Toespraak president Maarten Feteris bij afscheid Donner, vicepresident Raad van State, 30 oktober 2018

Transcriptie

1 Toespraak president Maarten Feteris bij afscheid Donner, vicepresident Raad van State, 30 oktober 2018 Het afscheid van Piet Hein Donner is een goede aanleiding om stil te staan bij de onderlinge verhoudingen tussen de Raad van State en de Hoge Raad. Verhoudingen die voor een buitenstaander niet altijd even zichtbaar zijn. In de wet is hierover ook bitter weinig te vinden. Maar zoals wel vaker het geval is bij staatsrechtelijke verhoudingen, is naast de wettelijke regeling vooral de praktijk van belang, en bovenal de mentaliteit waarmee daaraan door de betrokkenen invulling wordt gegeven. Zichtbaar is wel dat de vicepresident van de Raad van State en de president van de Hoge Raad soms door de wet bijeen worden gebracht in het kader van benoemingsprocedures. Dat gebeurt bijvoorbeeld bij benoeming van de Nationale Ombudsman en van toezichthouders op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten. De contacten die ik daarbij met Piet Hein heb gehad waren boeiend en leerzaam. Deze benoemingsadviescommissies betroffen samenwerking tussen leidinggevenden van de beide raden op persoonlijke titel. Belangrijker nog is de samenwerking tussen de raden zelf, de Hoge Raad en de Raad van State. Op het gebied van de wetgevingsadvisering is de samenwerking beperkt. De Hoge Raad geeft niet veel wetgevingsadviezen. Dat gebeurt praktisch alleen op het gebied van de rechterlijke organisatie en het

2 procesrecht, en op die beperkte gebieden is de advisering van de kant van de Hoge Raad terughoudend. Er wordt alleen geadviseerd alleen als het ons door de minister verzocht wordt. En in dat geval adviseert niet de Hoge Raad in zijn geheel, als college, maar alleen de president en de procureur-generaal, zodat de Hoge Raad als rechter nog meer de handen vrij heeft bij latere uitleg van die wet. Die adviezen geven wij naar aanleiding van conceptwetsvoorstellen, consultatiedocumenten. Dat gebeurt in een stadium voordat de Raad van State om advies wordt gevraagd. Wel komt het soms voor dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een verzoek om advies krijgt over een concept wetsvoorstel op het gebied van het bestuursprocesrecht. Als ook aan de president van de Hoge Raad en de PG om advies is gevraagd, hebben wij daarover contact met de Afdeling bestuursrechtspraak. Je hoeft het niet over alles eens te zijn, maar als twee hoogste rechters diametraal tegenoverstelde adviezen over een voorgestelde wettekst uitbrengen, komt dat het gezag van ieder van hen en daarmee ook van de rechtspraak als geheel niet ten goede. Dat tegenovergestelde opvattingen van beide colleges vermeden moeten worden, geldt in versterkte mate wanneer het gaat om uitleg van regels die door hen beiden als hoogste rechters toegepast moeten worden. Een verschil in rechtspraak daarover, rechtsonenigheid tussen hoogste rechters, doet ook afbreuk aan het gezag van de wet, en maakt de situatie onzekerder en ingewikkelder. Dat geldt voor rechtzoekenden, rechtshulpverleners en ook voor lagere rechters. En toch gebeurde het: na de invoering in 1994 van de Algemene wet

3 bestuursrecht de Awb - bleken er op allerlei punten verschillen in uitleg van die wet te bestaan tussen de Raad van State, de Hoge Raad en ook andere hoogste bestuursrechters in Nederland, de CRvB en het CBb. Decennialang zijn er plannen geweest voor wetswijzigingen die hiervoor een institutionele oplossing zouden moeten bieden. Bijvoorbeeld door de aanwijzing van één hoogste rechter, of door aan de ene hoogste rechter de verplichting op te leggen om zgn. prejudiciële vragen te stellen aan de andere. Over die varianten valt veel te zeggen, maar in ieder geval kunnen we constateren dat er al die jaren, en ook nu, geen politieke steun was en is voor vergaande institutionele ingrepen in de hoogste bestuursrechtspraak. Toch is uniformiteit van rechtspraak op dit gebied bijzonder wenselijk. Bij gebreke van een wettelijke regeling daarover zal die eenheid vooral moeten komen via onderlinge toenadering. Ik zie dat ook als een gezamenlijke maatschappelijke verantwoordelijkheid van de hoogste rechters. En op dat gebied is er de laatste 10 jaar veel gegroeid. Voor die tijd was er ook al wel enige afstemming tussen de rechtspraak van de Hoge Raad en de Raad van State. Traditioneel was één lid van de Hoge Raad ook staatsraad in buitengewone dienst. En tweemaal per jaar werd er over deze onderwerpen gesproken door de voorzitters van de hoogste bestuursrechtelijke colleges. Maar dat gebeurde toch vanuit een zekere gereserveerdheid tegenover elkaar. Vanuit de Raad van State hoorde je wel het argument dat die Raad in de Grondwet eerder wordt genoemd dan de Hoge Raad, en ook eerder in de historie was opgericht dan de Hoge Raad en diens voorlopers. Het gevoel leefde bij sommige

4 staatsraden dat de Awb toch vooral een wet van hun Raad was. Bij sommige leden van de Hoge Raad leefde toen het gevoel dat de Raad van State te politiek was bemenst, en dat de leden van de Hoge Raad betere juristen zouden zijn. Voor vruchtbare contacten zijn zulke gevoelens natuurlijk funest, zeker als ze ook nog worden geuit. De afgelopen 10 jaar, en voor een groot deel in de periode van Piet- Hein Donner als vicepresident, heeft er een belangrijke ontwikkeling plaatsgevonden naar veel meer onderlinge contacten en afstemming tussen de Hoge Raad en de Raad van State. Dit werd gesteund door een onderstroom van professionele en persoonlijke waardering voor elkaar. Ik draag, waar dat nog nodig lijkt, altijd uit dat in de Afdeling bestuursrechtspraak nauwelijks ex-politici werkzaam zijn, dat ik ook van binnenuit nooit enig signaal heb gekregen van politieke beïnvloeding van de uitspraken van deze Afdeling of van pogingen daartoe, en dat de staatsraden bij de Afdeling hele goede rechters zijn. Ik kan dat op basis van een vrij brede ervaring zeggen. Ondertussen zijn er namelijk meer raadsheren in de Hoge Raad benoemd tot staatsraad in buitengewone dienst, staatsraad ibd zoals dat ook wel heet. Uit elke kamer van de Hoge Raad is er nu minstens één raadsheer die als staatsraad ibd deelneemt aan de rechtspraak van de Raad van State. Ik was zelf de eerste vanuit de belastingkamer, de kamer die het meeste te maken krijgt met het bestuursrecht. Deelname aan elkaars rechtspraak heeft voor een goede afstemming duidelijk voordelen: het leidt tot intensievere contacten en uitwisseling van inzichten, je ziet van binnenuit ontwikkelingen ook eerder aankomen. Rechtspraak over

5 principiële zaken door gemengd gestelde kamers, geeft ook een signaal naar buiten dat onderlinge afstemming plaatsvindt. Maar het allerbelangrijkste voor een goede afstemming van rechtspraak is de vereiste culturele en mentale onderstroom in de betrokken colleges. Succesvolle afstemming komt alleen tot stand als het besef leeft dat rechtseenheid tussen de colleges een bijzondere waarde heeft, ook als het daarvoor nodig is om eigen standpunten en posities prijs te geven. Een besef dat leidt tot bereidheid om beslissingen tevoren af te stemmen met andere hoogste bestuursrechters, daarover in gesprek te gaan en waar nodig eigen oordelen of voorlopige oordelen bij te stellen. Deze afstemming met deskundigen die hun eigen ervaringen en inzichten op andere gebieden meebrengen, is verrijkend voor de betrokkenen en kan uiteindelijk ook tot inhoudelijk betere beslissingen leiden. De afstemming vindt plaats via de Commissie rechtseenheid bestuursrecht van de vier hoogste bestuursrechtelijke colleges, een gezelschap van rechters dat iedere zes weken bij elkaar komt. De deelnemers zijn vakmensen die affiniteit hebben met de problematiek van de Awb. De bestaande verschillen in rechtspraak zijn dankzij voorstellen van deze Commissie inmiddels voor het grootste deel weggewerkt. Het overleg vindt nu vooral plaats om te voorkomen dat opnieuw verschillen ontstaan bij nieuwe bestuursrechtelijke vragen die op ons afkomen.

6 Het bestaan van deze afstemmingsmechanismen is niet geheim, in de literatuur is er ook bij herhaling naar verwezen. Wat openheid naar de buitenwereld betreft, wil ik daaraan toevoegen dat het nuttig kan zijn als bij grote rechtsvormende of rechtseenheid brengende beslissingen van een hoogste rechter, niet alleen partijen maar ook anderen de gelegenheid krijgen om hun visie aan de rechter kenbaar te maken en hem te wijzen op mogelijke gevolgen van deze of gene interpretatie. Zulke breed bedoelde beslissingen van de hoogste rechter gaan immers niet alleen partijen aan, maar vele andere mensen en instellingen, duizenden misschien wel tienduizenden die met eenzelfde kwestie te maken krijgen. In sommige andere landen kent men al de figuur van de amicus curiae, de vriend van het gerecht, die de rechter in een lopende procedure kan voorlichten als deze een principiële beslissing moet gaan nemen. De Nederlandse wet kent die mogelijkheid al voor rechtsvormende beslissingen die de Hoge Raad neemt via de beantwoording van zgn. prejudiciële vragen van rechtbanken of gerechtshoven. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is begonnen om een vergelijkbare vorm van inspraak bij wege van experiment toe te passen in enkele gewone hogerberoepsprocedures waarin een belangrijke bestuursrechtelijke vraag moest worden beantwoord. Het experiment blijkt door de betrokkenen positief te worden gewaardeerd. Omdat het karakter van een proces en de positie van partijen daardoor wordt beïnvloed, zou het wel goed zijn als er op korte termijn een specifieke wettelijke grondslag wordt geboden voor dergelijke inspraak van buitenstaanders bij de hoogste bestuursrechters.

7 Door de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak is onlangs voor een dergelijke wetswijziging gepleit bij de Minister, gezamenlijk met de voorzitters van de andere hoogste bestuursrechtelijke colleges. Een uitgewerkt voorstel is trouwens te vinden in het advies over rechtseenheid in het bestuursrecht van de Commissie Scheltema uit Dit advies bevat nog een ander element, en dat raakt de verhouding tussen de Hoge Raad en de Raad van State. Terwijl steeds meer leden van de Hoge Raad zijn gaan deelnemen aan rechtspraak van de Raad van State, is het omgekeerde onder de huidige wetgeving nog niet mogelijk. De voorganger van Piet Hein, Herman Tjeenk Willink, had graag gezien dat ook die laatste mogelijkheid zou worden opengesteld, zodat ook leden van de Raad van State in een plaatsvervangende functie in het belang van de rechtseenheid zouden kunnen deelnemen aan de rechtspraak van de Hoge Raad. Hij zei dat dit voor hem het mooiste afscheidscadeau zou zijn. Het is nog steeds niet zo ver, helaas want ik had graag gezien dat een dergelijk cadeau nu aan Piet Hein aangeboden had kunnen worden bij zijn afscheid. Maar de wet staat het nog steeds niet toe. Het kwam er dicht in de buurt in het kader van het voorstel voor een Wet organisatie hoogste bestuursrechtspraak. De Commissie Scheltema had in 2016 een hiertoe strekkend advies gegeven en het vorige kabinet had het voornemen dit advies over te nemen, maar door de intrekking van het wetsvoorstel is dat voornemen in de lucht komen te hangen. Ook zonder institutionele herzieningen in de hoogste bestuursrechtspraak, zou het echter goed zijn om de wet zodanig aan te passen dat deze wederzijdse benoemingen in het belang van de rechtseenheid mogelijk worden. De verhouding tussen Hoge Raad en Raad van State wordt hierdoor immers niet institutioneel gewijzigd. De mogelijkheid van gemengd samengestelde kamers bestaat al, en wordt regelmatig benut, zij het alleen in kamers bij de Raad van State. Deze door beide Raden

8 gewenste wetswijziging zou alleen tot gevolg hebben dat die mogelijkheid tot samenwerking voortaan wederkerig kan zijn. Het zou mooi zijn als bij mijn afscheid als president van de Hoge Raad, over twee jaar, het zover is en ik dit dan met Thom de Graaf, de opvolger van Piet Hein Donner, zal kunnen vieren. Tot slot wil ik nog melding maken van samenwerking tussen Hoge Raad en Raad van State op een heel ander gebied, nl. dat van de muziek. Al vele jaren bestaan er gezamenlijke muziekuitvoeringen waar leden van beide raden en hun partners voor de muziek zorgen, klassiek, wereld en ook modern. Piet Hein, met de goede verhoudingen tussen beide Raden prijs jij je denk ik evenzeer gelukkig. Je was er rechtstreeks bij betrokken in benoemingsadviescommissies, ook op muzikaal gebied als gastheer van verschillende gezamenlijke uitvoeringen. De laatste gezamenlijke uitvoering was in juni van dit jaar. Met een meerstemming koor van de Hoge Raad hebben we toen een door mij geschreven afscheidsrapsodie voor Piet Hein uitgevoerd, hier in de Gotische zaal. Willem van Schendel, de voorzitter van de strafkamer van de Hoge Raad had de tekst ervoor geschreven. Naast alle muziek was er natuurlijk vooral de toenadering op het gebied van de rechtspraak. Die ontwikkeling heb je op grotere gepaste afstand gevolgd, maar naar mijn stellige indruk evenzeer met instemming. Piet Hein, ik kom tot een afronding en dank je van harte voor die samenwerking en voor jouw steun daarvoor, en ben ervan overtuigd dat de cultuur van goede verhoudingen inmiddels zozeer wortel heeft

9 geschoten dat die ook na jouw vertrek onverminderd zal worden voortgezet.