een groot aantal gegevens verzameld, betreffende 311 beroepen die in 1998 zijn ingesteld bij vijf rechtbanken in verschillende delen van Nederland. De beroepen hadden betrekking op twee karakteristieke, maar sterk van elkaar verschillende bestuursrechtelijke beslissingen: beslissingen op aanvragen om een bouwvergunning en beslissingen over aanspraken op arbeidsongeschiktheidsuitkeringen. Voor de selectie van de beroepszaken is een steekproef getrokken uit alle in 1998 bij die vijf rechtbanken ter zake van bouwvergunningen en arbeidsongeschiktheidsaanspraken aanhangig gemaakte beroepszaken. 16 De gegevensverzameling vond plaats in het voorjaar van 2001, toen bijna alle in 1998 aanhangig gemaakte beroepszaken waren afgedaan. De gegevens zijn verzameld aan de hand van de in de archieven van de rechtbanken aanwezige dossiers van de beroepsprocedures. In aanvulling hierop is een aantal gegevens verzameld over bijna 800 beroepszaken. Het betreft zaken die in 1998 en 2000 aanhangig zijn gemaakt bij dezelfde vijf rechtbanken en betrekking hebben op alle deelterreinen van het bestuursrecht waar de rechtbanken zich mee bezig houden. 17 Het is daardoor mogelijk de bevindingen over de 311 bouw- en arbeidsongeschiktheidszaken af te zetten tegen de gemiddelde beroepszaak, en tevens om veranderingen in de tijd te kunnen signaleren. Uit die vergelijking blijkt dat de verschillen tussen de afhandeling van de bouw- en arbeidsongeschiktheidszaken enerzijds, en de gemiddelde bestuursrechtelijke beroepsprocedure anderzijds niet groot zijn, en tevens dat de wijze waarop in 1998 aanhangig gemaakte zaken worden afgehandeld, op de meeste punten niet wezenlijk verschilt van de manier waarop dat in 2000 gebeurt. Dat waarschijnlijk ook sindsdien geen grote omslag heeft plaatsgevonden, wordt geïllustreerd door het feit dat de afhandelingsduur van beroepszaken in 2002 en 2003 nauwelijks verschilt van die in Omdat de afhandeling van bestuursrechtelijke beroepszaken zich kenmerkt door een precieze vastlegging van alle acties van de bij de procedure betrokken partijen, maken de over de beroepszaken bij de rechtbanken beschikbare gegevens het mogelijk het verloop en de uitkomst van de procedures nauwkeurig in kaart te brengen. 3. Alledaagse bestuursrechtspraak in eerste aanleg Hoe vindt de afhandeling van bestuursrechtelijke beroepszaken in de praktijk plaats? Die vraag is in deze paragraaf aan de orde. De beantwoording gebeurt in vier stappen. In de eerste plaats wordt het handelen van de drie bij de procedure betrokken partijen (de eiser, het verwerende bestuursorgaan en de rechter) beschreven. Vervolgens wordt ingegaan op de uitkomst van de procedure. Daarna is het tijdsbeslag aan de orde en ten slotte de mate waarin het geschil tussen bestuur en burger na de uitspraak een vervolg krijgt. 16 Uit de categorie gegronde beroepen zijn relatief meer zaken geselecteerd, om beter te kunnen vergelijken tussen procedures die in een gegrond, en procedures die in een ongegrond beroep hebben geresulteerd zaken, waarvan 378 aanhangig gemaakt in 1998 en 409 in Raad voor de rechtspraak, Jaarverslag 2003, p. 58, alsmede paragraaf 3.3 van dit artikel. 4

5 3.1 Het handelen van partijen in de procedure: diversiteit is troef De eiser De wellicht belangrijkste functie van de eiser betreft de afbakening van het geschil. Door de gronden die een eiser tegen een besluit van het bestuur aanvoert, bepaalt hij de reikwijdte van de discussie over het bestreden besluit. Het is opvallend dat eisers bijna zonder uitzondering de discussie bij de rechter op de materiële inhoud van het bestuursbesluit richten. Als ze al bezwaren aanvoeren tegen de procedure van totstandkoming van het besluit of de wijze waarop het besluit is gemotiveerd, dan worden bijna altijd tevens bezwaren naar voren gebracht die zien op de materiële inhoud van het besluit. Slechts in 4% van de onderzochte beroepszaken richten de bezwaren van de eiser zich louter tegen de formele aspecten van de besluitvorming. Voor wat betreft de intensiteit waarmee, ter ondersteuning van die bezwaren, argumenten worden aangevoerd en bewijs wordt aandragen, is het beeld wisselender. De meeste eisers wachten, nadat ze beroep hebben ingediend, het verloop van de procedure af en volstaan er mee gebruik te maken van de mogelijkheid aanwezig te zijn op de door de rechter belegde zitting. Het blijkt dat eisers die zich laten bijstaan door een professionele rechtshulpverlener op een effectievere manier gebruik maken van de speelruimte die ze bezitten. Eisers met een professionele gemachtigde ontplooien niet meer activiteiten dan eisers die zich niet van beroepsmatige rechtsbijstand hebben voorzien, maar wat ze doen sorteert wel meer effect. Professionele rechtshulpverleners houden beter in de gaten of de zaak die ze behartigen kansrijk is, welke argumenten wel of juist niet moeten worden aangevoerd en wanneer het lonend lijkt om de door het bestuur vastgestelde feiten ter discussie te stellen door het inbrengen van een deskundigenrapport. Het belangrijkste effect is in de onderstaande tabel te zien. Tabel 1 Inschakeling van een professionele gemachtigde en uitkomst van het beroep Uitkomst beroep Bijstand door professionele gemachtigde? Nee Ja Totaal Beroep gegrond 29% 45% 40% Beroep ongegrond 71% 55% 60% Totaal 100% 100% 100% N Tau-b = -.16, p <.05 Uit de tabel komt naar voren dat beroepsprocedures waarbij een professionele rechtshulpverlener is betrokken, significant vaker leiden tot een gegrond beroep dan procedures waarbij dat niet het geval is. 19 Het bestuur Een beroepsprocedure dwingt het bestuur tot reflectie: heeft het een besluit genomen dat de rechterlijke toetsing zal kunnen doorstaan? De gedachtenvorming door het bestuur kan tot verschillende resultaten leiden. Als het bestuur tot de conclusie komt dat het inderdaad een rechtmatig besluit heeft genomen, zal het in de procedure niet meer 19 Zie voor een vergelijkbare bevinding: P.O. de Jong, Beroep op tijd (diss. Groningen), Den Haag: BJu 2004, p

6 ondernemen dan waartoe het verplicht is en zal het het verloop en de uitkomst van de beroepsprocedure met een gerust hart afwachten. Echter, het bestuur kan ook tot de slotsom komen dat er gebreken kleven aan zijn besluit. Het kan dan proberen de rechter ervan te overtuigen dat de gebreken geen reden hoeven te zijn voor vernietiging van het besluit, bijvoorbeeld door te beredeneren dat exact hetzelfde besluit zou zijn genomen als het zich bij de totstandkoming ervan aan alle geldende procedurele regels had gehouden, of door alsnog een aanvulling te geven op een gebrekkige motivering. Denkbaar is ook dat het bestuur tot de conclusie komt dat zijn besluit de rechterlijke toetsing niet zal kunnen doorstaan. Voor zover het bestuur de bevoegdheid bezit het in geding zijnde besluit te wijzigen, staat het dan voor de keuze: het oordeel van de rechter afwachten, in de wetenschap dat het na afloop van de beroepsprocedure een nieuwe poging tot rechtmatige bevoegdheidsuitoefening zal moeten doen, of met toepassing van art. 6:18 Awb hangende de beroepsprocedure het onrechtmatige besluit wijzigen, in de hoop dat het nieuwe besluit wel genade in de ogen van de rechter zal vinden. De dominante strategie van het bestuur tijdens de beroepsprocedure is: afwachten. Maar het komt toch met enige regelmaat voor dat het bestuur meer doet, met name in arbeidsongeschiktheidszaken. In 28% van die procedures (tegen 12% van de procedures over bouwvergunningen), geeft het bestuur hetzij in het verweerschrift, hetzij op een ander moment in de procedure een nadere motivering van het besluit of een aanvulling op de aan het besluit ten grondslag gelegde feiten. Daarnaast komt het voor dat het bestuur in de loop van de procedure zijn besluit wijzigt. Dit gebeurt vrijwel alleen in arbeidsongeschiktheidszaken. Daar gebeurt het echter met enige regelmaat: in bijna 10% van de procedures waarin het tot een inhoudelijke beoordeling van het beroep komt. De beslissing van het bestuur tot wijziging van het in beroep aangevochten besluit is veelal een reactie op acties van de eiser of de rechter. Zo vinden wijzigingen opvallend vaak plaats na het verschijnen van een rapportage van een door de rechter benoemde deskundige. De wijziging van het bestreden besluit tijdens de procedure blijkt in bijna alle gevallen gunstig voor het bestuur uit te pakken, hetzij doordat de eiser in reactie op het nieuwe besluit zijn beroep intrekt, hetzij doordat de rechter het beroep tegen het nieuwe besluit ongegrond verklaart. De bestuursrechter De rechter dient een oordeel te geven over de rechtmatigheid van het in beroep bestreden besluit. Bij de totstandkoming daarvan heeft hij een aanzienlijke speelruimte, die zowel betrekking heeft op de feiten die hij aan zijn uitspraak ten grondslag legt, als op de gevolgtrekkingen die hij verbindt aan gebreken in het besluit van het bestuur. De rechter maakt slechts beperkt gebruik van de mogelijkheid zelf onderzoek te doen naar de feiten. De twee bevoegdheden die hij relatief het vaakst gebruikt, informatie of stukken opvragen bij partijen (art. 8:45 Awb) zijn weinig verstrekkend. Van de bevoegdheid om de situatie ter plaatse in ogenschouw nemen (art. 8:50 Awb), van belang in het kader van ruimtelijkeordeningsprocedures, maakte de rechter in de onderzochte zaken geen gebruik, en datzelfde gold voor de bevoegdheid een comparitie te beleggen (art. 8:44 Awb) en getuigen te horen (art. 8:46 Awb). Als de rechter tijdens het vooronderzoek iets substantieels onderneemt, betreft dat de benoeming van een deskundige om een oordeel te geven over de feitenvaststelling door het bestuur (art. 8:47 Awb). In de onderzochte bouwzaken werd nimmer gebruik gemaakt van die 6

7 bevoegdheid, in de arbeidsongeschiktheidszaken in één op de vier procedures. De verschillen tussen rechtbanken zijn groot. Tabel 2 Inschakeling deskundige door verschillende rechtbanken Deskundige benoemd? Rechtbank (alleen arbeidsongeschiktheidszaken) Rb I Rb II Rb III Rb IV Rb V Totaal Ja 35% 23% 54% 4% 16% 26% Nee 65% 77% 46% 96% 84% 74% Totaal 100% 100% 100% 100% 100% 100% N Chi-square = , df = 4 (p <.01) In de tabel is te zien dat de karigste rechtbank in slechts 4% van de arbeidsongeschiktheidsprocedures een deskundige benoemde, terwijl het bij de meest royale rechtbank in 54% van de procedures gebeurde. Het inschakelen van een deskundige is een indicatie voor de bereidheid van de rechter iets te doen met de twijfel over de feitenvaststelling door het bestuur. Het overleggen van een deskundigenrapport door de eiser verhoogt de kans op inschakeling van een deskundige door de rechter. Het rapport van een door de rechter benoemde deskundige leidt veelal tot een uitgebreide discussie tussen partijen en opvallend vaak tot de bevestiging van de twijfel over de rechtmatigheid van het ter discussie staande besluit, wat tot uiting komt in de vernietiging daarvan. Opvallend is voorts dat de rechter slechts sporadisch partijen oproept om ter zitting aanwezig te zijn. Met name eisers worden zelden opgeroepen. Weliswaar verschijnen de meeste partijen ook als ze niet zijn opgeroepen, maar desondanks kan het ontbreken van de verplichting ter zitting aanwezig te zijn als indicatie gelden dat de rechter de aanwezigheid van partijen niet noodzakelijk vindt om zich een oordeel te vormen over het bestreden besluit. Desondanks ziet de rechter in 10% van de zittingen aanleiding om gezien wat daar aan de orde is geweest de uitspraak uit te stellen en het vooronderzoek te heropenen. Al met al stelt de rechter zich in de meerderheid van de beroepszaken tevreden met de informatie waar partijen hem van voorzien. Maar als de rechter iets onderneemt, zorgt dit nogal eens voor een cumulatief effect. De benoeming van een deskundige leidt relatief vaak tot wijziging van het bestuursbesluit door het bestuur zelf, of tot vernietiging van het besluit door de rechter. Oproepingen komen relatief vaak voor als de rechter tijdens het vooronderzoek ook al het een en ander heeft ondernoemen en leiden relatief vaak tot heropening van het vooronderzoek, en daarna ook weer relatief vaak tot wijziging of vernietiging van het besluit van het bestuur. 3.2 De uitkomst van de beroepsprocedure: kijk maar, er staat niet wat er staat De uitkomst van de beroepsprocedure wordt in de regel beschreven in termen van de vier mogelijke dicta waar de bestuursrechter zijn uitspraak mee afsluit. Een op de drie procedures eindigt met een onbevoegdverklaring, een niet-ontvankelijkverklaring of met de intrekking van het beroep. Voor de overige beroepen geldt dat daarvan ruim 60% ongegrond wordt verklaard, en bijna 40% gegrond. Maar wat zeggen die cijfers eigenlijk? Wanneer we vooral geïnteresseerd zijn in de mate waarin de procedure bij de bestuursrechter leidt tot de definitieve vaststelling van de rechtsverhouding tussen partijen ( finale beslechting ), of als we willen weten wie het beste uit de procedure te 7

8 voorschijn komt ( winst of verlies ) dan is een andere klassificatie van de uitkomsten van de beroepsprocedure geboden. Er ontstaat dan nogal een ander beeld van de betekenis van de rechterlijke uitspraak voor het geschil tussen bestuur en burger. Finale beslechting Partijen zijn er bij gebaat dat de procedure bij de bestuursrechter eindigt met de vastlegging van hun rechtsverhouding en daarmee met de finale beslechting van hun geschil. Dat is het geval als het beroep gegrond wordt verklaard, maar het kan evenzeer het geval zijn als het beroep gegrond of niet-ontvankelijk wordt verklaard, of wanneer het beroep wordt ingetrokken. Als het beroep gegrond wordt verklaard is van finale beslechting sprake als de rechter bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven (art. 8:72 lid 3 Awb), of als hij zelf in de zaak voorziet (art. 8:72 lid 4 Awb). Voor intrekking geldt dat het een reactie kan zijn op een wijziging door het bestuur van het bestreden besluit, waarmee aan de bezwaren van de eiser tegemoet wordt gekomen. Voor het niet-ontvankelijk verklaren van het beroep kan iets soortgelijks aan de orde zijn. Neemt het bestuur een besluit dat aan de eiser tegemoet komt, zonder dat deze in reactie daarop zijn beroep intrekt, dan kan de rechter oordelen dat het beroep niet langer ontvankelijk is, bij gebrek aan procesbelang. De procedures die niet eindigen met de definitieve vastlegging van de rechtsverhouding tussen partijen kunnen in drie categorieën worden onderverdeeld. Denkbaar is in de eerste plaats dat de rechter het beroep gegrond verklaart in een uitspraak waarin hij een oordeel geeft over alle aspecten van het ter discussie gestelde besluit waarover bestuur en burger van mening verschillen. Kortweg: een materiële vernietiging. Een tweede mogelijkheid is dat het beroep gegrond wordt verklaard zonder dat de rechter alle in discussie zijnde aspecten van het bestreden besluit beoordeelt. Kortweg: een formele vernietiging. Tenslotte komt het voor dat de beroepsprocedure eindigt zonder dat de rechter enig oordeel heeft gegeven over de rechtmatigheid van het ter discussie staande besluit. Dat is het geval als de rechter vindt dat de eiser bij hem niet aan het juiste adres is, als hij vindt dat de eiser niet heeft voldaan aan de voorwaarden om toegang te krijgen tot zijn oordeelsvorming, of als de eiser zijn beroep intrekt voordat de oordeelsvorming door de rechter een aanvang heeft genomen. Kortweg: de procedure eindigt zonder oordeel van de rechter over de rechtmatigheid het bestreden besluit. In de onderstaande tabel is te zien in welke mate de ideale uitkomst van finale beslechting wordt bereikt of benaderd. Tabel 3 Uitkomst beroepsprocedure (mate van finale beslechting) 20 Uitkomst Frequentie Procedure eindigt met finale beslechting van het geschil Procedure eindigt met een materiële vernietiging Procedure eindigt met formele vernietiging Procedure eindigt zonder oordeel over de rechtmatigheid van het besluit 49% 7% 13% 31% Totaal 100% 20 Omdat in de tabel informatie uit het bestand van 311 bouw- en arbeidsongeschiktheidszaken is gecombineerd met informatie uit de het bestand van de 787 algemene bestuursrechtelijke beroepszaken, zijn alleen percentages vermeld, en geen absolute aantallen. 8

9 Uit de tabel komt naar voren dat bijna de helft van de beroepszaken die aan de bestuursrechter ter beoordeling worden voorgelegd uitmondt in de finale beslechting van het geschil. Het verst verwijderd van finale beslechting is de situatie dat het beroep eindigt zonder dat de rechter een inhoudelijk oordeel velt over het besluit van het bestuur. Dat is in iets meer dan 30% van de beroepszaken het geval. In de resterende 20% van de beroepen geeft de rechter wel een inhoudelijk oordeel over het ter discussie gestelde besluit, maar dient het bestuur als consequentie van de rechterlijke uitspraak de besluitvorming te vervolgen. Voor die 20% geldt soms dat het rechterlijke oordeel betrekking heeft op alle in geschil zijnde aspecten van het besluit (7% van de beroepszaken), maar meestal betreft het oordeel van de rechter slechts een deel van het geschil (13% van de beroepszaken). Met name die 13% geeft reden tot een ongemakkelijk gevoel, omdat eigenlijk onaanvaardbaar is dat een procedure bij de bestuursrechter eindigt zonder dat de rechter zich heeft uitgelaten over alle aspecten van het besluit die partijen verdeeld houden. Winst en verlies De uitkomst van de beroepsprocedure kan ook worden beschreven in termen van winst en verlies voor de eiser en het bestuur. Van winst voor de eiser is sprake als het beroep leidt tot een bijstelling van de rechtsverhouding tussen bestuur en eiser die tegemoet komt zijn wensen. Van winst voor het bestuur is sprake in hert geval de procedure als uitkomst heeft dat het besluit zo kan blijven als het is, hetzij omdat de rechter heeft geoordeeld dat op het besluit van het bestuur niets valt aan te merken, hetzij omdat het beroep niet heeft geleid tot een inhoudelijk oordeel van de rechter over het aangevochten besluit. Tenslotte kan sprake zijn van een onbesliste strijd. Dat is het geval als de rechter aanmerkingen heeft op het besluit van het bestuur, maar het bestuur de kans krijgt een nieuw besluit te nemen, waarvan onzeker is in welke mate dat tegemoet komt aan de bezwaren die de eiser tegen het oorspronkelijke besluit had. Beroepsprocedures leiden zelden tot een bijstelling van de rechtsverhouding tussen bestuur en eiser ten gunste van de eiser, en daarmee tot winst voor de eiser: in minder dan 10% van de beroepsprocedures. In ruim 70% van de procedures daarentegen is sprake van winst voor het bestuur: de materiële inhoud van het besluit blijft ongewijzigd. In de resterende 20% is sprake van een onbesliste strijd: 21 het bestuur moet nog met het besluit aan de slag, maar of dat tot een voor de eiser gunstiger besluit zal leiden, moet nog blijken. 3.3 Het tijdsbeslag van de procedure: hoe actiever de rechter, des te langer het duurt Bestuursrechters blinken niet uit door de snelheid waarmee ze de aan hen toevertrouwde beroepszaken afhandelen. Een gemiddelde beroepsprocedure duurt meer dan een jaar. De tijdsduur van de procedure bij de bestuursrechter dient met name als te lang te worden gekwalificeerd in het licht van het gegeven dat de meeste tijd wordt opgesoupeerd door het wachten van partijen op de rechter. Waar de eerste en laatste fase van de procedure (de opbouw van een dossier ten behoeve van de oordeelsvorming door rechter; het tot stand brengen van een uitspraak na de behandeling van het beroep ter zitting) relatief vlot worden afgewikkeld, neemt de fase daartussen (de voorbereiding van de behandeling van het beroep ter zitting) bijzonder veel tijd in beslag, zeker wanneer wordt bedacht dat in die tweede fase meestal niet meer gebeurt dan het bestuderen van de schriftelijke stukken die partijen aan de rechtbank ter be- 21 Het betreft precies dezelfde 20%van de beroepszaken die in tabel 3 werd geboekt onder de noemers materiële vernietiging en formele vernietiging. 9

10 schikking hebben gesteld. Dat fase van voorbereiding van de zitting veel tijd in beslag neemt, terwijl er als regel maar weinig in gebeurt, doet vermoeden dat de lange duur van de beroepsprocedure voor een groot deel aan intern-organisatorische problemen bij de rechtbank moet worden geweten. Tussen beroepszaken onderling bestaan aanzienlijke verschillen in afhandelingsduur. Drie verschillen springen in het oog. Een eerste verschil betreft de wijze van afhandeling van het beroep. Het snelst gaan beroepszaken waarin hangende het beroep een verzoek om voorlopige voorziening wordt gedaan dat de bestuursrechter er toe brengt gebruik te maken van zijn bevoegdheid ex art. 8:86 Awb beroep en verzoek tegelijkertijd af te doen ( kortsluiting ). Deze beroepszaken worden in gemiddeld twee maanden afgehandeld. Relatief snel gaan ook de zaken waarin de rechter van oordeel is dat de uitkomst van het beroep zo evident is, dat afdoening kan plaatsvinden zonder dat het beroep ter zitting hoeft wordt behandeld ( vereenvoudigde behandeling : art. 8:54 Awb). Deze categorie beroepszaken wordt gemiddeld in een half jaar afgedaan. De afhandelingsduur van de resterende zaken (kwantitatief gezien overigens het leeuwendeel van de beroepszaken, en daarmee in feite de reguliere beroepsprocedures) bedraagt gemiddeld ruim 14 maanden. Een tweede verschil betreft de rechtbank die het beroep behandelt. De verschillen tussen rechtbanken zijn bijzonder groot, zoals in de onderstaand tabel is te zien. Tabel 4 Afhandelingsduur beroepsprocedures (alleen reguliere procedures) Rechtbank Gemiddelde afhandelingsduur N Rechtbank I 10 maanden 46 Rechtbank II 13 maanden 35 Rechtbank III 20 maanden 42 Rechtbank IV 17 maanden 42 Rechtbank V 12 maanden 52 Alle vijf rechtbanken 14 maanden 217 Wordt alleen naar de reguliere procedures gekeken, dan blijkt dat de snelste rechtbank die in gemiddeld 10 maanden afhandelt, terwijl de langzaamste rechtbank er bijna 20 maanden voor nodig heeft. Het derde en wellicht meest opvallende verschil betreft de intensiteit waarmee de rechter de toetsing van het bestreden besluit ter hand neemt. Zaken waarin de rechter gebruik maakt van zijn bevoegdheid nader onderzoek te doen naar de feiten, duren extra lang. Een deskundigenonderzoek voorafgaand aan de behandeling van het beroep ter zitting leidt gemiddeld tot een vertraging van 5 à 6 maanden. De heropening van het vooronderzoek na de zitting zorgt gemiddeld voor een vertraging van 3 of 7 maanden, afhankelijk van hoe het beroep uiteindelijk wordt afgedaan Na de rechterlijke uitspraak: het geschil krijgt meestal een vervolg Tegen de beslissing van de bestuursrechter wordt regelmatig hoger beroep ingesteld, met name door eisers wier beroep ongegrond is verklaard. Eisers gingen in de onderzochte zaken aan tegen een voor hen ongunstige beslissing van de bestuursrechter in 22 Volgt na de heropening opnieuw een zitting, dan bedraagt de vertraging gemiddeld 7 maanden, wordt niet voor de tweede keer een zitting gehouden, dan blijft de vertraging beperkt tot 3 maanden. 10

11 39% van de gevallen in hoger beroep, het bestuur tegen de vernietiging van zijn besluit in 16% van de gevallen. Zowel de inhoud als de wijze van totstandkoming van het oordeel van de rechter zijn van invloed op de beslissing van bestuur en eiser om in hoger beroep te gaan. Zo gaat het bestuur veel vaker in hoger beroep als zijn besluit is vernietigd op grond van materiële dan op grond van formele gebreken. Voor de eiser geldt dat als de procedure langer dan anderhalf jaar heeft geduurd, hij aanzienlijk minder vaak in hoger beroep gaat dan wanneer de procedure binnen anderhalf jaar is afgerond. Daarnaast geldt (voor arbeidsongeschiktheidszaken) dat als aan de ongegrondverklaring van het beroep mede een deskundigenonderzoek ten grondslag ligt, de eiser minder vaak hoger beroep instelt. 23 Die laatste bevinding doet vermoeden dat hoe beter het rechterlijk oordeel is onderbouwd, des te groter de kans is dat het wordt aanvaard. Hoger beroep kan afbreuk doen aan de door de bestuursrechter met zijn uitspraak bereikte finale geschilbeslechting. Eerder was te zien dat beroepsprocedures waarin de bestuursrechter zich een inhoudelijk oordeel vormt over het besluit van het bestuur, in zo n 70% van de gevallen eindigen in de finale beslechting van het geschil tussen bestuur en burger. De betekenis van wat de bestuursrechter in eerste aanleg heeft bereikt, wordt echter teniet gedaan als tegen diens uitspraak hoger beroep wordt ingesteld. Wat het resultaat is van de procedure bij de bestuursrechter, nadat partijen hebben besloten of ze al dan niet in hoger beroep zullen in stellen, is in de onderstaande tabel te zien. Tabel 5 Krijgt het geschil een vervolg, na de inhoudelijke rechterlijke oordeelsvorming? 24 Vervolg middels Vervolg middels nadere bestuurlijke besluitvoming? procedure van hoger beroep? Nee Ja Totaal Nee 45% 23% 68% Ja 27% 5% 32% Totaal 72% 28% 100% Uit de tabel blijkt dat dat in minder dan de helft van de beroepsprocedures waarin de rechter een inhoudelijk oordeel velt over het besluit van het bestuur, het juridische geschil tussen bestuur en burger ook ten einde komt. Meestal krijgt het geschil een vervolg, het vaakst in hoger beroep (27%), maar ook regelmatig middels nadere besluitvorming door het bestuur (23%), en soms zelfs gelijktijdig in hoger beroep en middels nadere besluitvorming (5%). 4. Het dilemma van de bestuursrechter Wanneer we het geheel van bevindingen over de manier waarop bestuursrechtelijke beroepszaken worden afgehandeld in ogenschouw nemen, is de conclusie duidelijk: de bestuursrechter doet het niet zo heel erg goed. Aan geen van de verwachtingen die er over hem leven, kan hij voldoen. De bestuursrechter is een tamelijk lijdelijke, niet zo snelle beslisser, die niet altijd even consistent opereert en aan partijen lang niet altijd duidelijkheid over hun rechtsverhouding weet te bieden. 23 De beide effecten doen zich overigens los van elkaar voor. 24 In tabel 5 zijn, net als in tabel 3, gegevens uit de beide gegevensbestanden gebruikt; zie daarover noot

12 Is het reëel de bestuursrechter aan te sporen actiever, sneller, consistenter en finaler te worden? Hij zal waarschijnlijk de laatste zijn om al die doelen niet te willen bereiken, maar dat plaatst hem wel voor een dilemma. Dat is dat meer aandacht voor de ene doelstelling onvermijdelijk ten koste gaat van het bereiken van een of meer van de andere doelstellingen. In deze slotparagraaf licht ik toe waarom dat zo is, en geef ik aan wat de rechter met het dilemma aanmoet. 4.1 Het dilemma: de onverenigbaarheid van de verschillende doelstellingen Waarom is het irreëel om van de bestuursrechter te verwachten dat hij aan alle onze verwachtingen tegelijk zou kunnen voldoen? Die vraag beantwoord ik door te bekijken wat de consequenties zijn van extra aandacht van de rechter voor elk van de vier onderscheiden doelstellingen. Om te beginnen de finaliteit. Van verschillende kanten wordt geopperd de rechter meer bevoegdheden te geven om de hem voorgelegde geschillen finaal te beslechten. Zo zou de rechter, wanneer hij tijdens de zitting tot de conclusie komt dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven, de regie moeten krijgen over de hernieuwde bevoegdheidsuitoefening door het bestuur. De rechter zou het bestuur moeten kunnen vragen (of opdragen) een vervangend besluit te nemen, dat vervolgens ter toetsing aan hem wordt voorgelegd. Het idee van de bestuursrechter als regisseur van hernieuwde bestuurlijke bevoegdheidsuitoefening aangeduid met de term bestuurlijke lus kent vele pleitbezorgers; de regering heeft invoering aangekondigd. 25 Invoering van de bestuurlijke lus kan er voor zorgen dat de rechter meer geschillen finaal weet te beslechten, maar heeft ook haar prijs. Gezien de vele procedurele stappen die moeten worden gezet vanaf het moment dat de bestuursrechter constateert dat een besluit gebrekkig is tot aan het moment dat hij met een hopelijk rechtszekerheid biedende einduitspraak de beroepsprocedure afsluit, 26 lijkt het onvermijdelijk dat finale beslechting onder toepassing van de bestuurlijke lus voor een aanzienlijke vertraging van de beroepsprocedure zal zorgen. Voor hoe veel vertraging, is niet precies te zeggen, maar een indicatie is wel te geven. Hiervoor is geconstateerd dat als een beroepsprocedure niet het geijkte verloop heeft, maar de bestuursrechter tijdens het vooronderzoek van een van zijn onderzoeksbevoegdheden gebruik maakt of na de zitting het vooronderzoek heropent, dit de procedure met vele maanden verlengt. Dat stemt weinig optimistisch over kans dat de bestuursrechter er in zal slagen in voorkomend geval de bestuurlijke lus binnen een half jaar te leggen, te minder omdat daartoe meer procedurele stappen moeten worden gezet dan voor het uitvoeren van een deskundigenonderzoek (gemiddelde vertraging: vijf à zes maanden) of voor het tot een goed einde brengen van een beroepszaak waarin na de zitting het vooronderzoek is heropend (gemiddelde vertraging: drie of zeven maanden) nodig zijn. Daartegenover staat overigens wel dat kan worden aangenomen dat uitspraken van de rechter waaraan de toepassing van de bestuurlijke lus vooraf is gegaan, eerder zullen worden geaccepteerd en derhalve minder vaak aanleiding zijn voor hoger beroep. Immers, hiervoor bleek dat meer activiteit van de rechter tot een grotere acceptatie van diens uitspraken leidt, en bovendien dat de wijziging door het bestuur van het bestreden besluit tijdens de procedure veelal op instemming van de eiser kan rekenen. Wat zijn de consequenties als de bestuursrechter voor een meer actieve opstelling kiest? Waarschijnlijk heeft dat ongeveer dezelfde gevolgen als meer aandacht voor finaliteit. Activiteit kost tijd. Een royaler gebruik door de rechter van zijn bevoegdheid zelf onderzoek te doen, zal dan ook onvermijdelijk leiden tot langer durende procedu- 25 Kamerstukken II, 2003/04, , nr. 7, p. 9; Kamerstukken II, 2003/04, , nr. 16, p Zie Van Ettekoven, a.w. (zie noot 7), p

13 res. Daar staat tegenover dat activiteit ook tot een grotere mate van acceptatie van het rechterlijk oordeel kan leiden. De tijd die wordt verloren met het royale gebruik van de bevoegdheid feitenonderzoek te doen, kan (althans deels) worden teruggewonnen doordat de uitspraken van de rechter minder vaak aanleiding zullen geven tot het instellen van hoger beroep. Wat moet de rechter doen als hij meer werk wil maken van een snellere afhandeling van beroepszaken? Hij zal tenminste op twee punten concessies moeten doen. Om beroepszaken gemiddeld genomen sneller af te kunnen handelen, is terughoudendheid geboden op het punt van rechterlijk feitenonderzoek. De bestuursrechter zal zich in zijn oordeelsvorming moeten beperken tot dat wat partijen zelf aan argumenten en bewijs naar voren hebben gebracht, en zich moeten onthouden van het ontplooien van enige eigen activiteit. Bovendien zal hij zijn eventuele ambities op het punt van finaliteit op een laag pitje moeten zetten. De constatering dat het bij hem ter discussie gestelde besluit onrechtmatig is, mag hem er niet toe brengen zou hij daar al de bevoegdheid toe hebben gekregen het beroep aan te houden en het bestuur in de gelegenheid te stellen alsnog een rechtmatig besluit te nemen. Ten slotte zal hij moeten aanvaarden dat meer snelheid indirect een negatief effect heeft op de mate van acceptatie van zijn uitspraken. Dan nog de consistentie. Het is moeilijk met zekerheid te voorspellen wat de gevolgen zullen zijn als bestuursrechters daar serieus werk van willen maken, maar wellicht dat een streven naar meer consistentie in de wijze van afhandeling van beroepszaken en in de tijd die daarmee is gemoeid, relatief weinig gevolgen heeft (noch in positieve, noch in negatieve zin) voor het bereiken van de andere doelen die de rechter zich kan stellen. Wel is het zo dat een streven naar consistentie coördinatie vergt, en dat kost uiteraard weer tijd, maar wellicht niet zo veel dat het een duidelijk negatief effect heeft op de afhandelingsduur van beroepsprocedures. Anderzijds is niet ondenkbaar dat meer consistentie tot een grotere acceptatie van de uitspraken van de bestuursrechter leidt, maar alleen als de bij de bestuursrechtelijke procedure betrokken partijen er ook van op de hoogte zijn dat bestuursrechters consistent handelen, en ze dat ook nog eens als prestatie weten te waarderen. 4.2 Een uitweg uit het dilemma Wat moet de bestuursrechter doen? Op welk punt hij ook naar verbetering streeft, steeds loert het gevaar dat andere doelen die hij graag wil bereiken, verder uit het zicht raken. Hij kan niet alles tegelijk, en zal dus prioriteiten moeten stellen. Bij het bepalen van de volgorde daarvan zou hij zich twee vragen moeten stellen. De eerste vraag is: bevinden zich onder de vier doeleinden één of meerdere waarvoor geldt dat pogingen die te bereiken te zeer ten koste zullen gaan van het bereiken van de andere doelen? De tweede vraag is: welk van de doeleinden raakt het dichtst aan de kern van de taak van de bestuursrechter? Het antwoord op de eerste vraag is simpel: het streven naar snelheid dwingt de rechter te veel in een lijdelijke rol en beperkt hem te veel in zijn mogelijkheden de geschillen die hem worden voorgelegd finaal te beslechten. De bestuursrechter zou het streven naar een snelle afhandeling van beroepszaken dus niet als hoogste prioriteit moeten stellen. Het antwoord op de tweede vraag is vooral afhankelijk van de visie van de bestuursrechter op zijn taak. Het lijkt me dat, wat de bestuursrechter allemaal ook mag willen, de kern van zijn werk bestaat uit het toetsen van de rechtmatigheid van besluiten van het bestuur. Dat we ons niet in een ideale wereld bevinden waarin de rechter pas een beslissing hoeft te nemen als hij er volledig zeker van is dat het besluit van het bestuur niet of juist wel in overeenstemming is met het recht, maar in de werke- 13

14 lijkheid van alledag waarin de bestuursrechter op een bepaald moment een knoop moet doorhakken, 27 neemt niet weg dat het meest karakteristieke element van de bestuursrechtelijke procedure is dat rechter zich bij zijn beslissing niet volledig hoeft te verlaten op de feiten waar partijen hem van hebben voorzien, maar de mogelijkheid heeft de juistheid daarvan zelf te onderzoeken. Dat pleit voor een bestuursrechter die zich bij in zijn oordeelsvorming actief opstelt, te meer daar uit de hiervoor besproken onderzoeksbevindingen naar voren komt dat eisers die door een professionele gemachtigde worden bijgestaan, meer kans hebben op een voor hen gunstig rechterlijk oordeel, dat een actieve rechters meer gebreken in besluiten van het bestuur op het spoor komen, dat een actieve houding van de rechter leidt tot een constructievere opstelling van het bestuur in de beroepsprocedure en tot een grotere kans op acceptatie van de uitspraak. Het antwoord op de twee vragen leidt dan ook tot de conclusie dat een actieve rechter te verkiezen is boven een snelle rechter. En hoe zit het met de consistentie en de finaliteit? Voor zover ze concurreren, zou het streven naar consistentie moeten winnen van het streven naar finaliteit. De reden is dat het voor een bestuursrechter gemakkelijker is uit te leggen waarom hij er niet in is geslaagd met zijn uitspraak het geschil tussen partijen definitief te beslechten, dan waarom in zijn rechtbank de wijze van behandeling van beroepszaken zo geheel anders verloopt dan bij de rechtbank in het naburige arrondissement. Resteert de keuze tussen snelheid en finaliteit. Die hangt vooral af van het handelen van het bestuur na de vernietiging van diens besluit door de rechter. Naarmate het bestuur beter en sneller voldoet aan de opdracht van de rechter een rechtmatig besluit voor het onrechtmatig gebleken besluit in de plaats te stellen, is er meer reden om het belang van finaliteit te relativeren en een snelle afdoening van beroepszaken te verkiezen boven een finale. Dat alles leidt tot de conclusie dat het goed is als de bestuursrechter finaal is, beter als hij snel is, nog beter als hij consistent is en dat de actieve bestuursrechter de beste is. 27 H.E. Bröring, Over grenzen en gradiënten in ons bestuursprocesrecht, in: A.F.M. Brenninkmeijer e.a. (red), De taakopvatting van de rechter (Meijers-reeks 53), Den Haag: BJu 2003, p