Provincie Zeeland. Beleidskader voor het financieel toezicht op gemeenten en gemeenschappelijke regelingen

Transcriptie

1 Provincie Zeeland Beleidskader voor het financieel toezicht op gemeenten en gemeenschappelijke regelingen september 2001

2 2

3 Inhoudsopgave 1. Inleiding 2. Begrippenkader 3. Informatie-uitwisseling Inleiding 3.1 Informatie van de gemeente aan de provincie 3.2 Informatie van de provincie aan de gemeente 4. Procedures begrotingstoezicht Inleiding 4.1 Het traject voorafgaand aan preventief toezicht 4.2 Preventief toezicht van rechtswege 4.3 Facultatief preventief toezicht 4.4 Consequenties preventief toezicht 4.5 De beoordeling van besluiten die onze goedkeuring behoeven 4.6 Overige beoordeling/toetsing 5. Beoordeling van overige besluiten in het kader van het financiële toezicht 6. Wet financiering decentrale overheden (fido) Inleiding 6.1 Normatief kader 6.2 Kwalitatieve criteria 6.3 Kwantitatieve criteria 6.4 Procedures toezicht Wet fido Bijlagen 1. Financiële lasten en baten in gemeentelijke begrotingen die als incidenteel worden aangemerkt 2. Uitgangspunten voor de beoordeling of lasten en batenramingen realistisch zijn 3. Kernpunten bij de beoordeling van de meerjarenraming 4. Kernpunten bij de beoordeling van de jaarrekening 5. Weerstandscapaciteit 6. Minimale eisen met betrekking tot de Comptabiliteitsvoorschriften

4 4

5 1. Inleiding De Gemeentewet van 1994 kent aan gemeenten een grote mate van autonomie toe en heeft geleid tot een duidelijk andere visie op toezicht dan voorheen het geval was. De Wet gaat uit van slagvaardige en volwassen gemeenten die primair zelf verantwoordelijk zijn voor een gezond financieel beleid. Hierbij past een toezichthouder die gemeenten vertrouwen schenkt en hun verantwoordelijkheden respecteert. Maar ook een toezichthouder die zijn eigen verantwoordelijkheid serieus neemt en alert blijft op mogelijke financiële risico s en ontsporingen en die, waar dat echt nodig is, ingrijpt. Echter, repressief toezicht is regel en preventief toezicht uitzondering. De wettelijke bepalingen bevatten een algemeen kader voor het uit te oefenen toezicht, waaraan de provincie zelf invulling moet geven. In september 1998 hebben wij daartoe een (herzien) Beleidskader Financieel toezicht vastgesteld, waarin de normen, criteria en aandachtspunten van het toezicht zijn vermeld. Een beleidskader toezicht heeft tot doel helderheid voor gemeenten te scheppen, opdat zij weten waar zij aan toe zijn en waar zij op kunnen rekenen. Bij de financiële beleidsontwikkeling kunnen zij daarop anticiperen. Op grond van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) moeten besluiten berusten op een deugdelijke motivering en moet die motivering worden vermeld bij de bekendmaking van het besluit. Bij een uitvoeringsbesluit kan voor de motivering worden verwezen naar beleidsregels, waarvoor dan de eis geldt dat ze correct zijn bekendgemaakt in het belang van de rechtszekerheid van belanghebbenden. Het is onze bedoeling met de in dit beleidskader opgenomen regels vroegtijdig duidelijkheid te verschaffen aan besturen van gemeenten en gemeenschappelijke regelingen. Gelet op recente ontwikkelingen hebben wij gemeend over te moeten gaan tot het opstellen van een herzien beleidskader. Hierbij hebben de aanbevelingen uit het rapport Toezicht op schrift het uitgangspunt gevormd. Dit rapport, dat door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties naar alle gemeenten en provincies is gestuurd, bevat een minimum ambitieniveau voor de invulling van het toezicht. Dit minimum ambitieniveau is vastgesteld door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de provinciebesturen. Elke toezichthouder bepaalt zelf in welke mate zijn eigen ambitieniveau dat van Toezicht op schrift overstijgt. Het nieuwe Beleidskader Financieel Toezicht van de Provincie Zuid-Holland heeft model gestaan. Het bestuur van de Vereniging van Zeeuwse Gemeenten heeft verklaard met het voorgelegde concept te kunnen instemmen. Het concept is op enkele ondergeschikte punten aangepast. Dit beleidskader bevat eveneens het toezicht op grond van de Wet financiering decentrale overheden (Wet fido), en is eveneens gebaseerd op een door de toezichthouders gezamenlijk opgesteld minimumbeleidskader. In dit beleidskader zijn geen beleidsregels opgenomen die verband houden met het verscherpt financiële toezicht ingevolge de Wet algemene regels herindeling (Wet arhi), ter voorkoming van potverteren. Wij hebben met het oog op de gemeentelijke herindeling in Zeeuws-Vlaanderen recent hiervoor een afzonderlijk beleidskader vastgesteld. Aangezien de Wet gemeenschappelijke regelingen de toezichtregels van de Gemeentewet ook van toepassing verklaart op gemeenschappelijke regelingen, kan in dit beleidskader voor gemeente ook gemeenschappelijke regeling worden gelezen. Waar sprake is van afwijkende regels, wordt dit uitdrukkelijk in de tekst vermeld. 5

6 Hiermee komt ons beleidskader van september 1998 te vervallen. 6

7 2. Begrippenkader Alvorens in te gaan op de beleidsregels met betrekking tot het toezicht geven wij in dit hoofdstuk een beschrijving van de belangrijkste begrippen die wij in dit beleidskader hanteren. Doel toezicht Met inachtneming van de primaire verantwoordelijkheid van de gemeente voor haar financiële positie blijft het doel van het provinciaal toezicht het bevorderen van een gezonde financiële positie van gemeenten. Daarvan kan worden gesproken indien de continuïteit van de gemeente is verzekerd, zonder dat een beroep hoeft te worden gedaan op de middelen van de collectiviteit van de gemeenten. Basistaak toezicht De basistaak van het toezicht bestaat uit het volgen en beoordelen van zowel de financiële positie als het financiële proces van gemeenten. Het financieel toezicht richt zich daarbij op het volgen van de gehele (financiële) beleidscyclus van gemeenten gedurende het gehele jaar. Dit stelt de toezichthouder in staat nog beter en actueler geïnformeerd te zijn over financiële ontwikkelingen en problemen bij gemeenten en gemeenschappelijke regelingen. Beleidskader Ter uitvoering van de provinciale toezichtstaak met betrekking tot de gemeentefinanciën en ter motivering van de provinciale besluiten in het kader van het financiële toezicht, hebben wij een beleidskader opgesteld. Het beleidskader bestaat uit beleidsregels en een toelichting en informeert de gemeenten over het provinciale beleid op dit terrein. Formeel, materieel en meerjarig evenwicht Evenwicht op de begroting is een kernelement bij de beoordeling van de financiële positie. Daarbij kunnen verschillende begrippen van evenwicht worden onderscheiden. Wanneer de in de begroting geraamde lasten niet hoger zijn dan de baten wordt gesproken van formeel evenwicht. Volgens de toelichting op artikel 205 van de Gemeentewet dient de begroting niet alleen formeel, maar ook materieel in evenwicht te zijn. Een begroting die sluitend is gemaakt met niet-structurele middelen wordt geacht materieel niet in evenwicht te zijn. In het verlengde daarvan zal ook worden bekeken of de drie op het begrotingsjaar volgende jaren en met name het laatste jaar materieel evenwicht vertonen: het meerjarig materieel evenwicht. Financiële positie De provincie moet zich een goed beeld kunnen vormen van de financiële positie van een gemeente om de toezichtvorm en intensiteit te kunnen bepalen. Er is immers meer reden voor intensivering van het toezicht naarmate de financiële positie zwakker is. Weerstandscapaciteit Het oordeel over de financiële positie wordt voor een deel bepaald door het weerstandsvermogen van een gemeente. Weerstandsvermogen kan worden gedefinieerd als de weerstandscapaciteit in relatie tot de strategische risico s. De weerstandscapaciteit van een gemeente kan op twee manieren worden gedefinieerd. Een enge definitie gaat uit van capaciteit die relatief pijnloos kan worden ingezet binnen de huidige exploitatie. Een andere benadering gaat uit van een ruimer begrip, dus de enge definitie aangevuld met de capaciteit om middelen te genereren ten koste van pijnlijker maatregelen. In de enge definitie bestaat de weerstandscapaciteit uit flexibiliteit ingebouwd in de lasten respectievelijk de baten van de exploitatie; dat wil zeggen de ruimte in de exploitatie waarmee in de dekking van een eventuele tegenvaller kan worden voorzien. 7

8 Met betrekking tot de ruime definitie van weerstandscapaciteit merken wij op dat, indien hiertoe de onbenutte belastingcapaciteit wordt gerekend, het voor de hand ligt het aanwezige voorzieningenniveau op dezelfde wijze te behandelen. Immers, een tegenvaller kan worden opgevangen door bijvoorbeeld de tarieven voor de onroerende-zaakbelastingen (ozb) te verhogen, maar kan ook worden opgevangen door om te buigen op bepaalde voorzieningen. Een andere indeling is die in de incidentele en de structurele weerstandscapaciteit. In bijlage 5 gaan wij dieper in op het begrip weerstandscapaciteit en de wijze waarop wij deze, in het kader van de beoordeling van de financiële positie, bepalen. Risico Het is zinvol om een onderscheid te maken tussen reguliere en strategische risico s. In het eerste geval gaat het om risico s die zich regelmatig voordoen en die veelal vrij goed meetbaar zijn. Strategische risico s (onder meer bedrijfsrisico s) hangen niet zozeer samen met de reguliere exploitatie. Het gaat veelal om risico s samenhangende met onderwerpen zoals grondexploitatie, gebiedsuitbreiding, publiek private samenwerking (pps), wettelijke aansprakelijkheid, en sociale structuur (bij neergaande conjunctuur). Kenmerk is dat deze risico s zich zowel voordoen op de korte, de middellange termijn en zelfs de lange termijn. Wanneer deze risico s niet goed te kwantificeren zijn, dan is een verwerking in de risicoparagraaf nodig. 1 Facultatief en imperatief toezicht Wij hebben de wettelijke verplichting om een gemeente onder preventief toezicht te stellen als de begroting niet materieel in evenwicht is en er bovendien geen reëel perspectief bestaat op herstel van het materiële evenwicht binnen de termijn van de meerjarenraming. In dat geval is sprake van imperatief preventief toezicht. In andere gevallen biedt de wet de mogelijkheid van facultatief preventief toezicht: de toezichthouder kan kiezen voor preventief toezicht als in een gemeente sprake is van een rekeningstekort of een overschrijding van de wettelijke inzendtermijnen voor begroting en/of jaarrekening 2. In paragraaf 4.2 en 4.3 wordt het preventief toezicht nader uitgewerkt. Onbenutte belastingcapaciteit De belastingcapaciteit van een gemeente wordt bepaald aan de hand van de uitgangspunten, die daarvoor in het kader van een aanvraag ingevolge artikel 12 van de Financiële-verhoudingswet (Fvw) worden gehanteerd. Bij de belastingcapaciteit worden drie heffingen meegenomen: de onroerendezaakbelastingen, de reinigingsheffingen en de rioolrechten. In de zogenaamde meicirculaire van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties worden de uitgangspunten voor de berekening van het voor een artikel 12-aanvraag minimaal verlangde niveau van deze heffingen, het redelijk peil, jaarlijks geactualiseerd. Zit een gemeente met haar belastingpakket voor de drie genoemde heffingen onder dit redelijk peil,dan is sprake van een onbenutte belastingcapaciteit. 1 Onder de vermelde risico s in de risicoparagraaf wordt verstaan: alle voorzienbare risico s waarvoor geen voorzieningen zijn gevormd of die niet tot afwaardering van activa hebben geleid en die van materiële betekenis kunnen zijn in relatie tot het balanstotaal of de financiële positie (artikel 15, lid 3 van de CV 1995) 2 Gemeentewet, artikel 203, lid 2 8

9 3. Informatie-uitwisseling Inleiding Het huidige toezicht is in sterke mate gebaseerd op informatie-uitwisseling tussen de gemeenten en de provincie. Deze informatie is onder te verdelen in enerzijds wettelijk verplichte informatie ten behoeve van het begrotingstoezicht en anderzijds ten behoeve van het overige financiële toezicht. Voorts bestaat de mogelijkheid dat aanvullende informatie nodig is om een goed oordeel te kunnen vormen over de financiële (begrotings-) positie van de gemeenten. In paragraaf 3.1. geven wij de beleidsregels met betrekking tot informatie-uitwisseling van gemeenten aan de provincie, in paragraaf 3.2 wordt ingegaan op de informatieverstrekking van de provincie aan de gemeenten. 3.1 Informatie van de gemeente aan de provincie a. Informatie met wettelijke inzendplicht vastgestelde (functioneel ingedeelde) begroting en jaarrekening conform het Besluit comptabiliteitsvoorschriften De begroting dient vergezeld te gaan van de daarbij behorende toelichting en bijlagen (zie bijlage 6 minimale eisen comptabiliteitsvoorschriften ), en de tezamen met de begroting vastgestelde wijzigingen en amendementen alsmede de meerjarenraming. De jaarrekening dient vergezeld te gaan van de verplichte toelichtingen, een accountantsverklaring en een verslag van bevindingen over de vraag of de administratie en het beheer voldoen aan de eisen van rechtmatigheid en doelmatigheid; besluiten tot wijziging van de begroting; financieringsparagraaf in begroting en jaarverslag bij de rekening; informatie ten behoeve van (de berekening van) de kasgeldlimiet, de netto-vlottende schuld, de renterisiconorm en de stand van de vaste schuld (artikel 8 Wet fido). Deze verplichtingen zijn nader uitgewerkt in de Uitvoeringsregeling financiering decentrale overheden; de organisatie administratie- en beheersverordeningen, inclusief een financieringsstatuut; de controleverordeningen; besluiten betreffende het aangaan van geldleningen en rekeningcourantovereenkomsten en besluiten betreffende het uitlenen van gelden en het waarborgen van geldelijke verplichtingen door anderen aan te gaan. Hierbij wordt opgemerkt dat deze inzendverplichting niet tevens de besluiten over de aanschaf van derivaten betreft. In Toezicht op schrift is dit als een bezwaar aangemerkt. Vooralsnog wordt echter uitgegaan van de huidige wetsartikelen. De toezichthouder ontvangt de informatie over het gebruik van eventuele derivaten ter beperking van financiële risico s door middel van de financieringsparagrafen van de begroting respectievelijk het jaarverslag. b. Aanvullende informatie die ook ingezonden moet worden Om een goed beeld van de financiële positie van een gemeente te kunnen vormen en om te kunnen beoordelen of sprake is van materieel evenwicht van de begroting en/of de meerjarenbegroting hebben wij naast het onder 3.1a genoemde behoefte aan aanvullende informatie. De volgende informatie dient daarom ook te worden ingezonden: rentenota; nota reservebeleid; nota afschrijvingsbeleid; actuele grondnota; actuele opzetten van grondexploitaties; bestuursrapportages (zoals voor- en najaarsnota); kredietbesluiten. Het gaat hierbij om raadsbesluiten met financiële gevolgen waarvoor geen begrotingswijziging is vereist aangezien 9

10 slechts sprake is van een verschuiving in de vermogenspositie.(b.v. besluiten waarbij voor het doen van uitgaven reserves als dekkingsmiddel worden aangewend). c. Aanvullende informatie die op verzoek moet worden ingezonden Voor het overige gaan wij er voorshands van uit dat bepaalde informatie bij de gemeente aanwezig is, en ten grondslag heeft gelegen aan de ramingen in de begroting en meerjarenraming. Ingeval wij gerede twijfel hebben omtrent de omvang van de geraamde bedragen zal aanvullend nog een aantal documenten worden opgevraagd. Wij denken daarbij aan: (meerjarige) onderhoudsplannen van kapitaalgoederen met bijbehorende dekkingsplannen; belastingverordeningen; managementrapportages; register gemeenschappelijke regelingen waar gemeente in deelneemt; register van overige deelnemingen; Third Party Mededeling (TPM), waarbij een accountant ten behoeve van derden bijvoorbeeld een verklaring c.q. mededeling afgeeft. 3.2 Informatie van de provincie aan de gemeente In de inleiding hebben wij het doel en het nut van een beleidskader aangegeven. In 1994 hebben wij voor het eerst een beleidskader opgesteld en aan de gemeenten en gemeenschappelijke regelingen gezonden. Indien zich ontwikkelingen voordoen die om herziening c.q. actualisatie vragen zullen wij gemeenten en gemeenschappelijke regelingen hierover informeren. Dit beleidskader voorziet hierin. In het kader van het financiële toezicht zijn wij wettelijk verplicht de gemeenten vóór 1 januari mededeling te doen of zij het komend begrotingsjaar onder repressief dan wel preventief toezicht vallen. Voordat wij overgaan tot onthouding van goedkeuring aan de begroting of een begrotingswijziging van een gemeente die onder preventief toezicht staat, zullen wij altijd eerst overleg met de gemeente voeren. Datzelfde geldt als wij voornemens zijn een gemeente onder preventief toezicht te stellen. Ingeval wij dat wenselijk achten of wanneer gemeenten behoefte hebben aan informatie over een specifiek onderwerp, kan dat aanleiding zijn voor het opstellen van een handreiking. In dit kader hebben wij enkele jaren geleden Risicoparagraaf Gemeenten - Een handreiking voor het opstellen van de risicoparagraaf uitgebracht. Aangezien de praktijk met betrekking tot de Wet financiering decentrale overheden (Wet fido) nog in ontwikkeling is, kan dit betekenen dat het beleidskader op het onderdeel Wet fido nog zal worden aangepast, dan wel aanvullende informatie aan de gemeenten zal worden verstrekt. 10

11 4. Procedures begrotingstoezicht Inleiding Zolang de begrotingspositie van een gemeente in evenwicht is en wordt voldaan aan de termijnen voor inzending van begroting en jaarrekening, is het toezicht terughoudend (repressief toezicht). In dat geval volstaan wij ermee de gemeente op afstand te volgen via de begroting, jaarrekening en de overige ter kennisneming ingezonden financiële bescheiden en het voeren van overleg op ambtelijk niveau. In paragraaf 4.1 gaan wij in op het traject voorafgaand aan preventief toezicht In paragraaf 4.2 wordt de instelling van preventief toezicht van rechtswege behandeld. In paragraaf 4.3 wordt ingegaan op de facultatieve mogelijkheden tot het instellen van preventief toezicht op grond van artikel 203, tweede lid, van de Gemeentewet. De consequenties van preventief toezicht komen vervolgens aan de orde in paragraaf 4.4, terwijl in paragraaf 4.5 de beoordeling en toetsingscriteria aan de orde komen van de besluiten die na het instellen van preventief toezicht aan onze goedkeuring zijn onderworpen. Tot slot wordt in paragraaf 4.6 ingegaan op de mogelijkheden van schorsing en vernietiging. Ingevolge de Gemeentewet dienen wij bij aanvang van het begrotingsjaar door publicatie in de Staatscourant bekend te maken welke gemeenten en gemeenschappelijke regelingen onder preventief toezicht vallen en de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties schriftelijk en gemotiveerd hiervan binnen 1 maand in kennis te stellen. 4.1 Het traject voorafgaand aan preventief toezicht Het financiële toezicht beoogt te voorkomen dat een gemeente een beroep moet doen op de collectiviteit van gemeenten (artikel 12 van de Financiëleverhoudingswet). Dit houdt in dat gemeenten met een marginale financiële positie extra aandacht krijgen in het toezichtproces, ook al voldoen ze aan alle financiële criteria en is er formeel geen aanleiding de gemeente onder preventief toezicht te stellen. Zo kunnen er bijvoorbeeld signalen zijn dat de bedrijfsvoering op onderdelen tekort schiet en die dwingender zijn naarmate de financiële positie van de gemeente zwakker is. In een dergelijke situatie kunnen wij besluiten bepaalde documenten ter inhoudelijke toetsing op te vragen. Te denken valt bijvoorbeeld aan specifieke nota s en managementrapportages. Indien de financiële infrastructuur, dus de kwaliteit van het financiële besluitvormingsproces, feilen vertoont, ontbreekt ons de formele mogelijkheid tot het instellen van preventief financieel toezicht (tenzij de geconstateerde feilen leiden tot tekorten of termijnoverschrijding). In dat geval zullen wij de overlegstructuur met die gemeente versterken. 4.2 Preventief toezicht van rechtswege (imperatief preventief toezicht) Wij zijn, ingevolge artikel 203 van de Gemeentewet, verplicht een gemeente onder preventief toezicht te plaatsen indien de begroting naar ons oordeel materieel niet in evenwicht is en blijkens de meerjarenraming niet aannemelijk is dat het evenwicht in de eerstvolgende jaren tot stand zal worden gebracht. Alvorens wij tot instelling van dit preventief toezicht overgaan zal altijd (bestuurlijk) overleg plaatsvinden. Van de instelling van preventief 11

12 toezicht zal vóór aanvang van het dienstjaar mededeling aan de gemeente worden gedaan. Bij de oordeelsvorming omtrent de financiële positie van gemeenten zullen wij de volgende uitgangspunten hanteren: 1. Alle gelijktijdig met de begroting vastgestelde wijzigingen zullen worden beschouwd als onderdeel van de oorspronkelijke begroting. Daarbij wordt eveneens rekening gehouden met de financiële gevolgen van aangenomen amendementen. Een integrale beoordeling van begroting en gelijktijdig vastgestelde wijzigingen heeft de voorkeur, omdat bij gelijktijdig met de begroting vastgestelde wijzigingen veelal nieuw beleid wordt opgenomen (hetzij structureel, hetzij incidenteel) en eventuele ombuigings- of bezuinigingstaakstellingen kunnen zijn verwerkt. Bovendien wordt bij gelijktijdig vastgestelde wijzigingen een aantal ramingen aangepast aan de laatstbekende gegevens (zoals bijvoorbeeld de algemene uitkering uit het Gemeentefonds en de vaststelling van tarieven van gemeentelijke belastingen en heffingen). Aangenomen amendementen kunnen het evenwicht van de begroting verstoren wanneer daarbij geen (structurele) dekking wordt aangewezen voor nieuw op te nemen (structurele) lasten of wijziging van bestaande (structurele) lasten; 2. Structurele lasten dienen gedekt te zijn door structurele baten. Teneinde te kunnen beoordelen of de begroting materieel in evenwicht is, worden als hoofdregel baten en lasten gecorrigeerd voor incidentele posten en wordt tevens de kwaliteit van de onderliggende ramingen getoetst. Daarnaast wordt rekening gehouden met wettelijke normen, zoals een bedrag voor onvoorzien en de verplichting om bepaalde uitgaven op te nemen. Er is sprake van materieel evenwicht wanneer de structurele lasten ten minste worden gedekt door de structurele baten. Voor een overzicht welke lasten en baten wij als incidenteel aanmerken verwijzen wij naar bijlage 1; 3. Lasten en baten dienen realistisch te zijn. In bijlage 2 vindt u een overzicht van de aandachtspunten die wij in dit opzicht bij de beoordeling van de begroting hanteren. Op basis van de hiervoor onder de punten 1 tot en met 3 en in bijlage 1 en 2 verwoorde uitgangspunten beschouwen wij de begroting als zijnde materieel in evenwicht indien het aldus bepaalde saldo van structurele lasten en baten nihil of positief is. Daaruit blijkt of de in de begroting opgenomen structurele lasten ook volledig worden gedekt door structurele baten. Krachtens de Memorie van Toelichting op de Gemeentewet mag echter 1/30 deel van de algemene reserve worden aangewend als algemeen structureel dekkingsmiddel. Bij bovenvermelde bepaling van het saldo van structurele lasten en baten is daar nog geen rekening mee gehouden. Indien bedoeld saldo negatief is en blijft binnen 1/30 deel van de algemene reserve is derhalve nog sprake van een materieel evenwichtige begroting. Dit geldt ook voor de oordeelsvorming omtrent de jaarrekening. De meerjarenraming heeft in de Gemeentewet een belangrijke functie gekregen, zowel voor de gemeenten als voor de toezichthouder. Indien de begroting materieel niet in evenwicht is, krijgt de meerjarenraming bijzondere aandacht omdat wij, indien het gewenste evenwicht blijkens de meerjarenraming naar ons oordeel niet of niet tijdig tot stand zal worden gebracht, de desbetreffende gemeente onder preventief toezicht moeten stellen. Er is sprake van meerjarig materieel evenwicht of herstel van dit evenwicht indien de structurele lasten van uiterlijk het derde op het begrotingsjaar volgende jaar tenminste worden gedekt door de structurele baten van het desbetreffende jaar. Bij de beoordeling van het meerjarig materieel evenwicht gelden onverkort de drie hiervoor beschreven algemene uitgangspunten. Bij het oordeel over de 12

13 meerjarenraming zal ook worden betrokken de mate waarin de gemeente reeds rekening heeft gehouden met al aangekondigde rijksmaatregelen ten aanzien van de uitkering uit het Gemeentefonds in de komende jaren. Voorts zal de financiële positie worden betrokken bij de oordeelsvorming omtrent de in de meerjarenraming opgenomen bezuigings- of ombuigingstaakstellingen. Het is wenselijk bij de meerjarenraming inzicht te geven in het door de gemeente voorgestane structurele en incidentele nieuwe beleid zoals dat door de raad reeds is vastgesteld of aanvaard. De meerjarenraming dient derhalve te zijn gebaseerd op reële uitgangspunten, waarbij rekening is gehouden met het vorenstaande en met de kernpunten die wij hanteren bij de beoordeling van de meerjarenraming. In bijlage 3 treft u een overzicht aan van deze kernpunten. 4.3 Facultatief preventief toezicht Naast de wettelijke verplichting om een gemeente onder preventief toezicht te plaatsen, in een aantal specifiek vermelde gevallen, biedt de wet ons in de volgende gevallen de bevoegdheid tot het instellen van preventief toezicht. Indien daarvan sprake is zal de gemeente binnen een maand na inzending van de begroting, doch in ieder geval voor de aanvang van het begrotingsjaar, daarvan in kennis worden gesteld, na voorafgaand overleg met de desbetreffende gemeente. 1. Inzendtermijnen Volgens de artikelen 191 en 200 van de Gemeentewet dienen wij van gemeenten de jaarrekening vóór 15 september van het jaar volgend op het dienstjaar en de begroting vóór 15 november van het jaar voorafgaand aan het jaar waarvoor de begroting dient, te ontvangen. Voor gemeenschappelijke regelingen geldt een afwijkende termijn. Volgens de Wet gemeenschappelijke regelingen dienen wij de begroting én de jaarrekening vóór 15 juli te ontvangen. Wij hechten eraan dat deze termijnen strikt worden nageleefd. Bij overschrijding van deze termijnen zal in principe de desbetreffende gemeente onder preventief toezicht worden geplaatst. Bij wijze van uitzondering kan onder de volgende strikte condities van deze stelregel worden afgeweken: het gaat om een beperkte, incidentele overschrijding; er heeft van te voren overleg plaatsgevonden over de overschrijding en er is een inzendtermijn afgesproken; indien het gaat om overschrijding van de begrotingstermijn, wordt een ontwerp-begroting met meerjarenraming in een zo vroeg mogelijk stadium toegezonden, doch uiterlijk vóór 15 november. Voor een gemeenschappelijke regeling geldt de termijn uiterlijk 15 juli; indien het gaat om een overschrijding van de rekeningstermijn, wordt een ontwerp-jaarrekening met bijbehorend accountantsrapport in een zo vroeg mogelijk stadium toegezonden, doch uiterlijk vóór 15 september. Voor een gemeenschappelijke regeling geldt de termijn uiterlijk 15 juli; de vastgestelde jaarrekening is vóór 15 november ingezonden; voor gemeenschappelijke regelingen hebben wij reeds eerder besloten een overgangsregeling toe te passen, waarbij de termijnen geleidelijk in overeenstemming worden gebracht met de wettelijk voorgeschreven termijnen. In 2001 dienen begroting en rekening uiterlijk op 1 november te zijn ingezonden. In 2002 moet worden voldaan aan de wettelijke termijn van 15 juli. Overigens geldt voor zowel de inzending van de begroting als de jaarrekening dat een termijnoverschrijding als gevolg van vergaderschema s niet wordt geaccepteerd. 2. Toepassing comptabiliteitsvoorschriften De Comptabiliteitsvoorschriften 1995 (CV 95) zijn primair bedoeld om de transparantie en daarmee het democratisch proces bij gemeenten te bevorderen. De toepassing van de CV 95 is een wettelijke verplichting en 13

14 wordt daarom betrokken bij het toezicht. In bijlage 6 is een overzicht opgenomen van de elementen die wij als minimale eisen stellen om te kunnen spreken van een begroting/jaarrekening die voldoet aan de CV 95. Wanneer wij bij een gemeente afwijkingen ten opzichte van deze eisen constateren, kan dat uiteindelijk consequenties hebben voor het toezichtsregime. Een begroting en/of jaarrekening die naar ons oordeel niet voldoet aan de CV 95 beschouwen wij niet als een begroting/ jaarrekening in de zin van de Gemeentewet en zullen wij daarom naar de desbetreffende gemeente terugsturen met het verzoek alsnog een begroting/ jaarrekening in te sturen die wel aan de CV 95 voldoet. Indien de vereiste stukken echter na de voorgeschreven termijnen arriveren, ligt preventief toezicht op grond van termijnoverschrijding zoals hiervoor bedoeld, voor de hand. Bij de goedkeuring van de begroting is strijd met het recht vervolgens één van de toetsingscriteria. Het vorenstaande laat onverlet dat het gemeenten vrij staat om naast de voorgeschreven stukken conform de comptabiliteitsvoorschriften voor eigen gebruik begrotingen en jaarrekeningen c.a. op te stellen die afwijken van die voorschriften. 3. Resultaat van de jaarrekening Behalve de tijdige inzending speelt ook het resultaat van de jaarrekening een rol bij de bepaling van de toezichtsvorm. De beslissing omtrent de vraag of een nadelig rekeningssaldo reden is om preventief toezicht in te stellen is afhankelijk van een aantal factoren. Van belang is de omvang van het tekort, of en in hoeverre het tekort is veroorzaakt door factoren die structureel van karakter zijn en welke maatregelen de gemeente heeft genomen om het tekort op te vangen. Indien het rekeningstekort door structurele oorzaken is veroorzaakt, dan zal moeten worden aangetoond, dat de structurele doorwerking van dat tekort is verwerkt in de begrotingen van volgende jaren. Of een tekort op de jaarrekening daadwerkelijk leidt tot preventief toezicht is bovendien afhankelijk van de financiële positie van de gemeente. Daarvoor is, als indicator voor de financiële positie, de weerstandscapaciteit in de exploitatie- en vermogenssfeer in samenhang met de risico s die de gemeente loopt, met name van belang. In dit verband wordt verwezen naar hetgeen hierover in het begrippenkader (hoofdstuk 2) is vermeld. De kernpunten die bij de beoordeling van de jaarrekening worden gehanteerd zijn weergegeven in bijlage Consequenties preventief toezicht Indien wij vóór 1 januari bekend hebben gemaakt dat de begroting van een gemeente voor het komend begrotingsjaar onder preventief toezicht valt, dan heeft dat de volgende consequenties: de begroting behoeft onze goedkeuring. zolang de goedkeuring niet is verkregen, mag de gemeente, behalve in gevallen van dringende spoed (artikel 209 Gemeentewet), geen uitgaven doen zonder onze toestemming (artikel 208 Gemeentewet); begrotingswijzigingen en kredietbesluiten behoeven eveneens onze goedkeuring. Toezicht op maat Bij onze beslissing over de goedkeuring van de begroting kunnen wij bepalen welke soorten begrotingswijzingen onze goedkeuring niet behoeven 3. In hoeverre wij gebruik maken van deze bevoegdheid, hangt af van de financiële positie van de gemeente en de mate waarin zij het begrotingsproces beheerst. Indien een begroting is onderworpen aan goedkeuring, dan kunnen wij ingevolge artikel 211 van de Gemeentewet bepalen dat besluiten die 3 Artikel 207 van de Gemeentewet 14

15 financiële gevolgen (kunnen) hebben binnen twee weken worden ingezonden 4. Van deze bevoegdheid zullen wij alleen gebruik maken als dat nodig is om een beter beeld te krijgen van de financiële risico s die een gemeente loopt en als het gaat om besluiten waarvan aangenomen wordt dat die een wezenlijke invloed kunnen hebben op de financiële positie. Gedeeltelijke goedkeuring 5 Een besluit kan ook gedeeltelijk worden goedgekeurd, tenzij het karakter van het besluit zich daartegen verzet. Met name begroting en begrotingswijzigingen lenen zich voor eventuele gedeeltelijke goedkeuring, zodat daardoor niet de uitvoering van het gehele besluit wordt opgehouden. Hierbij zullen wij tevens beoordelen of een bepaalde post niet in een zodanig verband staat met de overige ramingen, dat het onthouden van goedkeuring in feite het geheel van samenhangende besluiten en ramingen op losse schroeven zet. Het verlenen van toestemming op grond van artikel 208 van de Gemeentewet Voor gemeenten, waarvan de begroting nog niet is goedgekeurd kende de gemeentewet in het verleden de alom bekende 4/12 e regeling. Deze regeling hield in dat het gemeentebestuur bevoegd is uitgaven welke op de gewone dienst van deze begroting zijn geraamd te doen tot ten hoogste 4/12 e gedeelte van de bedragen welke op de overeenkomstige posten van de laatst goedgekeurde begroting met inbegrip van de goedgekeurde wijzigingen zijn geraamd. In de Gemeentewet is artikel 208 van toepassing. Dit artikel luidt als volgt: Indien de begroting of een besluit tot wijziging daarvan niet is goedgekeurd behoeft het gemeentebestuur tot het doen van uitgaven, de toestemming van gedeputeerde staten. Geen 4/12 e regeling, alhoewel ingevolge lid 5 van dit artikel ook hierbij maatwerk mogelijk is: gedeputeerde staten kunnen bepalen voor welke posten en tot welk bedrag het gemeentebestuur de toestemming, bedoeld in het eerste lid, niet behoeft. Deze regeling geldt overigens alleen voor de gemeenten onder preventief toezicht, waarvan de begroting nog niet is goedgekeurd. Het gaat daarbij of om gemeenten die hun begroting te laat hebben ingezonden (of soms zelfs helemaal nog niet) of om gemeenten met financiële problemen. Mede gezien de ervaringen in het verleden rond de 4/12 e regeling ligt het in de rede om thans ten aanzien van de toestemmingen een algemene regeling in het leven te roepen (op grond van artikel 208, lid 5) op grond waarvan de toestemming voor de rest van dat jaar is verleend voor de posten uit de laatst vastgestelde en/of goedgekeurde begroting met inbegrip van de vastgestelde en/of goedgekeurde wijzigingen daarvan, die vallen onder de term ongewijzigd beleid. Deze algemene regeling is operationeel zonder dat een gemeente daartoe een verzoek behoeft in te dienen. Voor nieuw beleid zal de gemeente vervolgens van geval tot geval toestemming moeten vragen. Deze algemene regeling kan overigens niet van toepassing worden verklaard op de gemeenten, waarvan de begroting enkele jaren achtereen niet is goedgekeurd, hetgeen met name het geval is bij artikel 12-gemeenten. In die gevallen dient voor de algemene toestemming een specifiek besluit te worden genomen. Voor nieuw beleid dient het verlenen van toestemmingen in die situatie van geval tot geval te worden bezien. Overigens interpreteren wij dit artikel zo, dat het slechts geldt als er daadwerkelijk een begroting is vastgesteld. Zolang geen begroting is vastgesteld, kan geen toestemming gelden en is het doen van uitgaven volledig voor risico van de instantie, die tot het doen van uitgaven beveelt. Voorts is nog van belang dat gedeputeerde staten een beslissing moeten nemen binnen twee maanden na verzending van het verzoek. Dit is een fatale termijn. Indien wij binnen genoemde termijn geen beslissing hebben genomen, dan wordt de machtiging geacht te zijn verleend. Een verzoek kan slechts 4 Artikel 211 van de Gemeentewet 5 Artikel 10:29 van de Algemene wet bestuursrecht 15

16 worden afgewezen wegens strijd met het recht of met het algemene financiële belang. 4.5 De beoordeling van besluiten die onze goedkeuring behoeven Zoals reeds in de vorige paragraaf is aangegeven behoeven de begroting en begrotingswijzigingen van een gemeente die onder preventief toezicht staat onze goedkeuring. In beginsel wordt de goedkeuring onthouden aan een begroting die niet meerjarig materieel in evenwicht is. Het gevolg van het ontbreken van goedkeuring is dat de gemeente formeel geen uitgaven mag doen zonder onze toestemming (zie in dit verband ook paragraaf 4.4, het verlenen van toestemming). Indien een gemeente deze toestemming verzoekt, dan kunnen wij een dergelijk verzoek afwijzen wegens strijd met het recht of strijd met het algemeen financieel belang. Dat laatste is naar onze mening het geval als een gemeente in een dusdanige financiële positie komt te verkeren, dat daardoor een beroep gedaan moet worden op de middelen van de collectiviteit van de gemeenten (artikel 12 Financiële-verhoudingswet). Ten aanzien van, in relatie tot actuele onderhoudsplannen, te lage ramingen voor onderhoud van kapitaalgoederen wordt nog het volgende opgemerkt. Vormen deze ramingen (mede) de oorzaak van de aanleiding voor het instellen van preventief toezicht, dan is dat op zichzelf geen reden tot onthouding van goedkeuring. Echter, indien wij bij ons oordeel over de financiële positie van de gemeente, waarbij onder meer ook zaken als reservepositie, de risicoparagraaf en de belastingcapaciteit een rol spelen, tot de conclusie komen dat de financiële positie zwak is, en er bovendien sprake is van te lage ramingen voor onderhoud, dan is er voldoende aanleiding tot het onthouden van goedkeuring. Algemene wet bestuursrecht De Algemene wet bestuursrecht (Awb) stelt algemene regels voor het bestuurlijk verkeer tussen overheid en burger en tussen overheidsorganen onderling. Artikel 10:30 van de Awb bepaalt dat onthouding van goedkeuring niet plaatsvindt dan nadat aan het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen, gelegenheid tot overleg is geboden. Voordat wij overgaan tot het onthouden van goedkeuring bieden wij het gemeentebestuur de gelegenheid hierover overleg te voeren en eventueel maatregelen te treffen die alsnog leiden tot een materieel sluitende begroting. De gemeenteraad als hoogste bestuursorgaan moet deze maatregelen uiteraard bekrachtigen, waarna wij zo mogelijk toch goedkeuring kunnen hechten aan de begroting. 4.6 Overige beoordeling/toetsing In zijn algemeenheid kan de toezichthouder besluiten die ter kennisneming zijn ingezonden ter schorsing en vernietiging voordragen bij de Minister, indien er strijd met het recht of met het algemeen belang wordt geconstateerd. Onder algemeen belang wordt ook verstaan het algemeen financieel belang. Dit is een toetsingscriterium binnen het financiële toezicht op gemeenten. Indien een ter kennisneming ingezonden besluit ertoe zou leiden dat de financiële zelfstandigheid van de gemeente in het geding komt, dan kan de toezichthouder van deze bevoegdheid gebruik maken. Er is immers vaak geen andere manier naast overleg om te voorkomen dat deze gemeente in een financieel kwetsbare situatie terechtkomt. Dit heeft onder meer te maken met het feit dat repressieve gemeenten pas met ingang van een volgend begrotingsjaar onder preventief toezicht kunnen worden gesteld. 16

17 5. Beoordeling van overige in het kader van het financiële toezicht in te zenden besluiten Voor een aantal besluiten is in de Gemeentewet bepaald dat deze moeten worden ingezonden aan gedeputeerde staten. Het betreft: besluiten tot wijziging van de begroting (artikel 192 juncto artikel 191; besluiten tot het aangaan van geldleningen en rekening courantovereenkomsten (artikel 188, sub a); besluiten betreffende het uitlenen van gelden en het waarborgen van geldelijke verplichtingen, door anderen aan te gaan (artikel 188 sub b); verordeningen met betrekking tot de organisatie van de administratie en van het beheer van de vermogenswaarden van de gemeente (artikel 214 juncto artikel 212), inclusief een financieringsstatuut; verordeningen met betrekking tot de controle op de administratie en op het beheer van vermogenswaarden van de gemeente (artikel 214 juncto artikel 213) Bovengenoemde besluiten behoren te worden ingezonden binnen twee weken na vaststelling door het bevoegde orgaan. Achtergrond van deze inzendverplichting is dat wij op de hoogte blijven van besluiten die direct of indirect van belang zijn voor de ontwikkeling van de financiële positie van de gemeente. Daarnaast hebben wij tot taak om van deze ter kennisneming ingezonden besluiten na te gaan of deze voor vernietiging in aanmerking komen. Ter aanvulling wijzen wij er op dat wij de zogeheten kredietbesluiten, die in bepaalde gevallen (bijvoorbeeld bij dekking van uitgaven uit reserves) niet tot begrotingswijzingen leiden, aanmerken en behandelen als begrotingswijziging en derhalve toezending hiervan verlangen. Achtergrond van deze inzendver-plichting is dat deze besluiten voor ons eveneens van belang zijn voor het volgen van de ontwikkeling van de financiële positie van de gemeente. Wat betreft de controle- en beheersverordeningen beoordelen wij geheel aansluitend bij de Gemeentewet of is voorzien in checks en balances en overige ondersteunende voorzieningen om de gemeenten in staat te stellen zijn bevoegdheden en verantwoordelijkheden waar te maken. Daartoe moeten de verordeningen ook voldoende actueel zijn. Bij de beoordeling van deze verordeningen zullen wij onder mee toetsen of deze door het bevoegde orgaan zijn vastgesteld en of er geen sprake is van strijdigheid met specifieke regelgeving, zoals bijvoorbeeld de Wet fido. Voorts zullen wij deze verordeningen inhoudelijk beoordelen op zaken als functiescheiding, bevordering van doelmatigheid, de doelstellingen en de te hanteren richtlijnen en limieten van de financieringsfunctie, de administratieve organisatie van de financieringsfunctie en delegatie- en mandaatbepalingen Wij zullen periodiek (minimaal eens per vijf jaar) bezien of de bestaande verordeningen nog voldoen, waarbij wij ons mede baseren op de rapportage en verklaring van de accountant. 17

18 6. Wet Financiering decentrale overheden (Fido) Inleiding Met ingang van 1 januari 2001 zijn de Wet Financiering decentrale overheden (Wet fido), het Besluit leningvoorwaarden decentrale overheden en de bijbehorende ministeriële regelingen in werking getreden. Tevens is het Besluit comptabiliteitsvoorschriften 1995 gewijzigd. Een belangrijk uitgangspunt van Wet fido is de bevordering van de solide financiering en kredietwaardigheid van decentrale overheden. De primaire verantwoordelijkheid voor een transparant en prudent financieringsbeleid ligt, gegeven de wettelijke kaders, bij de gemeente zelf. Uit de Wet c.a. vloeit voort dat gemeenten hun financieringsbeleid transparant formuleren, uitvoeren en verantwoorden. De toezichthouderstaak is aanvullend, maar wel gebaseerd op een zelfstandige verantwoordelijkheid van de toezichthouder. Wat betreft gemeenschappelijke regelingen is de Wet fido alleen van toepassing op gemeenschappelijke regelingen die bevoegd zijn tot het aangaan, garanderen en verstrekken van geldleningen. 6.1 Normatief kader De Wet fido onderscheidt een aantal kwalitatieve en kwantitatieve criteria. Bij de kwalitatieve criteria gaat het om de eis dat het aangaan van leningen, uitzettingen en het verstrekken van garanties in beginsel alleen is toegestaan voor de uitoefening van de publieke taak. Voor zover echter sprake is van overtollige middelen (middelen die op enig moment niet direct voor de publieke taak behoeven te worden ingezet) mogen deze uitgezet worden anders dan ten behoeve van de publieke taak, mits dit op prudente wijze geschiedt en niet gericht is op het genereren van inkomen door het lopen van overmatig risico. De kwantitatieve criteria betreffen de kasgeldlimiet voor de netto vlottende schuld en de renterisiconorm voor de vaste schuld. Een algemeen uitgangspunt bij uitzettingen en het gebruik van derivaten is dat deze zoveel mogelijk worden beperkt tot overtollige gelden die naar voren komen uit de, op basis van de normale bedrijfsvoering opgestelde, liquiditeitsprognose. Immers, bij toekomstige behoefte aan liquide middelen worden in beginsel in de eerste plaats beschikbare overtollige middelen aangesproken in plaats van hiervoor een beroep op de geld-/kapitaalmarkt te doen. 6.2 Kwalitatieve criteria Publieke taak Het besluit om te bepalen wat een publieke taak is, wordt in beginsel overgelaten aan de decentrale overheden zelf. Hierbij dient wel gemotiveerd en onderbouwd te worden wat de overwegingen zijn om een taak als publiek te beschouwen. Deze motivering moet voldoende transparant zijn, opdat dit getoetst kan worden door de raad en vervolgens (marginaal) door de toezichthouder. Verder is het van belang een onderscheid te maken tussen de regels op grond van de Wet fido ten aanzien van het uitzetten van overtollige middelen en eventuele deelnemingen uit hoofde van de uitvoering van de publieke taak/ het openbaar belang (artikel 155 Gemeentewet). Met andere woorden; er dient een onderscheid gemaakt te worden tussen het (tijdelijk) uitzetten van overtollige gelden in het kader van de treasuryactiviteiten en het eventueel inzetten van bepaalde financiële instrumenten, zoals leningen u/g en deelnemingen uit hoofde van de publieke taak. In het eerste geval zijn uitzettingen in de vorm van aandelen niet toegestaan en in het tweede geval (publieke taak) onder voorwaarden (onder andere toetsing van de motivering, bijvoorbeeld dat een actieve houding als aandeelhouder wordt beoogd) in het kader van de publieke taak wel. Uitzettingen in het kader van de publieke taak vinden per definitie niet plaats in het kader van de treasuryfunctie; de in de volgende paragraaf te schetsen kwalitatieve criteria met betrekking tot prudentie zijn niet van toepassing. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om leningen aan voetbalverenigingen, theaters en dergelijke. Ook sociale kredietverlening door gemeentelijke kredietbanken behoort hiertoe; om het publieke karakter 18

19 te waarborgen is de doelgroep van deze banken, namelijk de groep die niet makkelijk toegang heeft tot het reguliere bankwezen, nader omschreven als de groep met een inkomen tot 130% van het wettelijk minimumloon. De commerciële kredietverlening zal worden afgebouwd. Prudente uitzettingen Ten aanzien van uitzettingen formuleert de Wet c.a. geen expliciete kwantitatieve criteria. In beginsel kan tot uitzetting worden overgegaan op basis van de normale bedrijfsvoering en de daaruit voortvloeiende liquiditeitsbegroting. Voor de uitzettingen zijn kwalitatieve criteria geëxpliciteerd (nadere regels zijn vastgelegd in de Regeling uitzettingen en derivaten decentrale overheden). Deze criteria betreffen de tegenpartij bij uitzettingen alsmede de te hanteren financiële instrumenten. Eisen te stellen ten aanzien van de tegenpartij Uitgangspunt voor de toezichthouder is dat middelen worden uitgezet/derivaten worden aangeschaft bij financiële instellingen (dat wil zeggen instellingen die onder toezicht staan, zoals genoemd in artikel 1 in de regeling uitzettingen en derivaten decentrale overheden) met minimaal een A- rating, bij instellingen met een 0%-solvabiliteitseis of financiële instellingen zonder rating met minimaal een met een A-rating vergelijkbare kredietwaardigheid (zie artikel 2 van de Regeling uitzettingen en derivaten decentrale overheden). Naarmate de voorgenomen uitzetting een langere looptijd heeft, zullen ook de eisen te stellen aan de kredietwaardigheid van de tegenpartij hoger moeten zijn. Aanbevolen wordt om zeer kritisch te zijn bij de keuze voor financiële instellingen zonder rating. Minimaal worden daarbij vergelijkbare eisen van kredietwaardigheid (minimaal gelijkwaardig aan een A-rating) gesteld. Het beleidskader voor contracten met financiële instellingen zonder rating zal duidelijk in het financieringsstatuut zijn aangegeven. In de financieringsparagraaf in de begroting wordt vermeld met welke financiële instellingen zonder rating mogelijk transacties kunnen worden gesloten; zal worden toegelicht waarom die keuze wordt gemaakt; zal het oordeel over de kredietwaardigheid worden gemotiveerd. De verantwoordelijkheid voor de (transparante) onderbouwing van de keuze voor een financiële instelling zonder rating ligt bij de gemeente zelf. Verder dient aandacht te worden besteed aan de ontwikkeling van de kredietwaardigheid van met name financiële instellingen zonder rating, zodat waar nodig maatregelen kunnen worden genomen. Op deze wijze is een transparante besluitvorming over relaties met financiële instellingen zonder rating gewaarborgd. Ook van de tegenpartijen met minimaal een A-rating is het zinvol om de ontwikkeling van de rating bij te houden, zodat een eventueel vervallen van de noodzakelijke rating tijdig wordt gesignaleerd en posities kunnen worden aangepast. Uitzettingen in het kader van de publieke taak (bijvoorbeeld bij voetbalverenigingen en theaters) vinden derhalve niet plaats in het kader van de treasury-functie. Ook derivaten (alleen toe te passen in het kader van de beperking van rente-risico s) die - in enige vorm - gebaseerd zijn op uitzettingen bij niet-financiële instellingen, zijn niet toegestaan. Eisen te stellen aan de financiële instrumenten Ten aanzien van de te hanteren financiële instrumenten gelden op basis van de Regeling uitzettingen en derivaten decentrale overheden (regeling op basis van artikel 2, tweede lid van de Wet fido) de criteria van hoofdsomgarantie (per einde van de looptijd) en vastrentende waarden. Tevens geldt voor uitzettingen (evenals voor aangetrokken en gegarandeerde leningen) dat deze luiden in de Nederlandse geldeenheid (euro) en dat deze hoofdsom niet is geïndexeerd. Dit is geregeld in het Besluit leningvoorwaarden decentrale overheden (besluit op basis van artikel 2, derde lid van de Wet fido). Zoals eerder opgemerkt zijn uitzettingen in aandelen niet toegestaan. Op grond van genoemde Regeling mogen derivaten 19

20 uitsluitend worden aangewend om financiële risico s te beperken. Uitgangspunt hierbij is de toelichting bij de ministeriële regeling op basis van art. 2, tweede lid van de Wet fido. In zijn algemeenheid geldt dat de looptijden van de uitzettingen (en de gehanteerde financiële instrumenten) gekoppeld moeten zijn aan de liquiditeitsbehoefte. Gemeenten moeten in voorkomende gevallen de financiële risico s die gepaard gaan met uitzettingen en eventuele derivaten in de begroting in beeld brengen. Voorts dient te worden aangegeven hoe uitzettingen en derivaten passen in het liquiditeitsbeleid en met name hoe deze aansluiten bij de looptijd van (vaste) schulden. 6.3 Kwantitatieve criteria De kwantitatieve criteria betreffen de kasgeldlimiet voor de netto vlottende schuld en de renterisiconorm voor de vaste schuld. Op basis van de betreffende Uitvoeringsregeling financiering decentrale overheden is het mogelijk om eenduidig vast te stellen of een gemeente binnen deze normen is gebleven. De kasgeldlimiet is gekoppeld aan het begrotingstotaal, dat wil zeggen de totale lasten op de begroting inclusief de door de raad tegelijkertijd bij de begrotingsbehandeling vastgestelde begrotingswijzigingen. Essentieel voor het toezicht is voorts dat de toezichthouder de noodzakelijke informatie tijdig ontvangt. Voor de renterisiconorm is in de uitvoeringsregeling aangegeven dat inzending tezamen met het jaarverslag plaatsvindt, maar dat tevens een prognose wordt gegeven in de financieringsparagraaf in de begroting. Voor de kasgeldlimiet-kwartaalrapportage (opgave van de laatst berekende gemiddelde netto-vlottende schuld en de kasgeldlimiet voor het betreffende kalenderjaar) wordt inzending aan het eind van ieder kwartaal verlangd. 20