verslag referendumcommissie van de werkzaamheden van de

Transcriptie

1 verslag van de werkzaamheden van de referendumcommissie

2 INHOUDSOPGAVE Conclusies en aanbevelingen 5 1. Inleiding 9 2. Referendum Het eerste nationale referendum Wet raadplegend referendum Europese Grondwet Totstandkoming van de wet Inhoud van de wet De Referendumcommissie Samenstelling en benoeming De taken van de Referendumcommissie Juridische positie Taakopvatting Arbeidsvoorwaarden Secretariaat De tijdfactor De referendumperiode Samenvallen referendumperiode met vakantieperioden Het begin van de referendumperiode Concluderende opmerkingen De Vaststelling van de dag van de stemming De wettelijke taak De datum Concluderende opmerkingen Het advies over de referendumvraag Taak en achtergrond De referendumvraag Concluderende opmerkingen Het vaststellen van een feitelijke samenvatting van het verdrag De wettelijke taak Twee gelijkluidende versies Inhoud en kritiek De feitelijke samenvatting in verschillende vormen De samenvatting en andere voorlichting Concluderende opmerkingen 29

3 7. De verstrekking van subsidies De wettelijke taak De regeling Inrichting regeling Politieke partijen Publiciteit Termijnen Uitvoering van de regeling Verslag gesubsidieerde activiteiten De gesubsidieerde activiteiten Financiële verantwoording Juridische procedures Wet openbaarheid van bestuur Concluderende opmerkingen Voorlichting, publiciteit en communicatie Publiciteit en woordvoering Contacten Advertenties Website Concluderende opmerkingen Financiën Budgetten Financiële stromen 47 Bijlagen 49 I. Samenstelling Referendumcommissie en secretariaat 49 II. Relevante wetteksten 50 III. Besluit vaststelling datum 54 IV. Advies over referendumvraag en -datum aan de minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties 55 V. Tekst van de samenvatting 57 VI. Subsidieregeling raadplegend referendum Europese Grondwet 69 VII. Advertentie oproep subsidieaanvragen 80 VIII. Advertentie aankondiging samenvatting 81 IX. Overzicht subsidieontvangers 82 X. Financieel overzicht 90

4

5 Conclusies en aanbevelingen De wetgever heeft de Referendumcommissie ingesteld als een zelfstandig bestuursorgaan (zbo). Haar leden zijn benoemd door de Tweede Kamer. De commissie is in juridische zin geen verantwoording aan derden verschuldigd. Zij heeft haar onafhankelijke, onpartijdige en objectieve positie voortdurend bewaakt. Zij deed dit onder meer door haar werk in de luwte te verrichten en te voorkomen dat zij in de maatschappelijke discussie zou worden betrokken. Voor het in onafhankelijkheid uitvoeren van taken en bevoegdheden is een zbo-status naar de mening van de Referendumcommissie niet vereist. Deze status kent bovendien enkele nadelen, waaronder de relatieve oneindigheid van het bestaan van de - als tijdelijk bedoelde - commissie. Deze verslaglegging vindt plaats onder voorbehoud van de afronding van de werkzaamheden van de commissie. Dit betreft hoofdzakelijk de definitieve afwikkeling van de subsidies. De tijdfactor heeft bij dit referendum een belangrijke rol gespeeld. De eerste taak van de Referendumcommissie was het zo spoedig mogelijk (in overeenstemming met de minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties) vaststellen van de dag van de stemming. Daarvoor was de werkelijke keuzemogelijkheid aanzienlijk kleiner dan de wettelijke periode doet vermoeden. Dit was enerzijds het gevolg van vakantieperiodes. Anderzijds vielen aan het begin van de periode woensdagen uit als gevolg van de noodzakelijke voorbereidingstijd voor de feitelijke samenvatting en de subsidieverlening. Het referendum betrof een gecompliceerd verdrag. De wetgever had bepaald dat een objectieve feitelijke samenvatting wordt verspreid en dat subsidies worden toegekend ter bevordering van het publieke debat. Het was dan ook problematisch om, zoals de wetgever deed, de periode waarbinnen het referendum zou kunnen plaatsvinden al te laten beginnen vijfentachtig dagen na de benoeming van de leden van de referendumcommissie. Het is lastig om binnen die termijn een feitelijke samenvatting vast te stellen en te laten drukken en verspreiden, alsmede een subsidieregeling vast te stellen en uit te voeren en daarna nog voldoende tijd over te houden voor het publieke debat. Nu vond de stemming plaats op de honderddertiende dag na de dag waarop de leden van de Referendumcommissie waren benoemd, en nog was de tijd voor debat en campagne kort. Vooral de aanvragers van subsidie hebben dit als een bezwaar gevoeld. De Referendumcommissie is van mening dat er weinig tijd beschikbaar was voor de aanvraag van subsidies en de beoordeling en toekenning daarvan. Als de referendumdatum later had kunnen vallen en de voorbereidingsfase dus langer was geweest, had de feitelijke samenvatting langer beschikbaar kunnen zijn en was er meer tijd geweest voor het indienen en afhandelen van subsidies. 5

6 Hoewel het niet tot haar wettelijke taken behoorde, heeft de Referendumcommissie de minister geadviseerd over de referendumvraag. Wat betreft de tekst op het stembiljet baseerde de Wet raadplegend referendum Europese Grondwet zich op de Tijdelijke referendumwet. Dit bracht niet alleen mee dat er in beginsel geheel géén vraag zou worden gesteld, hetgeen de commissie onwenselijk achtte, maar ook dat het wettelijk kader beperkingen bevatte voor de inhoud van de alsnog gestelde vraag. Er is enige kritiek geweest op de lengte van de vraag. Deze zou daardoor minder leesbaar en begrijpelijk zijn. Deze lengte vloeit echter vooral voort uit het wettelijk kader: zowel de (lange) naam van het verdrag als de keuze voor of tegen moesten in de vraag voorkomen. Dit geeft tegelijk ook het antwoord op de vraag waarom de Nederlandse referendumvraag niet met ja of nee kon worden beantwoord. Indien het in een vergelijkbare situatie niet mogelijk blijkt een duidelijke en correcte referendumvraag in een (ad hoc)wet op te nemen, verdient het naar de mening van de commissie aanbeveling om de formulering van de referendumvraag over te laten aan een referendumcommissie, zonder dat daaraan beperkingen worden gesteld. Inzake de taak van de commissie een feitelijke samenvatting van het verdrag op te stellen, heeft de wetgever een regeling vastgesteld. De commissie deed door de dubbele verspreiding van de samenvatting meer dan de wet verlangde. Deze schreef slechts voor dat de burgemeester ervoor zorgdraagt dat de feitelijke samenvatting ten minste veertien dagen voor de dag van de stemming aan het adres van de kiezers wordt bezorgd. Omdat de Referendumcommissie dat tijdstip te laat achtte, besloot zij tot een eerdere verspreiding. Het later door de zorg van de burgemeester verspreide vouwblad moest, omdat de wet deze wijze van verspreiding van de feitelijke samenvatting had voorgeschreven, opnieuw de volledige tekst van de feitelijke samenvatting bevatten. Dat ontnam de Referendumcommissie de mogelijkheid om op dat moment een kortere, meer toegankelijke versie te laten verspreiden. Als de wetgever minder stringent had voorgeschreven door wiens zorg de feitelijke samenvatting aan de kiezers bezorgd had moeten worden, zou de vrijheid bestaan hebben een andere folder te laten verspreiden door de zorg van de burgemeester in de periode van de bezorging van de oproepingen voor de stemming. Een referendumcommissie behoort op dit punt een grotere vrijheid van handelen te hebben. De opvatting van de wetgever dat de voorlichting door middel van bezorging aan de kiezers van de feitelijke samenvatting kon wachten tot slechts enkele weken voor de dag van de stemming, was niet gelukkig. Met betrekking tot de doeltreffendheid en de effecten van de door de commissie verstrekte subsidie is de commissie van oordeel dat een bedrag van 1 miljoen euro in vergelijking met de aangetoonde behoefte aan fondsen van een bescheiden niveau is. De verdeling vooraf in categorieën ( ,- voor vóór- en tegenstanders, en ,- voor organisaties die het debat wilden stimuleren) heeft goed gewerkt. De belangstelling voor het organiseren van debat was aanzienlijk groter dan de Referendumcommissie vooraf had verwacht. Ook de deelname aan neutrale activiteiten is over het algemeen groot geweest. Zeker als politieke partijen in de toekomst via de Wet subsidiëring politieke partijen geen gebruik meer (hoeven te) maken van additionele subsidieregelingen, is het wenselijk de verhouding tussen voor- en tegenstanders en neutrale activiteiten anders te regelen. 6

7 De opzet van de wetgever was dat de discussie zou doordringen tot in de haarvaten van de samenleving. De commissie is van mening dat de subsidiëring binnen de grenzen van het niveau van het beschikbare bedrag aan dat doel heeft beantwoord. De subsidies zijn in nagenoeg alle gevallen verantwoord besteed. Zij vergrootten de betrokkenheid van de kiezer bij de problematiek van het verdrag en hebben ertoe bijgedragen dat zich een brede discussie over de betekenis van Europa voor de burger op nagenoeg alle niveaus in de samenleving kon ontwikkelen. Niettemin blijft het de vraag of de besteding van de subsidiegelden niet meer effect zou hebben gesorteerd, als de subsidieontvangers meer tijd zouden hebben gehad voor het indienen van hun verzoeken en voor het uitvoeren van hun activiteiten. De Referendumcommissie beantwoordt deze vraag positief en geeft in overweging (ook) op dit onderdeel van het referendum kennis te nemen van ervaringen die elders zijn opgedaan. De door de wet ingegeven opstelling van de Referendumcommissie leidde ertoe dat zij in de vrije publiciteit weinig aandacht kreeg. Naarmate de strijd tussen voor- en tegenstanders van goedkeuring van het verdrag intensiever en scherper werd, nam de belangstelling van de media voor onpartijdige informatie en toelichting op het verdrag af. De makers van actualiteitenrubrieken, discussieprogramma s en talkshows zagen in de Referendumcommissie met haar onpartijdige opstelling kennelijk geen aantrekkelijke deelnemer. De vraag is of het anders had gekund. Daarnaast heeft de commissie enkele malen publiekelijk kritiek op haar werkzaamheden gekregen. De commissie kon en wilde - onder meer in verband met haar door de wetgever bepaalde onafhankelijke positie - deze kritiek niet via de media pareren. De Referendumcommissie is van mening dat zij op grond van de wet in de publiciteit niet anders kon optreden dan zij heeft gedaan. Met het oog op mogelijke toekomstige referenda zal de vraag beantwoord moeten worden of een andere wettelijke basis een referendumcommissie niet meer armslag zou moeten geven. 7

8 8

9 1 Inleiding Op woensdag 1 juni 2005 vond het referendum plaats over de instemming van Nederland met het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa. Dit referendum werd gehouden op initiatief van de Tweede Kamer, op grond van de Wet raadplegend referendum Europese Grondwet (WrrEG). De wetgever heeft een referendumcommissie in het leven geroepen. 1 Deze had tot taak de datum voor het referendum vast te stellen, een samenvatting van het verdrag te maken en een bedrag van 1 miljoen euro aan subsidies te verstrekken voor campagnes inzake het referendum. Daarnaast heeft de commissie een (niet op de wet gebaseerd) advies over de referendumvraag uitgebracht. Met dit verslag voldoet de Referendumcommissie aan haar wettelijke verplichting tot verslaglegging over de werkzaamheden, het gevoerde beleid en de doeltreffendheid en de effecten van de subsidies in de praktijk. Dit verslag bevat hierna acht hoofdstukken. Hoofdstuk 2 is gewijd aan het eerste nationale referendum en zijn wettelijke grondslag. Hoofdstuk 3 beschrijft de commissie zelf, haar taken en het al dan niet wettelijk kader van haar werkzaamheden, waaronder de tijdfactor die daarbij een belangrijke rol speelde. De hoofdstukken 4 tot en met 7 bevatten de verslaglegging over de werkzaamheden die de commissie op grond van haar taken heeft verricht. Hoofdstuk 8 is gewijd aan de voorlichting, publiciteit en communicatie betreffende de werkzaamheden van de commissie. Hoofdstuk 9 bevat enige beschouwingen over de financiën die de commissie tot haar beschikking had. Conclusies en aanbevelingen in diverse hoofdstukken zijn beknopt voorafgaand aan het verslag opgenomen. In de zaal zaten en stonden ruim 450 mensen. Op de stoep stonden nog eens 150 belangstellenden, maar voor hen was geen ruimte meer. (Politiek & Cultureel Debatcentrum DwarsDiep) 9 1 Zie hoofdstuk 9 (artikelen 24 tot en met 26) WrrEG. De referendumcommissie is sindsdien door zichzelf en door anderen overigens als de Referendumcommissie betiteld, vaak met toevoeging van het adjectief onafhankelijke.

10 10

11 2 Referendum 2.1. Het eerste nationale referendum Een nationaal referendum heeft sinds de Grondwet van 1814 in Nederland nooit plaatsgevonden. Ten tijde van het referendum bestond er - behalve in het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden - geen algemene regeling inzake enige vorm van een referendum op landelijk niveau. De invoering van een beslissend correctief referendum, waarvoor een herziening van de Grondwet is vereist, is tweemaal gesneuveld in de Staten-Generaal. De Tijdelijke referendumwet, die handelde over het raadgevend correctief referendum, is op 1 januari 2005 vervallen. Het referendum van 1 juni 2005 was gebaseerd op een ad-hocwet. Over dit referendum merkt de commissie het volgende op Wet raadplegend referendum Europese Grondwet Totstandkoming van de wet Het voorstel voor een Wet raadplegend referendum Europese Grondwet is op 20 mei 2003 aanhangig gemaakt door de leden van de Tweede Kamer Karimi, Dubbelboer en Van der Ham. Na de schriftelijke voorbereiding vond de plenaire behandeling door de Tweede Kamer plaats op 20 november De Kamer aanvaardde het wetsvoorstel op 25 november Toen bestond de verwachting dat de onderhandelingen over het verdrag op een zodanig tijdstip zouden worden afgerond, dat een referendum over het verdrag zou kunnen worden gecombineerd met de verkiezing van de leden van het Europese Parlement op 10 juni Toen duidelijk werd dat dat niet mogelijk zou zijn, besloten de initiatiefnemers tot indiening van een novelle, houdende een regeling voor de vaststelling van de dag van de stemming los van de verkiezing van de leden van het Europese Parlement. Daarmee voldeden de indieners aan een wens van de vaste commissie voor Binnenlandse Zaken en de Hoge Colleges van Staat van de Eerste Kamer. Nadat de Tweede Kamer ook de novelle had aanvaard, vond op 18 januari 2005 de plenaire behandeling van beide wetsvoorstellen door de Eerste Kamer plaats. Op 25 januari 2005 aanvaardde deze de voorstellen. De wet kwam twee dagen later tot stand. 2 Het Besluit raadplegend referendum Europese Grondwet, houdende uitvoeringsregels van enige artikelen van de WrrEG, werd eveneens van kracht Inhoud van de wet De WrrEG voorziet in het houden van een raadplegend referendum over het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa. Dit verdrag is op 29 oktober 2004 in Rome mede namens het Koninkrijk der Nederlanden ondertekend. Het is op 16 december 2004 in het Publicatieblad van de Europese Unie bekendgemaakt. De WrrEG sluit op veel punten aan bij 11 2 Gepubliceerd in Staatsblad 2005, 44 en 45.

12 de toen nog geldende Tijdelijke referendumwet. Wat de organisatie van de stemming betreft sluit de wet aan bij de Kieswet. Een raadplegend referendum op initiatief van de wetgever is uniek in Nederland. Tijdens de parlementaire behandeling is dan ook uitvoerig gesproken over de vraag waarom in dit geval een dergelijk referendum geëigend zou zijn. De initiatiefnemers waren van mening dat het constitutionele karakter van de onderhavige verdragsherziening noopt tot een sterkere legitimatie door de burgers direct te betrekken bij de instemming met het verdrag. 3 Daarmee is de plaats van een dergelijk referendum in een stelsel van representatieve democratie nog niet zonder meer duidelijk. De initiatiefnemers hebben de uitslag van het referendum steeds bestempeld als een zwaarwegend advies aan de wetgever, die de mogelijkheid behoudt het advies naast zich neer te leggen. 4 Gelet op de eigen verantwoordelijkheid van ieder die bij het ratificatieproces een taak heeft, stond daarmee echter niet vast hoe zwaar ieder van hen het advies in de praktijk zou laten wegen. Doordat de regering zich met de ondertekening van het verdrag verplicht had de ratificatie ervan te bevorderen, kon zij met betrekking tot het referendum geen neutrale positie innemen. Mede om die reden heeft de wetgever een aantal taken die normaliter onder verantwoordelijkheid van een minister zouden vallen, opgedragen aan een onafhankelijke referendumcommissie. Aanvankelijk was het de bedoeling van de initiatiefnemers dat de minister de leden van de commissie zou benoemen. Nadat gebleken was dat zowel de minister als de meerderheid van de Tweede Kamer het consequenter achtten dat de Kamer zelf de leden van de commissie zou benoemen, werd het wetsvoorstel in die zin aangepast. Het argument hiervoor was dat het bij het referendum zou gaan om een advies aan de Kamer. Tijdens de behandeling in de Eerste Kamer is nog aan de orde geweest of ook deze Kamer een rol zou moeten spelen bij de benoeming van de leden van de commissie. Dat leidde echter niet tot wijziging van de regeling. De kosten zijn hoger uitgevallen dan aanvankelijk begroot. Dit had vooral te maken met het beperkte tijdpad waarin een en ander gerealiseerd moest worden. (Federatie van Ouderverenigingen) 12 3 Kamerstukken II 2002/03, , nr. 3, blz A.w., blz. 12.

13 3 De Referendumcommissie 3.1. Samenstelling en benoeming Centraal bij de toekenning van taken aan de Referendumcommissie stond de onafhankelijke positie van de commissie. Daarom bepaalt de WrrEG dat de leden van de Referendumcommissie worden benoemd door de Tweede Kamer der Staten-Generaal, op voordracht van een aantal met name genoemde adviesorganen: de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (voordracht voorzitter), de Kiesraad, de Adviesraad internationale vraagstukken, de Raad voor het openbaar bestuur en de Sociaal-Economische Raad. 5 De genoemde raden kozen voor een gezamenlijke voordracht, zo bleek uit de brief van de voorzitter van de Raad voor het openbaar bestuur, prof. dr. J.A. van Kemenade, aan de voorzitter van de Tweede Kamer van 25 januari Voor de functie van voorzitter van de referendumcommissie werden in een bijlage bij die brief twee kandidaten voorgedragen; voor de - vier - leden werd een voordracht van acht personen gedaan. De vaste Kamercommissies voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en voor Europese Zaken besloten in een gezamenlijke vergadering op 1 februari de Kamer te adviseren uit de voorgedragen kandidaten de volgende personen te benoemen: prof. mr. C.A.J.M. Kortmann (voorzitter), mr. T. Elzenga, mr. F. Korthals Altes, mevrouw E.J. van Oostveen en de heer G.J. Schutte (zie ook bijlage 1). De Kamer volgde dit advies en ging op 8 februari tot benoeming over. Op 10 februari vond in de Tweede Kamer de installatie van de commissie plaats. De commissie beschikte over een door de minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties benoemd secretariaat (zie paragraaf 3.6). Vergaderingen De commissie vergaderde plenair achtmaal. Reeds op vrijdag 18 februari vergaderde zij voor de eerste keer; op 25 februari vond de tweede vergadering plaats. De daaropvolgende vergaderingen vonden plaats op 11 maart, 30 maart, 27 april, 27 mei, 17 juni en 17 augustus. Alle vergaderingen vonden plaats in het gebouw waarin de Projectgroep Referendum Europese Grondwet is gevestigd, op het adres Herengracht 21 te Den Haag. Hier was voor de Referendumcommissie een aparte vergaderruimte beschikbaar en de leden beschikten over een eigen bureau met een internetaansluiting. Buiten de vergaderingen waren er veel contacten tussen de leden en het secretariaat door middel van telefoon- en, vooral, verkeer. Hierdoor kon het aantal vergaderingen beperkt blijven De taken van de Referendumcommissie De taken van de commissie op grond van de wet zijn: a. het zo spoedig mogelijk vaststellen van de dag van de stemming in overeenstemming met de minister; >> 13 5 Artikel 24 WrrEG.

14 >> b. het vaststellen van een feitelijke samenvatting van het verdrag; c. het verstrekken van subsidies ten behoeve van maatschappelijke initiatieven die zich ten doel stellen het publieke debat in Nederland over het verdrag dan wel het referendum te bevorderen. Met het oog op deze taak moest de commissie met inachtneming van de wettelijke bepalingen een subsidieregeling vaststellen. 6 Daarnaast heeft de Referendumcommissie op verzoek van de minister geadviseerd over de inhoud van een referendumvraag. De bepaling dat de vaststelling van de dag van de stemming in overeenstemming met de minister geschiedt, hangt samen met de verantwoordelijkheid van de minister voor de organisatie van de stemming, vergelijkbaar met zijn verantwoordelijkheid voor de organisatie van verkiezingen. Over de inhoud van de feitelijke samenvatting zijn tijdens de parlementaire behandeling wel wensen geuit en suggesties gedaan, maar er is uitdrukkelijk toe besloten deze door de commissie in onafhankelijkheid te laten bepalen. Mede naar aanleiding van kritische kanttekeningen van de Raad van State is tijdens de parlementaire behandeling overwogen of de vaststelling van een subsidieregeling wel tot de taak van de commissie zou moeten behoren. De Raad achtte het in het algemeen onwenselijk dat een algemeen verbindend voorschrift wordt vastgesteld door zelfstandige bestuursorganen, omdat deze zijn onttrokken aan democratische controle. De initiatiefnemers hechtten er echter aan dat een onafhankelijke instantie de criteria voor de verstrekking van subsidies zou vaststellen. De wetgever volgde hen in dit standpunt Juridische positie Blijkens de WrrEG en haar geschiedenis heeft de Referendumcommissie een onafhankelijke en onpartijdige positie. Haar leden zijn benoemd door de Tweede Kamer. Zij zijn niet aan de instructies van de regering of de Kamers onderworpen. Zij zijn in juridische zin geen verantwoording aan derden verschuldigd. De commissie behoeft slechts een verslag van haar werkzaamheden - het onderhavige verslag - aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden en dit algemeen verkrijgbaar te stellen. De leden kunnen niet worden ontslagen. Hun taak eindigt slechts op eigen verzoek en door vervallenverklaring van de WrrEG. Deze bijzondere positie van de leden, die lijkt op die van rechters, hangt samen met de wettelijke taken van de Referendumcommissie. Zelfstandig bestuursorgaan De Referendumcommissie is in het leven geroepen als een zelfstandig bestuursorgaan (zbo). Zbo s kunnen worden omschreven als bestuursorganen die geen eigen democratische legitimatie bezitten en die niet werkzaam zijn onder politieke verantwoordelijkheid, dat wil zeggen verantwoordelijkheid jegens een algemeen vertegenwoordigend orgaan (Staten- Generaal, provinciale staten, gemeenteraad). 7 De wetgever achtte het van groot belang dat de commissie haar taken zo onafhankelijk mogelijk zou uitvoeren. 8 Dit betrof niet alleen het opstellen van de samenvatting maar ook de verstrekking van subsidies. De consequentie 14 6 Artikel 26 WrrEG. 7 Andere openbare lichamen in de Grondwet, Advies modernisering hoofdstuk 7 van de Grondwet deel III, Raad voor het openbaar bestuur, december Zie bijv. Kamerstukken II 2002/03, , nr. 3, blz. 13, en A, blz. 6.

15 hiervan was dat de commissie niet alleen was belast met de toekenning van subsidies maar ook met de beslissing op bezwaarschriften en het nemen van eventuele andere besluiten inzake subsidies, zoals (gedeeltelijke) terugvordering. Uit het oogpunt van onpartijdigheid pleit het één en ander voor deze constructie. Maar er zijn ook bezwaren aan verbonden, zoals een mogelijk tekort aan deskundigheid, het tijdsbeslag dat deze activiteiten op de commissie leggen en de juridische of feitelijke onmogelijkheid van toepassing van wetten als de Wet integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet Bibob). Een ander bezwaar dat de zbo-status meebrengt is de relatieve oneindigheid van het bestaan van de - toch als tijdelijk bedoelde - commissie: juridische procedures kunnen tot ver na de referendumdatum worden gevoerd. Zolang er procedures lopen, en zelfs zolang de mogelijkheid bestaat dat een juridische procedure tegen de commissie wordt geopend, moet de commissie (met een secretaris) blijven bestaan. Het kan dan gaan om procedures in verband met subsidiëring door de commissie, maar ook bijvoorbeeld om een procedure voor de Nationale ombudsman, die nog tot een jaar na beëindiging van de activiteiten van de commissie kan worden ingesteld. Voor het in onafhankelijkheid uitvoeren van taken en bevoegdheden is een zbo-status naar de mening van de Referendumcommissie niet vereist. Inzake het maken van een samenvatting spreekt dit voor zich zelf, nu daaraan geen rechtsgevolgen zijn verbonden. Maar het geldt ook voor de subsidiëring. 9 Overwogen kan worden een eventuele toekomstige commissie met betrekking tot subsidiëring een (zwaarwegende) adviesbevoegdheid te verlenen. Het is dan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (of voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijkrelaties) die de besluiten neemt en de uitbetaling verricht en daaraan desgewenst een onderzoek in het kader van de Wet Bibob vooraf kan doen gaan Taakopvatting De Referendumcommissie heeft haar onafhankelijke, onpartijdige en objectieve positie voortdurend bewaakt, onder meer door haar werk in de luwte te verrichten en te voorkomen dat zij in de maatschappelijke discussie zou worden betrokken. Daar waar publiekelijk commentaar werd geleverd op onderdelen van haar werkzaamheden, heeft zij het publieke debat gemeden om elke schijn van een politieke stellingname of van partijdigheid te vermijden. In het publieke debat is deze bijzondere positie van de commissie niet altijd voldoende begrepen en in acht genomen. 11 In de media en bij de kiezers kon dat tot verwarring over haar rol leiden. De wettelijke taken van de Referendumcommissie zijn beperkt (zie paragraaf 3.2). De Referendumcommissie heeft zich in hoofdzaak gehouden aan deze taken. Op enige onderdelen heeft zij deze, met inachtneming van de wet en haar eigen positie, ruimer opgevat. Zo heeft zij de tekst van haar samenvatting tweemaal laten verspreiden, terwijl de wet slechts éénmaal voorschrijft. Verder heeft zij een website geopend, waarop op diverse wijzen nadere informatie over het referendum, de subsidieverlening en het verdrag kon worden verkregen. Tevens was er een Informatiepunt waar telefonisch, per en per brief inlichtingen konden worden ingewonnen. Voorts gaf de Referendumcommissie persconferenties en interviews en ontving zij enige buitenlandse delegaties Zo ook de Raad van State, zie Kamerstukken II 2002/03, , A, blz. 6, punt 4b. Zie ook paragraaf De commissie had, om Bibob-onderzoek mogelijk te maken, de mogelijkheid daartoe moeten opnemen in haar subsidieregeling en vervolgens over de gehele regeling goedkeuring moeten vragen aan de ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Justitie. Dit achtte zij niet passend bij haar positie. Maar ook gezien de beperkt beschikbare tijd zou een Bibob-onderzoek onmogelijk zijn. Zie ook paragraaf Zie in het bijzonder de hoofdstukken 6 en Zie verder hoofdstuk 8.

16 3.5. Arbeidsvoorwaarden Over de arbeidsvoorwaardelijke kant van de positie van leden van de Referendumcommissie is in de WrrEG noch in enige andere wet iets geregeld. Over de vraag wie - de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties of de Tweede Kamer - afspraken met de leden van de commissie over arbeidsvoorwaarden zou moeten maken en welke juridische vorm deze zouden moeten krijgen, bestond aanvankelijk dan ook onduidelijkheid, vooral nu het ging om een commissie waarvan de leden door de Tweede Kamer zijn benoemd. Deze onduidelijkheid is pas enige tijd na de benoeming opgeheven op grond van een verzoek van de voorzitter van de Tweede Kamer aan de minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties om de administratieve afhandeling van de benoemingen ter hand te nemen. Vervolgens konden in overleg tussen het ministerie en de commissie afspraken over de tegemoetkoming voor de verrichte werkzaamheden worden uitgewerkt. Er werd een vaste beloning vastgesteld, ter hoogte van voor de voorzitter, en voor de leden. Bij Koninklijk Besluit van 31 maart 2005 werd de hoogte van de beloning vastgelegd. 13 Deze is, aldus ook de toelichting op het besluit, in overeenstemming met artikel 3, tweede lid, van het Vacatiegeldenbesluit Bij brief van 26 april 2005 van de minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties is het besluit aan de leden toegezonden Secretariaat Artikel 25 WrrEG bepaalt dat de commissie een secretaris heeft en dat deze voor zijn werkzaamheden uitsluitend verantwoording schuldig is aan de commissie. Ook andere medewerkers kunnen aan de secretaris worden toegevoegd. De minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties benoemt de secretaris en de andere medewerkers. Gedurende de maanden februari tot en met augustus stond de commissie een secretariaat ter beschikking. Secretaris was mr. E.A. van Bonzel. Verder bestond het secretariaat uit twee juridisch medewerkers, een (parttime) voorlichter en een secretaresse. 14 Gedurende een aantal weken in de maanden maart en april waren aan dit team twee juridisch medewerkers ten behoeve van de behandeling van het grote aantal subsidieverzoeken toegevoegd. Het secretariaat van de Referendumcommissie maakte in organisatorische zin deel uit van de Projectgroep Referendum Europese Grondwet (PREF). Deze projectgroep was ingesteld door de minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties ten behoeve van de organisatie van het referendum, het organiseren van een opkomstbevorderende campagne en de secretariële ondersteuning van de Referendumcommissie. Vanuit het Informatiepunt Referendum Europese Grondwet, dat eveneens onderdeel vormde van deze projectgroep, werd objectieve informatie verstrekt, onder meer in reactie op vragen die door burgers aan de Referendumcommissie werden gesteld. De Referendumcommissie heeft geen aanwijzingen dat de organisatorische inbedding van het secretariaat tot ongewenste vermenging van taken heeft geleid. Toch zou zij het juister geacht hebben, als het secretariaat los gestaan zou hebben van andere ambtelijke (project)groepen die bij de voorbereiding van het referendum betrokken waren. De commissie denkt hierbij aan de figuur die ook bij kabinets(in)formaties voorkomt, waarbij ambtenaren die de kabinets(in)formateur bijstaan, tijdelijk zijn ontslagen uit de hiërarchie Besluit van 31 maart 2005, nr , houdende toekenning van een vaste beloning aan de voorzitter en de overige leden van de referendumcommissie, genoemd in artikel 24 van de Wet raadplegend referendum Europese Grondwet. 14 Zie bijlage I.

17 van het ministerie waarvoor zij werkzaam zijn en waarbij zij wat hun materiële arbeidsvoorwaarden betreft aangesteld blijven. Ook zou het juister zijn geweest als de Referendumcommissie haar post niet via het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties zou hebben ontvangen, maar over een eigen postbus zou hebben beschikt De tijdfactor De referendumperiode De korte tijd die verliep tussen de dag van de benoeming van de leden van de Referendumcommissie en de periode waarin het referendum moest plaatsvinden, was een factor van betekenis. Dit gold zowel voor de vaststelling van de dag van de stemming (hoofdstuk 4) als bij de vaststelling en de verspreiding van de feitelijke samenvatting (hoofdstuk 6), en vooral bij de subsidietoekenning en de behandeling van de bezwaarschriften tegen beschikkingen waarbij aangevraagde subsidies waren afgewezen (hoofdstuk 7). De initiatiefnemers gingen aanvankelijk uit van de mogelijkheid dat de stemming inzake het referendum zou samenvallen met de dag waarop in Nederland de verkiezing van leden van het Europees Parlement zou plaatsvinden. Dit zou zich voordoen indien de WrrEG vóór 22 april 2004 in werking zou zijn getreden en het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa voor het Koninkrijk vóór die dag zou zijn ondertekend, dan wel in de Intergouvernementele Conferentie vóór die dag overeenstemming zou zijn bereikt over de tekst van het verdrag. 15 Aan geen van deze voorwaarden is echter voldaan. Het initiatiefvoorstel regelde verder wanneer de stemming zou plaatsvinden, als voor 22 april 2004 geen overeenstemming over het verdrag zou zijn bereikt dan wel de wet op of na 22 april 2004 in werking zou treden. 16 Ook bepaalde het voorstel dat, indien de dag van de stemming zou vallen in de periode van 15 juni tot en met 7 september 2004, de stemming zou plaatsvinden op 8 september Zo werd voorkomen dat de stemming zou plaatsvinden in de vakantieperiode. Als gevolg van vertraging van zowel de overeenstemming tussen de lidstaten van de Europese Unie over het verdrag, als de afhandeling van het voorstel van WrrEG, hebben de initiatiefnemers op 26 mei 2004 in verband met het tijdstip van het referendum een voorstel van wet tot wijziging van de WrrEG aanhangig gemaakt. In het nieuwe artikel 8, dat ingevolge deze wijzigingswet in de plaats is getreden van het oorspronkelijke artikel 8, kreeg de referendumcommissie tot taak zo spoedig mogelijk de dag van de stemming vast te stellen, in overeenstemming met de minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties. 18 Als gevolg van deze wijziging werd als dag van de stemming aangewezen: een woensdag binnen een termijn die aanvangt op de vijfentachtigste dag en eindigt vijf maanden na de datum met ingang waarvan de leden van de referendumcommissie zijn benoemd Dit was opgenomen in artikel 8, eerste lid, onderdelen a en b, WrrEG. 16 Artikel 8, eerste lid, onderdelen c tot en met e, WrrEG. 17 Artikel 8, tweede lid, WrrEG. 18 Artikel 8, eerste lid, WrrEG. 19 Artikel 8, tweede lid, onderdeel a, WrrEG.

18 Om te voorkomen dat de stemming in de vakantieperiode zou vallen, werden de artikelen 110, derde lid, en 111 van de Tijdelijke referendumwet (met enige aanpassingen) van toepassing verklaard. 20 Als gevolg hiervan zou de stemming niet kunnen plaatsvinden in de periode van 1 juli tot en met 15 augustus. De data die in die periode vallen, werden opgeschort tot na afloop van die periode. Deze vakantieperiode volgens de - inmiddels vervallen - Tijdelijke referendumwet begon later en eindigde vroeger. Zij was dus korter dan die van het oorspronkelijke voorstel. De leden van de Referendumcommissie zijn benoemd op 8 februari Aldus begonnen de termijnen van vijfentachtig dagen en vijf maanden te lopen op 9 februari Het referendum moest dus worden gehouden op een woensdag, vallende tussen 4 mei en 9 juli De eerst mogelijke datum van het referendum was 4 mei en de laatst mogelijke zou zijn 6 juli Zoals hierboven uiteengezet kon het referendum niet vallen tussen 1 juli en 15 augustus. Voor woensdag 6 juli kwam woensdag 17 augustus in de plaats. Zou niet verwezen zijn naar de Tijdelijke referendumwet, maar de oorspronkelijke bepaling van artikel 8, tweede lid, zijn aangepast voor het jaar 2005, dan zou de stemming in plaats van op een der woensdagen tussen 14 juni en 6 september 2005, zijn gehouden op 7 of 14 september Samenvallen referendumperiode met vakantieperioden De Referendumcommissie moest dus bij de bepaling van de dag van de stemming een woensdag vaststellen, die zou vallen in de periode van 4 mei tot 1 juli of op 17 augustus. De Referendumcommissie was van mening dat 17 augustus nog binnen de periode van de schoolvakanties zou vallen. Dat was ook het oordeel van de Kiesraad. Bovendien zou de laatste periode van de voorlichting over het verdrag en de campagne voor of tegen instemming met dit verdrag dan eveneens gedurende de vakantieperiode (ook van leden van het kabinet) en het reces van Kamerleden vallen. Stemming op 17 augustus achtte de Referendumcommissie daarom niet wenselijk. Zij zag zich dus beperkt tot de periode van 4 mei tot en met 29 juni Het begin van de referendumperiode Gelet op de complexiteit van de materie waarover een uitspraak van de kiezers werd gevraagd, was een betrekkelijk lange periode van voorlichting en maatschappelijk debat vereist. Die periode zou niet geheel of gedeeltelijk mogen samenvallen met vakantieperiodes van grote groepen kiezers of van politieke ambtsdragers. Zij zou pas kunnen beginnen na de verspreiding van de feitelijke samenvatting van het verdrag, die de Referendumcommissie moest vaststellen. Die periode kon pas goed beginnen, nadat subsidieaanvragers de beschikking over (een voorschot op) de subsidie hadden verkregen om daarmee hun activiteiten te bekostigen. Voorbereiding en bekendmaking van de subsidieregeling vergden tijd. De tijd die beschikbaar was voor het aanvragen van subsidies en het beslissen daarop, was kort. Die tijd kon niet nog meer worden ingekort. De eerste vier woensdagen (maand mei) in de voor stemming aangewezen periode, kwamen om deze redenen niet in aanmerking als dag van de stemming Artikel 8, derde lid, WrrEG.

19 Concluderende opmerkingen De tijdfactor speelde reeds onmiddellijk toen de Referendumcommissie zich aan haar eerste taak zette om zo spoedig mogelijk (in overeenstemming met de minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties) de dag van de stemming vast te stellen. Bij een referendum over een gecompliceerd onderwerp, waarvoor de wetgever bepaalt dat een objectieve feitelijke samenvatting wordt verspreid en waarvoor subsidies worden toegekend ter bevordering van het publieke debat, is het onwenselijk de referendumperiode al te laten beginnen vijfentachtig dagen na de benoeming van de leden van de referendumcommissie. Het is zeer moeilijk om binnen die termijn een feitelijke samenvatting vast te stellen en te laten drukken en verspreiden, alsmede een subsidieregeling vast te stellen en uit te voeren en daarna nog voldoende tijd over te houden voor het publieke debat. Nu vond de stemming plaats op de honderddertiende dag na de dag waarop de leden van de Referendumcommissie waren benoemd, en nog was de tijd voor debat en campagne kort. Een eerdere datum was dus praktisch uitgesloten. Een latere aanvang van de referendumtermijn zou hebben geleid tot een dienovereenkomstige verschuiving van het einde daarvan. Dat zou de mogelijkheid hebben geboden tot een, ten opzichte van de dag van de stemming, eerdere verspreiding van de feitelijke samenvatting en tot ruimere termijnen voor de indiening en behandeling van subsidieaanvragen en de behandeling van bezwaarschriften tegen afwijzende beschikkingen. Daarnaast zou de tijd van voorbereiding en voor debat en campagne ruimer zijn geweest indien de stemming gedurende de periode van 15 juni tot 7 september zou zijn uitgesteld tot 7 of 14 september. Een dergelijk uitstel was in het oorspronkelijke wetsvoorstel 21 voorzien en door de Tweede Kamer aanvaard. De toepasselijkverklaring van de Tijdelijke referendumwet die daarvoor in de plaats kwam, leidde mede tot de krappe tijd van voorbereiding, publiek debat en campagne. Vooral de aanvragers van subsidie hebben dit als een bezwaar gevoeld. De Referendumcommissie is van mening dat er weinig tijd beschikbaar was voor aanvraag van subsidies en de beoordeling en toekenning daarvan. Voor de volgende keer zou het wel goed zijn om in een eerder stadium de toewijzingsprocedure uit te voeren. Wij kwamen nu in de problemen met de organisatie van de campagne, doordat de tijd erg kort was. Meer voorbereidingstijd is dan ook wenselijk! (JOVD) Artikel 8, tweede lid, WrrEG.

20 Op die referendumwet zelf, die bepaalt dat de referendumcommissie het feitelijke referendum en het verschaffen van subsidies binnen dagen moet organiseren, kun je de nodige kritiek hebben. Onze zusterorganisaties in het buitenland (Denemarken, Ierland, Zwitserland) verklaarden desgevraagd dat een maandenlange campagne een vereiste is om een echt publieksdebat van de grond te krijgen. (Socialistische Partij) 20