B ed, bad en brood. Het Nederlandse Terugkeerbeleid tegenover een menswaardig bestaan. Studentnummer:

Transcriptie

1 B ed, bad en brood Het Nederlandse Terugkeerbeleid tegenover een menswaardig bestaan. Naam: Blue de Boer Studentnummer: Docent: T. Groenewegen Datum inleveren: 4 januari 2016

2 Voorwoord Voor u ligt mijn masterscriptie: Bed, bad en brood. Het Nederlandse Terugkeerbeleid tegenover een menswaardig bestaan. Ik heb onderzoek gedaan naar het behoud van de menselijke waardigheid bij de behandeling van uitgeprocedeerde vreemdelingen door de Nederlandse Staat. Deze scriptie is geschreven in opdracht van de Universiteit van Amsterdam. Bij dezen wil ik iedereen bedanken die mij heeft geholpen bij het schrijven van deze scriptie. 2

3 Inhoudsopgave Inleiding Hoofdstuk 1: Het Nederlandse terugkeerbeleid Het begrip vluchteling Asiel verlenen Artikel 30 Vreemdelingenwet Artikel 31 Vreemdelingenwet Terugkeer- en Illegalenbeleid Zelfstandige terugkeer stimuleren De praktische uitvoerbaarheid van het Terugkeerbeleid De werkwijze bij vertrek en opvang Problematiek bij het terugkeren naar land van herkomst Decentrale overheid Deelconclusie.. 20 Hoofdstuk 2: De Europese instanties en hun visie De ingediende klacht bij het Europees Comité inzake Sociale Recht Europees Comité inzake Sociale Rechten De resolutie De verbindende kracht en gevolgen van de resolutie Het Comité van Ministers van de Raad van Europa Gevolgen van de aanbeveling van het Comité in Nederland. 31 Deelconclusie Hoofdstuk 3: Het Terugkeerbeleid tegenover de mensenrechten Het internationale recht Het EVRM Jurisprudentie Het Handvest IVESCR en het ESH Nationale rechtspraak Rechtbank Den Haag

4 3.2.2 Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State 44 Deelconclusie.. 45 Conclusie Literatuurlijst Jurisprudentie Wet- en regelgeving 4

5 Samenvatting Naar aanleiding van een klacht bij het Europees Comité inzake de Sociale Rechten (verder: ECSR), ingediend door de Conference of European Churches, is het Nederlandse Terugkeeren Illegalenbeleid behoorlijk onder vuur gekomen. Voldoet dit Nederlandse beleid wel aan de mensenrechten? Wanneer een asielzoeker uitgeprocedeerd is, verliest deze namelijk zijn eerdere recht op sociale voorzieningen, waaronder opvang. In deze scriptie wordt een antwoord gegeven op deze mensenrechtelijke vraag. Bij de beantwoording hiervan zijn meerdere uitspraken van nationale en internationale instanties onder de loep genomen. Ten eerste wordt het vluchtelingenbeleid uiteengezet. In het tweede hoofdstuk wordt de ingediende klacht van de CEC behandeld. Deze klacht was gebaseerd op artikel 13 en 31 van het Europees Sociaal Handvest (verder: ESH) waarin het recht op huisvesting en sociale bijstand is opgenomen. Het ECSR oordeelde dat Nederland inderdaad in strijd handelt met dit Handvest. De Nederlandse Staat was het hier niet mee eens en beargumenteerde bij het Comité van Ministers van de Raad van Europa dat het ECSR ten onrechte heeft miskend dat illegaal verblijvende vreemdelingen niet onder de reikwijdte vallen van het ESH. Het Comité ging mee in dit verweer van de Nederlandse Staat en bevestigde de reikwijdte van het ESH. Uit internationale jurisprudentie van onder andere het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (verder: EHRM), blijkt echter dat er wel een inbreuk kan worden gemaakt op het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (verder: EVRM) door opvang te weigeren - Specifiek gezien op de artikelen 3 en 8 van dit zojuist genoemde verdrag. Zo is er bepaald dat, indien een vluchteling onder erbarmelijke omstandigheden moet leven dit een inbreuk kan opleveren op artikel 3 EVRM. In deze uitspraken van het EHRM wordt echter gesproken over rechtmatig verblijvende personen. Dit is in de voorliggende problematiek anders. In de nationale rechtspraak zijn twee kanten (en daarmee antwoorden) verdedigbaar. De rechtbank Den Haag heeft in september 2015 geoordeeld dat het ECSR een gezaghebbend orgaan is. Uitspraken van het ECSR worden door het EHRM gebruikt om nadere invulling te geven aan de toepassing van artikelen van het EVRM. Volgens de rechtbank leidt dit ertoe dat de uitspraak van het ECSR mee moet wegen in de beslissing en dat het weigeren van opvang aan uitgeprocedeerde vreemdelingen niet voldoet aan de eisen als gesteld op basis van de internationale mensenrechten. In november 2015 heeft de ABRvS zich verder uitgesproken over deze kwestie. De Raad van State heeft (in tegenstelling tot de rechtbank) overwogen dat het ECSR inderdaad een gezaghebbend 5

6 orgaan is, maar dat de uitspraken van deze instantie niet bindend zijn voor Nederland. Hetgeen wel bindend is, zijn de uitspraken van het EHRM. Volgens de ABRvS leveren uitspraken van het EHRM inhoudende de artikelen 3 en 8 van het EVRM geen algemene verplichting op om een al dan niet rechtmatig verblijvende meerderjarige vreemdeling opvang te verlenen. 6

7 Inleiding Aanleiding In 2015 alleen al zijn meer dan vluchtelingen 1 naar Europa gekomen en deze stroom lijkt binnenkort niet te veranderen. Door deze vluchtelingencrisis lijkt de kleine crisis die zich eerder afspeelde in ons land enigszins op de achtergrond geraakt. In 2014 werden wij wakker geschud door de bed-bad-brood-discussie. Wanneer een vluchteling in Nederland geen verblijfsvergunning krijgt, en daar ook geen zicht meer op heeft, is deze persoon uitgeprocedeerd. Indien iemand uitgeprocedeerd is, heeft deze persoon in Nederland weinig tot geen rechten. Is deze situatie echter wel mogelijk binnen het in Nederland (en verder) geldende rechtssysteem? Moeten uitgeprocedeerde vluchtelingen niet worden voorzien in de eerste levensbehoeften? Deze bed-bad-brood-discussie laaide in 2014 op toen de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie en de burgemeester van de gemeente Utrecht botsten op dit onderwerp. De burgemeester van Utrecht wilde niet meewerken met het uitzetten van enkele uitgeprocedeerde Somalische asielzoekers. De vreemdelingenpolitie had echter opdracht tot uitzetting gekregen van het rijk. De asielzoekers werden verwijderd zonder de burgemeester in te lichten en hier was hij het niet mee eens. Volgens de staatssecretaris heeft de gemeente Utrechts destijds ten onrechte opvang verleend aan deze groep asielzoekers. Deze opvangplek had beschikbaar moeten zijn voor asielzoekers die hier wel recht op zouden hebben aldus de staatssecretaris. Het argument van de burgemeester was gebaseerd op de openbare orde. De burgemeester achtte het onwenselijk om asielzoekers, uitgeprocedeerd of niet, rond te laten dwalen door de straten van zijn gemeente. 2 Naast het openbare orde-aspect, dat meespeelt op gemeentelijk niveau als uitgeprocedeerde asielzoekers genoodzaakt zijn om rond te dwalen, speelt ook de volksgezondheid een rol volgens de burgemeester. Hiermee wordt ook de gezondheid van de asielzoeker in acht genomen. Er is een redelijk verschil in het landelijke beleid en het gemeentelijke beleid, maar wie heeft er gelijk? Is dat de burgemeester van Utrecht of het rijk? Is het landelijke beleid in strijd met de mensenrechten, doordat een persoon op deze manier aan zijn lot overgelaten wordt? Moet Nederland deze mensen, ook al zijn ze uitgeprocedeerd, in de eerste levensbehoefte voorzien? Oftewel in bed, bad en brood. 1 Dit is wat je moet weten om de vluchtelingencrisis te begrijpen, NRC 14 september 2015, 2 P. De Meij, Het recht van vreemdelingen op een menswaardig bestaan en de rol van de rechter, NJB 2015/542. 7

8 Doelstelling Het doel van dit onderzoek is om te achterhalen of de Nederlandse Overheid binnen de kaders blijft van de internationale mensenrechtenverdragen. De vraag die ik met dit onderzoek wil beantwoorden is of Nederland met haar Terugkeer- en Illegalenbeleid, waarbij uitgeprocedeerde vreemdelingen niet worden voorzien in de eerste levensbehoeften, de mensenrechten schendt. Probleemstelling Om deze doestelling te behalen heb ik de volgende probleemstelling geformuleerd: Hoe verhoudt het Nederlandse Terugkeerbeleid zich tot de internationale mensenrechten verdragen waaraan Nederland gebonden is, door uitgeprocedeerde meerderjarige asielzoekers niet in de eerste levensbehoeften in de vorm van bed, bad en brood te voorzien? Onderzoeksvragen Deze probleemstelling zal worden beantwoord aan de hand van de hieronder genoemde deelvragen: Hoofdstuk 1: Het Nederlandse Terugkeerbeleid Hoe zit het Nederlandse Terugkeerbeleid in elkaar? Hoe is in Nederland het recht op opvang voor de uitgeprocedeerde meerderjarige asielzoekers geregeld? Wat kunnen redenen zijn van uitgeprocedeerde asielzoekers om niet terug te keren naar hun land van herkomst? Hoe gaan de Nederlandse gemeenten om met het Terugkeerbeleid? Wat wordt verstaan onder het begrip uitgeprocedeerde asielzoeker? Hoofdstuk 2: De Europese instanties en hun visie Wat hield de klacht in bij het Europees Comité voor de Sociale Rechten van de Raad van Europa (ECSR)? In hoeverre brengt de uitspraak van de ECSR een verplichting met zich mee voor Nederland? Wat hield de klacht in bij het Europees Comité voor de Sociale Rechten van de Raad van 8

9 Europa (ECSR)? Wat was de aanleiding voor deze klacht? Hoofdstuk 3: Het Terugkeerbeleid tegenover de mensenrechten Aan welke internationale verdragen moet het Nederlandse Terugkeerbeleid worden getoetst? Welke instanties houden toezicht op de naleving van deze verdragen? Wat zegt de jurisprudentie op zowel nationaal als internationaal niveau over de naleving van de mensenrechten? Onderzoeksmethode Om op de juiste wijze wetenschappelijk onderzoek te kunnen verrichten is het belangrijk een onderzoeksmethode vast te stellen. Mijn onderzoek zal ik schrijven vanuit een intern perspectief met een beschrijvend karakter. Ik heb hiervoor gekozen omdat ik benieuwd ben naar hoe het Terugkeer- en illegalenbeleid zich verhoudt tot de internationale mensenrechtenverdragen. Daarbij ga ik ook in op de jurisprudentie van zowel internationale als nationale instanties. De bronnen die ik heb geraadpleegd, heb ik gevonden door de juridische databanken en beschikbare catalogi te gebruiken (Kluwer, Opmaat, Legal Intelligence, Rechtsorde, Picarta, Overheid.nl en Eur-lex). Leeswijzer De eerste vijf deelvragen welke zijn gesteld ga ik beantwoorden in hoofdstuk één van mijn onderzoeksrapport. Zo wordt in het eerste hoofdstuk aandacht besteed aan het vluchtelingenbegrip, het vluchtelingenbeleid (waaronder de toelating en afwijzing van aanvragen), het Nederlandse Terugkeer- en Illegalenbeleid en ook het verschil van dit beleid op centraal en decentraal niveau. In hoofdstuk twee zal vervolgens in worden gegaan op de klachtenprocedure die is gestart bij het Europees Comité voor de Sociale Rechten. Het derde hoofdstuk zal zijn gericht op de internationale mensenrechten. In dit hoofdstuk worden verdragen aangehaald en de jurisprudentie op internationaal en nationaal niveau zullen aan bod komen met al de overige adviezen, resoluties en aanbevelingen die van belang zijn voor het beantwoorden van de onderzoeksvraag. 9

10 Hoofdstuk 1: Het Nederlandse Terugkeerbeleid In dit hoofdstuk wordt het Nederlandse Vluchtelingen- en Terugkeerbeleid uiteengezet. Er zal onder andere worden ingegaan op het begrip vluchteling, de mogelijkheden tot het aanvragen van asiel in Nederland, wanneer iemand uitgeprocedeerd is en wat hiertoe de redenen kunnen zijn. Tenslotte zal de mate waarin opvang wordt verleend en hoe de uitgeprocedeerde asielzoekers worden behandeld onder het landelijke Terugkeer- en Illegalenbeleid worden toegelicht. 1.1 Het begrip vluchteling In het Nederlandse recht wordt over het algemeen gesproken over een vreemdeling. Maar wanneer is iemand een vreemdeling? Binnen het vreemdelingenrecht moet onderscheid worden gemaakt tussen enkele begrippen. Een vreemdeling is een ieder die de Nederlandse nationaliteit niet bezit en niet op grond van een wettelijke bepaling als Nederlander moet worden behandeld. Deze definitie wordt gegeven in artikel 1 van de Vreemdelingewet 2000 (verder: Vw 2000). Dit is een brede definitie. Iedereen die geen Nederlander is, is in de zin van dit artikel een vreemdeling. Een vluchteling is op basis van ditzelfde artikel de vreemdeling die vluchteling is in de zin van het Vluchtelingenverdrag, en op wie de bepalingen daarvan van toepassing zijn. Met het Vluchtelingenverdrag wordt het Internationaal Verdrag betreffende de status van Vluchtelingen (verder: het Vluchtelingenverdrag) bedoeld. Dit internationale verdrag vindt zijn doorwerking op nationaal niveau in de Vreemdelingenwet 2000 en gedelegeerde regelgeving, zoals het vreemdelingenbesluit 2000, het vreemdelingencirculaire etc. 3 Zoals artikel 1 van de Vreemdelingenwet 2000 impliceert geeft het Vluchtelingenverdrag een definitie voor het begrip vluchteling. Deze definitie is te vinden in artikel 1A Vluchtelingenverdrag. Vluchtelingen worden omschreven als personen die wegens een gegronde vrees voor vervolging in hun eigen land, willen verblijven in een land anders dan waar deze personen de nationaliteit van bezitten. 4 De gegronde vrees voor vervolging kan ontstaan, omdat deze persoon van een bepaald ras is, een bepaalde godsdienst uitoefent, een andere politieke overtuiging heeft dan de autoriteit van het land van herkomst of deze persoon behoort tot een 3 C.G. Lodder 2014, p C.G. Lodder 2014, p

11 bepaalde sociale groep. 5 6 Dit verdrag verbiedt tevens in artikel 33 lid 1 het uitzetten of terugleiden van vluchtelingen naar de grenzen van een grondgebied waar het leven of de vrijheid van deze vluchteling wordt bedreigd. De landen die dit verdrag bekrachtigd hebben, dienen asiel te verlenen aan vluchtelingen. 7 Ook Nederland heeft dit verdrag geratificeerd waardoor Nederland één van de landen is die zich moet houden aan de afspraken als overeengekomen in dit verdrag. 8 Een asielzoeker is iemand die asiel wenst te krijgen. Deze persoon hoeft niet te worden aangemerkt als vluchteling. Een asielzoeker vraagt om bescherming van een ander land, maar is pas een vluchteling als deze valt onder de bescherming van het Vluchtelingenverdrag. 9 Het Vluchtelingenverdrag is echter niet de enige internationaal doorwerkende overeenkomst waar Nederland zich aan moet houden. Als het om mensenrechten gaat zijn ook het Internationaal verdrag inzake burgerrechten en Politieke Rechten (verder: IVBPR) van belang en het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (verder: EVRM). Op Europees niveau hebben ook enkele richtlijnen hun doorwerking gekregen in nationale regelgeving. Zo zijn er de definitierichtlijn, de procedurerichtlijn, de opvangrichtlijn en ook de terugkeerrichtlijn. 10 De asielaanvragen van vluchtelingen worden in Nederland behandeld door de Immigratie- en Naturalisatiedienst (verder: IND) van het Ministerie van Justitie. Zij beoordelen de aanvragen van vreemdelingen 11 in Nederland en mogen een aanvraag weigeren wanneer de aanvrager niet voldoet aan de eisen die zijn gesteld W.J. Van Bennekom & J.H.Van der Winden 2011, p Artikel 1 Vluchtelingenverdrag 7 C.G. Lodder, p Amnestey International, Ratificatie 9 Vluchtelingenwerk Nederland, Wie is asielzoeker, 10 W.J. Van Bennekom & J.H.Van der Winden 2011, p Een vreemdeling is iemand die niet de Nederlandse nationaliteit bezit (C.G. Lodder, Vreemdelingenrecht in Vogelvlucht. Den Haag: SDU uitgevers 2011, p. 18). Een vluchteling is iemand die asiel aanvraagt vanwege een gegronde vrees voor vervolging in zijn of haar eigen land. (art. 1A Vluchtelingenverdrag) 12 C.G. Lodder 2014, p

12 1.2 Asiel verlenen In Nederland vraagt een vluchteling die verblijf wenst asiel aan. Hiermee vraagt een vluchteling om bescherming van de Nederlandse Staat. 13 De bepalingen omtrent asiel zijn terug te vinden in afdeling 4, hoofdstuk 3 van de Vw In artikel 29 lid 1 Vw 2000 worden de gronden gegeven waarop de Nederlandse Staat een asielstatus kan verlenen aan een vreemdeling. Op de gronden van verlenen zal ik verder niet ingaan, maar de weigeringsgronden zal ik kort toelichten. Een asielaanvraag kan in Nederland om meerdere redenen worden geweigerd. Deze gronden zijn opgenomen in artikelen 30 en 31 van de Vreemdelingenwet Ook zijn er op internationaal niveau enkele weigeringsgronden genoemd. Het Vluchtelingenverdrag geeft exclusion clauses in de artikelen 1D tot en met 1F Artikel 30 Vreemdelingenwet 2000 De imperatieve/formele afwijzingsgronden zijn genoemd in artikel 30 van de Vw Zo moet zonder inhoudelijke beoordeling een aanvraag worden geweigerd wanneer een ander land verantwoordelijk is voor de behandeling van de aanvraag. Dit kan bijvoorbeeld een ander land zijn op grond van de Dublinverordening. 15 Een tweede afwijzingsgrond heeft te maken met een aanvrager die reeds beschikt over rechtmatig verblijf. Zo wordt voorkomen dat twee procedures samenlopen. Daarnaast wordt een aanvraag geweigerd, indien al een aanvraag loopt voor dezelfde vreemdeling. Het gaat dan om een aanvraag waarop nog niet is besloten. Verder (art. 30 lid 1 sub d Vw 2000) wordt de aanvraag afgewezen als de vreemdeling al bescherming van een ander EER-land 16 heeft. Tenslotte wordt een aanvraag afgewezen als de vreemdeling in kwestie overgedragen dient te worden aan een ander land van eerder verblijf op grond van een verdragsbepaling (terug- of overnameovereenkomst) Artikel 31 Vreemdelingenwet 2000 Indien aan de formele afwijzingsgronden van artikel 30 Vw 2000 niet is voldaan, worden de facultatieve gronden van artikel 31 Vreemdelingenwet 2000 nagelopen. Op grond van dit 13 W.J. Bennekom & J.H. Van der Winden 2011, p W.J. Bennekom & J.H. Van der Winden 2011, p Europese verordening waarin is vastgelegd welk land verantwoordelijk is voor de behandeling van een aanvraag tot asiel. Bijvoorbeeld op grond van waar de asielzoeker als eerste voet aan land heeft gezet. 16 Europese Economische ruimte. Dit zijn de EU-landen plus Liechtenstein, Noorwegen en IJsland. Of Zwitserland

13 artikel kan een aanvraag tot asiel worden afgewezen, indien de persoon niet aannemelijk heeft gemaakt dat er omstandigheden zijn die een rechtsgrond voor verlening vormen. Er zijn meerdere omstandigheden die meespelen bij de beoordeling. Zo kan het zijn dat de vreemdeling niet beschikt over de juiste documenten voor grensoverschrijding of de vreemdeling heeft valse reispapieren. Ook weegt mee of de vreemdeling elders bescherming kan genieten. Bij het beoordelen van de aanvraag speelt tevens het refoulement-verbod een rol. Nederland mag een vreemdeling niet uitzetten als er een reële kans is op mensonwaardige bestraffingen in het land van herkomst. 1.3 Terugkeer- en Illegalenbeleid 18 In de jaren 80 en 90 van de vorige eeuw was er een grote toestroom van vluchtelingen. Deze vluchtelingen kwamen onder andere uit voormalig Joegoslavië. Dit had als gevolg dat veel opstoppingen werden veroorzaakt bij aanmeld- en asielzoekerscentra. Dit bracht met zich mee dat ook veel illegaal verblijvende vreemdelingen in Nederland aanwezig waren. Deze illegaliteit werd/wordt door de Nederlandse Overheid gezien als een sociaal probleem. Het gaat dan voornamelijk om de zogenaamde illegale profiteurs. Hiermee worden de personen bedoeld die naar Nederland komen met het idee om geld te verdienen. 19 Naar aanleiding van de problematiek rond deze illegaliteit is reeds in 1991 een advies verschenen van de Commissie Binnenlands Vreemdelingen toezicht (beter bekend als de commissie-zeevalking). 20 Het doel van deze commissie was: het uitbrengen van advies betreffende het tegengaan van het gebruik van collectieve voorzieningen door illegaal in Nederland verblijvende vreemdelingen en het activeren van het binnenlandse vreemdelingentoezicht. 21 Dit advies lag ten grondslag aan een nieuw wetsvoorstel: de Koppelingswet. Deze wet had als doel om illegaliteit tegen te gaan door (onder andere) een illegaal verblijvende vreemdeling uit te sluiten van collectieve voorzieningen zoals 18 Het Terugkeerbeleid en het Illegalenbeleid staan in nauw verband met elkaar. Het Terugkeerbeleid is er namelijk op gericht om illegalen en uitgeprocedeerde uit Nederland te verwijderen. Deze twee beleidsregels in zijn hier dan ook samen besproken. 19 R. Staring, Niemand slaapt bij ons op straat? Over de noodopvang van onrechtmatig verblijvende vreemdelingen en het steekspel tussen centrale overheid en gemeente, Justitiële verkenningen, jrg. 41, nr. 2, P 24, 20 D. Mohammadi, Opvang van uitgeprocedeerde vreemdelingen. Waarom we het voorbeeld van de gemeente moeten opvolgen, AA 2015, 10. p Kamerstukken I 1994/1995, 23807, 126i. 13

14 uitkeringen. Hiermee viel ook het recht op een gesubsidieerde woning weg. 22 Dit leidde tot veel illegaal verblijvende (uitgeprocedeerde) vreemdelingen die op straat kwamen te staan. Dit resulteerde toen al in spanning tussen de centrale en decentrale overheid. 23 Na de invoering van de Koppelingswet werd het gedoogbeleid een illegalenbeleid in 1998, 24 omdat de ongedocumenteerde vreemdelingen niet langer werden gedoogd. 25 De zojuist genoemde maatregelen - omtrent onder andere uitkeringen - die getroffen werden bij deze Koppelingswet gingen zelfs verder dan in het advies van de Commissie-Zeevalking is neergelegd. 26 Deze maatregelen werden gerechtvaardigd met het argument dat volgens de regering illegaliteit problemen veroorzaakte door de inbeslagname van leefruimte en economische mogelijkheden. Ook zou deze illegaliteit overlast en criminaliteit met zich meebrengen. 27 Het doel van het Nederlandse Terugkeerbeleid was (en is) met deze ontwikkelingen duidelijk geworden. Personen die illegaal in Nederland verblijven, moet verder verblijf in Nederland worden ontmoedigd. 28 Het Terugkeerbeleid is een beleidsregel en beleid wordt in artikel 1:3 lid 4 Awb uitgelegd als een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan. In een beleidsregel wordt doorgaans uitleg gegeven over hoe een bestuursorgaan zijn bevoegdheid uitoefent, en beleidsregels worden bij besluit vastgesteld. 29 In het geval van het Terugkeerbeleid vult de Minister van Veiligheid en Justitie de bevoegdheid tot het uitzetten van uitgeprocedeerde en illegale vreemdelingen in. Deze bevoegdheid vloeit voort uit artikel 63 Vw Het Terugkeerbeleid (de Terugkeernota) is gericht op personen die geen rechtmatig verblijf hebben in Nederland. Dit kan zijn omdat deze zijn uitgeprocedeerd of wegens het nooit aanvragen van een verblijfsvergunning. 30 Kort gezegd: iedere vorm van illegaliteit. 22 Kamerstukken II 1994/1995, 24233, 3 23 R. Staring, Niemand slaapt bij ons op straat? Over de noodopvang van onrechtmatig verblijvende vreemdelingen en het steekspel tussen centrale overheid en gemeente, Justitiële verkenningen, jrg. 41, nr. 2, P Stb. 1998, Kamerstukken II 2003/2004, 29537, 2, p M. Cox, Restrictief illegalenbeleid lijkt averechts te werken, Proces 2010, 5. p Kamerstukken II 2003/2004, 29537, 2, p Kamerstukken II 2003/2004, , 1. p L.J.A. Damen e.a, Bestuursrecht. Systeem, bevoegdheid, bevoegdheidsuitoefening en handhaving. Den Haag: Boom Juridische uitgevers p Kamerstukken II 2003/2004, , 1. p 4. 14

15 Het Terugkeerbeleid is gericht op een paar speerpunten: ten eerste stimuleert dit beleid zoveel mogelijk het vrijwillig vertrek van de uitgeprocedeerde vreemdeling. Ten tweede moet de praktische uitvoerbaarheid van het Terugkeerbeleid worden verbeterd. Dit alles moet resulteren in het voorkomen van illegaal verblijf en het verminderen van het aantal uitgeprocedeerde asielzoekers in Nederland. 31 Om dit te realiseren heeft de minister enkele instrumenten tot zijn beschikking. Deze instrumenten worden hieronder behandeld Zelfstandige terugkeer stimuleren Om zoveel mogelijk de vrijwillige terugkeer van de vreemdeling te stimuleren is een aantal instrumenten in het leven geroepen die de minister tot zijn beschikking heeft. Zo wordt de vluchteling in zelfstandig vertrek gefaciliteerd. 32 Daarnaast is sinds de introductie van het nu geldende Terugkeerbeleid voorzien in een sobere vorm van opvang voor uitgeprocedeerde asielzoekers. Dit om een zogenaamd niet-toegelaten-betekent-terugkeren-doel uit te stralen. 33 Dit houdt in dat er twee typen opvang zijn voor twee verschillende categorieën asielzoekers. Tot de eerste categorie behoren de asielzoekers die in afwachting zijn van een aan hun gerichte beschikking. Deze komen terecht in de oriëntatielocaties. De tweede categorie bestaat uit uitgeprocedeerde asielzoekers. Deze verblijven in de terugkeerlocaties. Deze verdeling heeft volgens de minister een aantal effecten. Zo straalt de overheid een duidelijk signaal uit naar de vreemdeling dat hij of zij geen verblijfsvergunning zal krijgen en daarnaast worden de geboden voorzieningen binnen die locaties ingericht op de fase waarin de vreemdeling zich bevindt. Dit alles speelt mee in de acceptatie en voorbereiding op de gevolgen van het genomen besluit betreffende de asielzoeker. 34 Omdat het zelfstandig terugkeren van de vreemdeling voorop staat bij het Terugkeerbeleid, is het stimuleren hiervan van groot belang De praktische uitvoerbaarheid van het Terugkeerbeleid Om het Terugkeerbeleid uitvoerbaar te maken is goede communicatie en samenwerking tussen verschillende instanties vereist. De regie van het terugkeerproces blijft bij de Minister van Vreemdelingenzaken en Integratie (destijds minister zonder portefeuille). 35 Deze regie wordt in het vluchtelingenbeleid centraal gehouden om de samenwerking en de activiteiten 31 Terugkeerbeleid voor afgewezen asielzoekers. Evaluatie van het Terugkeerbeleid 99 en het Terugkeerbeleid onder de Vreemdelingenwet 2000, Kiwa Management Consultants 32 Kamerstukken II 2003/2004, , 1. p Kamerstukken II 2003/2004, , 1. p Kamerstukken II 2003/2004, , 1. p Kamerstukken II 2003/2004, , 1. p

16 van de verschillende organisaties zo effectief mogelijk te houden. 36 Er zijn wat veranderingen gekomen in de instanties die meewerken aan de terugkeer van uitgeprocedeerde asielzoekers. Zo is er geen vreemdelingendienst meer, maar zijn er de Dienst Terugkeer en Vertrek (verder: DT&V) en Dienst Justitiële Inrichtingen. 37 Naast deze eindregie, stelt de minister tevens een werkwijze op voor de terugkeerorganisatie en zijn er voldoende informatievoorzieningen getroffen, zodat de juiste documenten eenvoudig zijn uit te wisselen tussen de instanties. Tenslotte wordt gewerkt aan een zo goed mogelijke voortgangsbewaking als het gaat om de processen tot het verkrijgen van de juiste reispapieren voor de uitgeprocedeerde asielzoekers. Het DT&V houdt zich bezig met vreemdelingen die zijn aangehouden in het kader van het binnenlands vreemdelingentoezicht, vreemdelingen aan wie de toegang is geweigerd in het kader van de grensbewaking, vreemdelingen van wie de verblijfsvergunning is ingetrokken en uitgeprocedeerde asielzoekers die het land moeten verlaten De werkwijze bij vertrek en opvang Een vreemdeling die geen rechtmatig verblijf heeft in Nederland wordt gestimuleerd uit eigen beweging het land te verlaten. Zodra er geen grond (meer) is voor een vreemdeling om een verblijfsvergunning te verkrijgen in Nederland, en de IND (officieel minister van Veiligheid en Justitie) de aanvraag heeft afgewezen, en in (hoger) beroep naar aanleiding van deze afwijzing er niet anders is besloten, is een asielzoeker uitgeprocedeerd. Ook vreemdelingen bij wie een verblijfsvergunning niet wordt verlengd of een vreemdeling bij wie de verblijfsvergunning is ingetrokken, zijn uitgeprocedeerde vreemdelingen. Deze uitgeprocedeerde vreemdelingen hebben vanaf het moment dat een afwijzend besluit is genomen geen rechtmatig verblijf meer in Nederland (artikel 45 lid 1 sub a Vw 2000). 39 De afwijzing van de aanvraag geldt tevens als terugkeerbesluit met alle daaraan verbonden gevolgen (artikel 45 lid 1 Vreemdelingenwet). Vanaf het moment waarop de uitgeprocedeerde asielzoeker geen rechtmatig verblijf meer heeft, wordt van hem verwacht dat deze uit eigen beweging het land zal verlaten (artikel 45 lid sub b Vw 2000). 40 Dit moet binnen vier weken gebeuren (artikel 62 Vw 2000). In sommige gevallen kan dit ook een 0-dagen termijn zijn en 36 Kamerstukken II 2003/2004, , 1. p Dienst Terugkeer en Vertrek, Organisaties in de vreemdelingenketen, 38 Dienst Terugkeer en Vertrek, Organisatie, 39 A.B. Terlouw, Fundamentele rechten van niet rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdelingen. Een fata morgana, Themis 2013/1. p Rijksoverheid, gedwongen terugkeer, (zoek op gedwongen terugkeer). 16

17 moet de vreemdeling het land zo snel mogelijk verlaten op grond van artikel 62 lid 2 Vw Een vreemdeling moet het land direct (of zo snel mogelijk) verlaten, als de vreemdeling bijvoorbeeld een gevaar vormt voor de openbare orde. Indien de vreemdeling zich niet houdt aan de gestelde termijn, kan hem een inreisverbod boven het hoofd hangen (artikel 66a Vw 2000). 42 De verstrekkingen waar de vreemdeling van genoot worden beëindigd en zijn/haar woonruimte mag zonder toestemming worden betreden en ontruimd. Deze gevolgen kunnen wel worden opgeschort zodra door de vreemdeling beroep is ingesteld (art. 45 lid 3 jo. art 69 jo. art. 82 lid 1 Vw). Mensen die zelf willen terugkeren en dit vrijwillig doen, kunnen hierbij hulp krijgen. Onder andere met het regelen van de juiste papieren. Het recht op opvang eindigt na de in artikel 62, eerste lid, van de Vw 2000 genoemde vertrektermijn van vier weken, tenzij er sprake is van een ander vertrektermijn als bepaald door de minister (artikel 62 lid 2 Vw 2000). 43 Voor de uitgeprocedeerde asielzoekers bestaat een stappenplan als het om opvang gaat. Dit stappenplan heeft verder geen juridische binding maar is een werkwijze van de DT&V (een beleidsinstrumentarium). 44 Bij dit stappenplan wordt veel om medewerking van de asielzoekers gevraagd. Dit stappenplan wordt aangehaald als stappenplan beëindigen opvangvoorzieningen ongedocumenteerde asielzoekers. 45 Er zijn twee stappenplannen opgezet wegens het onderscheid in uitgeprocedeerde vreemdelingen die willen meewerken aan vertrek en de vreemdelingen die niet willen meewerken. Er wordt dan rekening gehouden met eventuele verdwijning van de vreemdeling. 46 Het huidige Terugkeerbeleid kent een mogelijkheid tot verdere opvang nadat de vier weken vertrektermijn is verstreken. Deze verdere opvang hangt wel af van de bereidheid van de vreemdeling om mee te werken aan zijn/haar vertrek. Deze bereidheid moet oprecht en aantoonbaar zijn. Volgens de staatsecretaris beoordeelt de DT&V deze bereidheid door hetgeen verklaard tijdens terugkeergesprekken te laten meewegen. Deze vertrekgesprekken worden met de vreemdeling gevoerd tijdens de vertrektermijn. Ook kan een vreemdeling dit zelf aangegeven. 47 De vreemdeling kan opvang verkrijgen in een vrijheidsbeperkende locatie (verder: VBL). Indien de vreemdeling aangeeft niet mee te willen werken aan vertrek, wordt 41 C.G. Lodder, p C.G. Lodder, p ABRvS 2 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW A.R. de Jonge & D. Brugmans, Beëindiging van gemeentelijke opvang van asielzoekers, vanuit een jurisprudentiële optiek bezien, Gst. 2001/7134,1. 45 Stcrt 1999, nr bijvoorbeeld in stap twee van dit stappen plan. ( betrokkene verschijnt niet ). 47 Antwoorden Kamervragen over het bed bad en brood compromis, 30 april Antwoord vraag

18 overgegaan tot gedwongen vertrek. Wanneer gedwongen vertrek kan plaatsvinden zal dat ook gebeuren. Kan dat niet, en de vreemdeling wil niet meewerken aan vertrek, dan komt de vreemdeling op straat te staan en vervallen de rechten op verdere opvang in een VBL. 48 Wel blijven er basale behoeften zoals noodzakelijke medische zorg beschikbaar Problematiek bij het terugkeren naar het land van herkomst Wat speelt er mee als een asielzoeker niet vrijwillig en zelfstandig kan terugkeren? Er kunnen zich enkele omstandigheden voordoen, waardoor vreemdelingen die uitgeprocedeerd en/of illegaal zijn niet kunnen terugkeren naar het land van herkomst. De voornaamste reden hiervan is dat het land van herkomst geen personen terugneemt. In het stuk Wij zijn hier, geschreven door Spijkerboer worden enkele redenen genoemd waarom uitgeprocedeerde asielzoekers niet-uitzetbaar zijn geworden. Zo noemt Spijkerboer onder andere: - mensen voor wie het land van herkomst geen reispapieren afgeeft; - mensen voor wie alleen reisdocumenten worden afgegeven als ze verklaren dat ze vrijwillig teruggaan; en - de firma list & bedrog: mensen die telkens een andere nationaliteit en/of identiteit opgeven, en daardoor zowel de Nederlandse Overheid als de overheid van hun land van herkomst in de war maken. 50 Deze groepen personen zijn representatief voor de vreemdelingen die nu tussen wal en schip vallen. De eerste groep die wordt genoemd door Spijkerboer, is de groep bij wie het land van herkomst geen reispapieren afgeeft. Vaak geeft het land van herkomst hiervoor ook geen reden. Dit gebeurt bij minderheden van bepaalde landen vaak. De tweede groep betreft een groep mensen aan wie enkel reispapieren worden gegeven als zij aangeven vrijwillig terug te willen keren. Irak wil bijvoorbeeld alleen personen terugnemen die aangeven vrijwillig terug te willen keren. Veel asielzoekers willen niet terug en zullen daarom niet snel toegeven dat zij vrijwillig die stap nemen. De laatste groep die genoemd wordt in het artikel zijn (zoals Spijkerbroer ze noemt) de firma-list en bedrog. Hiermee bedoelt hij een groep die 48 Resolutie van het Comité van Ministers in ESH-klacht CEC, 22 april Ministerie van veiligheid en justitie. 49 Antwoorden Kamervragen over het bed bad en brood compromis, 30 april Antwoord vraag T. Spijkerboer, Wij zijn hier. Gelijke behandeling van niet uitzetbare vreemdelingen?, NJB 2013/

19 waarschijnlijk wel terug zou kunnen naar het land van herkomst, maar die steeds valse gegevens opgeven waardoor dit onmogelijk wordt gemaakt of in ieder geval lastig. 51 Daarnaast is er nog een groep waar Spijkerboer niet over spreekt, namelijk de personen die Nederland niet wil verlaten. 1.5 Decentrale overheid Er is een zekere scheiding ontstaan tussen het nationale Terugkeer- en Illegalenbeleid en het decentrale beleid. Zoals al eerder in paragraaf 1.3 aangegeven is er vanaf het afschaffen van een gedoogbeleid van illegalen en het introduceren van het Terugkeer- en Illegalenbeleid onvrede geweest bij de gemeenten. Door de sociale (overheids-)voorzieningen, te koppelen aan legaal verblijf, hebben de illegaal verblijvende geen recht meer op deze voorzieningen. Het gevolg hiervan is dat veel uitgeprocedeerde vreemdelingen op straat terecht komen. Enkele gemeenten (zoals Leiden) kwamen er zelfs voor uit dat deze de Koppelingswet niet zouden uitvoeren. 52 Uit cijfers van het Centraal Bureau voor Statistiek blijkt dat er in 2014 rond de vreemdelingen rondliepen die het land moesten verlaten. 53 Feitelijk wordt hier alleen weinig van gemerkt. De Nederlandse gemeente geven namelijk niet altijd gehoor aan dit nationale beleid. Veel gemeenten voorzien uitgeprocedeerde asielzoekers nog steeds in de basisbehoeften, zoals onderdak en eten. Zo geeft de Gemeente Utrecht aan in haar rapport Mensenrechten in Utrecht van 2011 de internationale Mensenrechten verdragen op te volgen door uitgeprocedeerde asielzoekers opvang te blijven verschaffen. 54 Naast het feit dat de gemeente Utrecht vindt dat de opvang van uitgeprocedeerde asielzoekers in het kader van de mensenrechten moet worden gedaan, is er nog een andere reden die meespeelt om uitgeprocedeerde asielzoekers niet op straat te laten lopen. Dit laten rondzwerven van uitgeprocedeerde asielzoekers kan op gemeentelijk niveau zorgen voor een verstoring van de openbare orde en de volksgezondheid. Volgens de burgemeester van Utrecht is de openbare orde een zaak van de gemeente en niet van de staat. 55 De samenloop tussen het gemeentelijk 51 P. De Meij, Het recht van vreemdelingen op een menswaardig bestaan en de rol van de rechter, NTB 2015/ R. Staring, Niemand slaapt bij ons op straat? Over de noodopvang van onrechtmatig verblijvende vreemdelingen en het steekspel tussen centrale overheid en gemeente, Justitiële verkenningen, jrg. 41, nr. 2, P Derdelanders, verplichting tot vertrek, aantoonbaar vertrek; nationaliteit, (zoek op uitgeprocedeerde). 54 Mensenrechten in Utrecht, Gemeente Utrecht 2011, p. 7. Bron: 55 RTV Utrecht, Van Zanen tegen Teeven: Openbare orde is mijn zaak, 19

20 beleid en het beleid van de staat met het oogmerk op terugkeer van de vreemdeling zorgt daarom vaak voor spanningen. 56 Veel gemeenten naast Utrecht blijven doorgaan met het verschaffen van opvang in de vorm van bed, bad en brood. De gemeente Amsterdam heeft op haar website het beleid weergegeven en biedt ook noodopvang aan uitgeprocedeerde asielzoekers. Deze noodopvang bestaat uit: een avondmaaltijd, de mogelijkheid om te douchen, een slaapplek en de volgende ochtend een ontbijt. 57 Dat niet alleen Amsterdam bed, bad en brood zou moeten bieden aan uitgeprocedeerde asielzoekers, blijkt uit een uitspraak van de Voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep van 17 december 2014, waarbij deze een ordemaatregel trof. 58 De voorzieningenrechter besloot dat de gemeente Amsterdam vanaf 17 december 2014 noodopvang moest verschaffen aan uitgeprocedeerde asielzoekers, omdat naar mening van de voorzieningenrechter de beslissingen van het Europees Comité voor Sociale Rechten voor een omslag zouden kunnen zorgen van het Nederlandse opvangbeleid. Naar aanleiding van deze uitspraak heeft de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid aangegeven de gemeenten die kosten moeten maken voor het tijdelijk opvangen van asielzoekers, financieel tegemoet te komen. 59 In 2007 is een bestuursakkoord opgemaakt tussen de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. In dit bestuursakkoord zijn wederzijdse afspraken gemaakt tot het aanpakken en verminderen van het aantal onrechtmatig verblijvende vreemdelingen en het realiseren van vrijwillige terugkeer. Zo zou het rijk zich maximaal inspannen om daadwerkelijk vertrek te bevorderen. De gemeentelijke noodopvang zou worden beëindigd per Het verlenen van opvang van niet rechtmatig verblijvende vreemdelingen was niet langer wenselijk. 60 Volgens Spijkerboer blijkt uit cijfers dat er geen maximale inzet is geweest van het rijk, waardoor deze zijn afspraken niet zijn nagekomen. Dit betekent volgens Spijkerboer dat de gemeenten hierdoor niet zijn gebonden om zich aan hun 56 P. De Meij, Het recht van vreemdelingen op een menswaardig bestaan en de rol van de rechter, NTB 2015/ Gemeente Amsterdam, Waar kan ik als uitgeprocedeerde vluchteling terecht voor opvang?, (zoek op uitgeprocedeerde). 58 CRvB (vzr.) 17 december 2014 ECLI:NL:CRVB:2014:4178, JV 2015/ P. De Meij, Het recht van vreemdelingen op een menswaardig bestaan en de rol van de rechter, NTB 2015/ Bestuursakkoord tussen de Staatssecretaris van Justitie en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten inzake het vreemdelingenbeleid. p

21 kant van de afspraak te houden en daarom vrij zijn om opvang te bieden aan uitgeprocedeerde vreemdelingen. 61 In het laatste half jaar van 2015 zijn enkele uitspraken verschenen van de rechtelijke instanties die doorwerking kunnen hebben in het gemeentelijke beleid ten aanzien van opvang aan uitgeprocedeerde vreemdelingen. Op 8 september is besloten door de Rechtbank Den Haag dat door geen opvang te verlenen aan uitgeprocedeerde vreemdelingen de mensenrechten worden geschonden. Op basis van deze uitspraak wordt de aanpak van de Nederlandse gemeenten gezien (op basis van de mensenrechten) als juiste wijze van handelen. De rechtbank baseert zijn uitspraak op de beslissing van het Europees Comité inzake Sociale Rechten (verder: ESCR). 62 Op deze beslissing van het ESCR zal in het volgende hoofdstuk nader worden ingegaan. Deze uitspraak van de rechtbank is echter op 26 november vernietigd door de ABRvS. De ABRvS trekt de reikwijdte van het gezag van het ECSR in twijfel en beslist dat er geen mensenrechten worden geschonden door uitoefening te geven aan het Nederlandse Terugkeerbeleid. 63 Op basis van deze laatste uitspraak zou het bieden van opvang door de Nederlandse gemeenten moeten worden stopgezet. Niet moet worden vergeten dat het gaat om het gehoor geven aan beleid. Hiertoe is de gemeente niet verplicht. Op basis van het bestuursakkoord 2007 zijn afspraken gemaakt over de samenwerking tussen de gemeente en het rijk in deze kwestie. Wel moet blijken dat de aanpak van het rijk effectief is en dat zij zich maximaal inspant voor resultaten en een afname van onrechtmatig verblijvende personen. Mocht van deze inspanning en effectiviteit geen sprake zijn, dan zullen de gemeenten doorgaan met het bieden van opvang aan uitgeprocedeerde vreemdelingen. 64 In een brief aan de Tweede Kamer heeft de staatssecretaris laten weten dat een nieuw bestuursakkoord in de maak is. 65 Deelconclusie Zodra een vreemdeling een terugkeerbesluit heeft ontvangen (en daarmee uitgeprocedeerd is), moet deze het land verlaten. Dit terugkeerbesluit brengt enkele gevolgen met zich mee. Ten eerste wordt de uitgeprocedeerde vreemdeling gezien als een illegaal verblijvende 61 T.P. Spijkerboer, Noodopvang voor uitgeprocedeerde asielzoekers, Vrije universiteit, (zoek op uitgeprocedeerde asielzoekers), 29 november Rb. Den Haag, 8 september 2015, ECLI:NL:RBDHA:2015: ABRvS 26 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015: T.P. Spijkerboer, Noodopvang voor uitgeprocedeerde asielzoekers, Vrije universiteit, (zoek op uitgeprocedeerde asielzoekers) 29 november Kamerstukken II 2015/20016, ,

22 vreemdeling, indien deze niet vertrekt binnen de terugkeertermijn van vier weken. Dit illegale verblijf moet worden ontmoedigd. Om dit te realiseren zijn bij de invoering van de Koppelingswet enkele maatregelen getroffen. Zo heeft een illegaal verblijvende vreemdeling geen recht meer op sociale voorzieningen, waaronder opvang. Wel kan nog verdere opvang worden verleend aan uitgeprocedeerde vreemdelingen die vrijwillig meewerken aan vertrek. Wanneer de vreemdeling aangeeft mee te willen werken, kan deze vreemdeling verblijven in een VBL. Het rijk acht het van belang om vrijwillige terugkeer van vreemdelingen te stimuleren, zodat de uitzet met minder problemen kan worden voortgezet. Er ontstaan echter complicaties wanneer deze vreemdelingen niet kunnen terugkeren naar het land van herkomst. De decentrale overheid is het niet eens met het nationale Terugkeerbeleid. Het niet voorzien in opvang en andere basale levensbehoeften creëert volgens de gemeenten niet alleen mensenrechtelijke bezwaren, maar kan ook voor de openbare orde een probleem zijn. Een groot deel van de gemeenten biedt daarom opvang aan uitgeprocedeerde vreemdelingen die op straat zijn komen de staan. Deze opstandigheid kan worden teruggeleid tot de afspraken van het bestuursakkoord uit 2007 die niet zijn nagekomen door het rijk. Er is geen maximale inspanning verleend om het daadwerkelijke vertrek van onrechtmatig verblijvende vreemdelingen te bevorderen. 22

23 Hoofdstuk 2: De Europese instanties en hun visie Naar aanleiding van het Nederlandse beleid voor de terugkeer van asielzoekers en de omgang met illegalen, zijn er naast de gemeenten ook andere organisaties geweest die hun beklag hebben gedaan over deze - naar hun zeggen onmenselijke behandeling. Hierdoor zijn meerdere Europese instanties die zich over deze kwestie hebben gebogen. In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de adviezen en beslissingen van deze instanties en het bindende karakter hiervan. 2.1 De ingediende klacht bij het Europees Comité inzake Sociale Rechten Uit hetgeen besproken in de hoofdstukken hiervoor, is af te leiden dat al decennia onvrede heerst over de omgang met illegalen. Eerder is al aan bod gekomen dat de decentrale overheden een andere aanpak verkiezen dan de centrale overheid, maar er zijn ook andere organisaties die opvang bieden. Zo bieden de Nederlandse kerken een vorm van opvang aan uitgeprocedeerde vreemdelingen. De Protestantse Kerk diende op 21 januari 2013 een klacht in via de Conference of European Churches bij het Europees Comité inzake Sociale Rechten. 66 De Conference of European Churches (verder: CEC) is een gemeenschap van Europese Kerken waarvan de Nederlandse Protestantse Kerk lid is. 67 De CEC wordt gezien als een deugdelijke onderhandelpartner van de instanties van de Europese Unie en is wegens deze status binnen de EU geautoriseerd om klachten in te dienen op grond van het Europees Sociaal Handvest. De klacht die in januari 2013 is ingediend door de CEC, berust op het Europees Sociaal Handvest (verder: ESH). De artikelen die worden aangehaald zijn artikel 13 en 31 van het ESH. De vraag of deze bepalingen een ieder verbindend en daarmee rechtsreeks werkend zijn, wordt in paragraaf verder behandeld. Ook wordt daar ingegaan op het gezag van de beslissing van het Europees Comité inzake Sociale Rechten. 66 P. De Meij, Het recht van vreemdelingen op een menswaardig bestaan en de rol van de rechter, NTB 2015/ Conference of European Churches, What is the Conference of European Churches?, 68 Conference of European Churches (CEC) v. The Netherlands Complaint No 90/2013, 69 Number 28 in the document of the 1st of July 2015 on International Non-Governmental Organizations (INGOs) entitled to submit collective complaints.

24 Artikel 13 ESH ziet toe op sociale en medische/geneeskundige bijstand en artikel 31 ESH omvat het recht op huisvesting. In de klacht wordt omschreven dat op grond van de Nederlandse wetgeving ongedocumenteerde geen recht hebben op enig sociale bijstand denk aan onderdak en voeding. De CEC erkent dat een land zelf mag beslissen wie wordt toegelaten en wie niet. Ook erkent de CEC dat personen die niet zijn toegelaten tot het land waar deze persoon wenst te verblijven, niet dezelfde rechten heeft of behoeft te krijgen, als inwoners van dat land. 70 Dit betekent echter niet dat de mensenrechten in geding mogen komen. 71 Volgens de CEC is artikel 13 ESH breed uit te leggen en moeten ook ongedocumenteerde personen het recht ontvangen op sociale en medische bijstand. Ook al voorziet dit artikel niet in een manier waarop dit recht moet worden voorzien, bevat dit artikel wel een waarborg voor de toegankelijkheid tot sociale voorzieningen van allen die het nodig hebben. Wat betreft artikel 31 van het ESH is er in Nederland (volgens de CEC) geen onvoorwaardelijk recht op huisvesting. Samengevat vindt de CEC dat Nederland tekort schiet in het voorzien van basisbehoefte voor een menswaardig bestaan en de rechten als gesteld in het ESH zijn bij dezen geschondene. 72 Zij vragen het Europees Comité inzake Sociale Rechten om te beoordelen of de Nederlandse Wet en het Terugkeerbeleid in het Sociaal handvest naleeft en vraagt het Comité om de Nederlandse Overheid een indicatie te geven van de vereiste maatregelen Europees Comité inzake Sociale Rechten De CEC heeft deze klacht ingediend bij het Europees Comité inzake Sociale Rechten. Op individuele basis kan op het ESH geen beklag worden gedaan, maar wel is er een manier om collectieve klachten (zoals die van de CEC) te behandelen. Het Europees Comité Sociale Rechten (verder: ECSR) is een toezichthoudend comité. Dit bestaat uit vijftien onafhankelijke en onpartijdige deskundigen. Deze deskundigen zijn gekozen door het Comité van Ministers van de Raad van Europa. Deze deskundigen zien toe op de naleving van het ESH en geven uitleg hieraan. Lidstaten die partij zijn bij het ESH dienen aan het ECSR elke zes jaar te rapporteren en deze rapporten worden vervolgens beoordeeld door ECSR. 70 Eur. Court H. R., Moustaquim v. Belgium, judgment of 18 February 1991, Series A no. 193, p. 19, 43 and Eur. Court H 71 Conference of European Churches (CEC) v. The Netherlands Complaint No 90/2013, 72 Conference of European Churches (CEC) v. The Netherlands Complaint No 90/2013, 24

25 Wanneer een collectieve klacht wordt ingediend naar aanleiding van het niet nakomen van verplichtingen van het ESH, wordt deze klacht onderzocht door de deskundigen in het ESH. Een uitspraak van het ECSR richt zich tot het Comité van Ministers. 73 Nederland heeft enkele argumenten aangevoerd om het Nederlandse Terugkeer- en Illegalenbeleid te verdedigen. Ten eerste voert Nederland aan dat het ESH (waarop een beroep is gedaan) niet strekt tot bescherming van uitgeprocedeerde asielzoekers. Dit omdat in paragraaf 1 van de bijlage van het ESH de reikwijdte van het ESH wordt gegeven. Het ESH strekt tot de bescherming van legaal verblijvende vreemdelingen. Verder verklaart Nederland dat een asielzoeker tot vier weken na het afwijzende besluit recht heeft op de sociale voorzieningen, waaronder opvang. Tijdens deze periode van vier weken wordt van de asielzoeker verwacht dat deze het land verlaat en alleen tijdens deze periode heeft de uitgeprocedeerde nog recht op opvang en andere voorzieningen. En alleen in gevallen van medische nood behoudt de asielzoeker zorgtoeslag. Als het de asielzoeker niet is gelukt om binnen 28 dagen (vier weken) het land te verlaten ontvangt deze niet langer de sociale voorzieningen. Dit beleid is gericht op het aansporen van vrijwillig vertrek, aldus de Nederlandse Overheid. 74 Na afloop van deze termijn is er, onder de voorwaarde van medewerking aan vertrek, recht op verder opvang in een VBL De resolutie Het ECSR heeft het Nederlandse beleid en de Nederlandse wet getoetst aan de hand van het ESH. Hierbij zijn ook de interpretaties van andere mensenrechtelijke verdragen in acht genomen van meerdere internationale instanties. Zo wordt het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens, de Universele Verklaring voor de Mensenrechten, Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten, het Werkingsverdrag van de Europese Unie en het Handvest van Grondrechten van de Europese Unie. 76 Deze uitspraak van het ECSR is gedaan op 1 juli Het ECSR heeft het Nederlandse beleid naar aanleiding van de klacht van de CEC op grond van artikel 13 en 31 ESH beoordeeld. Op het eerste argument van de Nederlandse Staat 73 Amnesty, Europees Comité voor Sociale Rechten, Nederland schendt recht op opvang mensen zonder verblijfsrecht klacht No: 90/2013: Conferentie van Europese Kerken <-> Nederland, (zoek op opvang verblijfsrecht). 74 ECSR 1 juli 2014, nr. 90/2013, (Conference of European Churches (CEC) vs. the Netherlands). p ECSR 1 juli 2014, nr. 90/2013, (Conference of European Churches (CEC) vs. the Netherlands). p ECSR 1 juli 2014, nr. 90/2013, (Conference of European Churches (CEC) vs. the Netherlands). p