Normconform ombudswerk: een zoektocht naar ombudsnormen

Transcriptie

1 Reeks Werkdocumenten Normconform ombudswerk: een zoektocht naar ombudsnormen 01 Vlaamse Ombudsdienst

2 NORMCONFORM OMBUDSWERK Een zoektocht naar ombudsnormen 1

3 Vlaamse Ombudsdienst, Hertogstraat 67 bus 2, 1000 Brussel D/2002/8928/2 ISBN ISSN 1378/2606 2

4 NORMCONFORM OMBUDSWERK Een zoektocht naar ombudsnormen Redactie: Nan Van Zutphen Karine Nijs Chris Nestor Erwin Janssens Bernard Hubeau Annemarie Hanselaer Guy Cloots Eindredactie: Karine Nijs en Johan Meermans Reeks: Werkdocumenten Vlaamse Ombudsdienst 1 3

5 Respirer c est juger L Homme révolté - Albert Camus 4

6 Inhoudstafel Inleiding. Normconform ombudswerk: een zoektocht naar ombudsnormen 1 1 De ombudsnorm overeenstemming met het recht 5 2 De ombudsnorm afdoende motivering 13 3 De ombudsnorm gelijkheid en onpartijdigheid 19 4 De ombudsnorm rechtszekerheid en gerechtvaardigd vertrouwen 24 5 De ombudsnorm redelijkheid en evenredigheid 29 6 De ombudsnorm correcte bejegening 38 7 De ombudsnorm actieve dienstverlening 42 8 De ombudsnorm deugdelijke correspondentie 49 9 De ombudsnorm vlotte bereikbaarheid De ombudsnorm doeltreffende algemene informatieverstrekking De ombudsnorm goede uitvoeringspraktijk en administratieve nauwkeurigheid De ombudsnorm zorgvuldige interne klachtenbehandeling De ombudsno rm redelijke behandeltermijn De ombudsnorm efficiënte coördinatie De ombudsnorm respect voor de persoonlijke levenssfeer 87 Tot slot: enkele discussiepunten en vragen 91 Bibliografie 93 Bijlage 1 Ombudsnormen tot 31 december Bijlage 2 Ombudsnormen vanaf 1 januari Inlegvel Ombudsnormen vanaf 1 januari

7 Inleiding. Normconform ombudswerk: een zoektocht naar ombudsnormen 1 Gegrond, maar waarom? Een woning wordt ten onrechte in een inventaris van leegstand opgenomen, want ze was al verkocht. De burger dient een bezwaar in tegen de heffing, die daarvan het gevolg is. Voor het volgend jaar ontvangt hij bovendien opnieuw een heffingsbiljet. De behandeltermijn voor het eerste bezwaar bedraagt negentien maanden, voor het tweede bezwaar zeven maanden De Vlaamse Ombudsdienst beoordeelt deze klacht als gegrond. Maar waarom? Het gezond verstand schraagt die beoordeling wel, maar een motivering dringt zich op, zowel naar de betrokken burger, als naar de administratie en de beleidsverantwoordelijken. De klacht is gegrond omdat er een schending is van de redelijke behandeltermijn. Dat is een zogenaamde ombudsnorm 2 Ieder zijn ombudsnormen De toepassing van ombudsnormen bij de beoordeling van het overheidsgedrag is geen voorwerp van exacte wetenschap: er bestaat geen handboek met afgeronde, platonische, eeuwig geldende ombudsnormen. Toch zijn volgende vragen bijzonder relevant en stellen ombudslieden ze dagelijks aan zichzelf en hun medewerkers. - Welke zijn de expliciete of impliciete toetsingsgronden, aan de hand van dewelke de ombudsman het (overheids)handelen dient te beoordelen? - In welk kader dient de beoordeling door de ombudsman te gebeuren? - Welke is de maatstaf waaraan de ombudsman het overheidsoptreden toetst? Net zoals alle ombudsdiensten toetst de Vlaamse Ombudsdienst de werking of de handelingen van een overheidsdienst aan de zogenaamde ombudsnormen. Alle ombudsdiensten werken echter vaak een eigen catalogus uit, afhankelijk van de eigen setting en de (aard of bevoegdheidsniveau van de) overheids- of andere diensten, die worden beoordeeld. Ombudsnormen schragen als het ware de beoordeling van overheidsgedrag en zijn er een explicitering, een motivering voor. Door dit te objectiveren kan ook een dialoog ontstaan over de gegrondheid of ongegrondheid van klachten. 1

8 Een werkdefinitie zou kunnen luiden: de objectieve criteria waaraan de ombudsman de administratieve overheid toetst en die op een gemotiveerde wijze leiden tot de beoordeling van een klacht (gegrond of ongegrond) door een ombudsman. De ombudsnormen leiden op hun beurt ook tot de aanbevelingen, een andere kerntaak van ombudsdiensten. In aanbevelingen wordt immers gepreciseerd hoe het gebrekkig functioneren, dat gelijkstaat met de schending van één of meer ombudsnormen, kan worden verholpen, en dit op een structurele basis. Bij de Vlaamse Ombudsdienst vallen deze ombudsnormen uiteen in twee groepen, de behoorlijkheidsnormen en de zorgvuldigheidsnormen. 3 Algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zorgvuldigheid en billijkheid Centrale noties zijn alleszins de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, de zorgvuldigheid en de billijkheid. De ombudsnormen hebben een algemene invulling, maar krijgen in de dagdagelijkse ombudspraktijk ook een specifieke invulling als ombudsnormen. De overeenstemming met het recht, een ombudsformulering voor het wettigheids- of legaliteitsbeginsel, bekleedt daarbij wel een bijzondere plaats. Op de schaal die gaat van rechtsnormen naar ombudsnormen kunnen wij de algemene beginselen van behoorlijk bestuur vooral als rechtsnormen beschouwen (en dus rechtsbronnen), de zorgvuldigheid of de behoorlijkheid als rechtsnorm én ombudsnorm; de billijkheid is dan weer wellicht vooral een ombudsnorm Algemene beginselen van behoorlijk bestuur zijn zeker een algemeen kader voor de werking van ombudsdiensten. Door hun status in onze rechtssystemen zijn het ook ombudsnormen voor wettigheidstoetsing geworden. Het gaat onder meer om de zorgvuldigheid, de motiveringsverplichting, de redelijkheid en de billijkheid, de rechtszekerheid, het vertrouwensbeginsel, het gelijkheidsbeginsel, het verbod van willekeur, enzomeer. De behoorlijkheidstoetsing, waartoe de meeste ombudslieden overgaan, gebeurt duidelijk aan de hand van open en diffuse ombudsnormen. De toetsing hoeft de rechtmatigheidsbeoordeling en de criteria van de administratieve rechtspraak echter niet per se uit te sluiten. De eisen van rechtmatigheid zijn de uitgangspunten om tot de beoordeling van overheidsgedrag als behoorlijk te ko- 2

9 men. Toch is niet alles wat rechtmatig is ook per se behoorlijk: in dit marginaal toetsingsgebied bevindt zich de beoordeling van de ombudsman In de ombudsliteratuur wordt de zorgvuldigheid vaak als centrale ombudsnorm aangedragen. Zorgvuldigheid, dat zeer nauw aanleunt bij het concept behoorlijkheid, houdt in dat bij de voorbereiding en het nemen van een overheidsbesluit alle relevante factoren en omstandigheden worden afgewogen. ZdVgvuldigheid houdt formele aspecten (zorgvuldige procedure) en materiële aspecten in (behoorlijke en correcte inhoud en betekenis van een besluit). Overheidshandelen moet de zorgvuldigheidstoets kunnen doorstaan inzake de voorbereiding, de besluitvorming, het tijdstip en de kennisgeving De billijkheid is een meta-norm, die uiteraard ook met de vorige criteria verband houdt, maar niet per se een wettelijke basis kent. De billijkheid kan eventueel meer nog dan de andere beginselen dienen als beoordelingskader voor het aandragen van oplossingen, wanneer de ombudsman tot beoordeling overgaat. De vereisten inzake behoorlijkheid, zorgvuldigheid en billijkheid kunnen enerzijds uitmonden in gedragsnormen voor de overheid en anderzijds in concrete beoordelingscriteria. 4 Aanleiding en methode In de loop van 2001 is in het ombudsteam gewerkt aan een grondige analyse per ombudsnorm, hetgeen is uitgemond in een verfijning ervan. We zijn vertrokken van de door de Vlaamse Ombudsdienst in 1999 opgebouwde lijst van ombudsnormen en hebben deze vervolgens getoetst aan de eigen praktijk van drie jaar ombudswerk. Dat gebeurde zowel kwantitatief (hoe vaak is een ombudsnorm geschonden), als kwalitatief (wanneer wordt een ombudsnorm geschonden geacht en waarom; zijn we daarin consequent en coherent). Deze analyse moest voor de ombudspraktijk uiteindelijk leiden tot een antwoord op een driedubbele vraag: - Behouden we de ombudsnormen of moeten er nieuwe worden bedacht? - Dient de benaming of de omschrijving van de gehanteerde ombudsnormen te worden aangepast? - Hoe kunnen we de ombudsnormen omschrijven en invullen naar de dagdagelijkse praktijk? 3

10 Als inpiratiebron hanteerden we niet enkel de eigen ombudsnormen, maar gingen we ook te rade bij andere ombudsdiensten. Per ombudsnorm vindt u dan ook - daar waar relevant - een vergelijking met de door andere ombudsdiensten gehanteerde ombudsnormen. 5 Een beperkte denkoefening Daarbij dient te worden aangemerkt dat we zijn vertrokken van de ombudsnormen, zoals die zijn vastgelegd door de Vlaamse Ombudsdienst en niet andersom. We zochten met andere woorden bij andere ombudsdiensten naar vergelijkings- en aanknopingspunten vanuit onze eigen vijftien ombudsnormen. We gingen vooral na of een welbepaalde ombudsnorm wel degelijk wordt gebruikt en welke de omschrijving is, maar we gingen niet in op de eigen casuïstiek van elke andere ombudsdienst. Andere nuttige informatiebronnen waren de jaarverslagen van het College van federale ombudsmannen, de lokale ombudslieden, de Nederlandse nationale ombudsman, enzomeer. Maar we raadpleegden uiteraard vele jaarverslagen niet: uit de keuze mogen geen conclusies worden getrokken. Ook raadpleegden wij de Europese Code van Goed Administratief Gedrag, uitgewerkt door de Europese ombudsman. Het Europees Parlement keurde op 6 september 2001 een resolutie goed, die de goedkeuring gaf aan deze code. Die moeten de instellingen en organen van de Europese Unie, hun administraties en hun ambtenaren respecteren in hun relaties met het publiek. De code legt eigenlijk in detail uit wat met het recht op behoorlijk bestuur wordt bedoeld in het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie, zoals goedgekeurd in Nice in december Dit document heeft om al de bovengenoemde beperkingen eerder de status van een working paper, een werk- en discussiedocument, en hoegenaamd niet van een wetenschappelijk tractaat over de ombudsnormen. 4

11 1 De ombudsnorm overeenstemming met het recht 1 Inleiding Voor de ombudsnorm overeenstemming met het recht is door de Vlaamse Ombudsdienst tot en met het werkjaar 2001 de volgende definitie gebruikt: De correcte toepassing van regelgeving in de brede betekenis van het woord is een basisnorm van de sociale rechtsstaat. De ombudsnorm overeenstemming met het recht dekt een brede lading, die niet alleen de (Vlaamse) regelgeving omvat. Strikt beschouwd kan deze ombudsnorm slaan op de naleving van het geheel van de geschreven rechtsnormen (van Europese verordeningen over wetten en decreten tot de diverse soorten besluiten, enzovoort). De ombudsnorm veronderstelt dus niet alleen de naleving van de Vlaamse regelgeving, maar van alle geldende rechtsregels in België. Ruimer beschouwd impliceert de ombudsnorm ook de naleving van de algemene rechtsbeginselen van algemeen geldend recht, erkend en toegepast door alle rechtbanken en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur die vooral erkend en toegepast worden door de Raad van State in administratiefrechtelijke geschillen. 2 Casuïstiek Vlaamse Ombudsdienst 2.1 Aantallen In 1999 werd de ombudsnorm overeenstemming met het recht, op een totaal van 259 beoordeelde dossiers, 39 keer geschonden (15,1 %). In 2000 werd de ombudsnorm overeenstemming met het recht 162 keer geschonden geacht (13,9 %). In 2001 werd er in 123 (of 8,8 %) van de 1396 beoordeelde dossiers een schending van de ombudsnorm overeenstemming met het recht vastgesteld. Belangrijk is dat de ombudsnorm overeenstemming met het recht bijna uitsluitend geschonden geacht werd bij klachten naar aanleiding van de aanreke- 5

12 ning van een taksverdubbeling voor kijk- en luistergeld wegens zogenoemde fraude (de zogenaamde fraudeklachten omtrent kijk- en luistergeld). Dat was inderdaad het geval in liefst 36 van de 39 dossiers in 1999, in 157 van de 162 dossiers van 2000 en in 120 van de 123 dossiers van Van de in totaal 324 dossiers waarin een schending van de ombudsnorm overeenstemming met het recht werd vastgesteld, waren er met andere woorden 313 fraudedossiers in verband met kijk- en luistergeld en slechts 11 andere, niet-fraude-gebonden situaties waarin de ombudsnorm overeenstemming met het recht geschonden geacht werd. In de overige dossiers achtte de Vlaamse Ombudsdienst de ombudsnorm overeenstemming met het recht geschonden in fiscale thema s zoals onroerende voorheffing en milieu (afvalwaterheffing). 2.2 Casussen en bespreking - Typegeval: fraudedossiers in verband met kijk- en luistergeld Bij zowat alle dossiers in verband met kijk- en luistergeld waar een schending van de ombudsnorm overeenstemming met het recht werd vastgesteld, ging het om de toepassing van het begrip fraude als wettelijke grondslag voor de aanrekening van een taksverdubbeling voor kijk- en luistergeld. Het draait daarbij telkens om een extensieve en niet-strikt intentionele interpretatie door de Vlaamse overheid en de Belastingdienst voor Vlaanderen van het begrip fraude, zoals dat tot de afschaffing vanaf 2002 in de wetgeving in verband met het kijk- en luistergeld werd bepaald. Elke niet-aangifte van houderschap werd daarbij gelijkgesteld met fraude. Dit systematisch en blind inroepen van fraude en de daaraan gekoppelde toepassing van een taksverdubbeling zonder onderzoek naar de intentie of de wil tot bedrog bij de burger, is door de Vlaamse Ombudsdienst van in het begin betwist, omdat fraude in principe een intentie of wil tot fraude veronderstelt. In een aantal van deze fraudedossiers werd enkel de ombudsnorm overeenstemming met het recht geschonden geacht, bij andere fraudedossiers werden naast die ombudsnorm ook de ombudsnormen coördinatie en actieve dienstverlening geschonden geacht, wegens het niet of onvolkomen gebruik van de gegevens die ter beschikking gesteld werden door de kabelmaatschappijen. 6

13 - A-typische gevallen thema milieu - afvalwaterheffing - Ten onrechte betekening van een aanmaning of dwangbevel aan de natuurlijke persoon in plaats van aan de rechtspersoon (firma of vereniging). - Onterechte gelijkstelling waardoor het doel en de aard van de rechtspersoonlijkheid werd miskend. thema wonen - Een sociale-huisvestingsmaatschappij geeft geen gevolg aan een aanvraag van een gehandicapte op een aangepaste sociale woning. Het gaat om de toevoeging van een voorwaarde die niet in de reglementering was opgenomen. Tegemoetkoming in de leningslast is afgewezen wegens niet voldaan aan het begrip bewonen. De administratieve overheid volgt een strengere interpretatie dan de wet vereist. - Ten onrechte betekening van een aanmaning of dwangbevel aan de natuurlijke persoon in plaats van aan de rechtspersoon (firma of vereniging). Onterechte gelijkstelling waardoor het doel en de aard van de rechtspersoonlijkheid werd miskend. thema onroerende voorheffing - Omdat het volgens de wet, als voorwaarde voor verval van een vermindering van de onroerende voorheffing voor een bescheiden woning, moet gaan om een overschrijden van een bepaald kadastraal inkomen, kan een verlaging van het effectieve kadastraal inkomen nooit leiden tot het wegvallen van de vermindering, wat aanvankelijk toch zo door de overheid was beslist. - Ten onrechte toepassing van een bepaling over een vernietiging van een verkoop van een onroerend goed op een ontbinding van die verkoop. thema onderwijs - Attest van handicap voor vermindering van het inschrijvingsgeld in het deeltijds kunstonderwijs: een omzendbrief geeft een strengere interpretatie dan de tekst van het besluit van de Vlaamse Regering vereist. - Een leerling krijgt door de school een tuchtsanctie opgelegd zonder dat hij is gehoord. De door de wet opgelegde hoorplicht is niet nageleefd. 7

14 thema milieu - Door de overheid wordt niet opgetreden tegen de onwettige voortzetting van een onvergunde activiteit, hoewel de wetgeving dat oplegt. Bij deze niet-fraudegebonden dossiers is soms ook nog een andere ombudsnorm gebruikt. Het gaat dan vooral om de ombudsnorm in verband met de motiveringsplicht of in verband met de goede uitvoeringspraktijk en administratieve nauwkeurigheid, die dan telkens wijzen op het onzorgvuldig inroepen, respectievelijk toetsen van bepaalde rechtsregels. In het gebruik van de ombudsnorm overeenstemming met het recht is geen vast patroon te onderkennen. De ombudsnorm wordt geschonden geacht als de Vlaamse Ombudsdienst ervan overtuigd is dat de wetgeving in ruime zin niet correct is toegepast. Dat kan zowel slaan op een duidelijke miskenning van een geschreven regel, als op een volgens de Vlaamse Ombudsdienst onjuiste interpretatie van die rechtsregel. Het gaat dus eerder om een casuïstische beoordeling, dossier per dossier. - Modaliteiten voor gebruik Van de ombudsnorm overeenstemming met het recht werd - met uitzondering van de zogenoemde fraudedossiers -aanvankelijk bij de Vlaamse Ombudsdienst in beperkte mate en met voorzichtigheid gebruik gemaakt. Het onderzoeksteam van de Vlaamse Ombudsdienst besliste op 28 maart 2000 om zo veel mogelijk te vermijden deze ombudsnorm als enige ombudsnorm te hanteren. Tot dat uitgangspunt is toen besloten op grond van het grote aantal rapporten in verband met kijk- en luistergeld waarin (alleen) die ombudsnorm geschonden geacht werd en vanuit de overweging dat een wettigheidscontrole een belangrijke, maar zeker niet de enige opdracht is van een ombudsdienst. Nadien heeft het onderzoeksteam van de Vlaamse Ombudsdienst op 7 november 2001 dat uitgangspunt aangepast, in die zin dat beslist werd dat er geen reden meer is voor enige terughoudendheid bij het gebruik van de ombudsnorm overeenstemming met het recht als enige ombudsnorm in een beoordelingsrapport. - Mogelijke toepasselijkheid van andere behoorlijkheidsnormen De ombuds- en behoorlijkheidsnormen afdoende motivering, rechtszekerheid en gerechtvaardigd vertrouwen en ten dele ook de ombudsnorm gelijk- 8

15 heid en onpartijdigheid kunnen teruggebracht worden tot de ombudsnorm overeenstemming met het recht, omdat zij min of meer recent in de Belgische wetgeving en bijgevolg in het geschreven recht werden opgenomen. Dat brengt mee dat in geval van schending van één van die behoorlijkheidsnormen, men steeds zou kunnen volstaan met de vaststelling van een schending van de ombudsnorm overeenstemming met het recht, zonder daarbij nog een schending van de andere, meer specifieke behoorlijkheidsnorm in te roepen. De Vlaamse Ombudsdienst geeft er in dat geval echter de voorkeur aan in ieder geval de schending van de meest specifieke behoorlijkheidsnorm in te roepen en alleszins die ombudsnorm te gebruiken. - Een noodzakelijke (basis)voorwaarde De ombudsnorm overeenstemming met het recht is zeker geen voldoende, maar kan in principe wel opgevat worden als een noodzakelijke voorwaarde om een handeling of beslissing van de overheid als correct of terecht te beschouwen. Met andere woorden: de overeenstemming met het recht is een voorafgaande vereiste vooraleer andere (behoorlijkheids)normen zullen geschonden geacht worden. Als omgekeerd een klacht ongegrond beschouwd wordt, impliceert dit dat in principe nazicht gebeurd is of de overheid gehandeld heeft in overeenstemming met het recht en daarbij geen strijdigheid met die rechtsregel is vastgesteld. - Draagwijdte en beperking van de wettigheidscontrole Er is, vanuit het Ombudsdecreet tot instelling van een Vlaamse Ombudsdienst, een dubbele beperking op een exhaustieve wettigheidscontrole. Vooreerst bevat het Ombudsdecreet een principieel verbod om de wetgeving zelf te beoordelen (onontvankelijk wegens algemeen beleid ), wat onder meer aanleiding heeft gegeven tot beleidsaanbevelingen. Daarnaast - en vooral - is er de absolute voorrang voor het onderzoek, de beoordeling en de uitspraak van de rechtscolleges in ruime zin. Hetzelfde geldt in geval van de georganiseerde en meer in het bijzonder de zogenoemde administratieve beroepen. Deze voorrang houdt in dat het onderzoek van een klacht door de Vlaamse Ombudsdienst wordt uitgesteld of opgeschort totdat 9

16 de rechter uitspraak heeft gedaan over het voorwerp van de klacht of totdat het georganiseerd beroep is afgerond. Die primauteit van de rechterlijke uitspraak wordt door elke ombudsinstelling beklemtoond en aanvaard. 3 Andere ombudsdiensten Andere ombudsdiensten hebben een zelfde beoordelingscriterium als de ombudsnorm van de Vlaamse Ombudsdienst, zij het eventueel met een andere benaming, maar met dezelfde inhoud en ook meestal een gelijkaardige omschrijving. - De Europese ombudsman In de Europese Code voor Goed Administratief Gedrag is een gelijkaardige regel terug te vinden in artikel 4. In dat artikel wordt onder de titel wettigheid het volgende gesteld: De ambtenaar handelt volgens de wet en past de regels en procedures toe die in het Gemeenschapsrecht zijn neergelegd. De ambtenaar ziet er met name op toe dat besluiten die de rechten of belangen van individuele personen betreffen, een rechtsgrond hebben en dat hun inhoud met de wet overeenstemt. Net zoals bij de Vlaamse Ombudsdienst, gaat deze ombudsnorm de andere ombudsnormen vooraf. Daarmee neemt deze ombudsnorm, als vertaling van het wettigheids- of legaliteitsbeginsel, een bijzondere plaats in binnen het geheel van de ombudsnormen. - De Nederlandse nationale ombudsman De Nederlandse nationale ombudsman kent eenzelfde ombudsnorm onder de normbenaming overeenstemming met de algemeen verbindende voorschriften. Uit het jaarverslag 2000 blijkt dat deze ombudsnorm bij de Nederlandse nationale ombudsman één van de vaker geschonden ombudsnormen is en volgt, na de voortvarendheid (58,3 %) en de actieve informatieverstrekking (14 %), als derde in de rij met 6,4 % (in 1999: 9 %). - Het College van federale ombudsmannen Door het College van federale ombudsmannen wordt als criterium gebruikt 10

17 de overeenstemming met de rechtsregels. Deze ombudsnorm vertegenwoordigt er in het jaarverslag ,8 % van het totale aantal normschendingen. Door het College van federale ombudsmannen wordt een eerder theoretisch onderscheid gemaakt tussen enerzijds de beoordeling van het geschreven recht op zich en anderzijds van de machtsoverschrijding door de overheid, dit is de overtreding van de algemene rechtsbeginselen en beginselen van behoorlijk bestuur. - Andere De lokale ombudsmannen hanteren meestal een drieledige opdeling van hun beoordelingscriteria en maken daarbij een onderscheid tussen: - De overeenstemming met de rechtsregels (in ruime zin). - De beginselen van behoorlijk bestuur (zie ook andere behoorlijkheidsnormen die de Vlaamse Ombudsdienst hanteert). - De ombudsnormen (of ombudsnormen die eigen zijn aan het ombudsgegeven, zie ook de zorvuldigheidsnormen die de Vlaamse Ombudsdienst hanteert). De ombudsvrouw van de stad Gent hanteert dezelfde ombudsnorm en omschrijving als de Vlaamse Ombudsdienst. Uit haar jaarverslag 2000 blijkt dat van de ongeveer 650 beoordeelde klachten in dat jaar, er 105 te maken hadden met de overeenstemming met het recht. In vergelijking met de andere beoordelingscriteria is het één van de meest gebruikte beoordelingscriteria. De ombudsman van de stad Brugge kent ook een afzonderlijke plaats toe aan de ombudsnorm overeenstemming met het recht. Hij onderscheidt deze ombudsnorm van de beginselen van behoorlijk bestuur. Voor hem is het evident dat slechts over behoorlijk bestuur kan gesproken worden als het ook juridisch correct is. 4 Conclusie De ombudsnorm overeenstemming met het recht wordt gebruikt telkens wanneer door de overheid een rechtsregel (met inbegrip van de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur) niet is nageleefd, of de interpretatie ervan volgens de Vlaamse Ombudsdienst onjuist is. Een pure en exhaustieve wettigheidstoetsing is geen kernopdracht van een ombudsinstelling. 11

18 Indien dit mogelijk is, wordt door de Vlaamse Ombudsdienst bij voorkeur (ook) de meest specifieke behoorlijkheidsnorm gebruikt. Andere ombudsinstanties kennen een gelijkaardige ombudsnorm, waaraan zij soms een bijzondere plaats toekennen, los van en naast de behoorlijkheidsen de zorgvuldigheidsnormen. De definitie en draagwijdte van de ombudsnorm overeenstemming met het recht is door de Vlaamse Ombudsdienst vanaf 2002 aangepast en verduidelijkt. De omschrijving ervan luidt nu als volgt: De correcte toepassing van de regelgeving in de brede betekenis van het woord is de basisnorm van de sociale rechtsstaat. Wat onwettig is, is uiteraard onbehoorlijk. 12

19 2 De ombudsnorm afdoende motivering 1 Inleiding De ombudsnorm afdoende motivering omschreef de Vlaamse Ombudsdienst tot en met het werkjaar 2001 als motivering van bestuurshandelingen. De volgende definitie werd gebruikt: De overheid verduidelijkt en motiveert op een afdoende manier haar beslissingen en haar optreden, en de redenen waarop ze zich baseert. Het is een algemeen rechtsbeginsel dat iedere bestuurshandeling moet gedragen worden door motieven die in feite en in rechte moeten aanvaardbaar zijn en daarom moeten kunnen worden gecontroleerd (materiële motiveringsplicht). De wet betreffende de formele motivering van bestuurshandelingen (29 juli 1991) legt deze formele plicht enkel op voor individuele en schriftelijke bestuurshandelingen, dit zijn rechtshandelingen die rechtsgevolgen beogen en die uitgaan van een administratieve overheid. In het administratief recht wordt de deugdelijkheid van de formele motivering getoetst aan een aantal aspecten: de motieven moeten opgenomen worden in de beslissing zelf (één uitzondering: de motivering door verwijzing naar een ander stuk waarvan de inhoud ter kennis werd gebracht van de bestuurde). De motivering moet afdoende zijn: aanvaardbaar zijn in rechte, in feite en met het oog op het beleid. De motivering moet evenredig (hoe zwaarwichtiger de maatregel, hoe strenger de motiveringsplicht) en draagkrachtig zijn. De motivering moet duidelijk zijn, niet tegenstrijdig, juist, pertinent, concreet, precies en volledig. In tegenstelling tot de rechterlijke motiveringsplicht moeten alle argumenten die de bestuurde inroept niet noodzakelijk één voor één beantwoord worden. De Wet Motivering Bestuurshandelingen kent vier uitzonderingen op de formele motiveringsplicht: 1. wanneer de uitwendige veiligheid van de Staat in het gedrang kan komen; 2. wanneer de openbare orde kan verstoord worden; 3. wanneer de motivering afbreuk kan doen aan de eerbied voor het privé-leven of 4. wanneer de motivering afbreuk kan doen aan de bepalingen inzake de zwijgplicht. Deze opsomming is limitatief. 13

20 Zijn geen uitzonderingen: de dringendheid, de geheime stemming, de discretionaire bevoegdheid van het bestuur, de autonomie van het gedecentraliseerde bestuur. Dit zijn allemaal argumenten die in de voorbije jaren tevergeefs werden ingeroepen door de besturen in de hoop aldus te kunnen ontsnappen aan de formele motiveringsplicht. 2 Casuïstiek Vlaamse Ombudsdienst 2.1 Aantallen In 1999 en 2000 werd de ombudsnorm afdoende motivering een tiental maal geschonden in de door de Vlaamse Ombudsdienst beoordeelde dossiers (259 in 1999, 1063 in 2000) wat niet zeer veel is. In 2001 werd deze ombudsnorm 19 maal geschonden op 1396 beoordeelde dossiers. Uit de beoordeelde dossiers blijken vooral een onjuiste motivering, een onvoldoende motivering of het gebrek aan motivering aanleiding te geven tot de schending van de ombudsnorm afdoende motivering. Aldus is een verfijnde concrete invulling van de ombudsnorm op basis van de bestaande rapporten (nog) niet mogelijk. De toetsingscriteria die we halen uit het administratief recht waaraan een motivering moet voldoen zijn uiteraard voor de hand liggend: afdoende, evenredig, draagkrachtig, duidelijk, niet tegenstrijdig, juist, pertinent, concreet, precies en volledig. Moeilijke vraagstukken als toetsing aan eventuele uitzonderingen zijn nog niet aan bod gekomen. De uitzonderingen die bepaald zijn in de Wet Motivering Bestuurshandelingen kunnen als leidraad dienen. 2.2 Casussen en bespreking In onder andere de volgende klachten werd de schending van de ombudsnorm afdoende motivering weerhouden: - De beslissing inzake het bezwaarschrift bevatte een onjuiste motivering voor de afwijzing. - Onvoldoende motivering van beoordeling voor de vacature van projectverantwoordelijke milieueducatie. - Het ministerieel besluit noch de begeleidende brief bevatten een inhoudelijke motivering die de bezwaren van de gemeente weerleggen. - De meegedeelde reden voor de afwijzing van de aanvraag geeft geen aanwijzing dat de aanvraag concreet aan de reglementering werd getoetst. 14

21 - De afdeling heeft de beslissing onjuist gemotiveerd: de voorwaarden van artikel 7 hebben betrekking op de aanvraag tot voortzetting. - De afdeling heeft bij de eerste briefwisseling de terugvorderingsbeslissing onduidelijk en onvolledig gemotiveerd, maar er kan sprake zijn van gedeeltelijk herstel omdat in de loop van het onderzoek de beslissing beter werd gemotiveerd. - De huisvestingsmaatschappij verklaart niet welke schade ze heeft geleden: onvoldoende motivering. - De weigering was aanvankelijk gebaseerd op het gegeven dat de verlaten woning niet onaangepast was. Deze woning was echter niet onderzocht, zodat niet duidelijk is hoe het onaangepast karakter kon bevestigd worden. Na onderzoek ter plaatse kon de weigeringsbeslissing duidelijk gemotiveerd worden. - Het bezwaar van de verzoeker werd tweemaal op rij foutief afgewezen zonder de reden voor afwijzing afdoende te motiveren. De bewijzen die de verzoeker inbracht met betrekking tot de hernummering werden gewoonweg genegeerd. De ombudstoetsing van de motivering lijkt niet beperkt te zijn tot bestuurshandelingen in de zin van de wet van 1991 maar dient ruimer gezien te worden. Elke beslissing/handeling of mededeling of ze nu al dan niet rechtsgevolgen doet ontstaan - vraagt om een woordje uitleg en een waarom. In de ombudswereld blijft de materiële motiveringsplicht (beslissing/handeling/mededeling is in feite en in rechte gedragen) uiteraard een algemeen beginsel waaraan moet zijn voldaan. De formele motiveringsplicht, die betrekking heeft op het vermelden van de motivering bij de beslissing/handeling/mededeling, is evenzeer aangewezen. Wanneer de toepasselijke regelgeving specifiek een formele motiveringsplicht oplegt, zal deze plicht een richtlijn zijn voor de beoordeling. Aldus zijn materiële en formele motiveringsplicht sterk verweven in de ombudswereld. De invulling van de motiveringsplicht in de ombudswereld zal wellicht niet altijd even streng gebeuren als in het administratief recht (zo zal bijvoorbeeld een standaardmotivering soms wel volstaan) en zal de ombudsbeoordeling anderzijds andere accenten leggen (bijvoorbeeld de motivering moet in concreto begrijpelijk zijn voor de betrokken burger). 15

22 3 Andere ombudsdiensten - De Europese ombudsman In artikel 18 van de Europese Code voor Goed Administratief Gedrag vinden we de motiveringsplicht terug. In dat artikel wordt het volgende gesteld: Ieder besluit van de instelling dat de rechten of belangen van een persoon kan schaden, dient met reden te worden omkleed onder vermelding van de relevante feiten en de rechtsgrond van het besluit. De ambtenaar vermijdt besluiten te nemen die gebaseerd zijn op beperkte of onduidelijke gronden of die geen individuele motivering bevatten. Indien het wegens het grote aantal personen waarop gelijksoortige besluiten van toepassing zijn, niet mogelijk is het besluit omstandig te motiveren en derhalve standaardantwoorden moeten worden vertrekt, garandeert de ambtenaar dat hij de burger die er expliciet om verzoekt een individueel antwoord zal verstrekken. - De Nederlandse nationale ombudsman De Nederlandse nationale ombudsman stelt: overheidsbesluiten behoren op toereikende wijze te worden gemotiveerd, zodanig dat feiten en overwegingen het besluit kunnen dragen. Een overheidsbesluit dat in het geheel niet of op een voor de burger onvoldoende kenbare wijze is gemotiveerd, is in strijd met de formele motiveringsvereiste. Om ook met de materiële motiveringsvereiste in overeenstemming te zijn dient het besluit te worden gedragen door een voldoende motivering die bovendien berust op feitelijk juiste gegevens. Niet alleen de beslissing die is gebaseerd op feitelijk onjuiste gegevens, maar ook de beslissing die is gebaseerd op gegevens waarvan de juistheid onvoldoende vaststaat, is in strijd met de materiële motiveringsvereiste. Naar Nederlandse ombudsnormen dient het behandelingsbericht dat aan de burger wordt gezonden in beginsel de reden te bevatten waarom de brief aan de burger niet direct kan worden afgehandeld. Indien later nog een tussenbericht wordt verzonden dient dit de reden te vermelden van de ontstane vertraging in de afhandeling. Indien het tussenbericht geen nieuwe termijn vermeldt, moet het een gemotiveerde uiteenzetting bevatten waarom zo n termijn nog niet kan worden vermeld 1. Hoewel duidelijk wordt verwezen naar de motivering hanteert de Nederlandse nationale ombudsman hier evenwel als toestingscriterium 1 Zie J.B.J.M. ten Berge, M.P. Gerrits-Janssens en P.J. Stolk, Vereisten van behoorlijkheid. Een analyse na 10 jaar ombudsman, Zwolle, Tjeenk Willink, 1992, p

23 de vereiste van de zorgvuldigheid en meer in het bijzonder de eis van de actieve informatieverstrekking. De Nederlandse nationale ombudsman maakt een onderscheid tussen de gevallen waarin de ombudsman de motiveringsvereiste expliciet als toetsingscriterium van behoorlijkheid hanteert en de gevallen waarin die eis meer op de achtergrond fungeert als gedragsnorm bij feitelijk overheidshandelen. De Vlaamse Ombudsdienst is bij beoordelingen in het verleden nog niet zo ver gegaan. Nochtans werd bijvoorbeeld wat de leegstandsheffingen betreft op een bepaald moment contra legem aan de heffingsplichtige een bericht gestuurd dat de Vlaamse overheid afstand deed van de bepaling dat een niet behandeld bezwaar binnen de 6 maanden na indiening een impliciete afwijzing van het bezwaar met zich meebracht. In deze mededeling werd geen reden aangehaald waarom dit zo was. De onderliggende reden was dat door personeelsgebrek een enorme achterstand was ontstaan en de bezwaren niet binnen de voorgeschreven termijn van 6 maanden konden worden behandeld. - Het College van federale ombudsmannen Het College van federale ombudsmannen spreekt over motivering van beslissingen: dit beginsel houdt in dat de overheid haar handelingen en beslissingen moet motiveren. Die motivering moet juist en toereikend zijn. - Andere Ook bij andere ombudsdiensten vinden we de ombudsnorm afdoende motivering terug. De ombudsman van de stad Brugge spreekt over het motiveringsbeginsel: de overheid moet haar beslissingen ten aanzien van de burger motiveren. Zij doet dit door aan te geven op welke wetten of reglementen zij zich voor haar beslissing baseert en door duidelijk en concreet uit te leggen hoe deze toegepast zijn in het voorliggend geval. De ombudsvrouw van de stad Gent hanteert dezelfde ombudsnorm en beschrijving als de Vlaamse Ombudsdienst. Ook in het jaarverslag 1997 van de vroegere ombudsman van de Vlaamse Gemeenschap vinden we de vereiste van de motivering. Hij omschrijft deze motivering als volgt: Overheidsbesluiten horen toereikend te worden gemotiveerd, zodat feiten en overwegingen het besluit kunnen dragen. 17

24 Welke naam de ombudsdiensten de ombudsnorm afdoende motivering ook geven, er blijkt een algemene consensus te zijn dat de motiveringstoets niet beperkt blijft tot de bestuurshandelingen. Vele ombudsdiensten blijken bij de omschrijving van de motiveringsnorm wel naar het begrip beslissing of bestuurshandeling te verwijzen. 4 Conclusie In de ombudswereld is het niet juist om te stellen dat uitsluitend bestuurshandelingen onderworpen zijn aan de motiveringsplicht. Ook ten aanzien van feitelijke gedragingen of mededelingen eist een ombudsman een motivering van de overheid. Het is aangewezen om de ombudsnorm motivering van bestuurshandelingen voortaan afdoende motivering te noemen. De definitie van de ombudsnorm afdoende motivering luidt als volgt: De overheid verduidelijkt en motiveert op een afdoende manier haar beslissingen en haar optreden en vermeldt de redenen waarop ze zich baseert. 18

25 3 De ombudsnorm gelijkheid en onpartijdigheid 1 Inleiding Deze ombudsnorm omschrijft de Vlaamse Ombudsdienst als volgt: Gelijke gevallen worden op een gelijke manier en onpartijdig behandeld. In de uitvoeriger beschrijving voegen wij eraan toe: Een variant van dat principe is het niet-discriminatiebeginsel. Er zijn meerdere rechtsbronnen aan te duiden voor het gelijkheids- en nondiscriminatiebeginsel, zowel nationaal als internationaal. Het gaat om: de Grondwet, maar ook om een aantal mensenrechtenverdragen (van de Verenigde Naties, het E.G.-Verdrag, het EVRM, het BUPO). Dat heeft ernstige gevolgen voor de inkleuring ervan als ombudsnorm. Ook het recent goedgekeurde Handvest of Charter van Grondrechten in het kader van de Europese Unie bevat het gelijkheidsbeginsel. 2 Casuïstiek Vlaamse Ombudsdienst 2.1 Aantallen Noch in 1999, noch in 2000 is de ombudsnorm gelijkheid en onpartijdigheid geschonden geacht. Het enige aanknopingspunt vinden wij bij het thema verkeer, infrastructuur en mobiliteit, met name in verband met de gespreide verdeling van de 65+-kaarten: de Vlaamse Ombudsdienst vond dat men ten minste onder de veruit grootste groep van gemeenten met een mobiliteitsconvenant een meer gelijktijdige verspreiding van die kaarten had kunnen nastreven. In 2001 werd de ombudsnorm gelijkheid en onpartijdigheid 4 keer geschonden geacht. 2.2 Casussen en bespreking De ombudsnorm gelijkheid en onpartijdigheid werd geschonden in de volgende casussen. Eerst blijven we op het terrein van verkeer en mobiliteit. Een geval sluit aan op het voorgaande. Iemand die de gratis kaart pas vier maanden na de 65 ste verjaardag ontvangt, wordt ongelijk behandeld ten opzichte van de leeftijdsgenoten, wanneer deze laatsten de 65+-kaart ontvangen bin- 19

26 nen de maand na hun verjaardag. In een ander geval is door het optreden van De Lijn niet meer duidelijk wanneer wél en wanneer niét een gratis duplicaat wordt afgeleverd: het ging om een geval waarbij een 65+-er, die geen kaart ontvangen had, moest betalen voor een duplicaat. In de sfeer van de ruimtelijke ordening krijgt een burger in het eerste geval van de gemeente geen vergunning voor de bedekking van een zijgevel met leien, terwijl dit aan een andere bewoner van de verkaveling in het verleden wel was toegestaan. Voorts trad de gemeente niet op tegen andere burgers die dezelfde werken zonder de nodige vergunning hadden uitgevoerd. Daarom vonden we dat de gemeente in de loop der jaren onvoldoende moeite heeft gedaan opdat eenieder in de woonwijk in een gelijke situatie zit, zodat een globale oplossing voor de hele wijk in overeenstemming met de regelgeving dient te worden nagestreefd. In het thema wonen vinden we dat de huurder van de stad Antwerpen (openbare verhuurder) die recht heeft op een huursubsidie, wordt gediscrimineerd ten opzichte van huurders van andere openbare verhuurders, omdat in die gevallen de huursubsidie wel onmiddellijk in mindering wordt gebracht van de te betalen huurprijs. Vanuit het uitgangspunt dat de verhouding tussen burger en overheid een wederkerige betrekking is met een juridische en een sociale dimensie, vloeit een set van beoordelingscriteria voort, waarvan een eerste groep samenhangt met de idee van de democratische rechtsstaat, waaronder de gelijkheid. De tweede groep heeft vooral de betekenis van oriëntatienormen voor het bestuur (zorgvuldigheid in de brede betekenis). Opdat een verschil in behandeling in analoge situaties aanvaardbaar is, gelden volgens het Hof van Cassatie, het Arbitragehof en de Raad van State de volgende criteria: - Het verbod van willekeur: het onderscheid moet een wettig doel nastreven. - Het pertinentiecriterium: het onderscheid moet steunen op adequate criteria, die in een kennelijk en redelijk verband staan met de aard, het doel en de gevolgen van de maatregel. - Het evenredigheids- of proportionaliteitsbeginsel: de aangewende middelen moeten in een redelijke verhouding staan tot het nagestreefde doel. Aanvullend op de gevallen waarin vooral sprake is van ongelijkheid, ongelijke behandeling of discriminatie ingevolge wetgeving of de toepassing van de wetgeving, zou de verdere invulling van de ombudsnorm als volgt kunnen luiden. 20

27 Een handeling of de werking van een administratieve overheid is strijdig met het gelijkheidsbeginsel, wanneer - personen niet op een gelijke manier zijn behandeld in gelijkaardige situaties, en wanneer daarvoor geen redelijke en/of toepasselijke verantwoording voor kan worden gegeven; - een onderscheid is gemaakt dat niet toelaatbaar is volgens de wet of een door de wet toegelaten of opgelegd onderscheid net niet is toegepast; - er een duidelijke schending is van een fundamenteel recht, dat door de wetgever wordt beschermd; - er een beslissing of handeling voorligt die normalerwijze redelijk is, maar toch een tegengesteld effect heeft op een persoon of een groep van personen, en dit zonder redelijke verantwoording; - er een beslissing of een (niet-)handeling is die steunt op een rechtsregel, een reglementaire bepaling of een administratieve praktijk die op een gelijke en uniforme wijze worden toegepast, maar toch een discriminatoir effect heeft ten aanzien van een welbepaalde groep. Wat zeker niet kan, is dat de toepassing van andere ombudsnormen leidt tot ongelijkheid, bijvoorbeeld de redelijkheid of proportionaliteit, of de omweg via de billijkheid. Vandaar ook dat het voorstel van de federale ombudsmannen om een beroep op de billijkheid mogelijk te maken, is gekoppeld aan een aantal strikte voorwaarden, onder meer dat het niet mag gaan om een willekeurige werkwijze en dat de rechten van derden niet in het gedrang komen. De vraag rijst of dit voldoende is om toch de toets van het gelijkheidsbeginsel te doorstaan. We verwijzen voor een verdere bespreking naar de behandeling van de ombudsnorm redelijkheid en evenredigheid. 3 Andere ombudsdiensten De gelijkheid en de onpartijdigheid komen bijna alle in ombudsnormenlijstjes voor. Maar ze worden heel weinig geschonden geacht in diezelfde ombudsdiensten. - De Europese ombudsman In de Europese Code van Goed Administratief Gedrag komt de gelijke behandeling voor in artikel 5, dat luidt: 1. Bij de behandeling van verzoeken van het publiek en bij het nemen van besluiten, ziet de ambtenaar erop toe dat het beginsel van gelijke behandeling 21

28 in acht wordt genomen. Leden van het publiek die zich in dezelfde situatie bevinden, moeten op dezelfde wijze behandeld worden. 2. Als de wijze van behandeling verschilt, ziet de ambtenaar erop toe dat dit op grond van de relevante objectieve kenmerken van het betrokken geval gerechtvaardigd is. 3. De ambtenaar vermijdt in het bijzonder ongerechtvaardigde discriminatie tussen burgers op grond van nationaliteit, geslacht, ras, huidskleur, etnische of sociale afkomst, genetische kenmerken, taal, godsdienst of geloofsovertuiging, politieke of andere mening, lidmaatschap van een nationale minderheid, bezit, geboorte, handicap, leeftijd of seksuele geaardheid. - Het College van federale ombudsmannen Bij het College van federale ombudsmannen wordt de ombudsnorm als volgt omschreven: dit houdt in dat de overheid burgers die zich in gelijke gevallen bevinden, gelijk moet behandelen. De artikelen 10 en 11 van de Grondwet zijn het uitgangspunt. De overheid moet tevens onpartijdig zijn. De ombudsmannen zien er ook op toe dat die beginselen nageleefd worden bij feitelijk handelen. Bij het College van federale ombudsmannen is de ombudsnorm in 2000 driemaal geschonden. Omdat het gelijkheids- en niet-discriminatiebeginsel ook een grondrechtelijke verankering kent, onder meer in de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, kan een schending van de gelijkheid ook worden gevat onder de ombudsnorm overeenstemming met het recht. Een voorbeeld vinden wij in het jaarverslag 1998 van het College van federale ombudsmannen inzake brugpensioen: ze gaan met name na of de reglementering, die voorschrijft dat de betrokkenen in België verblijven, wel strookt met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet en een Europese richtlijn. - De Nederlandse nationale ombudsman Het vereiste van gelijke behandeling van gelijke gevallen houdt een fundamentele rechtsstatelijke eis in, die met artikel 1 van de Nederlandse Grondwet als uitgangspunt, ook buiten het domein van de algemeen geldende voorschriften moet worden gerespecteerd. De Nederlandse nationale ombudsman tekende in schendingen van het gelijkheidsbeginsel op. In 1992 ging het om 4 schendingen van het gelijkheidsbeginsel, wat neerkomt op 0 % (op beoordelingen). In 1998 gaat het 22

29 om 4, in 1999 om 5 schendingen, goed voor 0,1 %. In 2000 is in 2 gevallen de beweerde schending van het gelijkheidsbeginsel toch beoordeeld als strokend met de behoorlijkheid (op 765 beoordelingen). - Andere We vinden de ombudsnorm gelijkheid en onpartijdigheid nog terug, onder meer bij de volgende ombudsdiensten: de stad Gent, Brugge, Amsterdam, Den Haag, Groningen, Rotterdam, Utrecht, Vlaardingen, Ook de vroegere ombudsman van de Vlaamse Gemeenschap gebruikte de formulering, vergelijkbaar met de Nederlandse nationale ombudsman. De ombudsnorm komt ook voor in Groot-Brittannië en Nieuw-Zeeland. De ombudsman van Amsterdam preciseert op twee vlakken. Het gelijkheidsbeginsel verhindert geen nieuw beleid (zowel wetgeving, als toepassing van wetgeving?). Ook gaat het niet zonder meer op als in het vergelijkbare geval sprake was van een incidentele fout. 4 Conclusie Er dient zich geen herformulering van de ombudsnorm gelijkheid en onpartijdigheid op. Onze sociale rechtsstaat en verzorgingsstaat en zeker de sociaal-democratische vleugel daarvan - is uiterst begaan met het gelijkheidsbeginsel. Dat blijkt duidelijk. Zien sommigen het als een obsessie? Maar de realisatie van een absolute gelijkheid is anderzijds ook een waanbeeld. Het beperkte gebruik als ombudsnorm heeft wellicht deels te maken met het mogelijke toetsingsmechanisme via het Arbitragehof. Dit leidt tot de volgende vaststelling. Hoe meer gejuridiseerd een ombudsnorm is (met andere woorden internationaal- en nationaalrechtelijke erkenning heeft gekregen), hoe meer de ombudsnorm door de rechtsnorm wordt gesubsumeerd. Anders gesteld: als de burger de eerbiediging ervan jurisdictioneel kan afdwingen, hoe meer deze verhaalmogelijkheden met bindende eindbeoordeling worden bewandeld, en minder de (vagere en vooral niet-bindende) ombudsbeoordeling. Van de kant van de ombudswerkers speelt wellicht ook mee de zwaarte van de ombudsnorm, het etiket of stigma van ongelijke behandeling, zelfs discriminatie, dat zeer zwaar weegt. 23

30 4 De ombudsnorm rechtszekerheid en gerechtvaardigd vertrouwen 1 Inleiding De ombudsnorm rechtszekerheid en gerechtvaardigd vertrouwen wordt door de Vlaamse Ombudsdienst als volgt gedefinieerd: De overheid waarborgt duidelijkheid en zekerheid omtrent de geldende rechtsnormen. De burger moet eenduidig kunnen weten wat zijn rechten en plichten zijn. De niet-retroactiviteit van rechtsregels is daarbij een evidente vereiste. Uit de rechtspraak van de Raad van State, het Hof van Cassatie en het Arbitragehof kunnen we nuttige informatie halen voor het invullen van de ombudsnorm rechtszekerheid en gerechtvaardigd vertrouwen. Rechtszekerheid wordt geformuleerd als een vereiste toegankelijkheid van het recht zodat de rechtzoekende in redelijke mate de gevolgen van zijn handelingen kan voorzien. Het vertrouwensbeginsel omschrijven de Raad van State en het Hof van Cassatie als een aspect van het rechtszekerheidsbeginsel. Zo heeft het vertrouwensbeginsel betrekking op de grond waarop de burger moet kunnen vertrouwen op wat door hem niet anders kan opgevat worden als een vaste gedrags- of beleidsregel van de overheid. Het bestuur mag de door hem opgewekte gerechtvaardigde verwachtingen niet beschamen. Met toepassing van het vertrouwensbeginsel kan de burger ook aanspraken verdedigen die niet steunen op definitief verkregen rechten, maar op rechtmatige verwachtingen. Het probleem inzake rechtszekerheid rijst vooral als het gaat over het tijdstip wanneer een rechtsregel in werking treedt. De niet-retroactiviteit van een rechtsregel geldt als principe en wordt als dusdanig erkend door de Raad van State, het Hof van Cassatie en het Arbitragehof. 2 Casuïstiek Vlaamse Ombudsdienst 2.1 Aantallen In 1999 werd de ombudsnorm rechtszekerheid en gerechtvaardigd vertrouwen niet geschonden. In 2000 werd de ombudsnorm 9 keer geschonden en in 2001 werd de norm 11 keer geschonden. 24

31 2.2 Casussen en bespreking - Enkele voorbeelden thema ruimtelijke ordening - De administratieve overheid zegt mondeling een saneringspremie toe aan de verzoeker. Na voltooiing van de werken wordt een dossier klaargemaakt voor uitbetaling van de saneringspremie. Het Rekenhof weigert echter de uitbetaling omdat het inkomen van de verzoeker het laatste jaar te hoog is. De Vlaamse Ombudsdienst acht de ombudsnorm rechtszekerheid en gerechtvaardigd vertrouwen geschonden omdat de verzoeker erop mocht vertrouwen dat de toegekende premie ook uitbetaald wordt. - In een ander dossier over ruimtelijke ordening gaat de verzoeker op basis van vroegere attesten van buren ervan uit dat hij mag bouwen. In 1999 krijgt de verzoeker een ongunstig attest omdat de weg onvoldoende uitgerust is. De Vlaamse Ombudsdienst vindt dat de ombudsnorm rechtszekerheid en gerechtvaardigd vertrouwen geschonden is omdat de verzoeker er mocht van uitgaan dat bij een ongewijzigde situatie de uitrusting van de weg geen probleem mocht vormen voor een gunstig attest. thema wonen - In een dossier over het thema wonen ontvangt de verzoeker op 6 augustus 1997 een administratieve akte van leegstand. De verzoeker betwist de heffing. Hij heeft volgens het heffingsdecreet renovatiewerken uitgevoerd, weliswaar zonder bouwvergunning. Dit werd verplicht door de wijziging van het decreet gepubliceerd in het Belgisch Staatsblad op 22 oktober De Vlaamse Ombudsdienst vindt dat de ombudsnorm rechtszekerheid en gerechtvaardigd vertrouwen werd geschonden omdat de verzoeker niet kon weten dat een bouwvergunning verplicht was. thema onroerende voorheffing - In een dossier over onroerende voorheffing ontvangt de verzoeker tijdens het jaar 1998 een aanslagbiljet over een onroerend goed dat hij in 1997 verkocht. Deze onterechte aanslag werd door de federale belastingdienst rechtgezet. In 1999 ontvangt de verzoeker vanwege de Belastingdienst voor Vlaanderen opnieuw een aanslagbiljet inzake de onroerende voorheffing over het onroerend goed dat hij in 1997 verkocht. De Vlaamse Ombudsdienst vindt dat de ombudsnorm rechtszekerheid en gerechtvaardigd vertrouwen geschonden is omdat de verzoeker er moet van kunnen uitgaan dat een door een overheidsdienst terecht bevonden bezwaarschrift door een andere overheidsdienst niet opnieuw ter discussie wordt gesteld als er zich geen nieuwe feiten hebben voorgedaan. 25