Tweede Kamer der Staten-Generaal

Transcriptie

1 Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Vergaderjaar VI Vaststelling van de begroting van de uitgaven en de ontvangsten van het Ministerie van Justitie (VI) voor het jaar 2001 Nr. 63 BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Den Haag, 17 mei Inleiding Tijdens het algemeen overleg op 8 november 2000 met uw vaste commissie voor Justitie over de begroting van het Ministerie van Justitie voor het jaar 2001 heb ik toegezegd uw Kamer te informeren over de problematiek rond het lage ophelderingspercentage. Directe aanleiding tot deze toezegging vormde de door uw Kamer aanvaarde motie ( VI, nr. 23) waarin wordt gevraagd de onderliggende oorzaken van het lage ophelderingspercentage in capaciteit, effectiviteit en kwaliteit van de opsporing in kaart te brengen en vervolgstrategieën te ontwikkelen teneinde de ophelderingspercentages te verhogen. Met deze brief wil ik uw Kamer daaromtrent nader informeren. Achtereenvolgens ga ik daarbij in op de volgende onderwerpen. Ik begin met een aantal opmerkingen over de betekenis van het ophelderingspercentage als indicator voor de beoordeling van de resultaten van het opsporingsen handhavingsbeleid. Vervolgens belicht ik de actuele situatie. Ik geef daarvoor aan welke kwantitatieve gegevens op dit moment bekend zijn in relatie tot het ophelderingspercentage. Vervolgens ga ik in op een aantal verklarende factoren. Tenslotte maak ik u deelgenoot van mijn ideeën over de hantering van het ophelderingspercentage als indicator in de toekomstige beleidsontwikkeling, en geef ik aan hoe ik u wil informeren over de beleidsvoornemens die ik heb om te komen tot substantiële verbeteringen van het ophelderingspercentage. 2. De betekenis van het ophelderingspercentage als beleidsindicator Aan de berekening van het ophelderingspercentage liggen twee variabelen ten grondslag: het aantal geregistreerde delicten (het criminaliteitsniveau) en het aantal opgehelderde delicten (het opsporingsniveau). De waarde van het getal en de fluctuaties die daarin optreden zijn afhankelijk van ontwikkelingen binnen deze variabelen. Een toename van het aantal KST53142 ISSN Sdu Uitgevers s-gravenhage 2001 Tweede Kamer, vergaderjaar , VI, nr. 63 1

2 opgehelderde delicten leidt pas tot een stijging van het ophelderingspercentage als het aantal aangiften verhoudingsgewijs daalt. Met andere woorden: de prestaties van het opsporingsveld kunnen nog zo verbeteren, als dit gepaard gaat met een grotere stijging van de criminaliteit, zal het ophelderingspercentage toch dalen. Dit gegeven leidt er toe dat de betekenis die aan het ophelderingspercentage mag worden toegekend altijd genuanceerd zal moeten zijn. Het zegt iets over de resultaten van de opsporingsinspanningen die de verschillende opsporingsorganen leveren, gerelateerd aan het criminaliteitsniveau in Nederland. In dit verband is de ontwikkeling van het ophelderingspercentage in de tijd nog relevanter omdat daaruit af te leiden valt of we de criminaliteit meer of minder meester worden. In paragraaf drie ga ik nader in op de hoogte van het ophelderingspercentage zoals dat momenteel in Nederland bestaat. Ter adstructie van het bovenstaande licht ik daar alvast de hoofdlijn uit. In 1960 lag het criminaliteitsniveau onder de delicten per jaar en het opsporingsniveau op bijna per jaar. Dit leidt derhalve tot een gemiddeld ophelderingspercentage van circa 55 procent. Sedertdien is het criminaliteitsniveau gestegen tot circa 1.2 miljoen aan het eind van de jaren negentig, en is het opsporingsniveau gestegen tot circa per jaar. In weerwil van het veel grotere aantal opgehelderde delicten is het ophelderingspercentage derhalve gedaald tot gemiddeld ongeveer 15 procent 1! Vanuit de praktijk en de wetenschap is aangegeven dat het ophelderingspercentage een te beperkt beeld geeft van de inspanningen van de politie. Kern van de gehanteerde redenering is dat in de periode het ophelderingspercentage daalde maar dat uit de cijfers tegelijk bleek dat er meer daders werden aangehouden en vervolgd. Als consequentie hiervan zijn er dan ook meer straffen opgelegd. Dit beeld toont ook meteen de noodzaak aan om genuanceerd om te gaan met de betekenis die aan deze indicator mag worden gehecht, gelet op de beperkingen die daaraan inherent zijn. 1 Bron Schreuders et al., 1999; CBS 2000 (bewerking). Uit de genoemde stijging van het aantal geregistreerde delicten mag niet worden afgeleid dat het criminaliteitsniveau in Nederland met een factor 16 is gestegen in de afgelopen veertig jaar. Het aantal geregistreerde delicten neemt mede toe, bijvoorbeeld doordat de registratie beter gebeurt, doordat informatiesystemen steeds beter en nauwkeuriger worden, maar ook omdat de aangiftebereidheid bij burgers stijgt, al dan niet geïnitieerd door op bepaalde verschijningsvormen van criminaliteit gerichte acties van politie en openbaar ministerie (bijvoorbeeld acties om aangifte te doen van geweld op straat). Ook ten aanzien van de interpretatie van de tweede variabele, de stijging van het aantal opgehelderde delicten, moet voorzichtigheid worden betracht. Het getal is absoluut, en zegt niets over het soort zaken dat is opgehelderd. Er zijn aanmerkelijk meer zaken opgelost in de afgelopen jaren, doch wanneer dit voornamelijk betrekking zou hebben op lichtere vergrijpen, in plaats van op kapitale delicten, zal het oordeel over de prestaties van het opsporingsapparaat niet positief kunnen zijn, in weerwil van de betere prestatie op grond van de indicator. De beoordeling van de tweede variabele moet ook worden genuanceerd omdat uit gegevens van het OM en politieregisters blijkt dat het aantal in de kraag gevatte daders per delict is gestegen. De rechtsorde is hiermee beslist gediend, doch het ophelderingspercentage, gelet op de definitie, verbetert er niet door. Een laatste beperking: er zijn diverse delictscategorieën waarbij het ophelderingspercentage als indicator van weinig waarde is. Dit is Tweede Kamer, vergaderjaar , VI, nr. 63 2

3 bijvoorbeeld het geval bij de zgn. «brengdelicten», die meteen worden opgehelderd zoals bij alcoholcontroles en snelheidsovertredingen. Hetzelfde geldt voor aangiften van incest en huiselijk geweld. Immers, op het moment dat de politie kennis neemt van een dergelijk delict is de verdachte bekend en de zaak meestal opgehelderd. Er zijn dus beperkingen die kleven aan het begrip ophelderingspercentage als indicator. Dat besef neemt niet weg dat het gegeven wel degelijk als indicator kan dienen, mits geplaatst als onderdeel van een totaal aan indicatoren, die in gemeenschappelijkheid een betrouwbaar beeld geven van het resultaat van de inspanningen die het opsporingsveld zich getroost om de criminaliteit te beheersen en, mits het naar delictsoorten wordt gedifferentieerd. Dat beeld wordt in de huidige strategie- en beleidsvorming ontleend aan het geheel van indicatoren zoals aanwezig in het Informatiemodel Nederlandse Politie (INP) 1. Het INP ordent bedrijfsvoeringsgegevens van alle politiekorpsen. Het gaat daarbij zowel om resultaten van gerealiseerde diensten en producten (ouput), als om de veiligheid, leefbaarheid en maatschappelijke integriteit die de politie met die diensten en producten beïnvloedt (outcome). Het INP bevat indicatoren die voorzien in: Eenduidige toepasbaarheid, en als zodanig verifieerbaar, binnen de gehele strafrechtsketen; Uniforme toepasbaarheid binnen de regionale politiekorpsen; Het inzichtelijk maken van de aard en omvang van de criminaliteit op regionaal niveau en de mogelijk tot aggregatie naar landelijk niveau; Het inzichtelijk maken van de opsporingsprestaties van de diverse regionale politiekorpsen en de mogelijkheid om die onderling te vergelijken (bench marking). De mogelijkheid tot onderlinge uitwisseling van succesvol gebleken werkwijzen (best practices); Verhoogde transparantie in politieprestaties en de (maatschappelijke) effecten van de politiezorg; Het ophelderingspercentage is als indicator slechts ten aanzien van een aantal delictsoorten in het INP opgenomen. Tenslotte wil ik in dit kader nog opmerken dat het (gedifferentieerde) ophelderingspercentage ook geschikt is om de Nederlandse situatie in internationaal perspectief te positioneren en te vergelijken. Naar de toepassing van het ophelderingspercentage zal ik in de 2e helft van 2001 een beperkte internationale benchmarkstudie uit laten voeren. 3. De hoogte van het ophelderingspercentage Op basis van de bestaande inzichten zijn de volgende gegevens met betrekking tot het ophelderingspercentage te verstrekken. De gegevens zijn ontleend aan het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS). 1 Regeling Informatiemodel Nederlandse Politie, d.d. 18 januari 2000 (nr. EA2000/U52 023). Tweede Kamer, vergaderjaar , VI, nr. 63 3

4 Jaar: 1999 Opgemaakte processen-verbaal (x 1000) Opgehelderde delicten (x 1000) Gehoorde verdachten (x 1000) Ophelderingspercentage (in %) Totaal generaal 1 284,3 194,2 267,2 15,12 Wetboek van Strafrecht geweldsmisdrijven Verkrachting Feitelijke aanranding der eerbaarheid Overige seksuele misdrijven Misdrijven tegen het leven en persoon Mishandeling Diefstal met geweld Afpersing Vermogensmisdrijven Valsheidsmisdrijven Eenvoudige diefstal Gekwalificeerde diefstal Verduistering Bedrog Heling en schuldheling Vernieling en openbare orde Tegen de openbare orde Discriminatie Gemeengevaarlijke misdr Tegen openbaar gezag Schennis der eerbaarheid Vernieling Overige misdr. Wetb. Van Sr Wegenverkeerswet Rijden onder invloed Verlaten plaats ongeval Overig wegenverkeerswet Wet economische delicten Milieuhygiënische wetten Overige wetten Opiumwet Wet Wapens en Munitie Wetboek Militair Strafrecht Overige wetten Bron: CBS, Politiestatistiek. (NB: de aantallen zijn kortheidshalve afgerond, de percentages zijn berekend aan de hand van de precieze aantallen). Gelet op deze informatie deel ik de opvatting dat het huidige ophelderingspercentage in zijn algemeenheid als te laag moet worden beschouwd. Zoals uit het overzicht echter blijkt zijn er per delictsoort grote verschillen. Het in algemene zin spreken over het ophelderingspercentage doet dan ook geen recht aan dit beeld. Om te komen tot een goede beoordeling van de resultaten van het opsporingsbeleid, en om dit beleid te kunnen verbeteren, acht ik het dan ook van belang dat het ophelderingspercentage voor een groter aantal delictsoorten in het INP dan nu het geval is expliciet als indicator wordt opgenomen. Binnen de huidige versie van het INP is de indicator ophelderingspercentage inmiddels opgenomen voor delicten waarbij de lichamelijke integriteitvan het slachtoffer in het geding is. Concreet gaat het hierbij om zedenmisdrijven, moord en doodslag, misdrijven tegen de openbare orde, bedreiging met geweld, mishandeling en straatroof. In de eerstvolgende actualisatie van het INP, in het kader van de Landelijke Politiebrief 2002, zal het ophelderingspercentage behalve voor diverse vormen van diefstal, woninginbraken, vernieling en overvallen bovendien worden opgenomen voor mensen-, drugs en wapenhandel, kinderprostitutie en -porno en mensenhandel. Tweede Kamer, vergaderjaar , VI, nr. 63 4

5 4. Oorzaken Thans wil ik kort stilstaan bij een aantal oorzaken van het lage ophelderingspercentage, zoals dat tot uitdrukking komt door hantering van de indicator. In de eerste plaats zijn er duidelijke veranderingen in het criminaliteitspatroon waarneembaar, in het bijzonder de ontwikkeling dat er per gepleegd feit meerdere daders betrokken zijn (in vereniging gepleegd). Uit gegevens van het openbaar ministerie blijkt dat er in de periode sprake is van een toeneming van het aantal daders met 0,3 per gepleegd feit. Deze ontwikkeling heeft tot gevolg dat er met de opheldering per delict meer tijd is gemoeid waardoor er binnen de bestaande opsporingscapaciteit minder delicten kunnen worden opgespoord. Dit heeft geresulteerd in enerzijds een toeneming van het aantal gehoorde en veroordeelde verdachten, terwijl anderzijds het ophelderingspercentage niet positief werd beïnvloed. Ten tweede is er sprake van toeneming van het aantal complexe zaken, die in de regel meer opsporingscapaciteit vragen dan de «eenvoudige» delicten. Rechtbankgegevens geven blijk van een forse toename van het aantal gerechtelijke vooronderzoeken (GVO s). In de periode was er sprake van een stijging van ongever 75%. Het aantal gevallen van voorlopige hechtenis steeg in diezelfde periode met ongeveer 25% terwijl het aantal dagvaardingen richting de rechtbank met zo n 10% toenam. Het gevolg is dat er binnen de beschikbare opsporingscapaciteit dus ook hierdoor minder delicten kunnen worden opgespoord. Het nog niet in alle opzichten optimaal functioneren van de bestaande informatie-systemen en het tekort aan deskundigheid op een aantal specifieke terreinen binnen het opsporingsdomein versterken dit effect. In de derde plaats maak ik melding van de ontwikkeling in het opsporingsbeleid, waarbij men zich meer richt op een hoog aantal aangehouden en veroordeelde verdachten dan op het aantal opgespoorde delicten. Uit onderzoek 1 van het WODC blijkt dat 11% van alle verdachten verantwoordelijk is voor 62% van alle door de politie geregistreerde antecedenten. Door steeds meer «dadergericht» in plaats van «delictgericht» te werken zal op termijn de effectiviteit van de opsporing kunnen stijgen. Om dit te realiseren wordt vaker afgezien van het tijdsintensieve «doorrechercheren» en wordt volstaan met een noodzakelijk geacht aantal delicten om de verdachte veroordeeld te krijgen. Met doorrechercheren word bedoeld het ver in de tijd terugzoeken naar door de verdachte gepleegde antecedenten. Het gevolg van het dadergerichte beleid is weliswaar een stijgend aantal gehoorde en veroordeelde verdachten, maar een daling van het aantal opgehelderde delicten. 1 Rapport verdachten (en hun kenmerken), werkgroep Landelijke Criminaliteitskaart m.m.v. WODC en KLPD/DR, d.d , blz Rapport «Juridische infrastructuur in internationaal perspectief-criminaliteitsbeheersing», Ministerie van justitie, DJAS, blz. 38 e.v. Tenslotte, maar niet van minste betekenis, noem ik het absolute tekort aan opsporingscapaciteit in verhouding tot de aard en omvang van de criminaliteit. Recente gegevens 2 wijzen uit dat het opsporingsniveau in Nederland geen gelijke tred heeft gehouden met het criminaliteitsniveau. Ook als we de vergelijking maken met het buitenland kan geconcludeerd worden dat de Nederlandse situatie hierin achterblijft ten opzichte van vergelijkbare landen. Tweede Kamer, vergaderjaar , VI, nr. 63 5

6 5. Beleidsvoornemens Ik stel me voor om zowel in de nota inzake criminaliteitsbeheersing als ook in de beleidscyclus voor de Nederlandse Politie te komen tot voornemens c.q. afspraken over het verhogen van het ophelderingspercentage in een aantal delictscategorieën. Ik denk dan vooral aan die delicten die in het bijzonder een inbreuk maken op de lichamelijke integriteit en/of die een ernstige inbreuk maken op de rechtsorde. In het bijzonder gaat het daarbij om: Kapitale delicten, zoals moord en doodslag; Delicten waarbij de lichamelijke en/of geestelijke integriteit van het slachtoffer in het geding is; Delicten waarbij sprake van materieel slachtofferschap; Nader onderzoek en overleg met het openbaar ministerie en de politie moet leiden tot meer concrete afspraken over de te bereiken doelstellingen per categorie. Het moge overigens duidelijk zijn dat het ophelderingspercentage voor de meeste delictsoorten nooit 100% zal kunnen zijn. De beïnvloedbaarheid van zowel het criminaliteitsniveau als het opsporingsniveau kent zijn grenzen. Voor het opsporingsniveau worden die bepaald door elementen als het afwezig zijn van sporen of daderindicatie. Ten aanzien van de mogelijkheden om het criminaliteitsniveau te beïnvloeden moet rekening gehouden worden met (semi) autonome omgevingsfactoren zoals de gelegenheidsstructuur, daderspecifieke factoren en de activiteiten van de diverse actoren in de samenleving. Het intensiveren van het «delictgerichte» opsporingsbeleid, en dus per aangehouden verdachte langer doorrechercheren, kan eveneens bijdragen aan het verhogen van het ophelderingspercentage en is bovendien van grote betekenis voor het slachtoffer. Daarom wordt bezien op welke wijze de maatregelen die worden uitgewerkt in de nota over de criminaliteitsbeheersing dit doorrechercheren mogelijk maakt, zonder afbreuk te doen aan het huidige dadergerichte opsporingsbeleid. Ik stel me daarbij voor dat, op grond van een afweging tussen de te verwachten resultaten en de tijdsinvestering, het doorrechercheren met een zekere beperking van bijvoorbeeld twee jaar terug in de tijd, gaat plaatsvinden. Mede met de hierboven omschreven doelstellingen voor ogen heb ik het voornemen u, als gezegd, voor de zomer een beleidsnota over de beheersing van de criminaliteit in Nederland presenteren. Daar zal ik nader ingaan op de maatregelen die de verhoging van het ophelderingspercentage voor een aantal delictscategorieën mogelijk moeten maken. De Minister van Justitie, A. H. Korthals Tweede Kamer, vergaderjaar , VI, nr. 63 6