Tweede Kamer der Staten-Generaal

Transcriptie

1 Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Vergaderjaar Vermindering regeldruk OCW Nr. 16 VERSLAG VAN EEN ALGEMEEN OVERLEG Vastgesteld 9 april 2008 De vaste commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap 1 heeft op 19 maart 2008 overleg gevoerd met minister Plasterk van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, staatssecretaris Van Bijsterveldt-Vliegenthart van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en staatssecretaris Dijksma van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap over: de brief van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap d.d. 7 december 2007 inzake Benchmarks bureaucratie Onderwijs (29 546, nr. 15). Van dit overleg brengt de commissie bijgaand beknopt verslag uit. Vragen en opmerkingen uit de commissie 1 Samenstelling: Leden: Van der Vlies (SGP), Van de Camp (CDA), voorzitter, Depla (PvdA), Slob (Christen- Unie), Remkes (VVD), Joldersma (CDA), Jan de Vries (CDA), Van Vroonhoven-Kok (CDA), Jan Jacob van Dijk (CDA), Aptroot (VVD), Leerdam (PvdA), Kraneveldt-van der Veen (PvdA), Roefs (PvdA), ondervoorzitter, Verdonk (Verdonk), Abel (SP), Van Leeuwen (SP), Biskop (CDA), Bosma (PVV), Pechtold (D66), Zijlstra (VVD), Jasper van Dijk (SP), Besselink (PvdA), De Rooij (SP), Ouwehand (PvdD) en Dibi (GroenLinks). Plv. leden: Van der Staaij (SGP), Ferrier (CDA), Gill ard (PvdA), Anker (ChristenUnie), Van Miltenburg (VVD), Atsma (CDA), Sterk (CDA), Vietsch (CDA), Schinkelshoek (CDA), Dezentjé Hamming-Bluemink (VVD), Van Dijken (PvdA), Hamer (PvdA), Van Dam (PvdA), Van der Burg (VVD), Van Bommel (SP), Gesthuizen (SP), Jonker (CDA), Fritsma (PVV), Van der Ham (D66), Ten Broeke (VVD), Leijten (SP), Bouchibti (PvdA), Gerkens (SP), Thieme (PvdD) en Peters (GroenLinks). Mevrouw Dezentjé Hamming-Bluemink (VVD) constateert dat het gevoel dat er te veel bureaucratie in het onderwijs is komt van de leraar, die zich te veel met papierwerk en verantwoording bezighoudt en te weinig met het geven van lessen. Zij vindt het bizar dat nu over die bureaucratie wordt gesproken terwijl net de gratis schoolboeken in het voortgezet onderwijs zijn ingevoerd en gesproken wordt over de maatschappelijke stage in het voortgezet onderwijs, twee maatregelen die de bureaucratie vergroten. Vorige kabinetten hebben de administratieve lastendruk nog verminderd, het huidige kabinet vergroot die druk. De heer Jasper van Dijk (SP) leest in de brief van de minister weinig over de werkelijkheid op de werkvloer. Hij verwijst naar eerdere onderzoeken, van de NCRV uit 2006, waaruit bleek dat 85% van de duizend respondenten uit onderwijs en zorg meent dat de bureaucratie toeneemt en van prof. Jan Bouwens van de Universiteit van Tilburg, die zijn onderzoek begon met na te gaan wat werkelijk nodig is in plaats van te bezien wat het budget is en waaraan het wordt besteed. Bij een bepaalde hogeschool werd slechts 21% van het budget besteed aan face to face onderwijs. De autonomie van het onderwijs is in de voorbije periode een centraal uitgangspunt geworden. Er is een conversie geweest in het denken: in plaats van vooraf voorschriften te maken wordt er achteraf gecontroleerd. Het is de vraag of dat op de werkvloer heeft geleid tot een afname van de werkdruk en de regeldruk. De Algemene Onderwijsbond (AOb) meent dat de toename van het macrobudget voor de onderwijs- KST tkkst ISSN Sdu Uitgevers s-gravenhage 2008 Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 16 1

2 sector vooral ten goede is gekomen aan secundaire onderwijszaken. De AOb pleit voor onafhankelijk onderzoek. De Onderwijsraad concludeerde al in 2004 dat decentralisatie, vergroting van autonomie en het afleggen van rekenschap goede richtpunten zijn, maar leiden tot een toeneming van de administratie- en verantwoordingslast. De heer Jasper van Dijk betwijfelt sterk of een strikte controle vanuit het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap leidt tot meer bureaucratie dan er nu is. Voor de directie van een school of de leraren maakt het niet uit of directieven van het ministerie of van het schoolbestuur komen. Misschien is het zuiverder dat de scholen de vrijheid krijgen om het onderwijs zelf te regelen, terwijl de overheid een aantal centrale taken regelt, bijvoorbeeld de salarissen en de materiële bekostiging. Een lerares uit het primair onderwijs heeft een schema gemaakt van alle regelgeving waarmee zij te maken krijgt. Zij zag een oplossing in kleinere klassen, waardoor zij meer tijd zou krijgen om het werk te doen waarvoor zij is ingehuurd. Als de scholen kunnen investeren in een conciërge en een administratief medewerker, wordt het onderwijzend personeel ontlast. Daarvoor zijn extra middelen nodig. Veel leraren menen dat hun klassen te groot zijn, met te veel onderling verschillende leerlingen. Er kan ook worden getracht de regeldruk te verminderen, maar dat vergt veel moed, omdat dan allerlei regels geschrapt moeten worden. De benchmarks in het rapport dat in opdracht van de VO-raad is gemaakt zijn naar het oordeel van de heer Jasper van Dijk vertekenend, omdat bijvoorbeeld managers die nog een aantal uren voor de klas staan niet worden meegerekend als manager. Het aantal managers op scholen is waarschijnlijk niet eens zoveel zeggend. Het gaat om de werkdruk die de docenten ervaren door taken waarvoor zij helemaal niet ingeschakeld zouden moeten worden. Wat is er gebeurd met het idee om regelvrije scholen in te stellen, scholen die vier of vijf jaar met rust worden gelaten omdat zij het zo goed hebben gedaan? Een ander idee is om de lumpsum per school en niet per schoolbestuur toe te kennen, om bureaucratie op een lager niveau te vermijden. De heer Jan Jacob van Dijk (CDA) brengt naar voren dat om mensen in het primaire proces hun werk te kunnen laten doen een stukje bureaucratie nodig is. Wel moet worden vastgesteld welke omvang die bureaucratie mag hebben. De manager, de conciërge, de administratief medewerker en de schoonmaker zijn allemaal nodig. De hoeveelheid overhead moet net genoeg zijn om te zorgen dat het primaire proces goed verloopt en niet wordt gehinderd. Voorkomen moet worden dat de bureaucratie voor zichzelf nieuw werk creëert. Een instelling die constateert dat er onnodige bureaucratie is, moet onmiddellijk zorgen dat die wordt weggenomen. De vraag is dan wel wie bepaalt wat onnodige bureaucratie is. Wat in het primair onderwijs gebeurt, is niet goed vergelijkbaar met wat in het hoger onderwijs gebeurt. De benchmarks zijn voornamelijk van waarde voor de vergelijking van de scholen binnen een sector. In hoeverre worden de diverse rapporten besproken met de raden van toezicht en de schoolbesturen? Er zijn in de verschillende sectoren verschillende definities gebruikt. Wellicht is het verstandig om in de toekomst overal dezelfde definities te gebruiken. Het valt de heer Jan Jacob van Dijk op dat het hoogste percentage managers te vinden is in het primair onderwijs. Hij acht dat wel verklaarbaar, maar het sluit niet aan bij de gevoelens van de publieke opinie. Het kabinet doet nu veel meer voor ondersteunende diensten voor het primair onderwijs. Hij gaat ervan uit dat dit in de cijfers over de werkdruk tot uitdrukking zal gaan komen. In de reactie van het kabinet wordt niet ingegaan op de oorzaken van bureaucratie. Van de accreditatie in het hoger onderwijs wordt verwacht dat zij niet leidt tot een verlichting van de administratieve lastendruk. In het primair onderwijs worden soms drie keer dezelfde gegevens gevraagd Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 16 2

3 door de onderwijsinspectie. Er wordt geweldig geklaagd over de bureaucratie die Studielink met zich gaat brengen. De heer Jan Jacob van Dijk had een steviger inzet van het kabinet ter verlichting van de administratieve lasten verwacht. Het invoeren van regelvrije scholen is een pilot waard. Worden voor het actieplan LeerKracht van de scholen veel extra gegevens gevraagd? Leidt dat tot een verhoging van de administratieve lastendruk? Voegt de Kamer zelf wellicht nog meer aan de administratieve lastendruk toe? Wijst het vragen om veel informatie ook niet op een gebrek aan vertrouwen? Mevrouw Kraneveldt-van der Veen (PvdA) beseft dat voor kwalitatief goed onderwijs regelgeving en structuren nodig zijn. Het moet echter niet te gek worden met de bureaucratie. Zij ziet voor het wegwerken van overbodige bureaucratie niet alleen een taak voor de landelijke overheid, maar ook voor gemeenten, inspecties, scholen zelf enz. Door goed onderzoek zou inzichtelijk moeten worden gemaakt wat er op scholen gebeurt, wat aan het proces wordt uitgegeven, hoe het zit met structuren enz. Scholen kunnen zo van elkaar leren. De overheid kan kijken naar de eigen regelgeving, maar zij moet ook scholen faciliteren. Zij verwijst naar de code voor good governance van de VO-raad. Zij voelt niet voor directieven vanuit Den Haag. Er moeten goede gegevens op tafel komen, waarmee de beelden die bestaan worden gestaafd of misschien ontkracht. Daar wordt de besluitvorming over de wetgeving ook beter van. OCW kapt dor hout in de regelgeving, maar voor de bestrijding van de bureaucratie zet dat geen zoden aan de dijk. Daarvoor moet regelgeving die overbodig is, maar nog wordt uitgevoerd, worden geschrapt. De onderzoeken die nu zijn gedaan zijn niet onderling vergelijkbaar, omdat de definities niet op elkaar zijn afgestemd. Mevrouw Kraneveldt-van der Veen vraagt of het voornemen om dat in 2008 te verbeteren al is uitgevoerd. Is het beeld inmiddels voldoende duidelijk? Zij is het eens met de suggestie van de AOb om kengetallen vast te stellen. Productiviteit is niet hetzelfde als kwaliteit, maar een onderdeel daarvan. Mevrouw Kraneveldt-van der Veen zou het interessant vinden om te zien of er een verband is tussen bureaucratie en management en de kwaliteit van een school. Voorts vraagt zij zich af of een centrale administratieve lastenverlichting ook leidt tot een administratieve lastenverlichting aan de basis. Ook daarnaar moet onderzoek worden gedaan. Toekennen van de lumpsum aan afzonderlijke scholen is een interessant idee, maar van het kabinet is al het antwoord gekomen dat dit in het voortgezet onderwijs niet mogelijk is. De effecten van het lumpsumsysteem op de geldstromen en de daarbij horende bureaucratie moeten goed worden onderzocht. Antwoord van de bewindslieden De minister herinnert eraan dat de VVD twaalf jaar lang in de regering heeft gezeten, ook op het ministerie van OCW. Alle partijen zijn erbij geweest toen de huidige situatie werd geschapen, waarin de coalitie nu verbetering probeert aan te brengen. Hij beklemtoont dat bureaucratie en overhead niet hetzelfde zijn. Een van de definities is dat bureaucratie onnodig is als zij niet bijdraagt aan het primaire proces in het onderwijs, maar hij is bang dat die definitie niet te hanteren is, omdat er regels waarmee het onderwijs te maken heeft zijn die op andere vlakken van belang zijn. Een bruikbare manier van meten van de regeldruk is het aantal uren dat men eraan besteedt, maar dat is ook ingewikkeld. Hij ziet geen andere weg dan geduldig door de weerbarstige praktijk ploegen, zoals Actal dat doet voor de hele overheid. Er is nu het project «OCW ontregelt», waarvoor, enigszins paradoxaal, twee fte s zijn ingevuld. Het verkleinen van de klassen zou, om de regeldruk te verminderen, heel Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 16 3

4 drastisch moeten gebeuren. Daar is geen geld voor, want het zou tientallen miljarden kosten. De minister kiest daarom voor het verminderen van het aantal regels. Hij gaat ervan uit dat ook de schoolbesturen onnodige regels zullen schrappen. Alle nieuwe wet- en regelgeving wordt getoetst op de vraag of er onnodige regels uit voortkomen. Het proportioneel toezicht door de inspectie en de oprichting van de Nieuwe UitvoeringsOrganisatie (NUO) leiden tot het afnemen van de regeldruk en toeneming van de dienstverlening. De overheid moet zich bij het vragen van informatie, bijvoorbeeld voor het Actieplan LeerKracht, ook afvragen of dat nodig is. De minister heeft echter wel zorgen dat indien het geld daarvoor aan de lumpsum zou worden toegevoegd het minder wordt gebruikt waar het voor is bedoeld, namelijk voor het hoger inschalen van leraren. Dat is geen gebrek aan vertrouwen. Als 20% van een budget wordt besteed aan face to face onderwijs betekent dat nog niet dat slechts 20% wordt besteed aan onderwijs. Op 27 maart wordt een AO gehouden over het accreditatiestelsel. Actal neemt het wetsvoorstel daarover onder de loep voordat het naar de Kamer gaat. Over Studielink zal hij spreken in het volgend overleg met de VSNU. Het onderscheid tussen regels die niet meer worden nageleefd, dood hout, en overbodige regels is niet zo strikt te maken. Het is niet altijd evident of een regel nog zinvol is. Staatssecretaris Van Bijsterveldt-Vliegenthart verwacht dat het verstrekken van gratis schoolboeken de scholen bij de eerste aanbesteding een halve fte kost, maar dat dit in de loop van de tijd minder zal worden, door het opbouwen van ervaring. Wat de maatschappelijke stage betreft, is getracht de lasten voor de scholen zo gering mogelijk te maken, zozeer dat de Kamer zich afvroeg of de scholen niet te veel ruimte kregen. Zij erkent dat de scholen hiermee extra taken krijgen, die ook regeldruk met zich brengen, maar de VVD kiest ook voor onderwerpen die bij de scholen hogere lasten zouden veroorzaken. Voor de gratis schoolboeken en de maatschappelijke stage worden extra middelen beschikbaar gesteld, waarmee extra mensen kunnen worden aangetrokken. Ter verlichting van de administratieve lasten in het beroepsonderwijs is het wetsvoorstel inzake deregulering en administratieve lastenverlichting (DAL) ingediend. Andere maatregelen zijn de afschaffing van de Onderwijs- en Examenreglement (OER), de afschaffing van de verplichting om licenties aan te vragen voor het Centraal Register Beroepsopleidingen (CREBO), de vereenvoudiging van de erkenning van de leerbedrijven, het risicogericht toezicht en de wijzigingen rond het toezicht op de examens. Voor het voortgezet onderwijs is deze week het wetsvoorstel planningsvrijheid behandeld, de CUMI-regeling afgeschaft en zijn het VO Portaal en het onderwijsnummer ingesteld. In deze sector zijn in de periode de administratieve lasten aantoonbaar met 25% verlicht. Staatssecretaris Dijksma deelt mee dat de Kamer binnenkort een reactie van het kabinet krijgt over een rapport hoe directeuren en leraren in het primair onderwijs de regeldruk ervaren. Het schema dat de heer Van Dijk aanhaalde is van June Schram, waarmee zij een gesprek heeft gehad. In het primair onderwijs is er een soort top vijf van terreinen waarop schooldirecteuren en leraren zaken anders dan onderwijs uitvoeren, namelijk verantwoordelijkheid als werkgever, de maatschappelijke verantwoordelijkheden van de school, verantwoordelijkheden voor zaken die direct aan het onderwijs gerelateerd zijn, voor zaken die gerelateerd zijn aan de schoolorganisatie en voor zaken die te maken hebben met «implementaties». Al deze punten genereren extra werk. Sommige regels zijn echt nodig. Arboregels kunnen als knellend worden ervaren, maar leraren en leerlingen hebben anders last van ongezonde omstandigheden die leiden tot slechtere leerprestaties. Brede scholen hebben een maatschappelijke Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 16 4

5 meerwaarde. Zo spelen veel factoren een rol. Helaas is het probleemoplossend vermogen van scholen soms ook nogal verschillend. In de afgelopen periode is de administratieve last opgelegd door OCW in het primair onderwijs verminderd met 20%. Tientallen regelingen zijn geschrapt of gecombineerd. Door ze te combineren worden dubbele vragen voorkomen. Er zijn natuurlijk wel regels te vinden die geen nut meer hebben, maar wel lasten met zich brengen. Verantwoording horizontaal en verticaal wordt in een jaarverslag gebundeld. Toezichtgegevens worden gebundeld. Verzoeken om informatie van interdepartementale werkgroepen, inspectie en Centrale Financiën Instellingen (CFI) van het ministerie worden gebundeld. Verder vindt vereenvoudiging van bekostiging en gegevensuitwisseling plaats. Het onderwijsnummer wordt ingevoerd, hetgeen nu meer werkdruk oplevert, maar als het eenmaal functioneert is het gebruiksgemak enorm. Budgetten worden gebundeld en rekenregels worden vereenvoudigd. Er wordt gevraagd welke regelgeving van OCW vooral irritant is. Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties onderzoekt profielen van professionals. Daaraan kan hopelijk weer veel worden ontleend. Er wordt extra ondersteuning voor het primair onderwijs gerealiseerd. De scholen gaan met elkaar in gesprek om van elkaar te leren. Doordat de lumpsum wordt toegedeeld aan schoolbesturen is er voor de scholen veel meer vrijheid om bijvoorbeeld experts en ondersteunend personeel aan te trekken. Het management in het primair onderwijs is omvangrijker, want het is noodzakelijk om het onderwijsproces daar goed te sturen. In het debat over het proportioneel toezicht wilde een grote meerderheid van de Kamer niet dat goed functionerende scholen voor langere tijd met rust zouden worden gelaten. Dat is dus een uitspraak tegen de regelvrije scholen. Nadere gedachtewisseling Mevrouw Dezentjé Hamming-Bluemink (VVD) had bij de inbreng van met name de regeringspartijen de neiging het overleg te verlaten, maar zij is beleefd blijven zitten. Zij pleit voor rigoureus ingrijpen en voor een internetsite: Leerlingen, leraren en schoolleiders zouden daar gewoon kunnen aangeven wat er geschrapt kan worden. Dat moet niet vanuit Den Haag gebeuren. Het verbaast haar overigens dat het CDA een instellingsbesluit waarmee Actal verder uit de voeten kan wil tegenhouden. Zij zegt nog voorstellen tot vermindering van de bureaucratie in het onderwijs toe. De heer Jasper van Dijk (SP) vindt dat het antwoord van het kabinet wordt gekenmerkt door machteloosheid. Een politieke vraag is of het vanwege de autonomie de bureaucratie in het onderwijs niet kan aanpakken of niet wil aanpakken. Hij is van oordeel dat de ruimte die is ontstaan doordat het ministerie minder regels stelde is ingenomen door gemeentelijke diensten, schoolbesturen, samenwerkingsverbanden en de inspectie. De scholen weten niet wat er met de lumpsum gebeurt, want er is geen transparantie. Als een school «regelvrij» wordt verklaard, hoeft dat niet eens te betekenen dat de inspectie niet meer langs komt, want de school zelf heeft soms ook vragen aan de inspectie. In hoeverre speelt het beleid rond het speciaal onderwijs, en straks het passend onderwijs, een rol bij de werkdruk? Er komen nu leerlingen in de scholen waarvoor een speciale aanpak noodzakelijk is, waarvoor de leraren helemaal niet zijn opgeleid. De heer Jan Jacob van Dijk (CDA) stelt vast dat mevrouw Dezentjé Hamming haar huiswerk niet heeft gedaan. Zij kondigt aan later met voorstellen te komen, hoewel zij daar zelf vier weken de tijd voor had. Hij zal Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 16 5

6 nog even in zijn fractie informeren hoe het echt zit met Actal. De spanning tussen aan de ene kant de wens om zo goed mogelijk onderwijs te bieden en aan de andere kant zoveel mogelijk ruimte te laten aan de professionals zal blijven en iedere keer weer tot discussies leiden. Hij betreurt het dat er nog geen verdere concrete voorstellen van het kabinet zijn. De administratieve lastendruk in het onderwijs wordt mede veroorzaakt door factoren van buiten het ministerie van OCW, bijvoorbeeld op het terrein van brandveiligheid, van privacyvraagstukken, van gezondheidspreventie, van krachtwijken enz. Ook alle regels op die terreinen moeten eens goed worden bekeken. Mevrouw Kraneveldt-van der Veen (PvdA) vindt dat het schoolbestuur in goede samenspraak met schoolleiding, docenten, leerlingen, ouders enz. verantwoorde afspraken moet maken over de vormgeving van het primaire proces en de daarbij behorende structuren. Zij moeten daarvoor in de goede positie worden gebracht. Een heel interessant gegeven vindt zij dat onder schoolbesturen met veel leerlingen de bureaucratie minder groot is dan bij kleinere schoolverenigingen, maar dat die bureaucratie bij heel omvangrijke organisaties weer groter wordt. Misschien moeten daaraan conclusies over de schaalgrootte worden verbonden. Ziet het kabinet de rol van het ministerie vooral als faciliterend of stimulerend? Komen er heldere definities van kengetallen en methodologieën? Is er zicht op of er decentraal regeltjes bij komen als er centraal regels worden geschrapt? De minister vindt het idee van een beetje slappehap.nl. De lumpsumfinanciering is ingevoerd met de gedachte om niet langer alles vanuit het ministerie te bedisselen. Wordt de lumpsumfinanciering afgeschaft, dan zal er centraal veel bureaucratie bij komen. Soms zet de overheid wel specifieke accenten, met subsidies of zoals met het Actieplan leraren. De gelden daarvoor gaan niet in de lumpsum. Het aanpakken van de bureaucratie in de scholen door in te grijpen in de autonomie zou ook veel bureaucratie op het ministerie opleveren. De minister vindt het goed bestuur om de verantwoordelijkheid en het budget zo laag mogelijk in de organisatie, waar de schaalvoordelen het grootst zijn, te leggen. Naar zijn taxatie zou de bureaucratie groter zijn als die verantwoordelijkheid bij het ministerie was blijven berusten. De rol van het ministerie bij de bestrijding van de bureaucratie is het beschikbaar stellen van deze benchmarks, zichzelf beperken in de regelgeving en eventueel het aanspreken van andere overheden en departementen op regels die voor de scholen tot grote lastendruk kunnen leiden. Het is een goed idee om bij decentralisatie na te gaan of er decentraal regels bij komen. Staatssecretaris Dijksma wil het passend onderwijs graag doorzetten, omdat de indicatiestelling, inclusief de formulierenbrij, kan worden vereenvoudigd, omdat de docenten geholpen kunnen worden met een verbetering van hun handelingsgerichtheid, om het systeem minder rigide te laten zijn en binnen reguliere scholen extra specialisatie te kunnen binnenhalen, om één loket te realiseren voor ouders en leerlingen en om Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 16 6

7 de wachtlijsten kleiner te maken. Zij begrijpt heel goed dat hiermee veel van docenten wordt gevraagd, maar er wordt uitgegaan van het belang van de kinderen. De voorzitter van de vaste commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, Van de Camp De adjunct-griffier van de vaste commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, Arends Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 16 7