Beleidskader Financieel Toezicht

Transcriptie

1 Beleidskader Financieel Toezicht Provincie Groningen Het financiële toezicht op gemeenten en gemeenschappelijke regelingen Provincie Groningen Afdeling Algemene Bestuurlijke en Juridische zaken Cluster financieel toezicht Postbus AP Groningen mei 2004

2 2

3 Inhoudsopgave bladzijde 1. Inleiding 5 2. Financieel Toezicht Gemeentewet 2.1 Vorm van begrotingstoezicht Begrotingsevenwicht Rekeningresultaat Inzendtermijnen begroting en rekening 2.2 Goedkeuring van de begroting en wijzigingen Toezicht op maat 2.3 Rekening Indemniteitsprocedure 2.4 Toepassing Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) Paragrafen 2.5 Overige zaken Informatie uitwisseling Tussen repressief en preventief toezicht Verordeningen Voordracht schorsing en vernietiging Wet financiering decentrale overheden (Wet fido) 3.1 Algemeen 3.2 Publieke taak 3.3 Prudent beheer Eisen aan de tegenpartij bij uitzettingen Eisen aan de te hanteren financiële instrumenten 3.4 Kasgeldlimiet 3.5 Renterisiconorm 3.6 Treasurystatuut en treasuryparagraaf 4. Deelnemingen 4.1 Algemeen 4.2 Criteria voor toetsing Vaststellingsbesluit Gedeputeerde Staten 23 BIJLAGEN 1. Wettelijke bepalingen Overzicht in te zenden stukken Toetspunten beoordeling 3.1 Begroting 3.2 Paragrafen 3.3 Jaarrekening 3.4 Verordeningen 3.5 Overige zaken / signalen Toetspunten deelnemingen Begrippen en afkortingen Trefwoordenregister 49 3

4 1. Inleiding Dit beleidskader financieel toezicht, waarin het provinciaal financieel toezicht op de gemeenten en gemeenschappelijke regelingen wordt uiteengezet, is gebaseerd op het gemeenschappelijk minimum beleidskader toezicht. Dit gemeenschappelijk kader, op 5 juni 2003 overeengekomen tussen de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de provincies, omvat vanuit het daarin verwoorde ambitieniveau een normatief minimumpakket waaraan ons eigen beleidskader moet voldoen. Voorts is in dit beleidskader rekening gehouden met de inwerkingtreding van de Wet dualisering gemeentebestuur en de op grond daarvan gewijzigde Gemeentewet evenals de invoering van de nieuwe comptabiliteitsvoorschriften, t.w. het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV). Tevens is het beleidskader qua leesbaarheid, opzet en redactie verbeterd. Het ambitieniveau is overigens ten opzichte van het vorig gemeenschappelijk kader vooralsnog niet gewijzigd. De landelijke discussie over verdieping en verbreding van het financieel toezicht is nog gaande. Eventuele gevolgen zullen eerst door middel van herziening van het landelijke kader resulteren in het wijzigen van ons beleidskader. Evenals in het vorige beleidskader is ook nu het doel om duidelijkheid te verschaffen in de wijze waarop deze provinciale toezichtstaak inhoud wordt gegeven. Daartoe zijn de vormen van begrotingstoezicht, de relevante procedures en inzendtermijnen aangegeven en toegelicht evenals de wettelijke sanctionering daarvan. Het uit de Wet financiering decentrale overheden voortvloeiende treasurytoezicht is evenals de bepalingen rondom deelnemingen en herindeling in afzonderlijke hoofdstukken uiteengezet. De toegevoegde bijlagen vermelden in detail de gestelde criteria die bij beoordeling van begroting en rekening worden gehanteerd. Nieuw daarbij zijn de toetspunten aangaande de verplichte paragrafen in de programmabegroting, de verordeningen op grond van artikel 212, 213 en 213a Gemeentewet en de deelnemingen. Gemeenten kunnen daarop anticiperen bij de uitwerking hiervan in vooral begroting en jaarrekening. Het gemeentebestuur is primair verantwoordelijk voor een gezond financieel beleid. De attitude bij de uitoefening van het financieel toezicht zal zoals thans ook het geval is worden gekenmerkt door vertrouwen in het gemeentebestuur. Hierbij is een effectieve wijze van communiceren zowel ambtelijk als bestuurlijk evenwel onontbeerlijk. Het centrale uitgangspunt is dan ook een toezichthouder die de gemeente haar eigen verantwoordelijkheid laat maar alert reageert op omstandigheden die tot financiële ontsporing kunnen leiden dan wel in strijd zijn met relevante wettelijke bepalingen. Bij beslissingen die in het kader van het financieel toezicht worden genomen, zal verwezen worden naar de in dit beleidskader geformuleerde beleidsregels. In bijzondere situaties behoudt ons college zich evenwel het recht voor om in afwijking van deze regels beslissingen te nemen. Aangezien de Wet gemeenschappelijke regelingen de toezichtregels van de Gemeentewet van toepassing verklaart op gemeenschappelijke regelingen, kan in dit beleidskader voor "gemeente" ook "gemeenschappelijke regeling" worden gelezen. Waar sprake is van afwijkende regels, wordt dit aangegeven. 5

5 2. Financieel Toezicht Gemeentewet 2.1 Vorm van begrotingstoezicht Sinds 1994 vallen gemeenten van rechtswege onder repressief toezicht. Er is repressief toezicht in de volgende situaties: - Een evenwicht of overschot op de begroting, waarbij volgens de meerjarenraming dit evenwicht binnen de periode waarvoor de raming geldt, niet zal worden verstoord. - Een evenwicht of overschot op de begroting, waarbij volgens de meerjarenraming dit evenwicht binnen de periode waarvoor de raming geldt, zal worden verstoord. - Een tekort op de begroting, waarbij volgens de meerjarenraming dit tekort binnen de periode waarvoor de raming geldt, zal worden weggewerkt. Preventief toezicht Preventief toezicht moet worden ingesteld in de volgende situatie: Een tekort op de begroting voor het jaar t, waarbij volgens de meerjarenraming het voor de toezichthouder niet aannemelijk is dat dit evenwicht binnen de periode waarvoor de raming geldt (t+3), tot stand zal worden gebracht. In deze situatie is het wettelijk verplicht 1 om preventief toezicht in te stellen (imperatief preventief toezicht). Facultatief preventief toezicht Facultatief preventief toezicht kan op twee gronden worden ingesteld Wanneer een gemeente een rekeningtekort heeft. 2. Wanneer er sprake is van een overschrijding van de wettelijke inzendtermijnen. De toezichthouder zal bij de beslissing om een gemeente al dan niet onder preventief toezicht te plaatsen zich over de volgende elementen een oordeel dienen te vormen: - De financiële uitkomsten, meer specifiek het materieel (meerjarig) evenwicht van de begroting, de meerjarencijfers en de jaarrekening. - Het voldoen aan de wettelijke termijnen voor de vaststelling en inzending van de relevante stukken. - De rechtmatigheid, in het bijzonder de toepassing van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV). - De overige stukken waarvoor een wettelijke inzendplicht geldt. Opgemerkt wordt dat art. 215 GW een handvat biedt voor het geval de gemeente verzuimt om de documenten daadwerkelijk aan de toezichthouder te doen toekomen. Het instellen van preventief toezicht op basis van de financiële situatie in de begroting en meerjarenraming is meestal de laatste fase van een proces, waarbij al langer zorgen bestaan over de financiële positie van een gemeente. Voordat preventief toezicht wordt ingesteld, zal de toezichthouder de documenten opvragen die nog niet in het kader van de inzendplicht zijn ingezonden. Voorafgaand aan het besluit van de toezichthouder om preventief toezicht in te stellen, wordt de mogelijkheid geboden voor (bestuurlijk) overleg. 1 Art. 203 lid 2 GW 2 Art. 203 lid 2 GW 6

6 2.1.1 Begrotingsevenwicht Het is evident dat structurele lasten gedekt moeten worden door structurele baten. Indien dat het geval is, is er sprake van materieel begrotingsevenwicht. De toezichthouder zal dan ook nagaan hoe het formele evenwicht op de begroting zich verhoudt met het materiële evenwicht. Daartoe zal de toezichthouder voor zijn eigen oordeel het geraamde resultaat na bestemming corrigeren voor incidentele posten. De toezichthouder zal bij zijn oordeel over het materiële begrotingsevenwicht mede de uitkomsten van eerdere meerjarenramingen betrekken. Daarbij betrekt hij ook de vraag of het begrotingsstelsel structureel is gemaakt door te optimistisch of te risicovol ramen. De toezichthouder dient de kwaliteit van de begroting te beoordelen om te kunnen vaststellen of de begroting materieel in evenwicht is. Met kwaliteit wordt bedoeld het realiteitsgehalte en de volledigheid van de geraamde baten en lasten. Indien er vastgesteld is dat de begroting naar het oordeel van de toezichthouder materieel niet in evenwicht is, dan zal de toezichthouder op dezelfde manier naar de meerjarenraming kijken. Als het evenwicht niet duurzaam tot stand zal worden gebracht in de meerjarenraming, dan zal de gemeente onder preventief toezicht worden gesteld. In art. 190 GW wordt bepaald dat de meerjarencijfers voor tenminste de drie jaar volgend op het begrotingsjaar worden opgesteld. Ook in art. 22 lid 1 van het BBV wordt deze termijn aangehouden. Deze termijn wordt door de toezichthouder gehanteerd. Van een reëel perspectief op evenwicht in de meerjarenraming is sprake als op korte termijn structuurverbeterende omstandigheden aanwezig zijn danwel maatregelen van efficiency of van beperking van de lasten c.q. verhoging van baten tot herstel van het evenwicht kunnen leiden. In dit verband kan ook de financiële positie een rol spelen, omdat die medebepalend is voor het realiteitsgehalte van voorgenomen maatregelen, waardoor het mogelijk wordt de aanpassing van de lasten aan de baten geleidelijk te doen plaatsvinden Rekeningresultaat Een nadelig rekeningsaldo kan voor de toezichthouder aanleiding zijn om preventief toezicht in te stellen. Bij de beslissing om preventief toezicht op de begroting in te stellen is het volgende van belang: - In hoeverre wordt het rekeningtekort veroorzaakt door factoren die structureel van karakter zijn? Indien het rekeningtekort door structurele factoren is veroorzaakt, dan zal moeten worden aangetoond, dat de structurele doorwerking van dat tekort is verwerkt in de begrotingen van de komende jaren. Ook factoren als de omvang van het tekort en het meerdere jaren na elkaar voorkomen van rekeningtekorten zullen bij de oordeelsvorming een rol spelen. Als de oorzaak van een (structureel) tekort verband houdt met de kwaliteit van de bedrijfsvoering, dan zal de toezichthouder overgaan tot een nader onderzoek. In dat onderzoek zullen documenten (zoals onderhoudsplannen kapitaalgoederen, een financieringsstatuut of de verordeningen ex art. 212, 213 en 213a GW) inhoudelijk nader worden getoetst. De op te vragen documenten zijn afhankelijk van de oorzaak van de overschrijding. Voorzover het gaat om documenten met een wettelijke inzendplicht heeft al een eerste beoordeling plaatsgevonden. In dit geval gaat het dus om een diepgaander onderzoek. Voorzover voor dergelijke documenten geen wettelijke inzendverplichting bestaat en de gemeente een eigen verklaring heeft afgegeven, zullen de betreffende documenten door de toezichthouder moeten worden opgevraagd. De eigen 7

7 verklaring van gemeente houdt in dat de documenten daadwerkelijk aanwezig zijn en voldoen aan de daaraan te stellen eisen. Uiteraard worden de bevindingen van dergelijk onderzoek tevens gebruikt bij de beoordeling van de begroting en meerjarencijfers, die op hetzelfde moment voorliggen. De rekening wordt ter kennisgeving opgestuurd. In bijlage 3.3 zijn de toetspunten opgenomen voor de beoordeling van de jaarrekening Inzendtermijnen begroting en rekening De toezichthouder beziet of aan de wettelijke inzendtermijnen van begroting en jaarrekening is voldaan. Deze inzendtermijnen zijn: - Voor begrotingen van gemeenten: vóór 15 november voorafgaand aan het jaar waarvoor de begroting dient. Voor begrotingen van gemeenschappelijke regelingen geldt dat de begroting vóór 15 juli voorafgaand aan het jaar waarvoor de begroting dient, wordt toegezonden. - De jaarrekeningen van gemeenten en van gemeenschappelijke regelingen dienen vóór 15 juli van het jaar volgend op het dienstjaar aan de toezichthouder te worden toegezonden. 3 Bij overschrijding van een termijn kan de toezichthouder besluiten tot het instellen van preventief toezicht (preventief facultatief toezicht). Uit een oogpunt van rechtszekerheid moeten de betrokken gemeentebesturen, maar ook andere belanghebbenden, tijdig weten waar zij wat betreft het te hanteren toezichtregime aan toe zijn. De GW schrijft voor dat de gemeenten vóór 1 januari duidelijkheid moeten hebben over de vraag of hun begroting voor het komende begrotingsjaar onder preventief toezicht staat. Na 1 januari is het voor de toezichthouder niet toegestaan een gemeente alsnog onder preventief toezicht te stellen. 4 Het is daarom van belang dat de toezichthouder tijdig over informatie beschikt om zich een oordeel te kunnen vormen over de financiële positie. Overschrijding van de inzendtermijnen leidt in beginsel tot preventief toezicht (ook voor een financieel gezonde gemeente). Voor de volgende gevallen kan daarop een uitzondering worden gemaakt: - Voor de begroting geldt dat het gaat om een zeer beperkte en incidentele termijnoverschrijding. De conceptbegroting en meerjarenraming zijn wel tijdig ingezonden. Er is over de termijnoverschrijding vooraf overleg gepleegd met de toezichthouder. - Voor de jaarrekening geldt dat het gaat om een zeer beperkte en incidentele termijnoverschrijding. Vóór 15 juli van het jaar volgend op het dienstjaar 5 is de conceptjaarrekening met accountantsrapport ontvangen en vóór 15 september van het jaar volgend op het dienstjaar 6 is de vastgestelde jaarrekening met accountantsrapport ontvangen. Hierover is vooraf overleg gepleegd met de toezichthouder. 3 Tot en met de jaarrekening 2003 van gemeenten geldt dat de inzending vóór 15 september van het jaar volgend op het dienstjaar moet plaatsvinden. 4 Art. 203 lid 4 GW. 5 Tot en met de jaarrekening 2003 geldt dat de inzending vóór 15 september van het jaar volgend op het dienstjaar moet plaatsvinden. 6 Tot en met de jaarrekening 2003 geldt dat de inzending vóór 15 november van het jaar volgend op het dienstjaar moet plaatsvinden. 8

8 Overigens geldt voor zowel de inzending van de begroting als de jaarrekening dat een termijnoverschrijding uitsluitend als gevolg van vergaderschema's niet zal worden geaccepteerd. 2.2 Goedkeuring van de begroting en de wijzigingen Als een gemeente eenmaal onder preventief toezicht staat, dan heeft dat de volgende consequenties: - De begroting behoeft goedkeuring van de toezichthouder. - Zolang deze goedkeuring niet is verkregen, mag het gemeentelijk bestuur, behalve in gevallen van dringende spoed, geen verplichtingen aangaan zonder toestemming van de toezichthouder. 7 - Begrotingswijzigingen behoeven eveneens goedkeuring. Om te kunnen beoordelen of een begroting meerjarig in evenwicht is, corrigeert de toezichthouder naar zijn eigen oordeel het geraamde resultaat voor incidentele posten. Bij zijn onderzoek van de begroting en meerjarenraming toetst de toezichthouder, daar waar nodig, de onderliggende ramingen die ten grondslag liggen aan de cijfers. Daarbij houdt de toezichthouder rekening met bepaalde aanvullende wettelijke normen die gelden voor de begroting en de meerjarenraming. Bij de beoordeling van het resultaat van de jaarrekening corrigeert de toezichthouder het resultaat op overeenkomstige wijze. Tot slot is het voor de toezichthouder van belang inzicht te hebben in de financiële positie van de gemeente om een oordeel te kunnen vellen. In bijlage 3.1 zijn de toetspunten opgenomen voor de beoordeling van begroting en de meerjarenraming. In beginsel wordt de goedkeuring onthouden aan een niet sluitende begroting die ook meerjarig materieel niet in evenwicht is. De gemeente moet aanvullende dekkingsmiddelen aanwijzen of de lasten verlagen. Het gevolg van het ontbreken van de goedkeuring is dat de gemeente geen verplichtingen kan aangaan zonder de toestemming van de toezichthouder. Als een gemeente om deze toestemming vraagt, dan kan de toezichthouder het verzoek afwijzen wegens strijd met het recht of strijd met het algemeen financieel belang. Van dat laatste is sprake als een gemeente in een dusdanige financiële positie komt te verkeren dat daardoor een beroep gedaan moet worden op de middelen van de collectiviteit van gemeenten en/of van het Rijk. Het onthouden van de goedkeuring is mede afhankelijk van de financiële positie van de gemeente. Hierbij speelt onder meer het weerstandsvermogen een rol. De onthouding van goedkeuring vindt niet eerder plaats dan nadat er gelegenheid is geboden voor overleg tussen de toezichthouder en de onder toezicht staande partij. 8 Daarbij kunnen ook maatregelen worden afgesproken die alsnog leiden tot een materieel sluitende begroting. Hierna kan de toezichthouder alsnog goedkeuring verlenen aan de begroting Toezicht op maat De toezichthouder kan bij de beslissing over de goedkeuring aangeven welke soorten begrotingswijzigingen zijn goedkeuring niet behoeven. 9 In hoeverre de toezichthouder gebruik maakt van deze bevoegdheid zal afhangen van de financiële positie van de 7 Voor "gevallen van dringende spoed", zie art. 209 GW. 8 Art. 10:30 van Algemeen Wet Bestuursrecht 9 Art. 207 GW. 9

9 gemeente en de mate waarin het begrotingsproces wordt beheerst. Daarnaast is de toezichthouder bevoegd om bij preventief toezicht besluiten met financiële consequenties ter inzage te vragen. 10 Van deze bevoegdheid wordt door de toezichthouder alleen gebruik gemaakt als dat nodig is om een verantwoord beeld te krijgen van de financiële risico s die een gemeente loopt en als het gaat om besluiten waarvan aangenomen wordt dat die een wezenlijke invloed hebben op de financiële positie. Te denken valt hierbij aan besluiten betreffende bodemsanering en grondtransacties. De toezichthouder kan maatwerk leveren in de vorm van versoepeling dan wel verzwaring van het toezicht, afhankelijk van de financiële positie van de gemeente. De begroting en begrotingswijzigingen kunnen ook gedeeltelijk worden goedgekeurd, zodat niet de uitvoering van het gehele besluit wordt opgehouden. Hierbij zal de toezichthouder beoordelen of een bepaalde post niet in een zodanig verband staat met de overige ramingen, dat het onthouden van goedkeuring in feite het geheel van samenhangende besluiten en ramingen op losse schroeven zet. 2.3 Rekening Indemniteitsprocedure Voor de vaststelling van de jaarrekening is de indemniteitsprocedure van belang. 11 Tot voor kort zond het college van B&W de jaarrekening aan gedeputeerde staten ter vaststelling, wanneer de gemeenteraad de jaarrekening niet of niet naar behoren vaststelde. Dit was één van de situaties die er toe kon leiden dat collegeleden persoonlijk aansprakelijk werden gesteld. Vanuit de gedachte dat instrumenten van politieke verantwoordelijkheid voorrang hebben, is een geheel nieuwe procedure in de GW opgenomen over niet-rechtmatig geachte lasten. De persoonlijke aansprakelijkheid is afgeschaft. In de GW is thans de indemniteitsprocedure opgenomen. Deze geldt vanaf de jaarrekening Deze procedure houdt in dat als de gemeenteraad van oordeel is dat er baten en lasten in de jaarrekening zijn opgenomen, die niet rechtmatig tot stand zijn gekomen, de gemeenteraad het college vraagt een indemniteitsbesluit in te dienen. De accountantsverklaring speelt een sleutelrol bij het oordeel van de gemeenteraad of er sprake is van onrechtmatigheden. Het indemniteitsbesluit kan door de gemeenteraad worden aangenomen of verworpen. Indien de gemeenteraad het indemniteitsbesluit niet vaststelt, dan doen gedeputeerde staten dit. Gedeputeerde staten zullen in bestuurlijk overleg treden met het bestuur van de gemeente om inzicht te krijgen in de problematiek teneinde een oplossing te vinden. De hierbij verkregen informatie zal voor zover relevant betrokken worden in de oordeelsvorming over de financiële positie van de gemeente. Indien er geen overeenstemming is, dan zullen gedeputeerde staten de rekening vaststellen met inbegrip van de uitgaven waartegen bezwaren zijn gerezen. De rekening kan niet worden vastgesteld voordat de gemeenteraad heeft besloten over het voorstel tot het indemniteitsbesluit. Een indemniteitsbesluit kan daarom leiden tot overschrijding van de termijn en daarmee tot preventief toezicht. Als de gemeenteraad het indemniteitsbesluit verwerpt, dan is het mogelijk dat er een politiek probleem is, waarbij in het uiterste geval de gemeenteraad het college(lid) kan wegsturen. Dit is overigens ook mogelijk als de gemeenteraad het indemniteitsbesluit wel aanneemt. 10 Art. 211 GW. 11 Art. 197 e.v. GW. 10

10 2.4 Toepassing Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) Het BBV is primair bedoeld om de transparantie en daarmee het democratisch proces bij gemeenten en provincies te bevorderen. In het duale bestel bepaalt de gemeenteraad welke vorm de begroting moet hebben om in deze behoefte te voorzien. De vorm voor de begroting is voor de toezichthouder een gegeven. De toezichthouder zal toetsen of de gemeente in en bij de begroting alle elementen heeft verwerkt die het BBV hiervoor voorschrijft. Deze eisen zijn: 12 - Een beleidsbegroting met een programmaplan en de paragrafen, - Een financiële begroting met een overzicht van baten en lasten en een toelichting, - Een uiteenzetting van de financiële positie en een toelichting. Als een begroting één of meer van deze onderdelen mist, dan zal de toezichthouder in overleg treden met de gemeente met het verzoek om alsnog een begroting vast te stellen en in te zenden die voldoet aan deze eisen. De ingestuurde begroting wordt beschouwd als niet ingezonden. Als dit ertoe leidt dat de begroting te laat wordt ingestuurd, dan kan de toezichthouder besluiten de begroting onder preventief toezicht te stellen. De toezichthouder heeft er belang bij dat de benodigde financiële informatie op een inzichtelijke en uniforme wijze wordt aangeleverd, omdat snel (met het oog op de fatale termijn voor preventief toezicht van 1 januari) en zorgvuldig beoordeeld kan worden of de begroting/jaarrekening sluitend is. Ook anderen hebben daar belang bij, zoals de Europese Unie, het Rijk, de fondsbeheerders, de Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) en het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS). Het BBV bepaalt dat de gemeente informatie voor derden aan de toezichthouder en het CBS moet leveren. 13 Voor wat betreft de informatie voor derden zorgt het BBV voor de noodzakelijke uniforme vorm, waarin deze informatie moet worden aangeleverd. De controle op de rechtmatigheid door de accountant omvat tevens de naleving van het BBV. De ingezonden begroting/jaarrekening zal door de toezichthouder beoordeeld worden op de inhoud, op de volledigheid en op de naleving van de inzendtermijnen. De toezichthouder beoordeelt tevens of de informatie voor derden (Iv3) tijdig is ingezonden en of de informatie voor derden van voldoende kwaliteit is. Hierbij zal de toezichthouder de accountantsverklaring bij de jaarrekening over de informatie voor derden betrekken. 14 Bij belangrijke wijzigingen in de administratie kan de toezichthouder aan de gemeente een nieuwe accountantsverklaring vragen om de kwaliteit van de informatie voor derden na te gaan. Dit zou bijvoorbeeld aan de orde kunnen zijn bij een substantiële wijziging van de indeling van de programmabegroting. Daarnaast toetst het CBS de baten en lasten volgens de functionele indeling op plausibiliteit en zendt de resultaten naar het college van B&W. 15 De toezichthouder zal, los van de accountantsverklaring en de plausibiliteittoets van het CBS, de kwaliteit van de informatie voor derden zelf ook toetsen door bijvoorbeeld de consistentie in de tijd te bekijken. Grote verschuivingen van lasten en baten over verschillende functies van het ene op het andere jaar zonder dat daar een duidelijke verklaring voor is, kunnen bij de toezichthouder tot vragen over de kwaliteit leiden. 12 Art. 7 BBV. 13 Art. 71 en 72 BBV. 14 Art. 72 BBV. 15 Art. 71 lid 3 BB en art. 72 lid 4 BBV. 11

11 Indien de informatie voor derden niet is ingezonden of niet van voldoende kwaliteit is, dan verzoekt de toezichthouder het college de informatie voor derden alsnog in te zenden of de kwaliteit op het vereiste niveau te brengen. Bij deze aanwijzing zal de toezichthouder ook aangeven dat de informatie voor derden vóór 15 november moet zijn ingezonden naar de toezichthouder en het CBS. 16 (Als deze termijn al is overschreden of niet meer haalbaar is, dan moet de informatie voor derden binnen twee weken na verzending van de aanwijzing door de gemeente zijn ingezonden naar de toezichthouder en het CBS). Als de gemeente niet aan deze aanwijzing voldoet, dan kan de toezichthouder op kosten van de gemeente de informatie voor derden opstellen Paragrafen In artikel 9 BBV worden de volgende paragrafen onderscheiden: Lokale heffingen Weerstandsvermogen Onderhoud kapitaalgoederen Financiering Bedrijfsvoering Verbonden partijen Grondbeleid Een gemeente is vrij in haar keuze van de vorm van de paragrafen. Qua inhoud is men echter gebonden aan de globale eisen die in het BBV gesteld zijn. De wijze waarop invulling wordt gegeven aan de paragrafen kan per gemeente verschillen. Indien er voor een onderwerp een actuele nota bestaat, kan in de paragraaf worden volstaan met een korte beschrijving van de stand van zaken. Indien een actuele nota ontbreekt, dan dient een uitvoerigere paragraaf te worden gemaakt. De paragraaf vervult dan nadrukkelijker een kaderstellende rol binnen de gemeente. Hoewel er geen bezwaar tegen bestaat als voor de optie wordt gekozen, waarbij geen achterliggende nota is voor de paragrafen, verdient de optie met nota de voorkeur. In de nota wordt aandacht besteed aan: - ontwikkelingen die van belang zijn - de uitgangspunten - een visie - een lange termijn aanpak - prioriteiten. In de paragrafen wordt voor het desbetreffende onderwerp de voortgang van de beleidsuitvoering, zoals aangegeven in de nota, de nieuwe ontwikkelingen en de vraag of de inhoud nog steeds van toepassing is, opgenomen. Niet alleen voor de gemeenteraad, maar ook voor de toezichthouder is het een vereiste dat de paragrafen zelfstandig leesbaar zijn. Dat betekent dat onder meer kort wordt samengevat wat in de nota is bepaald. In een belangrijk deel van de informatiebehoefte van de toezichthouder wordt voorzien door de verplichte paragrafen bij de begroting en bij de jaarstukken. De paragrafen spelen een belangrijke rol bij het toezicht. Het ontbreken van een paragraaf of paragrafen van onvoldoende kwaliteit wordt door de toezichthouder betrokken bij het bepalen van hun oordeel over de sluitendheid van de begroting of jaarrekening. Bij de toetsing van de paragrafen zal de toezichthouder de bepalingen van het BBV als uitgangspunt hanteren. 16 Art. 71 BBV. 12

12 Verder zal de toezichthouder ook gebruikmaken van de daarop gebaseerde Handreiking duale begroting. De toetselementen van de paragrafen zijn opgenomen in bijlage Overige zaken Informatie-uitwisseling De toezichthouder en de onder toezicht staande partij wisselen informatie uit. Daarbij kan een onderscheid worden gemaakt tussen informatie waarvoor een wettelijke inzendplicht geldt en informatie die aanvullend wordt verstrekt. In bijlage 2 is een overzicht opgenomen van de documenten die noodzakelijk zijn om inzicht te bieden in de kwaliteit van de ramingen en de financiële positie van een gemeente. Naast informatie die de toezichthouder ontvangt, verstrekt de toezichthouder informatie aan gemeenten. In bijlage 2 staat opgenomen welke informatie de toezichthouder aan de onder toezicht staande partij minimaal dient te verschaffen Tussen repressief en preventief toezicht De wet voorziet in repressief en preventief toezicht. Dit zou de indruk kunnen wekken dat de toezichthouder slechts twee mogelijkheden heeft. In de praktijk is echter maatwerk mogelijk. Er zijn omstandigheden, die ook al is er geen wettelijke grond voor preventief toezicht, aanleiding zijn voor bijzondere aandacht, omdat de wettelijke gronden op termijn alsnog kunnen ontstaan. Dit is met name het signaal dat de bedrijfsvoering - op onderdelen - tekortschiet. In het kader van het financieel toezicht gaat het dan om punten in de bedrijfsvoering die tot financiële risico s kunnen leiden of waarbij sprake is van ramingen die onvoldoende zijn onderbouwd. Te denken valt dan met name aan zaken met betrekking tot de administratieve organisatie/interne controle. Opmerkingen van de accountant over deze onderwerpen hebben voor de toezichthouder een duidelijke signaalfunctie. Dergelijke signalen zijn urgenter naarmate de financiële positie zwakker is. Daarbij wordt mee in overweging genomen dat de toezichthouder mogelijk al eerder heeft aangegeven wat onder een goede bedrijfsvoering moet worden verstaan, bijvoorbeeld door middel van handreikingen. Een handreiking kan bijvoorbeeld een overzicht geven van beheers- en beleidsdocumenten die, ook al zijn ze niet wettelijk verplicht, in het kader van een goede bedrijfsvoering noodzakelijk moeten worden geacht. De toezichthouder beoordeelt de kwaliteit van de financiële infrastructuur. De toezichthouder maakt daarbij gebruik van het oordeel van de accountant. Indien de kwaliteit feilen vertoont, dan ontbreekt de formele mogelijkheid van preventief financieel toezicht (tenzij de geconstateerde feilen leiden tot een rekeningtekort of termijnoverschrijding). Indien de toezichthouder bij de wettelijk in te zenden documenten 17 tot het oordeel komt dat deze niet voldoen aan de wettelijke eisen, dan zal de toezichthouder de gemeente daar op wijzen. Formeel handelt de gemeente immers in strijd met de GW. Via handreikingen en VNG-modelverordeningen kan de toezichthouder er aan bijdragen dat de bedoelde verordeningen op peil worden gebracht. De toezichthouder kan voorts een actieve preventieve rol spelen door - naast handreikingen/modellen - periodiek (minimaal eens per vijf jaar) te bezien of de bestaande verordeningen nog voldoen. De toezichthouder zal zich hierbij mede baseren op de rapportage en de verklaring van de 17 Artikel 212, 213, 213a GW. 13

13 accountant. Als een gemeente één of meer van de genoemde verordeningen niet maakt/inzendt of als de toezichthouder van oordeel is dat een ingezonden verordening niet aan de minimaal te stellen eisen voldoet, dan zal de toezichthouder niet alleen volstaan met overleg hierover. Indien het overleg niet tot het gewenste resultaat leidt, dan kan de toezichthouder in het uiterste geval een naar zijn oordeel onvoldoende verordening voordragen voor schorsing en vernietiging. Indien een gemeente geen verordening dan wel van onvoldoende kwaliteit heeft vastgesteld, dan zal de toezichthouder bij zijn oordeel hiermee rekening houden. 18 Bij de in bijlage 2 genoemde documenten (zonder wettelijke inzendverplichting) kunnen eveneens tekortkomingen worden geconstateerd. Het ligt in de rede dat specifieke rekeningtekorten daar een aanwijzing voor kunnen zijn Verordeningen Er zijn ook documenten die buiten de jaarlijkse budgetcyclus dienen te worden ingezonden. Dat zijn de verordeningen als bedoeld in art. 212 GW (financiële verordening), art. 213 GW (controle verordening) en art. 213a GW (onderzoeksverordening). De toezichthouder zal met gemeente overleggen, wanneer een gemeente de documenten niet op tijd inzendt. De toezichthouder kan als ultimum remedium te allen tijde een onderzoek instellen naar het beheer en de inrichting van de financiële organisatie. 19 De toezichthouder zal zich een oordeel over deze verordeningen vormen. De toezichthouder beoordeelt of deze zijn voorzien van checks en balances en overige ondersteunende voorzieningen om de gemeente in staat te stellen haar bevoegdheden en verantwoordelijkheden waar te maken. Daartoe moeten de verordeningen voldoende actueel zijn. In bijlage 3.4 staan de concrete toetspunten voor de verordeningen beschreven. Ten aanzien van de overige inzendverplichtingen voor verordeningen gelden geen formele sancties. Overigens zal een toezichthouder zich bij het ontbreken van één of meer verordeningen een minder goed beeld kunnen vormen van de kwaliteit van de financiële functie van een gemeente. Deze onzekerheid kan de toezichthouder bij twijfel over de financiële positie van een dergelijke gemeente eerder doen besluiten preventief toezicht in te stellen Voordracht schorsing en vernietiging In zijn algemeenheid kan de toezichthouder besluiten die ter kennisneming zijn ingezonden ter schorsing en vernietiging voordragen bij de minister, indien er strijd met het recht of met het algemeen belang wordt geconstateerd. Onder algemeen belang wordt ook verstaan het algemeen financieel belang. Dit is een toetsingscriterium binnen het financiële toezicht op een gemeente. Indien een ter kennisneming ingezonden besluit ertoe zou leiden dat de financiële zelfstandigheid van de gemeente in het geding komt, dan kan de toezichthouder van deze bevoegdheid gebruik maken. Er is immers geen andere manier - naast overleg - om te voorkomen dat deze gemeente in een financieel kwetsbare situatie terecht komt. Dit heeft onder meer te maken met het feit dat een repressieve gemeente pas met ingang van een volgend begrotingsjaar onder preventief toezicht kan worden gesteld. 18 Zie ook paragraaf Verordeningen. 19 Art. 215 GW. 14

14 3. Wet financiering decentrale overheden (Wet fido) 3.1 Algemeen Een belangrijk uitgangspunt van de Wet fido, het onderliggende besluit en de regelingen, is de bevordering van de solide financiering en kredietwaardigheid van decentrale overheden. De primaire verantwoordelijkheid voor een transparant en prudent financieringsbeleid ligt, gegeven de wettelijke kaders, bij de gemeente zelf. Uit de Wet c.a. vloeit voort dat de gemeente haar financieringsbeleid transparant dient te formuleren, uit te voeren en te verantwoorden. De taak van de toezichthouder is aanvullend, maar wel gebaseerd op een zelfstandige verantwoordelijkheid van de toezichthouder. De uitvoering van de Wet fido is in de praktijk voortdurend in ontwikkeling. Dit geldt vooral voor het uitzetten van overtollige middelen. Door financiële en andere instellingen worden steeds nieuwe financiële instrumenten op de markt gebracht, waarbij gelet op de in de Wet fido gestelde beperkingen veelal de randen van de wet worden opgezocht, zo niet worden overschreden. De Wet fido is op 1 januari 2001 in werking getreden en een evaluatie staat gepland voor Op dit moment is nog niet bekend welke onderwerpen geëvalueerd zullen worden. De verwachting is dat de praktische uitvoerbaarheid van de wettelijke bepalingen in ogenschouw wordt genomen. Te denken valt aan het uitzetten van middelen bij financiële instellingen zonder rating met minimaal een met een A-rating vergelijkbare kredietwaardigheid en aan de werking van de renterisiconorm. De doelstellingen van de Wet fido zijn vertaald in enkele instrumenten en normen waar een gemeente mee moet werken. De toezichthouder heeft hier ook een taak in en ontvangt daarvoor minimaal de volgende informatie: - Het financieringsstatuut, dat onderdeel uitmaakt van de verordening op grond van artikel 212 GW. - De financieringsparagraaf in de begroting, inclusief een meerjarige liquiditeitsbegroting. - De financieringsparagraaf in het jaarverslag bij de jaarstukken. - Informatie ten behoeve van (de berekening van) de kasgeldlimiet, de nettovlottende schuld, de renterisiconorm en de stand van de vaste schuld. 20 Deze verplichtingen zijn nader uitgewerkt in de Uitvoeringsregeling financiering decentrale overheden. Een algemeen uitgangspunt bij het uitzetten van overtollige middelen is dat deze zoveel mogelijk naar voren komen uit de, op basis van de normale bedrijfsvoering opgestelde, liquiditeitsbegroting. Bij toekomstige behoefte aan liquide middelen worden in beginsel beschikbare overtollige middelen aangesproken in plaats van hiervoor een beroep op de geld- en/of kapitaalmarkt te doen. In dit onderdeel van het toezichtkader wordt ingegaan op de kwalitatieve en kwantitatieve criteria die de Wet fido onderscheidt. Bij de kwalitatieve criteria is het uitgangspunt dat het aangaan van leningen, uitzettingen en het verstrekken van garanties uitsluitend zijn toegestaan voor de uitoefening van de publieke taak. Dit wordt verder besproken in 3.2. Voorzover echter sprake is van overtollige middelen (middelen die op enig moment niet direct voor de publieke taak behoeven te worden ingezet) mogen deze middelen ook anders dan voor de publieke taak worden uitgezet, mits dit op een prudente wijze geschiedt en niet gericht is op het genereren van inkomen door het lopen van overmatig risico. Prudent beheer wordt nader besproken in Artikel 8 Wet fido. 15

15 De kwantitatieve criteria betreffen de kasgeldlimiet voor de netto vlottende schuld en de renterisiconorm voor de vaste schuld. Beide criteria worden verder besproken in respectievelijk 3.4 en 3.5. Op basis van de betreffende Uitvoeringsregeling financiering decentrale overheden is het mogelijk om ondubbelzinnig vast te stellen of een gemeente binnen deze normen is gebleven. 3.2 Publieke Taak Het besluit om te bepalen wat een publieke taak is, wordt in beginsel overgelaten aan de gemeente zelf. Hierbij dient wel gemotiveerd en onderbouwd te worden wat de overwegingen zijn om een taak als publiek te beschouwen. Deze motivering moet voldoende transparant zijn, opdat dit getoetst kan worden door de gemeenteraad en vervolgens (marginaal) door de toezichthouder. In dit verband is het van belang om een onderscheid te maken tussen de regels op grond van artikel 2, tweede lid Wet fido, ten aanzien van het uitzetten van overtollige middelen en eventuele deelnemingen uit hoofde van de uitvoering van de publieke taak/het openbaar belang. 21 Met andere woorden er dient een onderscheid gemaakt te worden tussen het (tijdelijk) uitzetten van overtollige gelden in het kader van de treasury-activiteiten en het eventueel inzetten van bepaalde financiële instrumenten, zoals leningen en deelnemingen uit hoofde van de publieke taak. In het eerste geval is de regel dat uitzettingen in de vorm van aandelen niet zijn toegestaan en in het tweede geval onder voorwaarden (o.a. toetsing van de motivering, bijvoorbeeld dat een actieve houding als aandeelhouder wordt beoogd) wel. Uitzettingen in het kader van de publieke taak vinden per definitie niet plaats in het kader van de treasury-functie; de kwalitatieve criteria van de Wet fido met betrekking tot uitzettingen zijn daarop niet van toepassing. Een aantal voorbeelden van uitzettingen in het kader van de publieke taak zijn; leningen aan sportverenigingen, theaters en dergelijke en sociale kredietverlening door gemeentelijke kredietbanken; om het publieke karakter te waarborgen is de doelgroep van deze banken, namelijk de groep die niet makkelijk toegang heeft tot het reguliere bankwezen, nader omschreven als de groep met een inkomen tot 130% van het wettelijk minimumloon. 3.3 Prudent beheer Voor de uitzettingen en derivaten zijn kwalitatieve criteria geëxpliciteerd (in de Regeling uitzettingen en derivaten decentrale overheden). Deze betreffen: - Eisen aan de tegenpartij bij uitzettingen. - Eisen aan de te hanteren financiële instrumenten. Hierbij wordt opgemerkt dat derivaten alleen zijn toegestaan voor het beperken van de risico s. Derivaten die zijn gebaseerd op uitzettingen bij niet-financiële instellingen zijn in geen enkele vorm toegestaan. Daarbij geldt dat naarmate de uitzetting een langere looptijd heeft, ook de rating van de tegenpartij hoger zal moeten zijn. 21 Artikel 160 GW en artikel 2, eerste lid van de Wet Fido 16

16 3.3.1 Eisen aan de tegenpartij bij uitzettingen Uitgangspunt voor de toezichthouder is dat middelen worden uitgezet/derivaten worden aangeschaft bij: - Financiële instellingen 22 met minimaal een A-rating - Instellingen met een 0%-solvabiliteitseis - Financiële instellingen zonder rating met minimaal een met een A-rating vergelijkbare kredietwaardigheid. 23 Het beleidskader voor contracten met deze financiële instellingen zonder rating zal duidelijk in het financieringsstatuut moeten zijn vastgelegd en onderbouwd in de begroting en het jaarverslag. In de praktijk blijkt echter dat het nagenoeg onmogelijk is om aan te tonen, dat de kredietwaardigheid van een instelling van dien aard is dat deze vergelijkbaar is met een A-rating. De verantwoordelijkheid voor de (transparante) onderbouwing van de keuze voor een financiële instelling zonder rating ligt bij de gemeente zelf. Verder dient aandacht te worden besteed aan de ontwikkeling van de kredietwaardigheid van vooral financiële instellingen zonder rating, zodat waar nodig maatregelen kunnen worden genomen. Ook van de tegenpartijen met minimaal een A-rating is het zinvol om de ontwikkeling van de rating bij te houden, zodat een eventueel vervallen van de noodzakelijke rating tijdig wordt gesignaleerd (waardoor posities kunnen worden aangepast er van uitgaande dat het afgesloten contract in die mogelijkheid voorziet) Eisen aan de te hanteren financiële instrumenten Ten aanzien van de te hanteren financiële instrumenten gelden op basis van de Regeling uitzettingen en derivaten decentrale overheden, 24 criteria van hoofdsomgarantie (per eind van de looptijd) en vastrentende waarden. Tevens geldt voor uitzettingen (evenals voor aangetrokken en gegarandeerde leningen) dat deze luiden in Euro s en dat de hoofdsom niet is geïndexeerd. Dit is geregeld in het Besluit leningvoorwaarden decentrale overheden. 25 Zoals eerder opgemerkt mogen bij het uitzetten van (tijdelijke) overtollige middelen in het kader van de treasuryfunctie, geen aandelen worden verworven. Verder mogen derivaten op grond van de in de vorige alinea genoemde Regeling uitsluitend worden aangewend om financiële risico s te beperken. De looptijden van de (tijdelijke) uitzettingen in het kader van de treasuryfunctie (en de daarbij gehanteerde financiële instrumenten) behoren zoveel mogelijk gekoppeld te zijn aan de liquiditeitsbehoefte. Bij dergelijke uitzettingen behoort tevens een expliciete einddatum te worden overeengekomen, omdat anders niet kan worden voldaan aan het criterium van de hoofdsomgarantie aan het einde van de looptijd. Een gemeente moet in voorkomende gevallen de financiële risico s die gepaard gaan met uitzettingen in de begroting in beeld brengen. 22 Instellingen die onder toezicht staan, zoals genoemd in artikel 1 in de regeling uitzettingen en derivaten decentrale overheden. 23 Zie artikel 2 van de regeling uitzettingen en derivaten decentrale overheden. 24 Regeling op basis van artikel 2, tweede lid van de Wet fido. 25 Besluit op basis van artikel 2, derde lid van de Wet fido. 17

17 3.4 Kasgeldlimiet De kwantitatieve norm voor de netto vlottende schuld is de kasgeldlimiet. De kasgeldlimiet is gekoppeld aan het begrotingstotaal. Het begrotingstotaal wil zeggen de totale lasten op de begroting inclusief de vastgestelde begrotingswijzigingen, die door de gemeenteraad tegelijkertijd bij de begrotingsbehandeling zijn vastgesteld. Essentieel voor het toezicht is dat de toezichthouder de noodzakelijke informatie op tijd ontvangt. Voor de kasgeldlimietkwartaalrapportage 26 wordt inzending voor het einde van ieder kwartaal verlangd. Als een gemeente verwacht gedurende een bepaalde periode de kasgeldlimiet te gaan overschrijden, dan kan de gemeente schriftelijk ontheffing bij de toezichthouder vragen. In deze ontheffingsaanvraag moet de gemeente een onderbouwing van de noodzaak, het incidentele karakter van de overschrijding en het bedrag van de ontheffing aangeven. Bij voorkeur dient de gemeente de aanvraag in vóór aanvang van de periode. De toezichthouder kan de ontheffing voor een periode van maximaal twee kwartalen verlenen en er voorschriften en beperkingen aan verbinden. De toezichthouder bekijkt of de gemeente met de netto vlottende schuld binnen de kasgeldlimiet blijft. Bij niet inzenden kan de toezichthouder niet anders dan veronderstellen dat de kasgeldlimiet wordt overschreden. Bij overschrijding van de kasgeldlimiet past de toezichthouder de bepalingen in artikel 4 Wet Fido toe. Dit houdt een oplopend toezichtregime in. Na de eerste overschrijding kan de toezichthouder dit melden en overleg vragen. Ingeval van overschrijding gedurende twee opeenvolgende kwartalen geeft de toezichthouder een aanwijzing om maatregelen te treffen. Bij een overschrijding gedurende drie opeenvolgende kwartalen kan de toezichthouder voorafgaand toezicht instellen op het aangaan van nieuwe korte geldleningen en is de gemeente verplicht een plan op te stellen om de overschrijding teniet te doen. Het plan behoeft de goedkeuring van de toezichthouder. 3.5 Renterisiconorm De kwantitatieve norm voor de vaste schuld is de renterisiconorm. Voor de renterisiconorm is in de uitvoeringsregeling aangegeven dat inzending samen met het jaarverslag plaatsvindt, maar dat tevens een prognose wordt gegeven in de financieringsparagraaf in de begroting. Ook voor een verwachte overschrijding van de renterisiconorm kan een gemeente bij de toezichthouder een aanvraag voor ontheffing indienen. In deze aanvraag geeft de gemeente de onderbouwing van de noodzaak van de ontheffing, het incidentele karakter van de overschrijding en het bedrag van de ontheffing aan. Bij voorkeur wordt de aanvraag ingediend vóórdat de overschrijding optreedt. De toezichthouder zal bij verlening van de ontheffing mede de financiële positie in ogenschouw nemen. Hij zal geen ontheffing verlenen, indien de financiële positie van de gemeente een groter renterisico dan de norm niet toelaat. Aan de ontheffing kunnen voorschriften en beperkingen worden verbonden. Bij (dreigende) overschrijding van de renterisiconorm start de toezichthouder overleg met de gemeente. Vervolgens kan de toezichthouder een aanwijzing geven om de overschrijding teniet te doen en tenslotte kan de toezichthouder besluiten dat besluiten voor het aangaan van nieuwe vaste geldleningen zijn goedkeuring behoeven. 26 Opgave van het laatst berekende gemiddelde netto-vlottende schuld en de kasgeldlimiet voor het betreffende kalenderjaar. 18

18 Als een gemeente de noodzakelijke informatie over de renterisiconorm niet opneemt in het jaarverslag en in de financieringsparagraaf bij de begroting dan zal de toezichthouder de gemeente daarop schriftelijk aanspreken. 3.6 Treasurystatuut en treasuryparagraaf 27 De toezichthouder gaat na of een gemeente een treasurystatuut 28 heeft vastgesteld. Verder toetst de toezichthouder de inhoud van het treasurystatuut. De toetspunten zijn in bijlage 3.4 beschreven. Bij zijn toets let de toezichthouder onder meer op de volledigheid en kwaliteit van het treasurystatuut. Bij de kwaliteit spelen bijvoorbeeld de transparantie en actualiteit. De toezichthouder zal voor het vormen van een oordeel over het treasurystatuut gebruikmaken van de handreiking Treasury van 24 februari 2000 van BZK. De toezichthouder zal zijn oordeel over de werking van het treasurystatuut mede baseren op de visie van de accountant in het kader van de controle. Op grond van artikel 186 GW 29 dient de begroting en het jaarverslag een paragraaf over de financiering te bevatten. Volgens artikel 13 BBV dient de financieringsparagraaf bij de begroting tenminste de beleidsvoornemens ten aanzien van het risicobeheer van de financieringsportefeuille te bevatten. Volgens de artikelsgewijze toelichting moet dit onderdeel een samenvatting geven van het (verwachte) risicoprofiel. Onder risico s worden verstaan zowel renterisico s als kredietrisico s, liquiditeitsrisico s, koersrisico s, debiteurenrisico s en valutarisico s. 30 De financieringsparagraaf moet ingaan op de eisen die de Wet fido stelt. Dat betekent dat uit de financieringsparagraaf moet blijken dat de uitvoering van de financieringsfunctie uitsluitend de publieke taak dient, dat het beheer prudent is en dat aan kasgeldlimiet en renterisiconorm wordt voldaan. Naast deze kern van de financieringsparagraaf, ligt het in de rede dat - afhankelijk van het gewicht van en de ontwikkelingen in de financieringsfunctie - in de financieringsparagraaf ook andere onderdelen zijn opgenomen. Voor de hand liggende onderwerpen zijn: interne en externe ontwikkelingen die invloed hebben op de financieringsfunctie, beleidsvoornemens voor de financiering (financieringspositie, leningenportefeuille, uitzettingen, relatiebeheer, kasbeheer), relevante ontwikkelingen in en beleidsvoornemens voor de (administratieve organisatie) van de financieringsfunctie evenals relevante ontwikkelingen in de informatievoorziening voor de financieringsfunctie. Volgens artikel 26 BBV dient in de financieringsparagraaf bij het jaarverslag verantwoording te worden afgelegd over de realisatie van de beleidsvoornemens die zijn opgenomen in de financieringsparagraaf bij de begroting. Voor de inhoud van deze paragraaf geldt hetzelfde als voor de inhoud van de financieringsparagraaf bij de begroting. Dat impliceert dat de onderwerpen die in de financieringsparagraaf bij de begroting zijn opgenomen, één op één in de financieringsparagraaf bij het jaarverslag moeten terugkomen. 27 In de praktijk komt wel de aanduiding treasuryparagraaf voor. De formele regelgeving (GW, Wet fido, BBV e.d.) spreekt echter van de financieringsparagraaf. 28 Onderdeel van de verordening ex. artikel 212 GW. 29 Uitgewerkt in artikel 9 lid 2 resp. art 26 BBV. 30 Voor risico s die kwantificeerbaar zijn, dienen voorzieningen te zijn gevormd. De overige risico s dienen opgenomen te worden in de paragraaf weerstandsvermogen. 19

19 4. Deelnemingen 4.1 Algemeen Er blijkt meer en meer de behoefte te bestaan om taken niet via de publiekrechtelijke weg, maar via de privaatrechtelijke weg te regelen. De toetsing van oprichtings- en deelnemingsbesluiten op grond van artikel 160 GW krijgt hierdoor een hernieuwde en geïntensiveerde aandacht. Indien een gemeente taken laat uitvoeren door privaatrechtelijke rechtspersonen waarin zij deelneemt, dan is er sprake van verminderde invloed. Voor privaatrechtelijke rechtspersonen gelden immers andere spelregels: zij zijn verantwoording schuldig aan andere organen. In het kader van de tweewegenleer is de gemeente vrij te bepalen welke weg, de privaatof de publiekrechtelijke, zij wil volgen bij het realiseren van haar beleid. De GW bevat de criteria voor de privaatrechtelijke weg ter zake. Het gebruik van privaatrechtelijke bevoegdheden is alleen toegestaan indien daarmee niet de onderliggende publiekrechtelijke regeling op onaanvaardbare wijze wordt doorkruist. Daarbij zijn, tegen de achtergrond van geschreven en ongeschreven regels van publiek recht, van belang; inhoud en strekking van de publiekrechtelijke regeling en de wijze waarop en de mate waarin daarin de belangen van burgers worden beschermd. Verder is van belang of de overheid een vergelijkbaar resultaat kan bereiken door de publiekrechtelijke regeling te gebruiken. Indien dat namelijk het geval is, dan is dat een belangrijke aanwijzing dat voor de publiekrechtelijke weg gekozen moet worden. Deze weg dient gekozen te worden, omdat deze meer aandacht heeft voor de democratische controle en verantwoording, waardoor het overheidshandelen een grotere mate van transparantie kent. De GW is gewijzigd door de invoering van het dualisme. 31 Dit heeft gevolgen voor de oprichtings- en deelnemingsbesluiten. Het college van B&W neemt de deelnemingsbesluiten en niet de gemeenteraad. De gemeenteraad wordt wel van tevoren op de hoogte gesteld van het conceptbesluit. De gemeenteraad krijgt op deze manier de gelegenheid om op- en aanmerkingen te maken, die eventueel in het definitieve besluit meegenomen kunnen worden (voorhangprocedure). De GW gaat uit van preventief toezicht door de toezichthouder op het oprichten van en deelnemen in privaatrechtelijke rechtsvormen en in het aanbrengen van essentiële wijzigingen daarin, die het karakter (de doelstelling) van de oorspronkelijke deelneming veranderen. Onder essentiële wijziging wordt sinds de inwerkingtreding van de Wet fido tevens verstaan uitbreiding van het aandelenkapitaal, aangezien aandelenverwerving uit treasury-oogpunt niet is toegestaan. Het uitgangspunt van publieke behartiging van openbare belangen weegt zwaar. Er moet op worden toegezien dat het uitvoeren van de overheidstaak op voldoende democratische, controleerbare wijze geschiedt en deze niet te zeer versnipperd wordt over verschillende privaatrechtelijke rechtspersonen, waarvoor geen publieke verantwoordingplicht geldt. De toezichthouder dient ter waarborging van een doelmatig en democratisch gemeentebestuur. 31 De GW is 7 maart 2002 gewijzigd. 20