De vele schaduwzijden van de humanitaire oorlog

Transcriptie

1 boekessay De vele schaduwzijden van de humanitaire oorlog Humanitaire interventie en soevereiniteit. De geschiedenis van een tegenstelling Duco Hellema & Hilde Reiding (red.), Boom, Amsterdam 2005 A bed for the night. Humanitarianism in crisis David Rieff, Simon & Schuster, New York 2002 pieter smidt van gelder 90 Soedan Sinds het uitbreken van het conflict in Darfur zijn tweehonderdduizend mensen vermoord en twee miljoen anderen op de vlucht geslagen, al dan niet naar de buurlanden. De roep om een humanitaire interventie klinkt steeds luider. Een keur aan beroemdheden, van Mia Farrow tot George Clooney en Brad Pitt, bepleit een vn-troepenmacht, liefst een robuuste. Tot voor kort verzette Soedan zich met succes tegen de komst van blauwhelmen, zich beroepend op zijn soevereiniteit. Over de auteur Pieter Smidt van Gelder werkt voor de vn in Centraal-Afrika Noten zie pagina 95 Rwanda In vier maanden tijd worden naar schatting achthonderdduizend mensen met messen en houwelen de dood ingejaagd. De wereld staat erbij en kijkt ernaar. Kofi Annan, op dat moment de hoogste verantwoordelijke binnen het Department of Peace Keeping Operations (dpko) van de vn, grijpt niet in. Het lijkt allemaal zo eenvoudig. Als ergens ter wereld een genocide uitbreekt of dreigt uit te breken, als de mensenrechten op grote schaal worden geschonden, dan moet de internationale gemeenschap ingrijpen. Alle staten dragen verantwoordelijkheid voor wereldvrede en veiligheid. Dat het in werkelijkheid zo eenvoudig niet ligt, wordt belicht in twee veelbesproken S&D7&8-binnenwerk.indd :44:54

2 publicaties: Humanitaire interventie en soevereiniteit. De geschiedenis van een tegenstelling onder redactie van Duco Hellema en Hilde Reiding en A bed for the night. Humanitarianism in crisis van David Rieff. razende roelanderij In veel opzichten zijn de boeken elkaars tegenpolen. Het eerstgenoemde, dat is geschreven door een groot aantal voornamelijk Utrechtse historici en juristen, heeft een historische, actuele en casuïstische invalshoek. Het tweede is een product van de praktijkman Rieff, een Amerikaanse journalist die gewoond en gewerkt heeft in Bosnië, Rwanda, Kosovo en Afghanistan en die veel van dichtbij heeft meegemaakt. Het lezen van zijn boek is geen prettige bezigheid. Dat komt door de oncomfortabele waarheden, door de wat schreeuwerig moralistische toon en doordat Rieff geen oplossingen biedt voor problemen die hij constateert. Eerst maar eens de waarheden die hij heeft genoteerd. Sinds de jaren negentig zijn media, humanitarisme, militarisme en de vn met elkaar verstrengeld geraakt. Onder de vlag van bescherming van de mensenrechten en het (verder) voorkomen van humanitaire crises wordt soms militair ingegrepen in een conflict. Vervolgens springen niet-gouvernementele organisaties (ngo s) in en gaan aan het werk onder de paraplu van de vn en soms zelfs onder militaire regie. De media spelen samen met de ngo s een belangrijke rol bij het bekend maken van het conflict bij het westerse publiek en het op de politieke agenda krijgen ervan. Wat is hier mis mee? Wel, in de kern bestaat er geen humanitair antwoord op humanitaire crises, betoogt Rieff. Zo n crisis willen voorkomen of stoppen klinkt als een nobel streven, maar in de praktijk kan dat doel alleen langs militaire weg worden bereikt. En dat betekent, altijd en overal, dat er onschuldige burgerslachtoffers vallen (in eufemistische termen: collateral damage). Bovendien, wie consequent wil zijn in dit humanistische mensenrechtenpleidooi, committeert zich de facto aan een eindeloze rij altruïstische oorlogen in verre uithoeken van de wereld. Daartoe zijn machtige, rijke landen (de vs, Frankrijk, Groot-Brittannië) helemaal niet bereid. Zo krijgt interventie per definitie iets willekeurigs. Dat westerse regeringen niet staan te springen om in elke crisis op te treden, hoeft bepaald geen verwondering te wekken. Militair ingrijpen kost veel geld en energie en gaat altijd gepaard met verliezen aan eigen kant. De beschikbare middelen zijn per definitie beperkt en ook het geduld en het begrip van het publiek dat deze oorlogen want daar hebben we het Een humanitaire crisis willen voorkomen of stoppen klinkt als een nobel streven, maar in de praktijk kan dat doel alleen langs militaire weg worden bereikt over moet financieren en steunen zijn eindig. Sterker nog, de gemiddelde burger weet weinig tot niets van de zoveelste brandhaard in de wereld waar volgens de humanitaire activisten op stel en sprong ingegrepen moet worden. Een crisis moet eerst bekendheid krijgen, voordat het publiek enige interventie steunen zal. Daarbij concurreren verschillende crises om aandacht. Op Amerikaanse nieuwszenders duurt een gemiddeld item over het buitenland anderhalve minuut, in Europa staan er zo n drie minuten voor. Hoe kan men in zo n tijdspanne de context schetsen van een onbekend land, het conflict, de strijders, de inzet? Tegen deze achtergrond is het eigenlijk een wonder dat er af en toe wél geïntervenieerd wordt. Tot zover klinkt Rieffs betoog tamelijk sterk. Minder overtuigend is hij wanneer hij de ngo s (met name de Amerikaanse, in mindere mate de Franse) ervan langs geeft. Frappez, frappez 91 S&D7&8-binnenwerk.indd :44:54

3 92 toujours, lijkt zijn motto. Ja, ook ontwikkelingswerk is een markt waarin geconcurreerd moet worden om aandacht en geld van een westers publiek. En dus is het belangrijk om gezien en gehoord te worden, succes te claimen en van falen anderen de schuld te geven. Maar en dit punt sneeuwt onder in Rieffs razende roelanderij ngo s doen veel en goed werk. Hun medewerkers zijn veelal jonge mensen die comfort en een luxe leven opgeven in ruil voor interessante werkervaring en een vrij goed salaris, maar ook ontberingen en gevaar. De kritiek van Rieff is bovendien niet consistent. Amerikaanse ngo s zouden niet deugen omdat ze te veel als een verlengstuk van Washington fungeren, terwijl hij de Fransen juist verwijt dat ze te vaak een onafhankelijk tegengeluid willen laten horen. Rieff lijkt een geromantiseerd beeld van ngo s te koesteren, een idee van organisaties zoals ze wellicht ooit in de jaren vijftig en zestig hebben gefunctioneerd. Nergens legt hij uit hoe ngo s zich dan wel zouden moeten opstellen, hoe ze zich zouden kunnen ontworstelen aan de symbiose van media, vn en machtige regeringen. Rieffs impliciete kritiek als zouden alle humanitaire actoren huns ondanks als brandstof functioneren voor het in stand houden van conflicten, krijgt in zijn boek geen onderbouwing. Hij verwijt humanitaire en mensenrechtenactivisten geen heldere maatstaf te hanteren, maar biedt die zelf evenmin. Dit alles maakt A bed for the night lang geen prettig boek. Niettemin is het noodzakelijk leesvoer voor allen die zich bezighouden met geopolitieke en humanitaire crises. problematische termen In de heldere inleiding van Humanitaire interventie en soevereiniteit zetten de redacteuren de lijnen uit. De studie stelt zich expliciet ten doel de beginselen die ten grondslag liggen aan het fenomeen humanitaire interventie te confronteren met de rivaliserende beginselen van soevereiniteit, niet-inmenging in binnenlandse aangelegenheden en het daarmee nauw verbonden geweldsverbod. 1 Humanitaire interventie wordt hierbij opgevat als een militair ingrijpen (dit in tegenstelling tot andere vormen van inmenging als diplomatieke pressie of een economische boycot) zonder toestemming van de desbetreffende doelstaat. Vredesmissies vallen daardoor buiten de definitie, omdat in dat geval het betrokken land toestemming geeft (denk aan Cyprus). Verschillende schrijvers benadrukken dat de praktijk van humanitaire interventie gevoelig is voor misbruik en dat humanitaire interventies menselijk leed teweegbrengen, in plaats van dat ze lijden altijd onmiddellijk verzachten. Terminologische problemen komen uitgebreid aan de orde. Terecht benadrukt Hellema in zijn bijdrage de problematische kanten van het concept internationale gemeenschap. De term suggereert een overeenkomst tussen de normen en ideeën van de belangrijkste spelers op het wereldtoneel (wie zijn dat eigenlijk?) die vaker schijn dan werkelijkheid is. Bovendien is er sprake van een impliciet moreel element, dat als verschillende (machtige) spelers voorstander van een bepaalde interventie zijn, het gewapende ingrijpen een grotere legitimiteit zou hebben. De universele autoriteit waaraan de term internationale gemeenschap appelleert, bestaat in de praktijk niet. 2 Ook het begrip humanitaire interventie is misleidend. Zo n interventie is een oorlog, op zijn best een met humanitaire doeleinden (Baehr en Flinterman) of een humanitair geïnspireerde militaire inmenging (Malcontent). Dat westerse politici het liever over humanitaire interventies dan over oorlog hebben, verbaast niet. Maar zelfs als humanitaire motieven expliciet gebruikt worden ter rechtvaardiging van een gewapend ingrijpen, is er dikwijls ook sprake van andere beweegredenen. Juridisch lijkt het allemaal vrij eenvoudig. Het soevereiniteitsbeginsel houdt in dat elke staat binnen zijn eigen grondgebied rechtsmacht heeft. Dit brengt non-interventie met zich mee: in beginsel onthouden andere staten zich van bemoeienis. Zulks houdt intussen niet S&D7&8-binnenwerk.indd :44:54

4 in dat humanitaire interventies nooit toegestaan zouden zijn. Het gebruik van geweld voor humanitaire doelen is geoorloofd als er een besluit van de Veiligheidsraad aan ten grondslag ligt: als deze concludeert dat grootschalige schendingen van de mensenrechten of het internationaal humanitair recht een bedreiging vormen voor de internationale vrede en veiligheid en militair optreden daarom geboden is. Belangrijk is overigens dat onder deze omstandigheden een interventierecht weliswaar bestaat, maar dat van een interventieplicht nooit sprake is. Dit alles biedt een zeker kader voor het denken en handelen, maar ook niet meer dan dat. Baehr en Flinterman concluderen dan ook Eindeloze bloedige beelden en onblusbare inferno s zouden een zekere mate van apathie en onverschilligheid in de hand kunnen werken terecht dat er behoefte is aan een herijking van de traditionele begrippen soevereiniteit en noninterventie. 3 De problemen zijn het grootst op praktisch niveau. Want stel dat de Veiligheidsraad niet tot een besluit kan komen (iets wat tijdens de Koude Oorlog en in feite ook nog daarna vaker wel dan niet het geval was), wat dan? Hoe groot was de rechtmatigheid van de navo-bombardementen op Servische doelen tijdens het Kosovo-conflict? En hoe zit het met het ingrijpen van de coalition of the willing in Irak? 4 Anders dan Rieff doet in zijn boek, schetst Malcontent in zijn bijdrage aan de bundel van Hellema en Reiding een genuanceerd beeld van de rol van de media. Enerzijds kunnen beelden en berichten over menselijk lijden tot deelname aan een humanitaire interventie bewegen ( push ). Anderzijds kunnen media ertoe bijdragen dat een bepaalde missie uiteindelijk niet wordt voortgezet ( pull ). Eindeloze bloedige beelden en onblusbare inferno s zouden tenslotte een zekere mate van apathie en onverschilligheid in de hand kunnen werken. Uiteindelijk is het effect moeilijk meetbaar en bij een beslissing tot beëindiging van een missie spelen ook altijd binnenlandse politieke overwegingen en druk vanuit het parlement mee. Malcontent concludeert dan ook dat de mogelijkheden van de moderne massamedia om als een zelfstandige en onafhankelijke actor staten tot humanitaire interventies in andere soevereine staten te bewegen, dan wel dergelijke interventies te blokkeren, veel kleiner [zijn] dan vaak wordt verondersteld. 5 Pas bij policy uncertainty, een situatie van weinig politieke eensgezindheid, het ontbreken van helder omschreven doelen en hiermee samenhangende gebrekkige informatie aan de maatschappij over de daadwerkelijke (im-)materiële kosten van een interventie, is de media-invloed relatief groot. 6 Wat helaas ontbreekt in Humanitaire interventie en soevereiniteit is een slothoofdstuk om de verschillende lijnen die in de hoofdstukken zijn uitgezet, bijeen te binden. Zo blijven de elementen en ideeën uit het historische, het actuele en het casuïstische deel enigszins in de lucht hangen. Daarmee laat de bundel, hoe lezenswaardig ook, de interessantste vraag onbeantwoord: wanneer is een interventie gerechtvaardigd? Moet er een genocide gaande zijn of is een op uitbreken staan al voldoende? Hoe groot moet de schaal zijn waarop mensenrechten geschonden worden? Als elementaire mensenrechtenschending het criterium is, dan zou de eu strikt genomen de vs binnen kunnen (of zelfs moeten) vallen om de gevangenen van Guantánamo te bevrijden. Dat gebeurt natuurlijk niet. Evenmin is ooit overwogen gewapend te interveniëren in Tsjetsjenië. een onvolmaakte wereld Waarschijnlijk moet de conclusie, deprimerend maar realistisch, luiden dat bij het al dan niet humanitair interveniëren ook (of juist ) altijd ele- 93 S&D7&8-binnenwerk.indd :44:54

5 94 menten van macht, hypocrisie en opportuniteit een rol spelen. Nu eens wordt er ingegrepen en rechtvaardigen politici, ook als er in werkelijkheid sprake is van gemengde motieven, de interventie door te wijzen op de humanitaire ramp die zich aan het voltrekken is. Dan weer blijft een interventie achterwege, terwijl moeilijk te bepalen is waarom nu van een humanitaire ramp geen sprake zou zijn. Het beeld is gemengd. In de achtertuin van Europa (Kosovo, Bosnië) werd relatief snel ingegrepen. Maar de grootste brandhaarden bevinden zich in Afrika. De meeste vn-missies en de eerste onderzoeken van het Internationaal Strafhof richten zich op dat continent. Het rijke Westen intervenieert in de arme resten. Plus ça change, plus c est la même chose? Zover zou ik niet willen gaan. Maar wie de lijn volgt van het pacificeren van wilde volken door de Romeinen via beschavingsmissies van Europese landen tot humanitaire interventies onder vn-vlag, neemt niet alleen veranderingen waar, maar ook een merkwaardige historische continuïteit. Neem nu de oncomfortabele overeenkomsten tussen de Volkenbond en de vn. Van Ginneken schrijft over de situatie in het interbellum: Collectieve veiligheid [werkte] alleen als alle grote mogendheden gezamenlijk tegen een vijand optrokken. 7 En: Internationaal overeengekomen regels konden naar believen nageleefd worden: internationale supervisie bestond alleen op papier en op het overtreden van de regels stonden geen sancties. 8 Hoe anders of identiek is de situatie nu? De vn, het product van de Tweede Wereldoorlog, is een exogene organisatie die zo sterk is als de lidstaten willen dat ze is. Er is geen sprake van een geheel dat boven de samenstellende delen staat. Het is dan ook niet vreemd dat er tijdens de Koude Oorlog geen humanitaire interventies met een stempel van de Veiligheidsraad plaatsvonden, ook al zouden ze op humanitaire gronden verdedigbaar geweest zijn in onder meer Biafra (Nigeria ), Angola en het Cambodja van Pol Pot ( ). 9 De teleurstelling in onze tijd, die van de veronderstelde nieuwe wereldorde, schuilt waarschijnlijk in het feit dat de situatie er sinds het einde van de Koude Oorlog niet veel beter op is geworden. Als elementaire mensenrechtenschending het criterium is, dan zou de eu strikt genomen de vs binnen kunnen (of zelfs moeten) vallen om de gevangenen van Guantánamo te bevrijden Het is belangrijk ons te realiseren dat sinds de Tweede Wereldoorlog de meerderheid van de conflicten draait om binnenlands geweld. Zeker, landen hebben recht op respect voor hun soevereiniteit. Maar tegelijkertijd hebben zij die de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens hebben ondertekend en dat zijn ze bijna allemaal vrijwillig een deeltje van hun soevereiniteit afgestaan en de deur opengezet naar internationale controle en een zeker droit de regard. Hier openbaart zich de eigenaardigheid van internationaal recht. Enerzijds heeft het recht een theoretische dimensie: het is een samenstel van regels. Anderzijds omvat het recht een praktisch machtselement: die regels moeten afgedwongen kunnen worden, desnoods met geweld. Waar het internationale recht overloopt van het eerste element, laat het tweede, die afdwingbaarheid, in hoge mate te wensen over. Daarbij is de hiërarchie tussen het recht op soevereiniteit en de verplichting tot het respecteren van de mensenrechten geen uitgemaakte zaak. Willen we ernstige schendingen werkelijk een halt kunnen toeroepen, dan moeten we toewerken naar een constellatie waarin de plicht tot het respecteren van de mensenrechten en het recht om schendingen aan de kaak te stellen, prevaleren boven het recht op soevereiniteit. Nieuw is dat allemaal niet. Hugo de Groot zei het S&D7&8-binnenwerk.indd :44:54

6 al: het gebruik van geweld tegen een andere staat is rechtmatig als die staat zijn burgers op zo n wrede wijze behandelt dat daarmee het geweten van de gemeenschap van staten wordt geschokt. Voorlopig blijven in onze wereldwanorde de criteria voor wat een humanitaire ramp is en wat gerechtvaardigd en proportioneel ingrijpen betrekkelijk vaag. De humanitaire oorlog blijft een problematisch concept. Intussen mag het feit dat in een land of regio niet is ingegrepen, nooit misbruikt worden als argument voor het afzien van interventies elders. Oftewel, zoals twee auteurs in de Nederlandse bundel gelaten, maar terecht, opmerken: In een onvolmaakte wereld zal men genoegen moeten nemen met onvolmaakte oplossingen. 10 En daar kan geen (semi-gepensioneerde) filmster wat aan veranderen. Noten 1 Hellema en Reiding, Humanitaire interventie en soevereiniteit, p Hellema, Humanitaire interventie en de verbreiding van democratie, in: Hellema en Reiding (2005), p Baehr en Flinterman, Humanitaire interventie. De huidige stand van zaken, in: Hellema en Reiding (2005), p Het is overigens sterk de vraag of de door de vs geleide interventie in Irak (2003) onder de definitie valt. Het ingrijpen werd niet (in de eerste plaats) gerechtvaardigd met een beroep op humanitaire motieven; de aanwezigheid van massavernietigingswapens en de link tussen Saddam en Al Qaida speelden de hoofdrol. 5 Malcontent, De cnn factor. Humanitaire interventie en de macht van de massamedia, in: Hellema en Reiding (2005), p Ook bij bekende voorbeelden als de Nederlandse missie in Srebrenica begin jaren negentig en het Amerikaans ingrijpen op Haïti in 1994 wordt de invloed van de media dikwijls overschat. Heeft de overheid eenmaal het besluit tot interventie (of non-interventie) genomen, dan blijkt de speelruimte van de media gering. 6 Een mooi voorbeeld hiervan vormt de Britse opstelling in de Oosterse kwestie tussen 1875 en In een interessante casestudie beschrijft De Graaff hoe de Britse premier Disraeli en zijn minister van Buitenlandse Zaken het voortdurend oneens waren. Een heldere politieke lijn ontbrak. Dit liet veel ruimte open voor media en pressiegroepen. 7 Van Ginneken, Staatsraison en Volkenbond. Het interbellum, in: Hellema en Reiding (2005), p. 91. Als voorbeelden van gevallen waar volgens toentertijd vigerend internationaal recht ingegrepen had moeten worden, maar dit niet gebeurde, noemt de auteur: Italië in het Abessijnse conflict, de Japanse agressie tegenover China en de Duitse annexatie van verschillende buurlanden. 8 Van Ginneken, p De voorbeelden komen uit Baudet, Soevereiniteit en humanitaire interventie. Theorie en praktijk in de Koude Oorlog, in: Hellema en Reiding (2005), p Eerstgenoemd conflict, waarbij de Nigeriaanse overheid bewust het wapen van de honger inzette tegen de opstandige provincie, vormde de aanleiding tot de oprichting van msf (als afsplitsing van icrc), daar zij niet langer wilde zwijgen over de genocide. Volgens Rieff kan achteraf bezien niet gesproken worden van genocide (Rieff, 2002, p ). 10 Baehr en Flinterman, in: Hellema en Reiding (2005), p S&D7&8-binnenwerk.indd :44:55