Published in: Decent work op de agenda: Nederland en de normen van de Internationale Arbeidsorganisatie

Transcriptie

1 UvA-DARE (Digital Academic Repository) De ILO als normsteller Boonstra, K. Published in: Decent work op de agenda: Link to publication Citation for published version (APA): Boonstra, K. (2008). De ILO als normsteller. In G. J. J. Heerma van Voss (Ed.), Decent work op de agenda: (pp ). Den Haag: Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. General rights It is not permitted to download or to forward/distribute the text or part of it without the consent of the author(s) and/or copyright holder(s), other than for strictly personal, individual use, unless the work is under an open content license (like Creative Commons). Disclaimer/Complaints regulations If you believe that digital publication of certain material infringes any of your rights or (privacy) interests, please let the Library know, stating your reasons. In case of a legitimate complaint, the Library will make the material inaccessible and/or remove it from the website. Please Ask the Library: or a letter to: Library of the University of Amsterdam, Secretariat, Singel 425, 1012 WP Amsterdam, The Netherlands. You will be contacted as soon as possible. UvA-DARE is a service provided by the library of the University of Amsterdam ( Download date: 28 Sep 2019

2 HOOFDSTUK 2 DE ILO ALS NORMSTELLER 2.1 Het mandaat van de ILO Volgens de Directeur-Generaal van de ILO voorziet de ILO in een aantal voorzieningen voor de internationale gemeenschap; het is een wereldomvattend referentiepunt voor kennis op het terrein van arbeid en alles wat daarmee samenhangt, het is het centrum voor normatieve activiteiten in de wereld van de arbeid, het platform waarop het internationale debat en de onderhandelingen met betrekking tot sociaal beleid plaatsvindt, een bron van diensten voor (juridische) belangenbehartigers en voor hen die informatie behoeven en betrokken zijn bij het opstellen van beleid. Het mandaat van de ILO is geformuleerd in de Declaration of Philadelphia in termen die een hoog ambitieniveau hebben. De organisatie heeft het doel omstandigheden te creëren van vrijheid en waardigheid, economische zekerheid en gelijke kansen zodat alle mensen, ongeacht ras, geloof en, sekse, in staat zijn hun materiële en geestelijke welzijn te ontwikkelen. Een zodanig mandaat met dergelijke beginselen vergt uiteraard een vertaling naar programma s met concrete doelstellingen. 2.2 De activiteiten van de ILO Op het eerste gezicht lijkt de ILO vooral een producent van arbeidsrechtverdragen, die door de lidstaten al dan niet kunnen worden geratificeerd. Het veelomvattende administratieve toezichtsysteem door middel van verplichte rapportages versterkt de suggestie dat het voor een groot deel om een administratieve papieren constructie gaat. Het is een feit dat de verdragen de basis van de organisatie vormen, maar het opstellen van zoveel mogelijk verdragen is niet het doel. Het doel is het bereiken van de optimale effectieve normatieve en feitelijke werking van de normen, binnen de lidstaten en eveneens in de onderlinge verbanden tussen de ILO en de lidstaten. Een enkelvoudige juridische benadering kan daarin nooit effectief zijn. Uiteindelijk is het doel altijd de arbeidsbescherming van werkenden in de gehele wereld te verbeteren. Daarbij hoort niet alleen het normatieve deel van de activiteiten, maar eveneens het verlenen van technische ondersteuning, samenwerking en versterking van de capaciteiten van de betrokken partijen. De ILO heeft vier strategische doelen vastgesteld die dienen als richtlijn voor de activiteiten en de besteding van het budget. Op de eerste plaats staat de bevordering en toepassing van fundamentele rechten en beginselen bij de arbeid. Verder het creëren en vergroten van kansen op rechtvaardige arbeid en een zeker inkomen voor vrouwen en mannen. Als derde doel streeft de ILO ernaar het bereik van haar instrumenten te vergroten en daarmee effectieve sociale bescherming voor iedereen te verzekeren. Het vierde doel is om het tripartisme en de sociale dialoog te versterken. Ter bevordering van het bereiken van deze doelen zijn verschillende zogenaamde geïntegreerde InFocus ontwikkelingsprogramma s opgesteld, die bestaan uit normatieve maar ook uit praktische activiteiten als trainings- en onderwijsprogramma s. Zo heeft de ILO bijvoorbeeld een budget dat kan worden ingezet voor technische assistentie bij het implementeren van verdragen door het wijzigen van nationale wetgeving. Ook beheert de organisatie een aantal trainingscentra in verschillende delen van de wereld. Vanaf 1999 hanteert de ILO de Decent Work Agenda (zie hoofdstuk 1). 2.3 De organen van de ILO De drie belangrijkste organen van de ILO zijn; de Internationale Arbeidsconferentie (International Labour Conference), het Internationaal Arbeidsbureau (International Labour Office) en de Raad van Beheer (Governing Body). 22

3 2.3.1 De Internationale Arbeidsconferentie De Internationale Arbeidsconferentie die in beginsel jaarlijks in juni te Genève wordt gehouden is het belangrijkste orgaan van de ILO. Het is de wetgevende vergadering van de organisatie. Gedurende de Conferentie wordt in verschillende - per Conferentie benoemde - Comités (Committees), een onderwerp behandeld met het oog op de ontwikkeling van beleid op het desbetreffende terrein. Dit kan resulteren in het enkel formuleren van de conclusies van de discussies, maar ook in een voorstel voor een tekst van een verdrag (convention) of een aanbeveling (recommendation). De Comités rapporteren aan de Conferentie die de conclusies of het instrument in de plenaire vergadering aanneemt. De Conferentie bestaat uit delegaties van alle lidstaten van de ILO. Deze delegaties zijn net als de organen van de ILO tripartiet samengesteld, hetgeen wil zeggen dat de delegaties over het algemeen in elk geval bestaan uit twee overheidsvertegenwoordigers en een werkgevers- en een werknemersvertegenwoordiger. Ook bestaat de delegatie van een lidstaat vaak uit deskundigen uit de lidstaat die de delegatieleden bijstaan op het terrein dat zij bestrijken. Per onderwerp op de agenda van de Conferentie mogen twee technisch adviseurs de delegatieleden vergezellen. Tijdens de Conferentie stemmen de delegatieleden onafhankelijk van elkaar. Werkgevers- en werknemersvertegenwoordigers hebben echter alleen stemrecht als de delegatie van de desbetreffende lidstaat ook werkelijk vertegenwoordigers uit de beide groepen bevat. Is er geen werkgeversvertegenwoordiger, dan mag de werknemersvertegenwoordiger niet stemmen en vice versa. De Comités bestaan in feite uit drie delen en opereren ook als zodanig; overheid, werkgeversvertegenwoordigers en vakbondsvertegenwoordigers die gezamenlijk het standpunt van hun groep naar voren brengen en de belangen van hun achterbannen behartigen. De Conferentie oefent een aantal institutionele functies uit, zoals de goedkeuring van het programma en de begroting van de ILO, de geloofsbrieven van de delegatieleden en de toetreding van nieuwe lidstaten. De Conferentie houdt zich niet slechts bezig met het opstellen van instrumenten of het voeren van algemene discussies, maar ook met het toezicht op de handhaving van eenmaal geratificeerde verdragen. Dit vindt plaats in het Comité voor de toepassing van verdragen en aanbevelingen (Conference Committee on the Application of Conventions and Recommendations). Deze Commissie onderzoekt en bespreekt aan de hand van het rapport van het Comité van Deskundigen (Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations) publiekelijk de geconstateerde schendingen door lidstaten van de door de lidstaat geratificeerde verdragen (zie verder de paragraaf Toezichtsmechanismen) Het Internationaal Arbeidsbureau Het Internationaal Arbeidsbureau (International Labour Office) is het permanente administratieve secretariaat van de ILO in Genève. Van hieruit worden de activiteiten van de organisatie georganiseerd en gecoördineerd. Aan het hoofd staat de Directeur-Generaal (Director-General) die wordt benoemd door de Raad van Beheer (Governing Body) en ook aan die Raad verantwoording aflegt. Bij het Bureau, dat ook 40 zogenaamde field offices in de gehele wereld in stand houdt, zijn ongeveer 1900 personen werkzaam met meer dan 110 nationaliteiten. Daarnaast zijn nog ongeveer 600 experts overal op de wereld werkzaam die zich bezighouden met verschillende programma s voor technische assistentie en samenwerking (cijfers 2004). Het Bureau bevat eveneens een groot onderzoek- en documentatiecentrum en een uitgeverij, die een keur van rapporten, (wetenschappelijke) studies en tijdschriften publiceren. Het Internationaal Arbeidsbureau heeft krachtens artikel 10 van het Statuut verschillende functies, waaronder het verzamelen en verspreiden van informatie met betrekking tot de internationale onderlinge aanpassing van arbeidsvoorwaarden en omstandigheden. Het Bureau is verantwoordelijk voor de administratieve voorbereiding van verdragen en andere instrumenten. Wanneer een onderwerp op de agenda van de Conferentie is geplaatst, zendt het Bureau questionnaires naar de lidstaten aan de hand waarvan deze kunnen aangeven wat de wenselijke inhoud van een instrument is. Vervolgens verwerkt het Bureau de informatie met het doel deze in een rapport voor te leggen aan een zogenaamde Ontwerpcommissie 23

4 (Draft committee) die gedurende de Conferentie het uiteindelijke verdrag of de aanbeveling opstelt. Al deze documentatie is openbaar. In de lidstaten zijn verschillende depots waar deze en de overige publicaties van het Bureau zijn te raadplegen. In Nederland zijn twee depots; bij de bibliotheek van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid te Den Haag en bij de Internationale Juridische Bibliotheek van de Juridische faculteit van de Universiteit van Amsterdam. Bij het Bureau zijn ook juridisch adviseurs (legal advisors) werkzaam die de overheden van de lidstaten behulpzaam kunnen zijn met het geven van informatie zoals de binnen de ILO juist geachte interpretatie van termen van verdragen en andere instrumenten. Het Bureau bewaakt en documenteert verder de voortgang van de verschillende toezichtprocedures Raad van Beheer De Raad van Beheer (Governing Body) is het uitvoerend orgaan van de ILO, dat driemaal per jaar bijeen komt. Het bestaat uit 56 leden, 28 overheidsvertegenwoordigers, en twee maal 14 vertegenwoordigers van werkgevers en werknemers. Tien van de 28 overheidsvertegenwoordigers zijn afkomstig uit en worden benoemd door de lidstaten van chief industrial importance (Brazilië, China, Duitsland, Frankrijk, India, Italië, Japan, Rusland, het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten). De overige worden door de overheidsvertegenwoordigers van de lidstaten (met uitzondering van deze 10 lidstaten) tijdens de Conferentie gekozen. De werkgevers en werknemers kiezen hun eigen vertegenwoordigers. De Raad van Beheer kent zes permanente commissies, waarvan het Comité voor Vrijheid van Vakvereniging (Committee on Freedom of Association) de bekendste is. Het Comité is verantwoordelijk voor de behandeling van klachten met betrekking tot vermeende schendingen van de verdragen betreffende vakverenigingvrijheid en het recht op collectief onderhandelen (zie verder par ). 2.4 Regelgevende functie ILO Rechtsbronnen ILO Het Statuut en de beginselverklaringen Het Statuut van de ILO is grotendeels functioneel van aard, in de zin dat de bevoegdheden en de onderlinge verhoudingen van de organen van de organisatie er in zijn geregeld. Ook de verplichtingen van de lidstaten zijn er in opgenomen. Het Statuut maakte deel uit van het Verdrag van Versailles dat werd opgesteld bij de beëindiging van de Eerste Wereldoorlog, hetgeen verklaart dat de preambule aanvangt met de uitspraak dat universele en aanhoudende vrede alleen kan worden bereikt als deze is gebaseerd op sociale rechtvaardigheid. De daarmee verband houdende samenhang tussen klassieke en sociale grondrechten als complementaire voorwaarden voor vooruitgang en sociale rechtvaardigheid wordt keer op keer benadrukt (Haas 1970). Naast de institutionele bepalingen bevat het Statuut en vooral de in 1944 daaraan toegevoegde Verklaring van Philadelphia een aantal grondslagen en leidende beginselen van de organisatie. Het adagium Labour is not a commodity (arbeid is geen handelswaar) van artikel 1 van de verklaring wordt vaak aangehaald als basisprincipe van de organisatie. De verklaring behadrukt dat het doel van de ILO is een balans te bereiken tussen economische voorspoed en sociale gerechtigheid. In 1946 werd de ILO door het sluiten van een overeenkomst met de Verenigde Naties één van de UN specialised agencies. In 1998 aanvaardde de Conferentie de ILO Declaration on Fundamental Principles and Rights at Work. Deze verklaring moet worden beschouwd als het antwoord van de ILO op de negatieve gevolgen van de globalisering van de internationale handel op de bevordering van sociale rechtvaardigheid. Met de verklaring bevestigden de 176 lidstaten unaniem hun toewijding aan de ILO door in te stemmen met een bijzondere verplichting ten aanzien van de vier kerndoelen van de organisatie; de 24

5 afschaffing van dwangarbeid, kinderarbeid en discriminatie en de bevordering van de vakverenigingrechten (zie verder par Toezichtprocedure voor fundamentele en nietgeratificeerde verdragen). Verdragen Vanaf 1919 tot 2007 heeft de ILO 188 verdragen (Conventions) aangenomen, die gezamenlijk vrijwel het gehele terrein van arbeid en sociale zekerheid bestrijken (zie de volgende hoofdstukken). Zo is als het ware een enorm internationaal wetboek van arbeid ontstaan, waaruit de lidstaten kunnen kiezen welke verplichtingen ze aangaan. Verdragen van de ILO zijn (anders dan aanbevelingen) juridisch bindende instrumenten. Zij scheppen verplichtingen voor de lidstaten die ratificeren. De verdragen van de ILO hebben oorspronkelijk, anders dan het meeste internationale recht, niet het karakter gekregen van verbintenissen tussen staten. Ze hadden in eerste instantie voornamelijk het oogmerk de situatie in de lidstaten te beïnvloeden (Leary 1982). De ontwikkelingen die samenhangen met de globalisering van de wereldhandel brachten daarin verandering. Door deze ontwikkelingen werd de ILO genoodzaakt haar functioneren te heroverwegen, welk proces halverwege de jaren negentig in gang werd gezet. Er werd voor gekozen om selectiever te zijn in de opstelling van nieuwe verdragen en om slechts instrumenten op te stellen die werkelijk toegevoegde waarde voor de internationale samenleving zouden hebben. Er werden 8 kernverdragen geselecteerd waarvoor een special toezichtmechanisme werd ontwikkeld (zie paragraaf 2.7) Ook werd de keuze gemaakt om de bestaande verdragen door te lichten en te selecteren op nut en noodzaak in het licht van de beginselen van de ILO en het praktisch functioneren van de normen in de lidstaten. De uitkomst van dit proces was dat van de toen 185 verdragen en bijbehorende aanbevelingen 70 werden betiteld als voldoende modern en actueel. De bevordering van de ratificatie van deze verdragen werd opnieuw intensief ingezet. Ook werd besloten tot wijziging van de praktijk van de ontwikkeling van nieuwe verdragen en de implementatie ervan in de lidstaten. De totstandkoming van het Maritiem arbeidsverdrag in 2006 biedt een eerste voorbeeld. Ongeveer een kwart van alle ILO verdragen die vanaf 1919 tot stand kwamen betreffen de zeevaart en de visserij. Halverwege de jaren negentig van de vorige eeuw werd besloten tot een revisie van deze ongeveer 45 verdragen in twee grote verdragen, één dat betrekking heeft op de zeevaart en een ander over de visserij. In plaats van verschillende verdragen over aparte onderwerpen zijn alle verdragen opgenomen en geconsolideerd in een verdrag dat bestaat uit verschillende delen, die op onderdeel kunnen worden aanvaard. Daarbij hoort een technisch programma dat kan worden ingeroepen op het moment dat één of meer lidstaten hindernissen ondervinden bij de ratificatie of implementatie van het verdrag. Ook het systeem van toezicht is aangepast en toegesneden op de mogelijkheid voor de ILO om technische assistentie te verlenen als dat gewenst en noodzakelijk is. Deze geïntegreerde methode zal in de nabije toekomst ook worden toegepast op het terreinen kinderarbeid en veiligheid en gezondheid bij de arbeid De totstandkoming, herziening en intrekking van verdragen Het besluit om een onderwerp voor een verdrag op de agenda van de Conferentie te plaatsen wordt over het algemeen genomen door de Raad van Beheer, vaak na een voorstel van de Directeur- Generaal. De procedure is te vinden in de Standing Orders of the International Labour Conference. De tekst van het ontwerpverdrag komt vrijwel altijd tot stand in de zogenaamde dubbele discussieprocedure, hetgeen betekent dat deze in twee opvolgende jaren tijdens de Conferentie aan de orde komt. In uitzonderlijke gevallen is het mogelijk om een verdrag tot stand te brengen in een enkele discussieprocedure die een jaar beslaat. Allereerst stelt het bureau een rapport op met een questionnaire, waarin de stand van wet en praktijk ten aanzien van het onderwerp in verschillende lidstaten wordt weergegeven en de lidstaten een aantal vragen wordt gesteld. Aan de hand van de antwoorden van de lidstaten en het commentaar van de sociale partners daarop stelt het bureau een rapport met haar bevindingen op. Daarin is vaak al een ontwerp van een verdrag opgenomen, 25

6 dat vervolgens in een technische commissie van de Conferentie wordt besproken en eventueel geamendeerd. Na afloop van de Conferentie gaat het bureau aan de slag met de resultaten van de technische commissie. Een gewijzigd voorstel wordt naar de lidstaten gezonden om te worden becommentarieerd. Vervolgens wordt de bewerkte en geamendeerde tekst het daarop volgende jaar, na weer te zijn besproken in een technische commissie, aan de Conferentie ter stemming voor aanvaarding voorgelegd. Een verdrag wordt met een gekwalificeerde twee-derde meerderheid aangenomen, waarna het kan worden geratificeerd door de lidstaten (Artikel 19, tweede lid Statuut). In elk verdrag is bepaald wanneer het in werking treedt, over het algemeen is dat twaalf maanden nadat het door twee lidstaten is geratificeerd. Tot aan de jaren tachtig bestond de overtuiging dat in de verdragen geen rangorde moest worden aangebracht, in de zin dat bepaalde verdragen van groter belang zouden zijn dan anderen. Vanaf begin jaren negentig vond een kentering plaats, de bestuurders van de ILO werden zich bewust van het feit dat de organisatie aan invloed zou inboeten als de instrumenten niet zouden worden gemoderniseerd. Algemeen bestond het idee dat een herziening zou moeten plaatsvinden ten aanzien van de verdragen, omdat de hoeveelheid te groot was geworden en bovendien een flink aantal niet meer aan de eisen van de tijd voldeed. De Directeur-Generaal constateerde dat de productie van verdragen op een gegeven moment was gaan leiden tot het gevolg van de wet van de verminderende meeropbrengst. Nieuwe verdragen werden relatief steeds minder geratificeerd door de lidstaten (Report D-G. 1997). Toch was het lastig om tot een zodanige herziening over te gaan, vanwege het risico dat een herzien verdrag wellicht niet op even grote schaal zou worden geratificeerd als het gedateerde verdrag over hetzelfde onderwerp. Er werd een werkgroep ingesteld met de taak te onderzoeken welke instrumenten voor herziening in aanmerking zouden kunnen komen. Deze concludeerde dat 70 van de 185 verdragen nog actueel waren en dat een strategie diende te worden ontwikkeld om de ratificatie en implementatie van deze verdragen effectief te bevorderen. De verdragen zijn onderverdeeld in fundamenteel, prioriteit en andere, waarbij wordt erkend dat die laatste term niet erg gelukkig is omdat deze zou kunnen suggereren dat ze van minder groot belang zijn. Op de website van de ILO wordt bij elk verdrag aangegeven welke status er aan is toegekend. Ten aanzien van aantal verdragen dat niet eens in werking was getreden door onvoldoende ratificaties werd bepaald dat deze zouden moeten worden ingetrokken. Van een flink aantal werd de tekst als niet langer actueel bestempeld en besloten dat deze moest worden herzien. Het in 1997 aangenomen amendement op het Statuut dat het mogelijk maakt om verdragen in te trekken is echter nog niet op grote schaal geratificeerd. Krachtens artikel 36 Statuut treedt het amendement in werking op het moment dat het door twee-derde van de lidstaten is geratificeerd, waarvan tenminste vijf landen deel uit dienen te maken van de tien landen die in de Governing Body zijn vertegenwoordigd als Members of chief industrial importance. Voor inwerkingtreding dienen 121 landen te hebben geratificeerd. In maart 2008 hadden 104 het amendement geratificeerd. Het totaal aantal lidstaten is 181. Daarmee mist de ILO nog steeds een belangrijk gereedschap voor het moderniseren van haar regelgeving Interpretatie van ILO-verdragen Het Internationale Hof van Justitie in Den Haag is krachtens artikel 37 van het Statuut van de ILO de instantie die bevoegd is een bindend besluit te nemen wanneer er een vraag of geschil rijst met betrekking tot de juiste interpretatie van het Statuut of bepalingen van verdragen. In praktijk wordt deze procedure niet toegepast. Alleen in de beginjaren van het bestaan van de ILO is het Hof een betrekkelijk gering aantal malen ingeschakeld bij juridische conflicten. Het Hof kan worden geconsulteerd bij een verschil van mening op het terrein van het institutionele recht, zoals de vraag welke vakbond een vertegenwoordiger in de delegatie naar de Conferentie mag bezetten als in een land meerdere vakbonden actief zijn (Boonstra 1996, p ). Ook kan het Hof een bindende interpretatie van een verdragbepaling geven, zoals de personele reikwijdte van een verdrag. De enige authentieke talen zijn het Engels en het Frans. Verdragen worden ook in het Spaans, Arabisch, Chinees en het Russisch vertaald, maar die vertalingen hebben geen juridische status. In praktijk komt het regelmatig voor dat de overheid van een lidstaat of een rechterlijk college een interpretatieprobleem voorlegt aan de Directeur-Generaal van de ILO. Deze begint zijn antwoord 26

7 altijd met de uitspraak dat aan zijn opinie geen enkele juridische waarde dient te worden toegekend. Ze worden echter zodanig gezaghebbend beschouwd, dat ze feitelijk veel invloed hebben. De Directeur-Generaal wordt bijgestaan door een Juridisch Adviseur (Legal adviser). De Committee of Experts en de Committee on Freedom of Association ontwikkelen door middel van hun uitspraken een uitgebreide jurisprudentie, die soms ook wordt gebundeld in speciale uitgaven over een bepaald onderwerp (ILO, Digest of Decisions, 2006) Aanbevelingen De eerste vraag die aan de lidstaten wordt gesteld als een bepaald onderwerp op de agenda is geplaatst, is of het instrument de vorm van een verdrag of een aanbeveling dient te krijgen. In de praktijk zijn twee soorten aanbevelingen (Recommendations) ontstaan. Enerzijds kan een onderwerp onvoldoende steun van de lidstaten hebben ontvangen om in een verdrag te worden geregeld, waardoor de aanbeveling enigszins het karakter krijgt van een tweede keuze. Anderzijds zijn vele aanbevelingen complementair aan een verdrag over hetzelfde onderwerp dan wel nemen de vorm aan van zogenaamde autonome aanbevelingen die onderwerpen betreffen die zich juridisch slecht laten regelen. Aanbevelingen scheppen, anders dan verdragen, geen juridische verplichtingen voor de lidstaten omdat ze niet kunnen worden geratificeerd, maar geven een leidraad voor de wijze waarop het bij de aanbeveling behorende verdrag kan worden geïmplementeerd. Wel wordt de lidstaten regelmatig gevraagd te rapporteren over de stand van zaken met betrekking tot wet en praktijk ten aanzien van het onderwerp van de aanbeveling. Ook bestaat krachtens artikel 19, zesde lid van het Statuut de verplichting om de aanbeveling voor te leggen aan het parlement. Een recente ontwikkeling, toegepast in het Maritiem Arbeidsverdrag 2006, is om aanbevelingen op te nemen in de verdragen, die vervolgens worden uitgewerkt in een Code. Deze Code bestaat uit een A-deel (dwingende normen) en een een B-deel (niet-dwingende leidraad). De voorschriften en het A- deel zijn bindend. Het B-deel komt dan overeen met de vroegere aanbeveling. Dit deel hoeft bij ratificatie van het verdrag niet letterlijk te worden overgenomen in de nationale wetgeving. Wel presenteert het B-deel een juiste implementatie van het A-deel, in overeenstemming met het verdrag. Daarnaast biedt dit verdrag nog een vorm van flexibiliteit doordat deel A ook op een andere wijze mag worden uitgevoerd, mits die wezenlijk gelijkwaardig is aan hetgeen de normen van het A-deel vermelden. 2.5 Toezichthoudende functie ILO De toezichtsprocedures van het ILO-Statuut Complaint tegen een lidstaat Een lidstaat kan bij het bureau ten aanzien van een andere lidstaat een complaint, een klacht indienen als deze het verdrag niet naleeft, op voorwaarde dat beide staten het betreffende verdrag hebben geratificeerd. Het is niet noodzakelijk dat de klagende lidstaat schade heeft ondervonden van de tekortkoming in de naleving door de andere lidstaat. De klachtprocedure kan ook worden geïnitieerd door de Governing Body, al dan niet in vervolg op een klacht van een lidstaat, of door een delegate to the Conference (hetgeen alsdan ook een vertegenwoordiger van de werknemers of werkgevers kan zijn). Zo waren de klachten tegen Myanmar over het gebruik van dwangarbeid een initiatief van een gedelegeerde namens de werknemers. Het klachtenrecht is neergelegd in artikel 26 van het Statuut en vloeit logischerwijze voort uit de gedachte dat elke lidstaat die een verdrag ten aanzien van een bepaald onderwerp ratificeert, zich als speler op het level playing-field aanmeldt. Het niet naleven van de spelregels leidt tot een verslechtering van de concurrentiepositie van de lidstaat die zich wel aan de regels houdt. Toch wordt deze klachtprocedure niet vaak toegepast, lidstaten van de ILO lijken geen behoefte te voelen elkaar aan te spreken (Valticos 1979). Na het 27

8 indienen van een klacht kan een commissie, een Commission of Inquiry worden ingesteld, die een nauwgezet onderzoek naar de kwestie uitvoert. Beide partijen, alsmede eventuele andere betrokkenen als werkgevers- en werknemersorganisaties worden gehoord. Het rapport met aanbevelingen van de Commission of Inquiry wordt gepubliceerd in het Official Bulletin. De lidstaat dient binnen drie maanden aan te geven of de aanbevelingen van de onderzoekscommissie worden aanvaard en, wanneer dat niet het geval is, of zij de kwestie aan het Internationale Hof van Justitie zal voorleggen. Naar aanleiding van het rapport kan de Governing Body voorstellen doen aan de Conferentie die zijn gericht op de bevordering van de naleving van de aanbevelingen van de Commission of Inquiry. Ook kunnen de aanbevelingen een rol spelen in de toezichtprocedure van de Committee of Experts voor de toepassing van verdragen en aanbevelingen. Representation door werkgevers- of werknemersorganisatie Werkgevers- en werknemersorganisaties spelen vanwege het grotendeels tripartite karakter van de ILO een belangrijke rol in de organisatie. Zij kunnen als eerste een schending van een verdragverplichting in de lidstaat constateren. Op grond van artikel 24 en 25 van het Statuut hebben deze organisaties het recht een representation, een bedenking of protest tegen de eigen of een andere lidstaat in te dienen, vanwege niet - of onvoldoende naleving van een verdragsverplichting. Van deze mogelijkheid maken met name de vakbonden regelmatig gebruik. Niet alleen de nationale lidstaten tegen gedragingen van hun eigen overheid, maar ook de internationale federaties van vakbonden tegen overheden van lidstaten die in hun eigen land de vakbondsrechten beperken. De Governing Body onderzoekt en beoordeelt de representation zelf, in eerste instantie in een kleine commissie bestaande uit drie leden van de raad. De Governing Body kan de lidstaat die het betreft op de hoogte stellen van de representation, met de uitnodiging om te reageren. Wanneer de lidstaat niet, of niet adequaat reageert kan de representation worden gepubliceerd in het Official Bulletin Toezichtprocedure voor geratificeerde verdragen Het Committee of Experts In de loop der jaren heeft de ILO een algemene toezichtprocedure ontwikkeld die is gebaseerd op de artikelen 22 en 23 van het Statuut. Lidstaten zijn verplicht om regelmatig te rapporteren over de stand van wet en praktijk met betrekking tot elk van de door die lidstaat geratificeerde verdragen. Een overzicht van de rapportageverlichtignen van de lidstaten is te vinden op de website van de ILO. Vervolgens legt de Directeur-Generaal aan de Conferentie een samenvatting van de informatie voor. De lidstaat is verplicht om een kopie van elk rapport dat naar de ILO wordt gezonden ter kennis te geven aan de nationale werkgeversorganisaties en vakbonden. De beoordeling van de rapporten is sinds 1927 uitbesteed aan het Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations. Deze commissie bestaat uit 20 onafhankelijke deskundigen, die op persoonlijke titel op voordracht van de Directeur-Generaal worden benoemd door de Governing Body. Het Comité onderzoekt of de lidstaat voldoet aan de vereisten van elk door die staat geratificeerd verdrag. Dat wil zeggen dat het Comité de rapporten die betrekking hebben op de wet en de praktijk van de betreffende lidstaat onderzoekt en toetst aan de vereisten van het verdrag. Naast het rapport van de overheid van de lidstaat maakt het Comité gebruik van andere bronnen. Vooral van de rapporten die zijn opgesteld door de werkgeversorganisaties en de vakbonden in de lidstaat, die vanwege bovenstaande verplichting een kopie van het overheidsrapport moeten hebben ontvangen. Bij de beoordeling van de situatie met betrekking tot de wet en praktijk in de verschillende lidstaten laat het Comité zich leiden door de bepalingen van de verdragen, met verschillen in de sociale en economische stelsels en omstandigheden houdt het Comité niet al te veel rekening. Er wordt gestreefd naar een uniforme uitleg van de verdragsbepalingen en men gaat er van uit dat de opstellers van het verdrag de verschillen tussen de staten reeds in ogenschouw hebben genomen en bepalingen hebben opgesteld die in elk van de lidstaten moeten kunnen worden verwezenlijkt. Elk 28

9 jaar stelt het Comité een rapport met zijn bevindingen op, dat aan de Conferentie wordt voorgelegd. Het rapport is ook op de internetsite van de ILO te raadplegen. Per verdrag is een reeks van landen opgenomen ten aanzien waarvan is geconstateerd dat het een en ander schort aan de naleving van de bepalingen van dat betreffende verdrag. Het commentaar van het Comité kan verschillende vormen aannemen. Het Comité kan een Direct Request richten tot de betreffende lidstaat, een verzoek om informatie met betrekking tot het probleem. Ook kan het Comité een Observation plaatsen. Hiertoe gaat het over wanneer het ernstiger en vooral langduriger schenden van een verdragsverplichting betreft. Observations worden meteen openbaar gemaakt terwijl Direct Requests 1 jaar na het stellen daarvan aan de lidstaten worden geopenbaard. Het jaarlijkse rapport van het Committee of Experts bevat naast de tot de individuele lidstaten gerichte opmerkingen een algemeen deel, waarin een bepaald onderwerp in het bijzonder wordt belicht, het zogenaamde General Survey. Het Comité verzoekt in dat geval alle lidstaten informatie met betrekking tot het betreffende onderwerp te verschaffen, onafhankelijk van de vraag of de lidstaat het verdrag heeft geratificeerd. Het doel van dit deel van het rapport van het Comité is om de actuele juridische en praktische stand van zaken te beschrijven en de problemen die bestaan in te schatten. Het uiteindelijke doel is een bijdrage te leveren aan de oplossing van het betreffende probleem. Niet zelden doet het Comité aanbevelingen in die richting. Het Conference Committee on the Application of Conventions and Recommendations Elk jaar stelt de Conferentie uit haar deelnemers het Conference Committee on the Application of Conventions and Recommendations samen. De leden komen uit elk van de drie segmenten van de delegaties van de lidstaten; overheid, werkgevers- en werknemersorganisaties. Het Comité neemt als basis voor zijn besprekingen het rapport van het Committee of Experts, de meest belangrijk geachte zaken worden ter openbare bespreking geselecteerd. De lidstaat waarin schending van een bepaalde verdragverplichting is geconstateerd wordt uitgenodigd tekst en uitleg te geven, de lidstaat kan het verweer schriftelijk of mondeling toelichten. Ook is het mogelijk dat de lidstaat aangeeft welke maatregel is getroffen om de schending van de verplichting op te heffen. Een samenvatting van de discussies van het Comité wordt aan het einde van de zittingsperiode tijdens de conferentie voorgelegd aan de plenaire vergadering van de conferentie. De discussie in het Comité kan soms hoog oplopen, zeker waar het zaken betreft die al meer jaren terugkeren in het rapport van het Committee of Experts. Hoewel het Comité geen enkele bevoegdheid tot het spreken van recht of het veroordelen van een lidstaat heeft, wordt het door de overheidsvertegenwoordigers van de lidstaten wel als - enigszins tot enorm - blamerend ervaren wanneer zij publiekelijk verantwoording moeten afleggen. Vaak wordt dit proces, dat wordt getypeerd al the mobilisation of shame, als de meest effectieve ILO-sanctie beschouwd. De Direct contacts mission De procedure van rapportage, publicatie en eventuele openbare bespreking tijdens de Conferentie kan leiden tot langlopende zaken, die in de lidstaat niet noodzakelijk tot een dialoog tussen de betrokken partijen leiden. In 1968 werd een nieuwe procedure geïntroduceerd, de direct contacts mission, die bestaat uit het bezoek van een door de Directeur-Generaal van de ILO gezonden afgezant (geen ILO-ambtenaar, maar bijvoorbeeld een rechter of een hoogleraar met internationaal aanzien) aan de betreffende lidstaat. Inmiddels hebben al ongeveer honderd direct contact missions plaatsgevonden, veelal vanwege problemen op het terrein van vakbondsrechten. Het besluit tot het sturen van een missie wordt genomen in overeenstemming met de ontvangende lidstaat, soms na de nodige politieke druk. Het doel van de missie is om al langer bestaande problemen met betrekking tot de implementatie van een geratificeerd verdrag op te lossen. Dat kan door middel van het doen van onderzoek, maar ook door het verlenen assistentie op juridisch gebied en eventueel het doen van een poging tot bemiddeling tussen verschillende partijen in de lidstaat (Gernigon 2004). Tijdens de missie 29

10 spreekt de ILO afgezant met alle betrokkenen; overheid, sociale partners en eventueel nog andere partijen. Gedurende de loop van de direct contact mission wordt de reguliere toezichtprocedure opgeschort. De Committee of Experts en de Conference Committee zijn niet gebonden aan de bevindingen van de missie. In 1984 bezocht een direct contact missie onder leiding van de Amerikaanse hoogleraar Windmuller Nederland, in verband met de door de overheid gevoerde centrale loonpolitiek (Boonstra 1996) Toezichtprocedures voor fundamentele en niet-geratificeerde verdragen Bij het opstellen van de ILO Declaration on Fundamental Principles and Rights at Work in 1998 ( zie paragraaf 1.2) werd een bijzondere toezichtprocedure aanvaard, die is gericht op de lidstaten die één of meer van de acht verdragen waarin de fundamentele beginselen zijn opgenomen niet hebben geratificeerd. Artikel 2 van de Declaration verplicht alle lidstaten tot het eerbiedigen, erkennen, bevorderen en verwerkelijken van de fundamentele beginselen die in de verklaring zijn opgenomen. Het doel van de procedure is de lidstaten over te halen de beginselen van de verdragen toe te passen, zonder te vergen dat zij alle specifieke bepalingen van de betreffende verdragen in de lidstaat implementeren (Rood 2001). Deze procedure is gebaseerd op de al langer bestaande procedure van artikel 19, vijfde lid onder e Statuut. Die bepaling verplicht de lidstaten met betrekking tot niet-geratificeerde verdragen regelmatig, op verzoek van de Raad van Beheer te rapporteren over de staat van wetgeving en praktijk in de lidstaat met betrekking tot het onderwerp van het verdrag. De rapporten dienen ter informatie van de ILO, niet-naleving heeft uiteraard geen gevolgen. Ten aanzien van de fundamentele verdragen geldt een frequentere rapportageplicht en ook wordt de betreffende lidstaten verzocht aan te geven of ratificatie zou kunnen worden bevorderd wanneer technische assistentie zou worden verleend. Niet-naleving van deze norm heeft niet zozeer juridische gevolgen, maar kan wel tot scherpere aandacht van de ILO leiden. De rapporten van de lidstaten worden bestudeerd en becommentarieerd door een commissie van onafhankelijke adviseurs, waarna de Governing Body een rapport opstelt aan de hand van de bevindingen van het Comité. Dat Annual Report bevat een analyse van de bevindingen en, wanneer daaraan behoefte is, een strategie of beleid waarin de prioriteiten van de ILO voor een bepaalde periode worden vastgelegd. Het rapport wordt door de Directeur-Generaal aan de Conferentie ter bespreking voorgelegd. Eventueel kan de bespreking van het rapport samenvallen met de bespreking van het rapport van het Commitee of Experts, dat is gebaseerd op de rapporten van de lidstaten met betrekking tot wel door de lidstaat geratificeerde verdragen (art. 22 Statuut, zie par 2.5.2) Bijzondere toezichtprocedure voor vrijheid van vakvereniging Het belang van het recht op vrijheid van vakvereniging en het recht op collectief onderhandelen is om verschillende redenen voor de ILO van groot belang. Als gevolg van het grotendeels tripartiete karakter van de organisatie spelen deze beginselen een belangrijke constitutieve rol. Zonder onafhankelijke vakbonden en werkgeversorganisaties zou een flink aantal van de procedures binnen de organisatie niet kunnen worden gevolgd. De samenwerking van overheid met werkgevers en werknemers is voor de ILO ook het voorkeursmodel voor democratische en sociaal-economische verhoudingen binnen de lidstaten, vandaar de sterke bemoeienis van de organisatie ten aanzien van dit onderwerp. In 1951 werd voor het toezicht op deze beginselen een speciale procedure ingesteld, die voorziet in toezicht door twee verschillende organen; het Committee on Freedom of Association en het Fact-Finding and Conciliation Committee of the Governing Body. Deze procedure heeft geen juridische basis in een bepaling van het Statuut van de ILO, maar vindt zijn oorsprong in een overeenkomst tussen de ILO en het Economic and Social Council van de Verenigde Naties. Het Fact- Finding and Conciliation Committee bestaat uit onafhankelijke leden en heeft als taak aan de Governing Body voorgelegde klachten te onderzoeken die betrekking hebben op vermeende schending van vakverenigingrechten. In beginsel doet het Comité feitenonderzoek, maar zij is bevoegd om met de overheid van de lidstaat te overleggen over een oplossing voor het conflict. 30

11 Deze procedure wordt in praktijk niet veel toegepast, onder meer omdat de lidstaat moet instemmen met het besluit daartoe. Veel frequenter en succesvoller is de inzet van het Committee on Freedom of Association, die al meer dan 2500 klachten over schending van vakbondsrechten heeft behandeld. Dit Comité is formeel een onderdeel van de Governing Body. Het wordt voorgezeten door een onafhankelijke voorzitter en bestaat verder uit negen op persoonlijke titel benoemde leden, evenredig afkomstig van de overheid en de werkgevers- en werknemersorganisaties. Werkgever- en werknemers organisaties, maar ook overheden kunnen een vermeende schending van de vakverenigingrechten in de vorm van een klacht bij de ILO of de Verenigde Naties neerleggen. In de meeste gevallen gaat het om klachten van een of meer vakbonden tegen overheidsoptreden, of tegen een gebrek aan overheidsoptreden als de vakbond in haar functioneren wordt belemmerd door een werkgeversorganisatie of anderen. In elk geval gaat het om vermeende schendingen van de bepalingen van de verdragen 87 en 98, ongeacht of de desbetreffende lidstaat deze verdragen heeft geratificeerd. Het Comité krijgt klachten over uiteenlopende zaken ter beoordeling voorgelegd. Zeer ernstige mensenrechtenschendingen (detentie, moord) gepleegd tegen vakbondsvertegenwoordigers, maar ook overheidsingrijpen in de inhoud van collectieve arbeidsovereenkomsten wanneer die niet overeenstemt met het overheidsbeleid. Het Comité acht zich bevoegd een uitspraak te doen over voorgenomen wetgeving, op voorwaarde dat de ontwerptekst voldoende duidelijk is en het wetgevingsproces vergevorderd. De uitspraken van het Comité waren oorspronkelijk bedoeld als inhoudelijke aanbevelingen aan de Governing Body om degene tot wie de klacht is gericht te overtuigen zich aan de bepalingen van het verdrag te houden. In praktijk zijn zij een zelfstandiger rol gaan spelen. De aanbevelingen worden openbaar gemaakt en spelen op die wijze een rol in wat de mobilization of shame wordt genoemd, het beïnvloeden van het gedrag van overheden door middel van het publiekelijk aan de kaak stellen van de verdragsschendingen (ILO, Digest of decisions 2006). Bij voortdurende schendingen van vakbondsrechten waarbij de normale procedure feitelijk is uitgeput, wordt een special paragraph in de inleiding van het voorjaarsrapport (mei-juni) van het Comité opgenomen Samenloop toezichtprocedures Het overzicht van toezichtprocedures laat zien dat de ILO veel administratieve taken op zich heeft genomen. Bij elkaar hebben de lidstaten meer dan 7200 maal een verdrag geratificeerd (Creighton, 2004). Bovendien bestaat ook de verplichting regelmatig te rapporteren over verdragen die niet zijn geratificeerd. Ten aanzien van de beginselen van de fundamentele verdragen gelden weer bijzondere rapportageverplichtingen. Een verdragsschending op het terrein van vrijheid van vakvereniging kan zelfs tot verschillende procedures leiden. Hoewel de samenstelling en de taak van de beide toezichtorganen niet geheel overeenstemmen leidt dit in praktijk niet tot problemen. Rood constateert naar aanleiding van dat proces een verandering, in de zin dat naast of in de plaats van het toezicht op het naleven van geratificeerde verdragen steeds meer aandacht wordt besteed aan het naleven van beginselen (Rood, 2001). Hij waarschuwt voor de mogelijkheid dat de inhoud van toekomstige verdragen door die ontwikkeling wordt beïnvloed, in de zin dat de primaire taak van de ILO, het ontwikkelen van minimum arbeidsnormen die overal op de wereld een progressieve rol in de verbetering van de arbeidsvoorwaarden en omstandigheden kunnen spelen, uit het oog wordt verloren Het effect van het ILO-toezicht Hierboven zagen wij reeds bij de bespreking van de klachtprocedure van artikel 26 van het Statuut dat het in praktijk nauwelijks voorkomt dat lidstaten over elkaar klagen in het reguliere toezichtproces. De toezichtprocedures werken vooral verticaal, tussen de ILO en de verschillende partijen in de lidstaten, en niet horizontaal, tussen de lidstaten onderling. De ILO heeft geen harde juridische sancties 31

12 tot haar beschikking om een lidstaat die een verdrag schendt als het ware te straffen. Het effect van de toezichtprocedures is dan ook meer gericht op het op enigszins dwingende en zeer vasthoudende wijze overtuigen van de overheid in de lidstaat om de bepalingen van het betreffende verdrag op juiste wijze na te leven, dan op het veroordelen van de handelswijze die strijdig is met de ILOverplichting (ILO, 1976). In dit licht valt goed te begrijpen waarom het Committee of Experts zich niet alleen in kritische zin uitlaat over verdragsschendingen door lidstaten, maar in vele gevallen in zijn rapport zijn genoegen uitspreekt over het feit dat een lidstaat vooruitgang heeft geboekt op het terrein van een bepaald verdrag. Wanneer kritiek wel op zijn plaats is, dan treedt het effect van wat wordt genoemd de mobilisation of shame op, het publiekelijk aan de kaak stellen van de tekortkoming door de lidstaat, in de hoop dat de gêne die optreedt zal leiden tot verbeteren van de situatie. De speciale rol van de sociale partners in de toezichtprocedures zorgt er voor dat de toezichtorganen in praktijk als een soort scheidsrechter fungeren in het nationale sociaal-politieke debat en bovendien dat hetgeen in Genève passeert ook in de lidstaat de nodige aandacht krijgt. De dialoog tussen de overheid en sociale partners wordt gestimuleerd en ook op een transparante wijze gevoerd, door de wetenschap dat periodiek moet worden gerapporteerd aan de ILO en dat de sociale partners bovendien recht hebben op kopieën van alle correspondentie van de overheid aan de ILO en vice versa. Speciale aandacht gaat uit van de toezichtorganen naar de naleving van de verdragen die betrekking hebben op nationale toezichtprocedures, bijvoorbeeld verdrag 81 dat betrekking heeft op de Arbeidsinspectie. Effectieve versterking van toezicht op rechtvaardige arbeidsomstandigheden op het nationale niveau maakt internationaal toezicht minder noodzakelijk. Algemeen wordt erkend dat het ILO-toezichtsysteem één van de best ontwikkelde toezichtmechanismen in het internationale recht is. Toch valt hier en daar ook wel kritiek te horen, met name vanwege de onmogelijkheid om echte juridische sancties te treffen, zoals bijvoorbeeld de World Trade Organisation (WTO) dat kan. Ook lijkt het systeem door zijn enorme omvang aan zijn succes ten onder te gaan. In 2006 onderzocht het Committee of Experts 2160 rapporten. In de afgelopen jaren is de Governing Body druk doende om methoden te ontwikkelen om het toezichtmechanisme effectief te houden en toch een eenvoudiger toepasbaar systeem te ontwikkelen. 2.6 Bekrachtiging en opzegging van ILO-verdragen Bekrachtiging ILO-verdragen Het brede spectrum van onderwerpen dat door de ILO wordt bestreken brengt met zich mee dat bij elk nationaal wetgevingsproces op arbeidsrechtelijk gebied al gauw een van de verdragen relevant zal zijn. Een ILO-verdrag kan ter inspiratie dienen voor het regelen van een niet eerder geregeld onderwerp. In Nederland komt dat echter niet zo heel vaak voor. Veel vaker dienen de bepalingen van ILO-verdragen als leidraad voor de onderhandelingen tussen de verschillende deelnemers aan het wetgevingsproces. De minister kan bij de formulering van zijn wetgevingsplannen gebruik maken van de normen als kader waarbinnen het wetsontwerp vorm kan krijgen. Het komt voor dat het ministerie van SZW de ILO om informatie verzoekt met betrekking tot de juiste interpretatie van een verdragsbepaling. Ook kunnen leden van het parlement er op wijzen dat een voorstel op gespannen voet staat met ILO verplichtingen. De Raad van State heeft tot taak om wetsvoorstellen te toetsen aan hoger recht zoals ILO-verdragen. Ook de SER besteedt in zijn adviezen regelmatig aandacht aan de verplichtingen voor de staat die voortvloeien uit de verdragen. De Nederlandse wetgever ratificeert over het algemeen een verdrag op het moment dat de nationale wetgeving in overeenstemming is met de bepalingen van het verdrag. Als uitgangspunt bij de onderhandelingen over een nieuw verdrag en vervolgens bij de keuze tot ratificatie houdt de Nederlandse overheid rekening met zowel de internationale als de nationale dimensie van de problematiek. In 1995 formuleerde de toenmalige Minister van SZW een aantal criteria om te bepalen of een onderwerp in aanmerking komt voor normstelling via een verdrag (Kamerstukken II, XV, vr. 44). Een verdrag moet een stap vooruit betekenen. Weliswaar bevatten 32

13 verdragen minimumnormen, maar zij moeten wel een meerwaarde hebben ten opzichte van de praktijk in veel landen. De inhoud van een verdrag moet zinvol zijn voor een groot deel van de lidstaten. Een verdrag moet zich in beginsel uitstrekken over het gehele bedrijfsleven (uitzonderingen gelden alleen voor regelgeving voor bijvoorbeeld zeevarenden). Er moet een vooruitzicht bestaan dat een groot aantal lidstaten het verdrag bekrachtigt. In de afgelopen jaren is in deze uitgangspunten het accent sterker komen te liggen op de volgende drie aspecten. Het eerste is dat verdragen een bijdrage moeten leveren aan een level playing field. Ze moeten minimumnormen vastleggen die tot de spelregels gaan behoren van de internationale economische betrekkingen. Concurrentie op deze normen kan niet aan de orde zijn. Bij deze toets zal binnen de EU moeten worden gestreefd naar convergentie van de afzonderlijke standpunten van lidstaten. Het tweede aspect betreft de wijze waarop verdragen worden opgesteld. Zij zouden zich meer moeten beperken tot het vastleggen van principes en rechten. Detaillering hiervan en voorschriften over de wijze van implementatie kunnen beter worden vastgelegd in aanbevelingen of andere juridisch niet-bindende instrumenten. Het derde aspect betreft de beleidsmatige relevantie voor Nederland. Het te regelen onderwerp zou moeten aansluiten bij prioriteiten in het Nederlandse beleid (bijvoorbeeld vergrijzing) dan wel bij actuele internationale ontwikkelingen bijvoorbeeld in de context van de voortschrijdende globalisering. Vele onderwerpen die door de ILO in verdragen zijn geregeld behoren eveneens tot de competentie van de Europese Unie en andere internationale organisaties zoals de Raad van Europa. De Nederlandse overheid participeert binnen de ILO van oudsher in het netwerk van Industrialised Market Economies (IMEC), een niet erg formele bundeling van lidstaten met markteconomieën, die vooral ten tijde van de Koude Oorlog fungeerde als spreekbuis van het Westen. Vele onderwerpen op de agenda van de ILO vallen binnen de grenzen van de competentie van de Europese Unie. Regelmatig ondersteunen de EU en de ILO elkaar, zoals in 2006 toen de Europese Raad zijn steun toezegde aan de Decent Work Agenda van de ILO, er bestaan echter geen formele verplichtingen tussen deze organisaties. In het verleden is wel gedacht over een omzetting van het individuele lidmaatschap van de Lidstaten van de EU in een collectief lidmaatschap, maar dat bleek om juridisch-technische redenen niet mogelijk. De Europese Raad kan krachtens artikel 300 EG-Verdrag de Europese Commissie machtigen om met de ILO te onderhandelen, maar de EU kan niet voor haar lidstaten ILOverdragen ratificeren. Omdat de EG als rechtsorde bovengeschikt is aan de nationale rechtsorde, geldt voor de staten die van beide organisaties lid zijn, dat zij een deel van hun soevereiniteit aan de EU hebben overgedragen. In theorie zou dat tot grote problemen kunnen leiden, maar daarvan is in praktijk vrijwel geen sprake omdat de instrumenten zoals verdragen, verordeningen en richtlijnen over het algemeen complementair en onderling verenigbaar zijn. Zowel ILO-verdragen als EU-instrumenten bevatten over het algemeen minimumnormen. Het staat de lidstaat van de EU vrij om een ILO verdrag te ratificeren dat normen bevat die hoger zijn dan de reeds bestaande EU verplichtingen. Wel wordt over het algemeen besloten tot het overeenkomen van een zogenaamd gemengd akkoord tussen de lidstaten van de EU, op het moment dat op een bepaald terrein dat door een ILO verdrag wordt bestreken de EU competent is. Volgens het gemengd akkoord ratificeren de EU lidstaten tegelijkertijd het ILO verdrag op het moment dat daarvoor alle nationale procedures in de lidstaten zijn doorlopen. De ratificaties van de EU lidstaten van het betreffende ILO verdrag worden dan op hetzelfde moment gedeponeerd bij de Directeur-Generaal van de ILO. Het kan gebeuren dat een lidstaat van de EU toch sneller dan de andere lidstaten wil overgaan tot de ratificatie van een ILO verdrag en de deponering daarvan in Genève. In dat geval moet de betreffende lidstaat aan de Europese Raad krachtens Opinie 2/91 EG een speciale machtiging vragen. Slechts eenmaal heeft de Europese Commissie de lidstaten opgeroepen een ILO-verdrag op te zeggen wegens strijd met het EG-recht. Het betrof nachtarbeid voor vrouwen. ILO-Verdrag 89 verbood nachtwerk voor vrouwen vanwege de veiligheid en gezondheid, terwijl het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen een zodanig onderscheid tussen mannelijke en vrouwelijke werknemers op grond van een EG-richtlijn als discriminatoir veroordeelde. 33