Geen woorden maar daden? Op weg naar een gemeenschappelijk Europees veiligheidsbeleid

Transcriptie

1 Geen woorden maar daden? Op weg naar een gemeenschappelijk Europees veiligheidsbeleid Rob Vierhout In een periode van minder dan twee jaar heeft de Europese Unie kans gezien meer vooruitgang te boeken op het terrein van een gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB), inclusief defensie, dan in de dertig jaren Europese Politieke Samenwerking en retoriek die daaraan voorafgingen. De beslissing van de Europese Raad in Helsinki vorig jaar december om een snelle interventiemacht in te stellen, is wellicht het voorlopige hoogtepunt in de nog ongetwijfeld lange weg naar een werkelijk gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid. In dit artikel worden bij het besluit van Helsinki enige kanttekeningen geplaatst. Van woord naar daad Toen de regeringsleiders in december 1999 besloten tot de oprichting van een snelle interventiemacht moeten ze iets gedacht hebben in de trant van: laten we nu eens eindelijk een daad stellen. Het Finse besluit, overigens zonder verwijzing naar het EU-verdrag, om de voorwaarden te scheppen zodat in 2003 binnen 60 dagen een strijdkracht van tot manschappen inzetbaar is voor tenminste één jaar en die alle Petersbergtaken 1 kan uitvoeren, mag gerust worden omschreven als een mijlpaal. Ruim acht jaar na de ondertekening van het Verdrag van Maastricht geeft de Unie eindelijk enige vorm en inhoud aan de militaire dimensie van het GBVB. 2 Het voor Europese begrippen vergaande besluit in Helsinki is een noodzakelijke aanvulling op het al bestaande diplomatieke, economische en humanitaire instrumentarium voor conflictvoorkoming en -beheersing. Het is zeker een bijzonder besluit, vooral omdat geen enkele lidstaat een voorbehoud heeft gemaakt. Zou het misschien met opzet zijn geweest dat uitgerekend in Finland, een 'neutraal' land dat geen NAVO-lid is, een Europees besluit wordt genomen een snelle interventiemacht tot stand te brengen? Dat is natuurlijk mogelijk, maar erg waarschijnlijk is het niet. Zowel het moment als de inhoud van het besluit kwamen niet geheel onverwacht, gezien de eerdere verklaringen van St. Malo en de Europese Raad van Keulen. 3 Je zou dan ook kunnen zeggen dat een eerste fase van een proces wordt gerealiseerd, dat in al 1992 in gang was gezet met het formuleren van de Petersbergtaken. Er zijn op zijn minst nog vier andere oorzaken van meer fundamentele en structurele aard aan te geven die tot dit besluit, en eigenlijk ook de eerdere verklaringen, hebben geleid. Allereerst is dat het al decennialang voortslepende debat over een evenwichtige lastenverdeling binnen de NAVO. Helsinki komt tegemoet aan het Amerikaanse verlangen dat Europa een groter aandeel moet nemen in de militaire last. Een tweede oorzaak ligt in de voortzetting van de oorlogen op de Balkan. Het Kosovoconflict heeft onderstreept dat Amerikaanse betrokkenheid steeds minder verzekerd is bij die conflicten die een overwegend regionaal of binnenlands karakter hebben, en voor de Amerikaanse veiligheid van ondergeschikt belang zijn. Europa zal in haar directe omgeving in toenemende mate verantwoordelijkheid moeten nemen voor dit soort conflicten. De versterkte band tussen Groot-Brittannië en Frankrijk heeft nieuwe wegen geopend, waarbij met name de herijkte rol van het Verenigd Koninkrijk een doorslaggevende rol speelt. De nieuwe, positievere, houding van de Britse regering aangaande een zelfstandig Europees veiligheidsbeleid is in belangrijke mate te verklaren uit de wil invloed uit te oefenen op Europese ontwikkelingen. Blair en de zijnen willen voorkomen dat ze net zoals bij de besluitvorming rondom het sociale Europa of de EMU geconfronteerd worden met EUbeleid waarbij het stikken of slikken is. Tot slot kan worden aangevoerd dat voor de EU-lidstaten de vorming van een gemeenschappelijk Europees veiligheids- en defensiebeleid (GEVDB) de laatste grote 1

2 uitdaging vormt na de interne markt en de EMU, een terrein dat zich bovendien uitstekend leent voor een flexibele aanpak (zoals de EMU en Schengen). Uitvoering Alvorens de interventiemacht er zal zijn - Europees leger mag het niet heten - moeten er allerlei politieke en militaire instanties en structuren worden opgezet, uitvoeringsbepalingen, passende regelingen en, tot slot, niet-militaire crisisbeheersingsmechanismen worden ontwikkeld. Aan al die zaken wordt nu door het Portugese EU-voorzitterschap in samenwerking met Javier Solana druk gewerkt. 4 In een voor EU-termen ongelooflijke korte termijn van minder dan drie maanden zijn de eerste (interim)comités ingesteld. Al op 14 februari van dit jaar nam de Raad een besluit tot de instelling van het interim- Comité voor Politieke en Veiligheidsvraagstukken (CPV) 5, het militair interim-orgaan, en de Militaire Staf. 6 Samen met de Raad Algemene Zaken (= de ministers van Buitenlandse Zaken van de Unie), en in voorkomende gevallen de ministers van Defensie, zijn dit de vier politiek-militaire organen waarover in de Conclusies van de Top in Keulen was gesproken. Het CPV vergadert in Brussel en is samengesteld uit nationale vertegenwoordigers op ambassadeursniveau van de permanente vertegenwoordigingen van de lidstaten. Zijn taak is om in nauw contact met de secretaris-generaal/hoge vertegenwoordiger aanbevelingen voor te bereiden over de toekomstige werking van het GEVDB en lopende zaken te behandelen. De twee andere organen hebben een uitgesproken militaire samenstelling en taak. Het militaire interim-orgaan bestaat uit militaire vertegenwoordigers van de chefs defensiestaf van de lidstaten, en zal militair advies verstrekken aan het Politiek Comité, ook in zijn samenstelling van CPV, en aan de secretaris-generaal/hoge vertegenwoordiger. Uiteindelijk zal dit interim-orgaan moet uitgroeien tot het Europees Militair Comité, de hoogste militaire instantie van de EU, bestaande uit de vijftien chefs defensiestaf onder leiding van een viersterrenofficier. Deze laatste zou ook deel uit moeten maken van het Militair Comité van de NAVO zodat er nauwe en transparante werkrelaties ontstaan. De dagelijkse gang van zaken wordt echter overgelaten aan militaire gedelegeerden. Persoonlijke unies tussen EUen NAVO-vertegenwoordigers liggen daarbij voor de hand. Er is tevens een stoel gereserveerd voor de DSACEUR (de (Europese) plaatsvervanger van de hoogste NAVOmilitair in Europa) en voor de Europese Commissie die echter geen permanente plaats heeft en alleen op verzoek van een lidstaat wordt uitgenodigd. 7 De Militaire Staf, inmiddels voorgezeten door een Britse brigadegeneraal, bestaat uit nationale deskundigen die bij het secretariaat-generaal van de Raad worden gedetacheerd. Zij geven militaire adviezen aan het militair interim-orgaan en aan Solana. Uiteindelijk zal de Europese Militaire Staf (EMS) drie fundamentele operationele taken gaan uitvoeren: vroegtijdige waarschuwing, situatiebeoordeling en strategische planning. Zij moet tevens de militaire expertise verschaffen wanneer de EU zich in crisissituaties begeeft of operaties leidt. Bij de uitvoering van zijn taken zal de EMS dicht aanleunen tegen de procedures en concepten zoals die in NAVO-verband bestaan en tevens veelvuldig in overleg moeten treden met de NAVO en met nationale hoofdkwartieren. De EMS zal op termijn bestaan uit ongeveer 90 deskundigen. De bedoeling is dat deze structuren en instanties een permanent karakter krijgen zo gauw het nieuwe EU-verdrag, waarover nu wordt onderhandeld, in werking treedt. Aan het eind van dit jaar, wanneer naar verwachting overeenstemming bestaat over een aangepast EUverdrag, zal er een Capabilities Pledging Conference plaatsvinden. Deze moet inzicht gaan verschaffen over de militaire bijdrage per lidstaat. De oprichting van een Comité voor Civiele Crisisbeheersing laat nog even op zicht wachten. Het feit dat het hier een terrein betreft waar ook de Europese Commissie actief bij betrokken is, zal daar ongetwijfeld mede debet aan zijn. 2

3 Zo bezien lijken de voorbereidingen om tot een interventiemacht te komen voorspoedig te verlopen. Op een aantal punten zijn echter nog serieuze problemen te verwachten en evenmin kan worden uitgesloten dat op een aantal vlakken zich wrijvingen gaan voordoen of helderheid achterwege blijft. Relatie tot NAVO en VS In de conclusies van Helsinki wordt in paragraaf 27 de wil uitgesproken een "autonome capaciteit te ontwikkelen om besluiten te nemen, en, in gevallen waarbij de NAVO als geheel niet betrokken is, door de EU geleide militaire operaties te starten." Om de atlantici achter een dergelijk besluit te krijgen, is tevens afgesproken dat er een uitvoeringsregeling moet komen voor "alomvattend overleg, samenwerking en transparantie" tussen EU en NAVO. Voor Frankrijk met name gaat het hier om een gevoelige zaak, omdat, aldus Frankrijk, moet worden voorkomen dat de NAVO (en vooral de Verenigde Staten) op enigerlei wijze de 'autonome capaciteit' inperkt. Voor Solana werd dat maar al te duidelijk toen hij medio februari voorstellen had geformuleerd over het consulteren van NAVO-leden en derde landen inzake beleid en besluiten betreffende militaire operaties. Solana wilde vertegenwoordigers van de NAVO-staf deel laten nemen aan Unie-vergaderingen hetgeen niet op goedkeuring van met name Frankrijk kon rekenen. Het wekelijkse informele ontbijt tussen Solana en de Secretaris-Generaal van de NAVO Robertson diende, zolang institutionele regelingen niet geformaliseerd waren, toereikend te zijn. Zeer recent echter heeft Frankrijk zijn standpunt aangepast. Samen met het Verenigd Koninkrijk is nu voorgesteld om gezamenlijke EU-NAVO comités in het leven te roepen waarin alle heikele kwesties inzake veiligheid en defensie kunnen worden besproken. Ook hebben beide landen voorstellen gedaan om de acht NAVO-landen die geen lid zijn van de EU te consulteren. Met name Turkije hecht daar zeer aan. 8 De verwachting is dat op de Europese Raad (van Feira) in juni deze voorstellen worden aangenomen. Op termijn is het nog maar de vraag of de voorgestelde overlegstructuren toereikend zijn voor de Verenigde Staten. Weliswaar wordt officieel met instemming gereageerd op de militaire plannen van de EU, maar er zijn ook voldoende commentatoren die de nodige ambiguïteit aan de dag leggen of de voorstellen ronduit afwijzen. Onlangs nog viel in de Financial Times te lezen dat "the EU's decision to take on a more prominent military role is unfortunate" en dat de ambitie van de EU niet verder moest reiken dan "the softer aspects of security, such as crisis prevention, development aid and disaster relief"; het echte werk is voor de VS. 9 Voor sommige Amerikanen is een sterk en standvastig Europa in defensievraagstukken een reden om zich van de Europeanen af te wenden, maar evenzeer is dat het geval als Europa geen initiatieven zou ontplooien. Deze vaak gehoorde dubbele en inconsequente houding van veel Amerikanen zal ongetwijfeld nog voor veel spanningen zorgen tussen de transatlantische partners. Het Europese signaal is echter helder. Tijdens de Wehrkundetagung in München eerder dit jaar zei Solana het nog eens duidelijk: "Putting practical military strength at the top of our agenda should reassure our North American allies. We are doing what they have urged us to do for decades." Middelen In brede kring wordt getwijfeld of Europa voldoende defensiecapaciteit kan opbouwen om zonder NAVO-(=Amerikaanse) steun militaire operaties uit te voeren. De Amerikanen zijn vooralsnog niet onder de indruk als het gaat om Europa's capaciteit. De militaire actie tegen Servië heeft volgens hen bewezen hoezeer de Europeanen tekort schieten op het vlak van Command, Control en Communications, geleide wapensystemen en ondersteuningscapaciteiten. 10 Om aan deze bezwaren tegemoet te komen zou aan tenminste aan drie voorwaarden moeten worden voldaan. Allereerst is een sterke, zelfstandige en concurrende Europese defensie-industrie en -technologie vereist. Die kan alleen tot stand komen als de EUlidstaten bereid zijn de wetten van de interne markt ook te laten gelden voor deze 3

4 bedrijfstak, en herstructureringen willen doorvoeren (zoals dat is gebeurd bij andere sectoren). Aan een sterkere, economisch levensvatbare en efficiënte Europese defensieindustrie zijn al vele lippendiensten bewezen, maar slechts uit het feitelijke aankoopbeleid van de lidstaten en het toestaan van fusies en bevorderen van samenwerking zal blijken of dit niveau kan worden overstegen. 11 De Europese Commissie wil in dit opzicht een beter klimaat scheppen door instrumenten voor te stellen op het vlak van openbare aanbesteding, interne markt, onderzoek en mededinging. Ten tweede is het noodzakelijk de doelmatigheid van het defensieapparaat op Europese schaal te vergroten. Rationalisering is onvermijdelijk; alles in vijftienvoud is onnodig. Belangrijke sleutelwoorden daarbij zijn de door de Nederlandse minister van Defensie genoemde gezamenlijke financiering, beheer en inzet. 12 Het meest omstreden punt, tot slot, vormen de defensie-uitgaven. Volgens sommigen zijn meer financiële middelen onvermijdelijk, voor anderen gaat het juist om een efficiëntere besteding van de bestaande uitgaven. Vanuit de Franse Assemblée Nationale is onlangs een voorstel gekomen tot het instellen van twee coherentiecriteria (geen convergentiecriteria) voor defensie-uitgaven. Deze criteria moeten ertoe leiden dat de EUlidstaten voldoende en het juiste materieel aanschaffen, en dat voorts toereikend wordt geïnvesteerd in onderzoek. Europese afspraken over de hoogte van defensie-uitgaven zijn onvermijdelijk. Communautaire dimensie Hoezeer ook het 'Finse' besluit een intergouvernementeel karakter heeft, het kan en mag niet gezien worden als een volledig niet-communautaire aangelegenheid. Om begrijpelijke redenen is het veiligheids- en defensiebeleid in dit stadium niet gemeenschappelijk, noch uitsluitend Europees. Een daadwerkelijk GEVDB met een herkenbare rol voor zowel Europese Commissie als Parlement zou voor de meeste lidstaten onacceptabel zijn, evenals het resoluut doorhakken van alle banden met de NAVO. Vooralsnog wordt de Europese Commissie op duidelijke afstand gehouden, maar op termijn is dat niet houdbaar en ook niet wenselijk. 13 Veel Petersbergtaken hebben een niet-militair karakter en de Europese Commissie kan hier dus terecht medezeggenschap claimen. De Commissie zit dan ook niet stil, vooral nu de portefeuille externe betrekkingen in 'Britse' handen is. Ze heeft vijf doelstellingen op het vlak van veiligheid en defensie geformuleerd waaruit blijkt dat zij voor zichzelf een belangrijke rol ziet weggelegd. [The European Commission] wants to be actively involved in policy shaping in all pillars, to lead were we have competence, improve capacity for rapid implementation and delivery, enhance community policy to conflict prevention, and to ensure the industrial base of a credible security and defence policy." 14 Patten realiseert zich dat de Europese Commissie niets te zeggen heeft over militaire zaken, maar ook dat niet-militaire crisisbeheersing en conflictpreventie terreinen zijn waar de EU echt sterk is. Het instrumentarium waarover de Commissie beschikt, reikt van humanitaire bijstand, bestuurlijke en economische wederopbouw en handelspolitiek tot politionele en ontmijningsacties (samen met de WEU). Patten wil dat de Europese Commissie op deze terreinen sneller, flexibeler en professioneler te werk gaat. Om de civiele dimensie van de interventiemacht beter te kunnen bedienen zal hij (de Commissie) binnenkort met een voorstel komen tot de instelling van een Rapid Reaction Facility. Hiervoor wil Patten de komende twee jaren 70 miljoen euro uittrekken. 15 Democratisch tekort De Tweede Pijler in het EU-verdrag (waar het GBVB onder valt) vertoont een ernstig democratisch gat. Dat geldt in versterkte mate voor de besluiten die de Europese Raad neemt en dus ook voor het 'Finse' besluit. Waar een Raad van ministers in de meeste 4

5 gevallen rekening moet houden met de opvattingen van een nationaal of Europees Parlement is daar bij de Europese Raad geen sprake van. De Raad is het minst democratische orgaan in de Europese institutionele constructie en besluiten van de Raad ontberen dan ook democratische legitimiteit. Indien aan het Helsinki-besluit een parlementair of 'volksdebat' was voorafgegaan dan was het zeer de vraag geweest of het besluit ooit in de huidige vorm zou zijn genomen. Dergelijke vraagtekens zijn destijds ook terecht geplaatst bij de afspraken over de EMU en de verdragswijziging van Maastricht. Weliswaar vindt volgens de laatste Eurobarometer (nr. 52) ruim 70% van de EU-burgers dat de Unie een Gemeenschappelijk Europees Veiligheids- en Defensiebeleid moet hebben, maar dat percentage zou wel eens lager kunnen uitvallen wanneer daarover eerst een publiek debat wordt gevoerd, ook in termen van potentiële slachtoffers en reële kosten. Wil het draagvlak voor GEVDB voldoende groot zijn, dan zal uiteindelijk ook besluitvorming die daar aan voorafgaat een duidelijke democratische verankering moeten krijgen. WEU In het Helsinki-besluit wordt de WEU niet genoemd. Daarmee lijkt het lot van deze organisatie definitief te zijn bezegeld en opheffing aanstaande. Dat is alleszins verdedigbaar: wie een mooie tuin wil krijgen moet er niet voor terugschikken tijdig de snoeischaar te hanteren. De WEU heeft in afgelopen jaren het aanzien van een opgetuigde kerstboom gekregen, die, naarmate de verschillende soorten lidmaatschap en het aantal leden toenam, in functionaliteit afnam. Indien de WEU nog enige rol van betekenis zou hebben te spelen, voor en na de instelling van de interventiemacht, dan was dat ook wel duidelijk gemaakt. Opheffing van de WEU zal enige helderheid scheppen in de toekomstige veiligheidsstructuur en de steeds groter wordende bureaucratie verminderen. Kennelijk voelt de WEU-Assemblee de hete adem in haar nek, want in navolging van de instelling van de eerder genoemde interim-comités heeft zij zich, in de hoop dat aanbod vraag schept, omgedoopt tot de interim European Security and Defence Assembly. 16 Het parlementaire debat zal echter niet daar gevoerd moeten worden, maar in het Europese Parlement en in voorkomend geval de NAVO-Assemblee. Inmiddels wordt in het Europees Parlement eenmaal per kwartaal een debat gehouden met de Hoge Vertegenwoordiger (tevens SG van de WEU) en de Europees Commissaris voor Externe Betrekkingen. Aan dit debat nemen vertegenwoordigers van de NAVO-assemblee deel. Gezien de ontwikkelingen in EU-kader en de betrokkenheid van de Europese Commissie is een beter forum voor het parlementaire debat op dit moment moeilijk voorstelbaar. Tot slot Het besluit van Helsinki is een noodzakelijk stap in een proces dat moet leiden tot een daadwerkelijk Gemeenschappelijk Europees Veiligheids- en Defensiebeleid. Het fundament daarvoor was al in Keulen gegoten, maar doorgaans worden op dit terrein EU-woorden niet omgezet in EU-daden. In zoverre kan het besluit als historisch worden betiteld. Niettemin roept het ook enkele vraagtekens en onzekerheden op ten aanzien van een aantal belangrijke zaken zoals de in- en externe institutionele betrekkingen, de financiële en materiële middelen en het democratisch verankerde draagvlak. Dit is allemaal terug te voeren tot het feit dat het grote politieke strategische kader, de 'Blauwdruk' of een 'Witboek' voor een GEVDB, ontbreekt. De exercitie heeft daarmee iets weg van het bouwen van een huis zonder dat de architect de bouwtekeningen afheeft. Het risico dat het huis halverwege instort, weinig licht (transparantie) heeft, onleefbaar is, of foeilelijk wordt, is niet ondenkbaar. Enige tijd zal er nog wel voorbij gaan voordat de inzichten van de EU-lidstaten op dit terrein volledig synchroon lopen. Om het momentum te behouden en de synchronisatie te realiseren, is politieke wil en durf nodig. De EU moet doorgaan op de ingeslagen weg maar daarbij wel de consequenties aanvaarden, zowel op het vlak van de middelen (financieel en materieel), de overleg- en besluitvormende structuren (opheffen van overbodige instellingen zoals de WEU), als de democratische inbedding. 5

6 Een ding staat nu al vast: Europa heeft op veiligheidsgebied zijn Rubicon overgestoken. Drs. R. Vierhout is politicoloog. Hij is als public affairs adviseur werkzaam in Brussel. Tevens is hij adviseur van de in Stockholm gevestigde intergouvernementele organisatie International IDEA. Noten 1. De zogeheten Petersbergtaken van de West-Europese Unie (humanitaire, vredebewarende en crisisbeheersingsoperaties, alsmede vrede-afdwingende taken) zijn tijdens de Europese Top in Amsterdam in 1997 opgenomen in het herziene Verdrag van de Europese Unie. 2. In het Verdrag van Maastricht werd in art. J.4 voor de eerste maal gesproken over een gemeenschappelijk veiligheidsbeleid inclusief defensiebeleid. Er worden in de besluitvormende kringen nu twee afkortingen gehanteerd: het welbekende GBVB en GEVDB, gemeenschappelijk Europees veiligheids en defensiebeleid. Het verschil tussen de twee V's is onduidelijk. 3. De Brits-Franse verklaring van St. Malo dateert van december 1998; de Europese Raad in Keulen vond plaats op 3 en 4 juni Solana is zowel de Hoge Vertegenwoordiger voor het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid van de Europese Unie als Secretaris-Generaal van de West-Europese Unie. 5. Voor dit orgaan wordt ook wel de Franse afkorting COPS (Comité de Politique et de Sécurité) gebruikt. Het staat los officieel van het Politiek Comité dat besluiten van de Raad Algemene Zaken van de Europese Unie met betrekking tot het GBVB voorbereidt. 6. Besluiten 2000/143/GBVB, 2000/144/GBVB, en 2000/145/GBVB: zie Publikatieblad nr. L 049 van 22/02/ De Britse regering was tegen een permanente plaats voor de Europese Commissie. 8. Zowel Turkije als Noorwegen hebben nu al manschappen aangeboden voor de Europese interventiemacht. Ankara spreekt over een brigade en Oslo wil 3500 manschappen leveren. 9. Zie Arnand Menon, Fighting talk that has a hollow ring, Financial Times, 7 april Zie het rapport: Kosovo Operation Allied Force, After-action Report, Report to Congress, 31 January, De Britten staan bijvoorbeeld op het punt om voor 3 miljard pond raketten en transportvliegtuigen aan te schaffen. Frankrijk en Duitsland hebben al laten weten dat Groot- Brittannië nu kan bewijzen dat ze menen wat ze prediken. 12. In dit artikel is niet nader ingegaan op de rol van het Straatsburgse Eurcorps, maar nu het tot en met september van dit jaar het bevel voert over KFOR in Kosovo zal blijken of dit een geschikte kern is voor de aanstaande interventiemacht en later het Europese leger. Zie ook: G.J. Folmer: Zelfstandige Europese defensie: visioen of visie, in Internationale Spectator, maart In een communautair Europa zijn de belangen van middelgrote en kleine lidstaten beter gewaarborgd doordat de Europese Commissie en het Europees Hof toezien op een juiste toepassing van de Verdragen. Intergouvernementele samenwerking resulteert al snel in dominantie door de groten. 14. Aldus Chris Patten, Commissaris voor Externe Betrekkingen op een congres over The development of a CESDP te Berlijn op 17 december Dit soort niet-militaire acties worden uit de EU-begroting betaald na instemming van het Europees Parlement. Dit is de enige weg waarlangs het Parlement formele invloed kan uitoefenen op het GBVB. 16. Dit is het zogeheten Lissabon-initiatief van 21 maart