Bestuurlijke bruikbaarheid van een roetindicator

Transcriptie

1 Bestuurlijke bruikbaarheid van een roetindicator Kansen en beperkingen van een nieuw instrumentarium om gezondheidseffecten van roet (EC) te berekenen Mariska van der Sluis, Bestuurskunde, Erasmus Universiteit Rotterdam M.m.v.: Ingrid Walda (GGD Rotterdam-Rijnmond) Sef van den Elshout (DCMR Milieudienst Rotterdam)

2 Dit onderzoek is uitgevoerd in opdracht van de GGD Rotterdam-Rijnmond, DCMR Milieudienst Rijnmond, het Ministerie van Infrastructuur en Milieu, GGD Amsterdam en Programmabureau Luchtkwaliteit Amsterdam. Het is financieel mogelijk gemaakt door bijdragen van de Academische Werkplaats Milieu en Gezondheid, de Provincie Zuid- Holland en het Ministerie van Infrastructuur en Milieu. November 2012, Erasmus Universiteit Rotterdam Faculteit der Sociale Wetenschappen Opleiding Bestuurskunde Burgemeester Oudlaan PA Rotterdam Copyright 2012 by Erasmus University Rotterdam No part of this report may be reproduced in any form by print, photo print, microfilm or any other means, without written permission from the copyright holder.

3 Bestuurlijke bruikbaarheid van een roetindicator Kansen en beperkingen van een nieuw instrumentarium om gezondheidseffecten van roet (EC) te berekenen Mariska van der Sluis, Bestuurskunde, Erasmus Universiteit Rotterdam M.m.v.: Ingrid Walda (GGD Rotterdam-Rijnmond) Sef van den Elshout (DCMR Milieudienst Rotterdam) Bestuurlijke bruikbaarheid van een roetindicator 2

4 Bestuurlijke bruikbaarheid van een roetindicator 3

5 Inhoudsopgave I Voorwoord 5 II Samenvatting 7 1 Inleiding 11 2 Hypotheses en onderzoeksdoelen 14 3 Plan van aanpak De roetindicator Selectie van steden en geïnterviewden Wetenschappelijke methodiek Begeleidingscommissie 20 4 De bruikbaarheid van de indicator volgens bestuur en beleid Algemeen oordeel over de indicator Legenda en kleurstelling Berekende roetconcentraties Gekozen scenario s Doorrekenen naar levensverwachting Keuze weergave lokale bijdrage wegverkeer Conclusie 28 5 De indicator in relatie tot de bestuurlijke context Inleiding Besluitvorming: vaak grillig en complex Kennis in besluitvorming Over ambities en referentiekaders De ambitie te voldoen aan de verwachtingen die de EU aan Nederland stelt Ambitie lokale overheden voorbij de norm getemperd door focus rijk Geen norm maakt onzeker en minder ambitieus Conclusie 35 6 Conclusies en discussie Inleiding Oordeel over het instrumentarium Bestuurlijke afwegingen Verschillen in houding en mening Eindconclusie Discussie 44 7 Aanbevelingen 46 8 Literatuur 50 9 Bijlagen 55 Bestuurlijke bruikbaarheid van een roetindicator 4

6 I Voorwoord Aanleiding voor het project Bestuurlijke bruikbaarheid van de roetindicator vormde de toename van kennis over roet. Sinds 2011 is er meer inzicht in de schadelijke gezondheidseffecten van roet in de lucht én is het technisch mogelijk de blootstelling aan roet in kaart te brengen via rekenmodellen. Deze nieuwe kennis maakt roet in potentie de beste indicator van gezondheidseffecten voor verkeersgerelateerde luchtverontreiniging. Op de landelijke roetconferentie op 5 oktober 2011 bleek dat niet alleen wetenschappers hierin mogelijkheden zagen, ook bestuurders waren erg geïnteresseerd. De initiatiefnemers van dit project - de DCMR Milieudienst Rijnmond en de GGD Rotterdam-Rijnmond 1 - zagen hierin een mogelijkheid om de bestuurlijke bruikbaarheid van de roetindicator te onderzoeken. Hun praktijkervaring was namelijk dat er vaak een discrepantie bestaat tussen de vragen van bestuurders en beleidsmedewerkers en hun eigen antwoord(mogelijkheden). De bestuurlijke wens is vaak dat informatie over de ernst van het milieuprobleem wordt aangeleverd die staat als een huis, en het relatieve belang van het ene onderwerp ten opzichte van een ander kan worden aangeven. In milieu-epidemiologische ogen bestaat dergelijke harde informatie niet en bovendien is de angst appels met peren te vergelijken groot. Een wetenschappelijk antwoord is altijd genuanceerd en zal nooit in termen zijn als zo is het en niet anders. Voor ons was het belangrijkste doel van dit project om te onderzoeken of de vertaalslag van abstracte microgrammen naar gezondheidseffecten, die met de roetindicator mogelijk is, in de bestuurlijke praktijk bruikbaar is en om te onderzoeken of dit helpt een brug te slaan tussen de werelden van de wetenschap en die van beleid. Via de uitvoering van dit onderzoek is een dialoog gestart, waarin wordt gezocht naar een manier om elkaar zo goed mogelijk te bedienen. Ook de Academische Werkplaats Milieu en Gezondheid zag hierin een reden om het project mede te financieren: De relevantie van dit onderwerp is zichtbaar in de lokale belangstelling van beleid en politiek, maar ook vanuit het wetenschappelijke veld. Het is een goed voorbeeld van samenwerking tussen praktijk en beleid. In korte tijd kan kennis lokaal toegepast worden voor lokale problematiek. Peter van den Hazel, coördinator Academische Werkplaats Milieu en Gezondheid Ook vanuit bestuurlijke hoek is het project als zinvol ervaren: In Rotterdam-Rijnmond geldt de dubbeldoelstelling: voortdurende economische ontwikkeling én bescherming van het milieu. De gezondheid van de inwoners staat daarin centraal. Ik hoop dat we de nieuwe kennis over roet kunnen benutten om de uitstoot verder terug te dringen. Erik van Heijningen, oud-gedeputeerde, oud-voorzitter DCMR Milieudienst Rijnmond 1 de andere GGD-en in Zuid Holland steunden dit initiatief Bestuurlijke bruikbaarheid van een roetindicator 5

7 Wij hopen dat dit project bijdraagt aan een toenaderingsproces, zowel interbestuurlijk als tussen wetenschap en bestuurspraktijk, waarbij men openstaat voor elkaars ideeën en ervaringen. En dat dit leidt tot het beter laten landen van gezondheidsvraagstukken in (lokaal) milieubeleid. De initiatiefnemers van het project, Sef van de Elshout, DCMR Milieudienst Rijnmond Ingrid Walda, GGD Rotterdam-Rijnmond Bestuurlijke bruikbaarheid van een roetindicator 6

8 II Samenvatting Dit onderzoek toont de bruikbaarheid van het instrumentarium de roetindicator en verschaft, meer in het algemeen, inzicht in de kansen en belemmeringen om gezondheid gerichter in beleid dat van invloed is op de luchtkwaliteit in ons land, mee te nemen. De indicator is een set kaarten die de lokale blootstelling aan (verkeersgerelateerde) luchtvervuiling, uitgedrukt in roet, en de bijbehorende gezondheidseffecten laten zien. We wilden speciaal weten hoe bestuurders en beleidsmakers, die zich in hun dagelijkse werkpraktijk bezig houden met luchtkwaliteitsbeleid, over de indicator oordelen en waren benieuwd welke kansen en mogelijke belemmeringen zij voor de implementatie van de indicator in de nabije toekomst zien. Beoordeling van luchtkwaliteit vindt nu veelal plaats in juridische zin. Er wordt gekeken naar NO₂ en PM₁₀ (fijn stof), de stoffen waar normen voor bestaan. Voor analyses van de gezondheidseffecten van luchtvervuiling door verkeer zijn beide stoffen minder geschikt. NO₂ is vooral een indicator voor verkeer en van verkeer afkomstige luchtvervuiling. Vanwege de normen voor NO₂ krijgt die stof veel aandacht, maar de indicator boet in aan betekenis, omdat de uitstoot van NO₂ door verkeer wordt beïnvloed door allerlei veranderende motortechnieken. Van PM₁₀ zijn gezondheidseffecten uitgebreid gedocumenteerd. PM₁₀ is echter een mengsel van allerlei meer en minder gezondheidsrelevante deeltjes waardoor het als gezondheidsmaat in verkeerssituaties niet handig is. De berekeningen van de gezondheidseffecten van verkeer komen met roet/ec hoger uit dan met fijn stof (PM₁₀). Het RR (relatief risico) per µg/m3 van roet/ec is circa tien maal hoger dan dat van PM₁₀ en in de verkeersbijdragen is de concentratie roet/ec circa de helft van die van PM₁₀. Netto is het gezondheidseffect van verkeersgerelateerde luchtvervuiling dus ongeveer vijf maal hoger wanneer het berekend wordt met EC dan met PM₁₀. Op basis van roet wordt dus een groter deel van de gevonden gezondheidseffecten toegeschreven aan verkeer dan op basis van PM₁₀. Andersom geldt dat de invloed van (lokaal) verkeer op de gezondheid op basis van PM10 werd onderschat en dus ook dat de winst, die met een ander plan of met een maatregel bereikt kan worden, onderschat wordt. Voor dit onderzoek stelden we ons de vraag: Onder welke voorwaarden is de roetindicator volgens bestuurders en beleidsmakers, die zich in hun werkpraktijk met luchtkwaliteit bezig houden, een bruikbaar instrument? Bestuurlijke bruikbaarheid van een roetindicator 7

9 Uit het onderzoek komt naar voren dat de informanten de indicator in hun dagelijkse werkpraktijk kunnen gebruiken. Het levert zinvolle informatie: het geeft goed weer waar de problemen met de luchtkwaliteit, in relatie tot de gezondheid, het grootst zijn. Het kan hen dus goed helpen bij de keuze van maatregelen en de verantwoording ervan. Als het gaat om ruimtelijke plannen, dan zien de informanten voor de indicator vooral een rol weggelegd bij de ontwikkeling van nieuwe ruimtelijke plannen. Er zijn wat de informanten betreft een aantal aanpassingen gewenst om de bruikbaarheid van de indicator verder te vergroten: 1) Een uitgebreidere ijking van berekende concentraties door uitbreiding van het roetmeetnet. 2) De achtergrondconcentraties van roet moeten in het instrumentarium worden meegenomen. 3) Sommige informanten gaven de voorkeur aan een aanpassing in de doorrekening van concentraties naar maanden winst/verlies van de levensverwachting. De reacties op het weergeven van het aantal maanden winst of verlies in de levensverwachting in de kaarten varieerde van extreem positief tot het advies om een doorrekening hooguit voor intern gebruik aan te wenden. De meerwaarde wordt door alle informanten gezien, maar meerdere geïnterviewden spraken de vrees uit dat verlies in maanden levensverwachting te absoluut zal worden uitgelegd. Bestuurlijke afwegingen Naast een oordeel over het instrumentarium zelf waren we ook benieuwd welke bestuurlijke afwegingen in de toekomst van invloed kunnen zijn op de implementatie van de roetindicator en, meer in het algemeen, het gerichter mee laten wegen van gezondheid in beleid dat van invloed is op de luchtkwaliteit. Al aangegeven is dat betrouwbaarheid en volledigheid van het instrumentarium een belangrijke voorwaarde is om met het instrumentarium te gaan werken. Echter, het instrument alleen, hoe goed ook, vormt geen garantie voor succes. Het referentiekader en de ambities van de partijen in het besluitvormingsproces spelen ook een belangrijke rol. Een belangrijke afweging die de ambitie van bestuurders en beleidsmakers mede bepaalt is de onzekerheid over eventuele consequenties wanneer wordt besloten om met de roetindicator te gaan werken. Ervaringen uit het verleden hebben ervoor gezorgd dat de informanten beslagen ten ijs willen komen, bijvoorbeeld als ze vragen krijgen over de betrouwbaarheid van het instrument. Een gedegen instrumentarium kan al veel onzekerheid wegnemen, al zullen onzekerheidsmarges altijd blijven bestaan. Het is daarom belangrijk dat er goed wordt gecommuniceerd over de waarde van de berekende informatie, ook al is er sprake van een onzekerheidsmarge. Dit kan heel goed gecombineerd worden met een uitgebreidere uitleg over de relevantie van roet voor de Bestuurlijke bruikbaarheid van een roetindicator 8

10 gezondheid, waarin ook een weging met andere factoren die de levensverwachting beïnvloeden, is meegenomen. Aan een dergelijke weging is grote behoefte, zo bleek uit de gesprekken. Norm Het ontbreken van een norm voor roet is een onzekerheid die de ambitie van bestuurders ook beïnvloedt. Zonder norm is het voor bestuurders lastiger om keuzes, bijvoorbeeld waarom een bepaalde maatregel om de luchtkwaliteit te verbeteren op een bepaalde plek wordt genomen en op een andere niet, te verantwoorden. Ook bestaat de vrees dat stringenter beleid in de eigen stad leidt tot een verminderde economische concurrentiepositie ten opzichte van andere steden. Daarom zien de informanten het liefst dat er een norm voor roet komt. Landelijk, maar het liefst Europees, omdat de concurrentiepositie natuurlijk niet alleen tussen steden, maar ook tussen landen speelt. Een norm voor roet is in de nabije toekomst niet waarschijnlijk. De roetindicator, met een doorrekening naar levensverwachting, kan een deel van de genoemde onzekerheden wegnemen. Met de roetindicator is het namelijk mogelijk om te laten zien waar meer gezondheidswinst te behalen is en kan het voor bestuurders dienen als een instrument om keuzes te verantwoorden. Wie beleid maakt doet dit om een verschil te kunnen maken. De informanten, doorgaans werkzaam op lokaal niveau, hebben aangeven soms best verder te willen kijken dan hun beleid gericht op normen en gezondheid centraler te willen stellen dan nu het geval is. Ze zien de inspanningen om aan de normen te voldoen echter voor een deel verdampen door recente maatregelen van het Rijk die de luchtkwaliteit in negatieve zin beïnvloeden. Zij hebben het gevoel dat het effect van de maatregelen die zij nemen teniet wordt gedaan door de maatregelen van het Rijk. Het gevolg hiervan is dat hun ambitie om luchtkwaliteitsbeleid te ontwikkelen dat verder gaat dan de gemaakte afspraken met het Rijk op dit moment in negatieve zin worden beïnvloed. Voor een succesvolle implementatie van de indicator, en voor het gerichter meenemen van gezondheid in beleid, is het van belang dat interbestuurlijk beleid dat van invloed is op de luchtkwaliteit, beter op elkaar wordt afgestemd. Weging risicofactoren De urgentie qua problematiek wordt op dit moment voor een groot deel bepaald door de regelgeving vanuit Europa. Het halen van de normen voor NO₂ in 2015 vergt de komende jaren waarschijnlijk nog een sterke beleidsfocus. De hoeveelheid tijd en middelen om daarnaast de focus op roet te richten lijkt, in elk geval tot 2015, beperkt. De urgentie van het probleem beter belichten kan mogelijk al voor 2015 voor een verschuiving van het beleid zorgen. De effecten van roet op de gezondheid kunnen beter naar voren worden gebracht wanneer, veel beter dan nu, het effect van een slechte luchtkwaliteit/roet op de gezondheid wordt gewogen met andere zaken die de Bestuurlijke bruikbaarheid van een roetindicator 9

11 gezondheid in negatieve zin beïnvloeden. Veel bestuurders hebben aangegeven dat zij een kosten-baten analyse van gezondheidsuitgaven, uitgevoerd door experts, heel waardevol zouden vinden. Waar is de meeste gezondheidswinst te behalen? Waar kunnen we ons geld het beste op inzetten? In de huidige tijd van schaarste qua middelen, de stijgende kosten voor de volksgezondheid en de relatief hoge kosten om de luchtkwaliteit te verbeteren, worden dit als zeer relevante en behulpzame vragen beschouwd. Veel informanten bleken zich, ondanks de uitgebreide wetenschappelijke informatie hierover, niet voldoende bewust van de mate waarin verkeersgerelateerde luchtvervuiling schadelijk is voor de gezondheid. Dat het schadelijk is, daar zijn zij wel van op de hoogte, maar hoe schadelijk precies, dat was niet of nauwelijks bekend. Uit dit onderzoek komt dan ook naar voren dat de informatie over dit onderwerp zoals die nu door wetenschappers naar buiten wordt gebracht, onvoldoende beklijft in de bestuurlijke beleidspraktijk. Aanbevelingen Uit dit onderzoek komt naar voren dat een betere interbestuurlijke afstemming m.b.t. beleid dat effect heeft op de luchtkwaliteit in ons land een voorwaarde is om gezondheid gerichter in beleid mee te nemen en de roetindicator maximale kans van slagen te geven. Ook is het van belang dat de kloof tussen wetenschap en bestuurspraktijk in dit dossier wordt verkleind. Vertaalslagen, zoals bijvoorbeeld een weging van risicofactoren, zijn nodig om kennis over luchtkwaliteit en gezondheid beter voor het voetlicht te brengen. Om hier in de nabije toekomst stappen voorwaarts in te kunnen zetten wordt geadviseerd om een, al dan niet tijdelijk, nieuw bestuurlijk arrangement te realiseren. Dit arrangement opereert vooral mét maar niet per definitie binnen de bestaande institutionele kaders en fungeert als aanjager in het realiseren van dialoog en debat, zowel interbestuurlijk als tussen wetenschap en bestuurspraktijk. Bestuurlijke bruikbaarheid van een roetindicator 10

12 1 Inleiding Door bronmaatregelen en emissie-eisen van voertuigen is de luchtkwaliteit in Nederland de laatste decennia verbeterd. Een knellend probleem is nog altijd fijn stof. Hoewel er volgens berekeningen ten behoeve van het Nationaal Programma Luchtkwaliteit (NSL) in Nederland nu ongeveer overal aan de grenswaarden van fijn stof wordt voldaan, is dit niet voldoende om gezondheidsschade te voorkomen. Ook onder de normen is er sprake van aanzienlijke gezondheidsschade: de blootstelling aan fijn stof veroorzaakt in ons land 3-5% van de totale ziektelast 2. Roetachtige verbrandingsemissies, een belangrijke component van fijn stof, leveren hier een grote bijdrage aan. Verkeer is een belangrijke bron van roet, vooral in stedelijke gebieden. De focus van het luchtbeleid en het NSL ligt tot nu toe vooral op het halen van de normen voor twee belangrijke luchtverontreinigende stoffen, NO₂ en PM₁₀. Voor analyses van de gezondheidseffecten van luchtvervuiling door verkeer zijn beide stoffen, zo is inmiddels gebleken, minder geschikt. NO₂ is vooral een indicator voor verkeer en van verkeer afkomstige luchtvervuiling. NO₂ krijgt door Europese normstelling veel aandacht, maar de indicator boet in aan betekenis, omdat de uitstoot van NO₂ door verkeer wordt beïnvloed door allerlei veranderende motortechnieken. Van PM₁₀ zijn gezondheidseffecten uitgebreid gedocumenteerd. Het is echter een mengsel van allerlei meer en minder gezondheidsrelevante deeltjes, waardoor het als gezondheidsmaat in verkeerssituaties niet handig is. Roet wordt nu gezondheidskundig als één van de meest schadelijke fracties van fijnstof beschouwd, zowel voor effecten na kortstondige als na langdurige blootstelling. In 2011 publiceerden wetenschappers de resultaten van een uitgebreide meta-analyse studie. In deze studie zijn alle grote internationale studies naar de lange termijn-blootstelling aan roet naast elkaar gezet en daaruit blijkt dat de gezondheidseffecten van roet goed te kwantificeren zijn en in verkeerssituaties hoger zijn dan die van fijn stof (waar roet deel vanuit maakt). 3 De wetenschappelijke artikelen laten zien dat het mogelijk is om effecten te schatten van langdurige blootstelling aan roet, zowel op de levensduurverwachting als op ziekenhuisopnames (o.a. Janssen et al. 2011). De berekeningen van de gezondheidseffecten van verkeer komen met roet/ec hoger uit dan met fijn stof (PM₁₀). Op basis van roet wordt dus een groter deel van de gevonden gezondheidseffecten toegeschreven aan verkeer dan op basis van PM₁₀. Andersom geldt Zie bijv. Janssen et al. (2011) Bestuurlijke bruikbaarheid van een roetindicator 11

13 dat de invloed van (lokaal) verkeer op de gezondheid op basis van PM₁₀ werd onderschat en dus ook dat de winst, die met een ander plan of met een maatregel bereikt kan worden, onderschat wordt. Daarom zal beleid gericht op vermindering van de roetconcentratie relatief veel gezondheidswinst opleveren. Maat Roet was, uitgedrukt in zwarte rook, lange tijd een traditionele maat om de luchtkwaliteit te beoordelen. Maar de aandacht raakte op de achtergrond door de focus op fijn stof (PM₁₀, PM₂.₅) waar de Europese Unie normen aan heeft gekoppeld. In Nederland verdween met de komst van normen voor fijn stof en NO₂ zwarte rook grotendeels uit de meetnetten. De laatste tijd neemt de aandacht voor roet echter weer toe. Internationaal is het aantal plaatsen waar roet/ec gemeten wordt weer toegenomen (roet wordt gemeten als zwarte rook of elementair koolstof/ec) en ook in Nederland hebben een aantal partijen zich hard gemaakt om roet weer op de agenda te krijgen, al is hier het meetnet nog beperkt. Er is tevens gewerkt aan emissiefactoren en emissie-inventarisaties. 4 Roetindicator Sinds 2011 is er voldoende betrouwbare informatie voor handen om te komen tot een roetindicator. Er waren emissiefactoren beschikbaar om de lokale bijdrage te berekenen. 5 Hierdoor werd het mogelijk om de lokale blootstelling aan (verkeersgerelateerde) luchtvervuiling en de bijbehorende gezondheidseffecten beter in te schatten dan met de tot dan toe beschikbare instrumenten (in het bijzonder de NSL Monitoringstool). Het onderzoek waarover in dit rapport wordt gerapporteerd, is er op gericht beter zicht te krijgen op de bruikbaarheid van dit instrumentarium, dat ook wel de roetindicator wordt genoemd. Het gaat hier dus om een eerste uitvoering. De betrokkenen willen het instrumentarium in de beleidspraktijk toetsen om zo ruimte te creëren om eventuele aanpassingen te doen. De opdrachtgevers beogen hiermee de bruikbaarheid voor de bestuurlijke beleidspraktijk zo groot mogelijk te maken. Hoewel het instrumentarium in feite nu al beschikbaar is, is de routinematige inzet voorlopig lastig. In 2013 zal e.e.a. mogelijk in een gebruiksvriendelijke vorm (zoals de monitoringstool), voor heel Nederland beschikbaar komen. Dan wordt het voor iedere gemeente in principe mogelijk om op eenvoudige wijze lokale roetconcentraties en bijbehorende gezondheidsrisico s te berekenen. 4 Keuken et. al. (2011a, 2011b) 5 Keuken et. Al. (2011b) Bestuurlijke bruikbaarheid van een roetindicator 12

14 Projectpartners en organisatie Projectpartners in dit project zijn: DCMR Milieudienst Rijnmond, Erasmus Universiteit Rotterdam, Ministerie Infrastructuur en Milieu, GGD Amsterdam, Programmabureau Luchtkwaliteit Amsterdam en GGD Rotterdam-Rijnmond. Deze groep is ter voorbereiding van het project twee keer samen gekomen, heeft de selectie gemaakt van te interviewen personen en gaf advies bij de opzet en inhoud van de interviews. Uitvoerende partners zijn: DCMR, GGD Rotterdam-Rijnmond en Erasmus Universiteit Rotterdam (Bestuurskunde). De DCMR Milieudienst Rijnmond maakte voor dit project concentratie- en blootstellingskaarten van roet voor de provincies Noord-Holland en Zuid-Holland. Opdrachtgever voor dit projectonderdeel is het Ministerie van Infrastructuur en Milieu. De Erasmus Universiteit Rotterdam, capaciteitsgroep bestuurskunde, voert als onafhankelijke partner de interviews met bestuurders en beleidsmakers aan de hand van het ontwikkelde kaartmateriaal. Zij doen ook de analyses en een deel van de verslaglegging. De GGD Rotterdam-Rijnmond is projectleider van het onderzoek. Het onderzoek is mogelijk gemaakt door financiële bijdragen van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu, de Academische Werkplaats Medische Milieukunde en de Provincie Zuid-Holland. Projectduur Het project richt zich op het bestuurlijk draagvlak voor maatregelen gericht op de reductie van roetemissies en sluit aan bij de nationale conferentie Naar een roetmaat voor een gezonder luchtkwaliteitsbeleid die op 5 oktober 2011 bij de DCMR in Schiedam is gehouden. Het project heeft ongeveer 6 maanden in beslag genomen en is officieel gestart op 1 april Al in december 2011 is gestart met de voorbereidingen. Voorwaarde bij de start van de interviews, waar per 1 april mee is aangevangen, was dat er kaartmateriaal beschikbaar was met gemodelleerde roetconcentraties voor de provincies Noord- en Zuid-Holland. Leeswijzer rapport Dit rapport doet verslag van de resultaten (hoofdstukken 4 en 5) gevolgd door conclusies en discussie (hoofdstuk 6) en aanbevelingen (hoofdstuk 7). Hoofdstuk 2 gaat in op de hypotheses, onderzoeksvragen en projectdoelen. In hoofdstuk 3 wordt de aanpak beschreven en wordt de wetenschappelijke methodiek toegelicht. Bestuurlijke bruikbaarheid van een roetindicator 13

15 2 Hypotheses en onderzoeksdoelen Bestuurlijke bruikbaarheid roetindicator Dit project onderzoekt of een roetindicator kan helpen bij het en transparant maken van het luchtkwaliteitsbeleid en het verantwoorden van de inzet van geld en middelen hiervoor. De verwachting van de opdrachtgevers is dat het instrumentarium bestuurders kan helpen bij het vormgeven van het luchtbeleid en het verantwoorden van maatregelen die de schadelijke effecten op de gezondheid van bewoners verminderen. Het kan volgens hen een extra handvat bieden om het effect van verkeersmaatregelen en ruimtelijke plannen in kaart te brengen en de mogelijke gezondheidswinst van (alternatieven voor) beleid bij de afwegingen te betrekken. Echter, uit de literatuur blijkt dat de communicatie van wetenschappers richting beleid en bestuur over gezondheidseffecten niet of nauwelijks leidt tot de implementatie van gezondheidswetenschappelijke kennis in beleid. 6 Zij toont overtuigend aan dat de vrij technische communicatie van gezondheidswetenschappelijke kennis in de richting van bestuur en beleid de implementatie van deze kennis eerder belemmert dan bevordert. 7 Dit onderzoek heeft dan ook tot doel om beter inzicht te krijgen in de mogelijke belemmeringen voor de bestuurs- en beleidspraktijk om de roetindicator te gaan gebruiken. Wat vinden zij van bruikbaarheid en relevantie? Hoe kan deze gebruikt worden in de bestuurspraktijk? Welke obstakels en mogelijkheden zien zij? Juist omdat in dit onderzoek wordt ingegaan op de voorwaarden die voor bestuur en beleid relevant zijn wil het instrument geïmplementeerd worden, kan dit onderzoek niet alleen worden gezien als een studie naar de bruikbaarheid van een nieuw instrument. Het dient ook als een eerste verkenning van het pad dat zal moeten worden afgelegd door zowel wetenschappers als bestuurders wil nieuwe kennis over luchtkwaliteit en gezondheid worden meegenomen in nieuw beleid gericht op de verbetering van de luchtkwaliteit. We hebben twee hypothesen geformuleerd die met dit onderzoek worden getoetst: 1) De roetindicator is bruikbaar voor bestuurders en beleidsmakers bij het maken van keuzes voor maatregelen om de luchtkwaliteit te verbeteren en/of voor het beoordelen van ruimtelijke plannen; 6 Bekker (2007) 7 Bekker (2007) p.194 Bestuurlijke bruikbaarheid van een roetindicator 14

16 2) De roetindicator helpt bestuurders en beleidsmakers bij de verantwoording van de bovengenoemde keuzes voor bepaalde luchtkwaliteitsmaatregelen en besluiten op het terrein van ruimtelijke ordening. Onderzoeksvragen Om deze hypotheses te toetsen is de belangrijkste onderzoeksvraag: Onder welke voorwaarden is de roetindicator volgens bestuurders en beleidsmakers, die zich in hun werkpraktijk met luchtkwaliteit bezig houden, een bruikbaar instrument? Subvragen zijn: 1) Levert de indicator bruikbare aanvullende informatie voor bestuurders en beleidsmakers? Helpt de indicator in de besluitvorming en verantwoording van luchtkwaliteitsbeleid en ruimtelijke plannen? 2) Welke bestuurlijke afwegingen zijn bepalend voor de bruikbaarheid? 3) Zijn er verschillen in houding en mening over de roetindicator tussen beleidsmakers en bestuurders van verschillende disciplines? 4) Leidt gezondheidsinformatie uit de roetindicator tot een andere beoordeling van de ernst van het luchtkwaliteitsprobleem? Met andere woorden: wordt de bestuurlijke ambitie beïnvloed door kennis over roet en gezondheid? In hoofdstuk 4 en 5 worden de onderzoeksresultaten, aan de hand van de interviews en ander bronmateriaal, uiteen gezet. In hoofdstuk zes (conclusies) komen we expliciet op de hoofdvraag en de subvragen terug. In het komend hoofdstuk wordt de onderzoeksaanpak besproken. Bestuurlijke bruikbaarheid van een roetindicator 15

17 3 Plan van aanpak In dit hoofdstuk is te lezen hoe het onderzoek is opgebouwd, hoe de roetindicator tot stand is gekomen en is samengesteld. Daarnaast wordt ingegaan op de wetenschappelijke onderzoeksmethodieken die voor dit onderzoek zijn gehanteerd en geven we aan hoe de begeleiding van het onderzoek vorm heeft gekregen. 3.1 De roetindicator De roetindicator is een instrument bestaande uit een set van kaarten, ontwikkeld ten behoeve van de interviews die voor dit onderzoek zijn afgenomen. Er zijn kaarten gemaakt voor een aantal grotere steden in de provincies Noord-Holland en Zuid- Holland. Ook zijn er kaarten gemaakt waarop de beide provincies in zijn geheel zijn weergegeven. Deze zijn uiteraard minder getailleerd dan de stedelijke kaarten. Op één van de kaarten van de set wordt op zeer gedetailleerd niveau (postcode en pandniveau) de roetuitstoot in een door ons geselecteerde stad ten behoeve van de interviews, weergegeven. Een tweede kaart toont het verlies in levensverwachting, veroorzaakt door de roetuitstoot, op diezelfde locaties. Een derde kaart toont het effect van een specifieke beleidsmaatregel(een afname van 50% van het verkeer): de winst die in maanden levensverwachting met de beleidsmaatregel te behalen is. Ter vergelijking zijn dezelfde kaarten met concentraties fijn stof en stikstofdioxide (NO₂ ) gemaakt, waarmee de waarde van het rekenen met roet ten opzichte van deze indicatoren, wordt verduidelijkt. Waarom roet? Beoordeling van luchtkwaliteit vindt veelal plaats in juridische zin. Er wordt dan gekeken naar NO 2 en PM 10 (fijn stof), de stoffen waarvoor normen bestaan. Voor analyses van de gezondheidseffecten van luchtvervuiling door verkeer zijn beide stoffen minder geschikt. NO 2 is vooral een indicator voor verkeer en van verkeer afkomstige luchtvervuiling. Vanwege de normen voor NO 2 krijgt die stof veel aandacht, maar de indicator boet in aan betekenis, omdat de uitstoot van NO 2 door verkeer wordt beïnvloed door allerlei veranderende motortechnieken. NO 2 is dus mogelijk niet langer de beste indicator voor verkeersgerelateerde luchtverontreiniging. Van PM 10 zijn gezondheidseffecten uitgebreid gedocumenteerd. PM 10 is echter een mengsel van allerlei meer en minder gezondheidsrelevante deeltjes waardoor het als gezondheidsmaat in verkeerssituaties niet handig is. De berekeningen van de gezondheidseffecten van verkeer komen met roet/ec hoger uit dan met fijn stof (PM 10 ). Het RR (relatief risico) per µg/m 3 van roet/ec is circa tien maal hoger dan dat van PM 10 en in de verkeersbijdragen is de concentratie roet/ec circa de helft van die van PM 10. Netto Bestuurlijke bruikbaarheid van een roetindicator 16

18 is het gezondheidseffect van verkeersgerelateerde luchtvervuiling dus ongeveer vijf maal hoger als het geschat wordt met EC dan dezelfde schatting met PM 10. Op basis van roet wordt een groter deel van de gevonden gezondheidseffecten toegeschreven aan verkeer dan op basis van PM 10. Andersom geldt dat de invloed van (lokaal) verkeer op de gezondheid op basis van PM 10 werd onderschat en dus ook dat de winst, die met een ander plan of met een maatregel bereikt kan worden, onderschat wordt. De uitstoot van roet is sterk aan verkeer gerelateerd, vooral aan dieselvoertuigen. De totale roetconcentratie wordt bepaald door de lokale verkeersbijdrage en de achtergrondconcentratie bij elkaar op te tellen. De lokale verkeersbijdrage kan per locatie sterk variëren afhankelijk van de verkeersintensiteit en of de uitgestoten vervuiling gemakkelijk wegwaait of niet. Een smalle drukke straat heeft soms hogere concentraties dan een brede open snelweg waar 10x zoveel auto s passeren. De verkeersbijdrage is in de stad meestal tot een halve microgram/m3 met enkele uitschieters tot ca. 1,5 μg/m3. Dit lijkt weinig, maar schijn bedriegt. Met een afname van de roetconcentratie met een halve microgram stijgt de gemiddelde levensverwachting met vier maanden. Ter vergelijking: een dergelijke sterkte toename in de levensverwachting op populatieniveau kan alleen worden geëvenaard wanneer de helft van de Nederlanders zou stoppen met roken. Roken levert het grootste gezondheidsrisico op, maar blootstelling aan roet volgt snel. De achtergrondconcentratie van roet bedraagt in de stad gemiddeld 1 tot 1,5 microgram maar kan pieken vertonen tot circa 2,5 microgram. Op het platteland varieert de achtergrondconcentratie gemiddeld tussen de 0,5 tot 1 microgram. In Nederland is 65 % van de achtergrondconcentratie roet afkomstig van verkeer (50% Nederlandse bron, 15% verkeer uit het buitenland) 8% komt van huishoudens (haarden en andere stook). Overige bronnen zoals scheepvaart en industrie dragen 13% en 15% bij aan de roetachtergrond. Beleid om verkeersemissies terug te dringen kan roetconcentraties sterk verlagen. Naast Europees (bron)beleid en landelijk beleid kunnen lokale verkeersmaatregelen worden genomen om de gezondheid op plekken waar roetconcentraties hoog zijn, te verbeteren (bijv. canyons en langs drukke binnenwegen, zeker als daar gevoelige bestemmingen gelegen zijn). Lokale maatregelen om de roetconcentraties terug te dringen hebben niet alleen effect op de roetconcentraties uitgedrukt in de lokale verkeersbijdrage, maar werken ook positief door in de achtergrondconcentratie. Achtergrondconcentraties worden namelijk voor een deel ook lokaal gegenereerd. In de kaarten is alleen de directe verkeersbijdrage van Roet/EC en fijn stof weergegeven. De totale concentraties op een bepaalde locatie of de bijdrage van verkeer aan de zogenaamde achtergrondconcentraties zijn niet in deze kaarten opgenomen. Hier is voor gekozen omdat in steden het verkeer de dominante bron van roet is en omdat dit Bestuurlijke bruikbaarheid van een roetindicator 17

19 de bron is die lokaal beïnvloed kan worden. Het sluit ook aan bij de systematiek van de NSL Monitoringstool, waarin een gemeente de verkeersinvoer kan beïnvloeden en de achtergrondconcentraties een gegeven zijn. Later in het onderzoek is zijn verzoek van de informanten ook kaarten met achtergrondconcentraties EC vervaardigd, zij hadden behoefte aan een compleet beeld. Gezondheidseffecten worden in de kaarten uitgedrukt als maanden winst/verlies van de levensverwachting. Hier is voor gekozen omdat over dit eindpunt de wetenschappelijke kennis het beste onderbouwd is, waardoor er een effectschatting mogelijk is. Deze maat gaat uit van een gemiddelde burger, die gemiddeld op luchtvervuiling reageert. Belangrijk om te vermelden is dat de maat winst/verlies van levensverwachting de mildere gezondheidseffecten die door luchtvervuiling worden veroorzaakt en die door veel meer mensen ervaren wordt, zoals problemen met de luchtwegen, niet laat zien. Het gaat zo gezegd om de meest ernstige effecten, de top van de piramide. De concentratiekaarten zijn berekend met het TREDM-model. Dit is een door het RIVM ontwikkeld model dat als controle voor de Monitoringstool wordt gebruikt. De modellen werken op dezelfde invoerinformatie en leveren dezelfde resultaten. TREDM is door het RIVM aangepast zodat er (i.t.t. de monitoringstool) roet/ec berekeningen meegemaakt kunnen worden. De roetkaarten die voor het onderzoek zijn ingezet, zijn gebaseerd op de verkeersinformatie uit de Monitoringstool uit 2011 over het jaar Ter illustratie is in bijlagen van elke kaart die in het onderzoek gebruikt is een kleine uitsnede getoond die de essentie van de verschillende kaarten weergeeft. Het totale pakket aan kaarten met een verantwoording over de totstandkoming is als apart document verkrijgbaar Selectie van steden en geïnterviewden In het eerste kwartaal van 2012 waren de invoergegevens, benodigd voor het vervaardigen van de roetkaarten, beschikbaar. De DCMR Milieudienst Rijnmond heeft in eerste instantie provinciale kaarten voor geheel Noord- en Zuid-Holland vervaardigd, om zo een selectie van steden te kunnen maken. De hoeveelheid verkeer (en daarmee een significante roetuitstoot) is leidend geweest voor de keuze van steden waar er bestuurders en beleidsmakers geïnterviewd zouden worden. Juist daar zal de roetindicator naar verwachting een bruikbaar aanvullend instrument kunnen zijn. Bij de Academische Werkplaats Medische Milieukunde is in 2011 financiering voor dit project aangevraagd. Het ging om een projectvoorstel dat aanvankelijk alleen was uitgewerkt voor de provincie Zuid-Holland. Een voorwaarde voor financiering was 8 Op te vragen via vandersluis@fsw.eur.nl Bestuurlijke bruikbaarheid van een roetindicator 18

20 echter dat in het onderzoek ook een gemeente buiten de regio Rotterdam-Rijnmond moest worden betrokken. Amsterdam werd direct genoemd als één van de potentiële kandidaten. In november 2011 zijn de GGD Amsterdam en het Programmabureau Luchtkwaliteit Amsterdam bij het onderzoek betrokken en kort daarop is besloten het onderzoek uit te breiden naar geheel Noord-Holland. Er was budget voor maximaal 18 diepte-interviews. Besloten is om deze interviews min of meer evenredig over de provincies te verdelen. Aan de hand van het kaartmateriaal is besloten om te gaan interviewen in de steden Rotterdam, Den Haag, Dordrecht, Amsterdam, Haarlem en Alkmaar. Later is daar de gemeente Diemen nog bijgekomen. De steden zijn allen gelegen in de provincies Noorden Zuid-Holland. Het onderzoek beperkt zich tot deze twee provincies. Als vermeld, is aan de hand van de roetkaarten voor beide provincies de selectie van steden binnen deze provincies tot stand gekomen. Bij de selectie van personen is gelet op de functie (bestuurder danwel beleidsmaker en betrokken bij het onderwerp luchtkwaliteit). We hebben getracht ongeveer evenveel bestuurders al beleidsmakers voor het onderzoek te spreken. Bij de bestuurders is rekening gehouden met de politieke achtergrond en is getracht om zoveel mogelijk spreiding van politieke kleur te realiseren. Zowel bestuurders verantwoordelijk voor milieu als voor verkeer/infrastructuur zijn voor het onderzoek benaderd. 3.3 Wetenschappelijke methodiek We hebben alle geïnterviewden uitvoerig gesproken, waarbij we gebruik hebben gemaakt van een semigestructureerde vragenlijst, zodat we de antwoorden kunnen vergelijken. Alle vragen waren open geformuleerd om de informanten zoveel mogelijk de ruimte te geven zijn of haar verhaal te doen. Naast beleidsmakers en bestuurders uit de zeven genoemde steden hebben we soms ook andere relevante personen gesproken. De vragenlijsten zijn als bijlage in dit rapport opgenomen. De interviews vonden doorgaans plaats op de werklocatie van de geïnterviewden. Er zijn in totaal 23 gesprekken gevoerd: 17 diepte-interviews en zes kortere (al dan niet telefonische) gesprekken met betrokkenen. De diepte-interviews zijn op band opgenomen en zijn integraal uitgewerkt. Een overzicht van de informanten is in de bijlage opgenomen. Om een antwoord te kunnen formuleren op de onderzoeksvragen waren de visies en meningen van de geïnterviewden alleen niet toereikend. Het instrument roetindicator is een instrument dat is ontwikkeld om het probleem van een slechte luchtkwaliteit beter in beeld te brengen. Het probleem van een slechte luchtkwaliteit kan worden gezien als een complex probleem, ook wel een wicked problem genoemd. Wicked Bestuurlijke bruikbaarheid van een roetindicator 19

21 problems kunnen worden omschreven als problemen waarbij veel verschillende partijen er verschillende visies op het probleem en de oplossing ervan, op nahouden. 9 Ook andere bronnen zijn geraadpleegd om beter inzicht te krijgen in de visies en ambities van verschillende partijen die in hun dagelijkse (werk)praktijk aan het thema luchtkwaliteit werken (denk aan beleidsmakers en bestuurders op het gebied van verkeer of milieu, GGD en e.d.) en de nieuwste wetenschappelijke ontwikkelingen op dit gebied. De informatie die de informanten verstrekten is aangevuld met informatie uit wetenschappelijke artikelen, beleidsdocumenten en verschillende communicatieuitingen (brochures, internetpagina s, krantenartikelen). Ook hebben een aantal bijeenkomsten, zoals die van de begeleidingscommissie van dit onderzoek, nieuwe kennis opgeleverd. Een lijst met geïnterviewden en geraadpleegde overige bronnen is in de bijlagen opgenomen. Omdat de omvang van het onderzoek beperkt is, zullen geen generaliserende uitspraken, geldend voor De Nederlandse bestuurspraktijk gedaan kunnen worden. Ook opvattingen typisch geldend voor bestuurders of heel erg van toepassing op beleidsmakers, de twee groepen waar we ons in dit onderzoek op richten, kunnen met de beperkte omvang van dit onderzoek niet worden gemaakt. Wel kunnen we door kwalitatieve generalisatie (abductie) eigenschappen van wat door ons interviews is waargenomen vergelijken met de situatie in het algemeen Begeleidingscommissie Op 5 oktober 2011 is de landelijke conferentie Naar een roetmaat voor een gezonder luchtkwaliteitsbeleid georganiseerd door o.a. het Ministerie van Infrastructuur & Milieu, het RIVM, IRAS, TNO, het Planbureau voor de Leefomgeving, GGD Amsterdam, Projectbureau Lucht Amsterdam, DCMR Milieudienst Rijnmond en de GGD Rotterdam- Rijnmond. De organisaties die de bovengenoemde conferentie gezamenlijk organiseerden besloten ook na de bijeenkomst als landelijke werkgroep roet te opereren, met het Ministerie van I&M als voorzitter. Doel van de werkgroep is om de nieuwe kennis over roet op een eenduidige manier te presenteren, in het bijzonder over de gezondheidsimpact. Deze landelijke werkgroep is bij dit project betrokken als begeleidingscommissie. In aanvulling op deze groep, die voornamelijk bestaat uit wetenschappers, is een oud-gedeputeerde van de regio Rijnmond gevraagd om deel te nemen. Dit om ook juist input te krijgen van een bestuurder. Ook is de Provincie Zuid- Holland lid van de begeleidingscommissie, evenals de GGD Den Haag en de GGD Hollands Midden. Vanuit de Erasmus Universiteit, capaciteitsgroep bestuurskunde, participeert hoogleraar duurzame mobiliteit Harry Geerlings in de commissie. De begeleidingscommissie is tijdens het project drie keer om advies gevraagd: één keer voor de dataverzameling, eenmaal tussentijds en één keer na de dataverzameling. Naast 9 Zie onder meer Rittel en Webber, zie ook Verhagen (2008) Bestuurlijke bruikbaarheid van een roetindicator 20

22 inhoudelijke input is de commissie gevraagd om mee te denken over de communicatie van de resultaten van het project. Een lijst met deelnemers aan de begeleidingscommissie is in de bijlagen opgenomen. Bestuurlijke bruikbaarheid van een roetindicator 21

23 4 De bruikbaarheid van de indicator volgens bestuur en beleid Het kaartmateriaal is voorafgaand aan het gesprek aan de informanten toegestuurd met daarbij de vraag of zij de kaarten voor het gesprek goed wilden bestuderen. In dit hoofdstuk gaan we in op het oordeel van de geïnterviewden over de roetindicator. Kenmerkende elementen van het instrumentarium, zoals die met de geïnterviewden zijn besproken, passeren de revue. In het volgende hoofdstuk gaan we nader in op de beleidsmatige context waarin het instrument wordt geïntroduceerd en die eveneens van invloed is op de bruikbaarheid van het instrumentarium. 4.1 Algemeen oordeel over de indicator Doorgaans werden de kaarten als helder en overzichtelijk beschouwd. Wel was er behoefte aan meer informatie over het verlies in levensverwachting veroorzaakt door roet in vergelijking met andere factoren die de levensverwachting beïnvloeden. Hier wordt in de subparagraaf doorrekenen naar levensverwachting (4.5) nader bij stilgestaan. Het algemeen oordeel over de indicator is positief. Zowel bestuurders als beleidsmakers konden zich voorstellen dat ze in de toekomst met de indicator aan de slag zouden gaan. Ze gaven aan dat het hen zou kunnen helpen bij de verantwoording van maatregelen, of om te bekijken op welke plek nu het beste maatregelen getroffen konden worden. Wethouder duurzaamheid, binnenstad en buitenruimte Alexandra van Huffelen (Rotterdam): Het is überhaupt relevant dat het thema roet op de agenda komt en dat we ons bewuster worden, in het algemeen, over de effecten die roet of elementair koolstof heeft op de gezondheid. Dus dat is belangrijk. Het tweede is dat het natuurlijk goed is dat, als je daar dan iets mee wilt doen, je moet weten waar in je eigen stad het een thema, een probleem is. Sommige geïnterviewden toonden direct interesse en zouden er voorgenomen beleidsmaatregelen aan willen toetsen om te kijken welke gezondheidswinst hiermee volgens de indicator te behalen is. Anderen waren voorzichtiger. Ze konden zich voorstellen dat ze ermee zouden gaan werken als er meer zekerheid zou zijn over het beoordelen van de luchtkwaliteit aan de hand van roet (door bijvoorbeeld een norm). Of wanneer er enkele aanpassingen aan het instrumentarium zouden zijn gedaan. Deze door de geïnterviewden gewenste aanpassingen komen in de volgende paragrafen aan bod. Voor de meeste informanten was informatie over roet relatief nieuw: de geïnterviewden gaven doorgaans een reactie op voor hen tot dusverre onbekende materie. Een aantal bestuurders en beleidsmakers had zich voor de start van het onderzoek al in roet verdiept. In Rotterdam bijvoorbeeld was men al in het onderwerp Bestuurlijke bruikbaarheid van een roetindicator 22

24 thuis. Dat mag op zich ook geen verbazing wekken, aangezien de roetindicator mede ontwikkeld is door TNO en DCMR aan de hand van voorbeeldinformatie uit de regio Rijnmond 11. Ook hadden GGD Rotterdam-Rijnmond en DCMR in het kader van het zogenaamde programma duurzaam al beperkt gebruik gemaakt van de roetindicator en was luchtkwaliteit en gezondheid nogmaals op de kaart gezet door een recent rapport van de Rotterdamse Rekenkamer Legenda en kleurstelling We hebben gevraagd een oordeel te geven over de wijze waarop het kaartmateriaal aan de informanten is gepresenteerd (legenda, kleurstelling e.d.). Enkele beleidsmakers vonden de gekozen kleurstelling waarmee de ernst van de roetuitstoot in beeld was gebracht, verwarrend. Rood werd vaak geassocieerd met de meest problematische zone, terwijl in de kaarten de zones met de meeste roetuitstoot als paars/donkerpaars zijn weergegeven. Jaap Gadella, programmabureau Luchtkwaliteit Amsterdam: Mijn eerste reactie is, ik zou de kleuren omdraaien. ( ) groen is goed en rood is fout. Het algemene beeld dat uit de interviews naar voren kwam was dat met de gekozen set kaarten het effect van roet op de gezondheid, in vergelijking tot de indicatoren waar een norm voor bestaat, gemakkelijk kon worden geïnterpreteerd. Bij de legenda zien de geinterviewden wel graag een uitgebreidere uitleg over de winst danwel het verlies in levensverwachting. Wat houdt dat precies in? Wat zegt het? De informatie die hier in de legenda over was opgenomen was voor de informanten niet voldoende om dit goed te kunnen duiden. Hier wordt in paragraaf 4.5 op teruggekomen. 4.3 Berekende roetconcentraties Een belangrijk punt bij alle indicatoren in de epidemiologie is de onzekerheid en de betrouwbaarheid. Dat geldt ook voor de roetindicator. De roetkaarten die voor het onderzoek zijn ingezet, zijn gebaseerd op de verkeersinformatie uit de Monitoringstool uit 2011 en gecombineerd met gegevens over de roetuitstoot van voertuigen. De kaarten zijn gemaakt met het TREDM-model. Dit is het model dat het RIVM gebruikt als controle voor de Monitoringstool. De modellen voldoen aan de toegestane onzekerheidsmarges en zijn state of the art. Door de ervaringen en de recente felle kritieken op de monitoringstool stelden alle informanten vragen bij de betrouwbaarheid. De geïnterviewde bestuurders en beleidsmakers zien graag dat er blijvend wordt gewerkt aan het verkleinen van de 11 Keuken et.al. (2011a). 12 Sturen op termijn, bestuursmodel collegewerkprogramma, realisatie mijlpalen 2011, Rotterdamse Rekenkamer (2012) Bestuurlijke bruikbaarheid van een roetindicator 23

25 onzekerheidsmarges van ook dit model, om discussies over juistheid van de gegevens zoveel mogelijk te vermijden. Ze drongen erop aan om, bij een verdere ontwikkeling en uitleg van de indicator, de gegevens zoveel als mogelijk te ijken met meetgegevens. Een ijking vindt plaats plaats, maar het roetmeetnet is nog niet zeer groot. De geïnterviewden zouden zien daarom graag dat het roetmeetnet in Nederland wordt uitgebreid. Alexandra van Huffelen, wethouder duurzaamheid, binnenstad en buitenruimte gemeente Rotterdam Hoe minder het gebaseerd is op rekenen en hoe meer het gebaseerd is op meten, hoe liever het mij is. Dat helpt ( ) om die kaarten sterker te maken en het beleid sterker te maken. 4.4 Gekozen scenario Eén van de kaarten die in de set is opgenomen, toont de winst in levensverwachting die behaald kan worden bij een reductie van 50% van het lokale verkeer. Nagenoeg alle informanten gaven aan een dergelijk scenario, wat een zeer drastisch ingrijpen vergt, niet realistisch te vinden: ze achten de kans dat een dergelijk scenario ten uitvoer zal worden gebracht heel erg klein. De informanten hebben in elk geval ook behoefte aan scenario s die het effect tonen van maatregelen waarvan zij verwachten dat die zij op de korte of de middellange termijn haalbaar zijn. Ook zou het instrument volgens verschillende informanten goed ingezet kunnen worden om effecten van voorgenomen beleid door te rekenen. Zo wil Amsterdam in de komende periode graag inzetten op schoner verkeer in de stad. Een doorrekening van het voorgenomen beleid naar winst in levensverwachting zou het draagvlak voor de maatregelen volgens een Amsterdamse beleidsmaker kunnen vergroten. Jaap Gadella, programmamanager Luchtkwaliteit Gemeente Amsterdam: Wat de gevolgen voor de gezondheid van het verkeer zijn. Dat is feitelijk (..) deze kaart. Het zijn niet zozeer de verkeersslachtoffers, maar wel wat het met je gezondheid doet. Nou dat kan je hier prima mee in beeld brengen, ook wordt prima in beeld gebracht wat de maatregelen doen. Dus dat zou, heb ik het idee, voor ons een goede onderbouwing zijn, of een ondersteuning van ons verhaal kunnen zijn. 4.5 Het doorrekenen naar levensverwachting Roet onderscheidt zich van andere indicatoren om de luchtvervuiling te bepalen (fijn stof en NO₂) door een betere schatting van de effecten op de gezondheid met name in situaties gedomineerd door verkeer. Het bijzondere aan de roetindicator is ook dat de gezondheidseffecten van roetuitstoot, uitgedrukt in maanden winst danwel verlies in Bestuurlijke bruikbaarheid van een roetindicator 24

26 levensverwachting, in de kaarten met een zeer hoge ruimtelijke detaillering zijn weergegeven. De veronderstelling zoals die voorafgaand aan het onderzoek was geformuleerd, was dat de indicator, juist met daarin opgenomen een doorrekening naar winst danwel verlies in maanden levensverwachting, bestuurders en beleidsmakers beter zou kunnen helpen in het maken van keuzes bij het vormgegeven van het luchtkwaliteitsbeleid en/of beleid op het gebied van ruimtelijke ordening. Uit de gesprekken blijkt dat men de waarde van het doorrekenen naar winst/verlies in levensverwachting ziet, maar de geïnterviewden zijn huiverig om de kaarten waarin de levensverwachting centraal staat, richting burgers te communiceren. Stadsdeelwethouder Dirk de Jager (Amsterdam West): Ik kan tot op mijn huisnummer kijken waar ik woon en als dat ik dan op het kaartje zie dat het voor mij betekent dat ik drie tot vier maanden korter leef dat kan tot heel veel onrust en opstand leiden. Maar daar kan ik op dat moment even niks mee als overheid of als bestuurder, want ja, ik kan het probleem voor die meneer of mevrouw op dat huisnummer niet gelijk oplossen. De wijze waarop de roetuitstoot in relatie tot de levensverwachting volgens de geïnterviewden in de communicatie vorm zou moeten krijgen, varieerde. Enkele bestuurders en beleidsmakers waren van mening dat de informatie over verlies danwel winst in maanden levensverwachting het beste als interne informatie gebruikt kon worden. Naar buiten toe zou dan alleen de roetuitstoot, in concentraties microgrammen, genoemd moeten worden. Andere geïnterviewden suggereerden om in plaats van het tonen van winst/verlies in maanden levensverwachting een kaart te hanteren waarin de concentraties roet in de relatie tot de gezondheid als een schaal van goed naar slecht zijn weergegeven. Ook waren er voorstanders van een zo transparant mogelijke communicatie, maar met een goede uitleg van de materie. Beleids- en accountmedewerker afdeling Milieu Gemeente Haarlem, Marc Plantaz: Bij elk plaatje wat je presenteert over die maanden zou je er sowieso iets bij moeten zetten waardoor mensen het kunnen relativeren. Een mededeling als door de luchtkwaliteit waar u woont wordt u statistisch gezien daar drie maanden minder oud dan wanneer u daar niet woont. Dat krijgt een hele andere boodschap wordt als je erbij zegt qua veiligheidsrisico s kunt u in die andere wijk waarschijnlijk gemiddeld een jaar minder leven. Hoewel de meningen over de wijze waarop gezondheidseffecten gepresenteerd zouden moeten worden uiteen liep, bestond er eensgezindheid over het feit dat er een betere uitleg over de betekenis van gezondheidseffecten gegeven moet worden. De informatie die nu bij de kaarten was bijgevoegd om de winst danwel het verlies in levensverwachting in een context te plaatsen, werd door alle informanten te weinig verhelderend bevonden. Bestuurlijke bruikbaarheid van een roetindicator 25

27 Ze hebben behoefte aan vergelijkingen die direct tot de verbeelding spreken en die aangeven hoe zwaar roet weeg ten opzichte van andere zaken die de levensverwachting negatief beïnvloeden. Roken werd heel veel genoemd, maar ook een vergelijking met de kosten die gemoeid zijn met de strijd tegen hart- en vaatziekten, overgewicht en drankgebruik zou op prijs gesteld worden. Belangrijk is dan ook dat de winst in levensverwachting die door de investering hiermee gemoeid is, te laten zien. Ruim twee derde van de informanten heeft aangegeven behoefte te hebben aan een vergelijking met andere gezondheidsfactoren. Ze willen dat deze factoren en bijbehorend beleid worden doorgerekend naar levensverwachting en dat voor verschillende maatregelen de kosten in relatie tot de baten (winst in maanden levensverwachting) wordt weergegeven. Wetenschappers zijn terughoudend met die lijstjes omdat ze niet gemaakt kunnen worden zonder veel aannames en generalisaties. Toch hebben bestuurders hier wel veel behoefte aan, zo bleek uit gevoerde gesprekken. Stadsdeelbestuurder Dirk de Jager, Amsterdam West: We doen er van alles aan om ons minder te laten roken. Hoe verhoudt de inspanning om ons minder te laten roken zich tot de inspanning, ook in kosten, om de roetconcentraties terug te dringen en welke winst in levensverwachting wordt daarmee behaald? Ik denk dat je de communicatie in die context moet plaatsen, zowel in de bestuurlijke politieke afweging van hoeveel geld kost het ons en hoeveel maatregelen willen we daarvoor nemen? Wat betekent het nu als we de 80 km zone houden of op de A10 harder gaan rijden? Als je dat in een soort meetsystematiek zou kunnen zetten, wat dat voor de bewoners hier betekent in relatie tot andere zaken die de levensverwachting drukken zoals roken en nou, misschien overmatig drankgebruik, of overgewicht. Dan krijg je een hele interessante weging natuurlijk. (..) Je moet uiteindelijk de politieke afweging kunnen maken van hoe belangrijk vinden we dit en hoeveel geld hebben we hier voor over. 4.6 Keuze voor weergave lokale verkeersbijdrage wegverkeer Bij het vervaardigen van het kaartmateriaal is er in de eerste instantie voor gekozen om alleen de roetconcentraties veroorzaakt door lokaal verkeer, weer te geven. De verkeersbijdrage EC in de onderzochte steden bedroeg meestal tot een halve microgram/m3 met enkele uitschieters tot ca. 1,5 μg/m3. Dit lijkt weinig, maar schijn bedriegt. Met een afname van de roetconcentratie met een halve microgram stijgt de gemiddelde levensverwachting met vier maanden. Ter vergelijking: een dergelijke sterkte toename in de levensverwachting op populatieniveau kan alleen worden geëvenaard wanneer de helft van de Nederlanders zou stoppen met roken. Roken levert het grootste gezondheidsrisico op, maar blootstelling aan roet komt daar vlak achteraan. De keuze om in de eerste instantie allen de lokale verkeersbijdrage mee te nemen, is gedaan met de gedachte dat lokale bestuurders, die een centrale rol in dit onderzoek innemen, juist dat deel van de totale roetconcentratie met lokaal beleid Bestuurlijke bruikbaarheid van een roetindicator 26

28 zouden kunnen beïnvloeden. Bovendien richtte het eerder genoemde onderzoek 13 zich met name op verkeerssituaties. Beleidsmakers en bestuurders lieten weten de achtergrondconcentratiekaarten en kaarten met de totale roetuitstoot, ook veroorzaakt door andere bronnen, willen zien alvorens ze beleid op roet zullen formuleren. Hiertoe heeft de DCMR een indicatieve 14 kaart met achtergrondconcentraties vervaardigd, die naar de gesprekken is meegenomen. Uit deze kaart kan grofweg worden afgeleid dat de achtergrondconcentratie van roet in de stad gemiddeld 1 tot 1,5 microgram bedraagt en pieken kan vertonen tot circa 2,5 microgram. Op het platteland varieert de achtergrondconcentratie gemiddeld tussen de 0,5 tot 1 microgram. In Nederland is 65 % van de achtergrondconcentratie roet afkomstig van verkeer (50% Nederlandse bron, 15% verkeer uit het buitenland) 8% komt van huishoudens (haarden en andere stook). Overige bronnen zoals scheepvaart en industrie dragen 13% en 15% bij aan de roetachtergrond. Hans Kruyt, beleidsmedewerker Provincie Zuid-Holland: Je moet de andere bronvelden natuurlijk ook in beeld brengen. ( ) Als je in de Rotterdamse regio het scheepvaartverkeer erin zet, nou dan zie je 3 microgram NO₂ -verschil, hartstikke mooi. Dan weet je dat je, als je wat aan die 3 microgram wil doen, dat je bij een andere broncategorie moet aankloppen. Dus dat je met de scheepvaart moet gaan praten. Jaap Gadella, programmamanager Luchtkwaliteit Gemeente Amsterdam: Die discussie willen wij graag met het Rijk aangaan zodat het Rijk vooral effectieve maatregelen kan nemen op die achtergrond, die kunnen veel meer met die achtergrondconcentraties doen dan lokale afdelingen. Dan heb je een mogelijkheid om het uit te breiden naar( ) wat zou het effect van de rijksmaatregelen zijn op EC, PM₁₀ en NO₂ ( )dat is er nog niet uit te halen zo. ). Wij als Programmabureau Luchtkwaliteit van Amsterdam nemen een behoorlijk aantal maatregelen, maar we zijn ons er ook van bewust dat wij maar 10% kunnen beïnvloeden van de totale kwaliteit. Samengevat kan worden gesteld dat de informanten zelf de afweging willen maken of het zinvol is om als lokale overheid zelf op beleid in te zetten. Ze willen zelf nagaan of dat beleid op het wegverkeer gericht zou moeten zijn (andere bronnen, zoals de industrie en huishoudens dragen ook bij aan de totale roetuitstoot) of dat het misschien zinvoller is om roet via landelijk beleid terug te dringen. 13 Janssen et. al. (2011b) 14 Ten tijde van het onderzoek waren er nog geen officiële landelijke kaarten met achtergrondconcentraties van roet/ec beschikbaar. Bestuurlijke bruikbaarheid van een roetindicator 27

29 4.7 Conclusie Het kaartmateriaal wordt doorgaans als helder en overzichtelijk beschouwd. Een aantal aanpassingen zijn wenselijk en kunnen de bruikbaarheid van de indicator voor bestuurders en beleidsmakers vergroten. Voor de informanten is het belangrijk dat de berekende roetconcentraties in de toekomst zoveel als mogelijk geijkt kunnen worden met gemeten roetconcentraties in Nederland. De meerwaarde van een doorrekening van de roetconcentraties naar winst/verlies in levensverwachting wordt gezien, maar men is bang dat verlies in maanden levensverwachting te absoluut zal worden uitgelegd. Sommige informanten vonden daarom dat de informatie het beste intern kon worden gebruikt. Naar buiten toe zou dan alleen de roetuitstoot, in concentraties microgrammen, genoemd moeten worden. Andere suggereerden om een kaart te hanteren waarin de concentraties roet in de relatie tot de gezondheid als een schaal van goed naar slecht wordt weergegeven. Er bestond eensgezindheid over de noodzaak tot een betere uitleg bij het kaartmateriaal over de betekenis van gezondheidseffecten. Ze hebben behoeften aan vergelijkingen die direct tot de verbeelding spreken - zoals roken - en die aangeven hoe zwaar roet weeg ten opzichte van andere zaken die de levensverwachting negatief beïnvloeden. Het feit dat er steeds meer kan worden doorgerekend naar levensverwachting maakt het mogelijk om voor verschillende gezondheidsmaatregelen de kosten in relatie tot de baten (winst in maanden levensverwachting) weer te geven. Bestuurders lijken hier behoefte aan te hebben, zo bleek uit de interviews. De informanten gaven tot slot aan ook kaarten die de achtergrondconcentraties van de roetuitstoot weergeven en kaarten die de totale roetuitstoot laten zien, nodig te hebben om beleid voor roet te kunnen maken. Ze willen zelf de afweging kunnen maken of het zinvol is om als lokale overheid zelf op beleid in te zetten. Bestuurlijke bruikbaarheid van een roetindicator 28

30 5 De indicator in relatie tot de bestuurlijke context 5.1 Inleiding Of bestuurders en beleidsmakers met de nieuwe kennis die met de roetindicator wordt gegenereerd zullen gaan werken, is niet alleen afhankelijk van het instrumentarium zelf. De verwachting van de makers voorafgaande aan het onderzoek was dat de informatie een belangrijk bijdrage kan leveren aan de verbetering van het luchtkwaliteitsbeleid, met name daar waar het verkeer er een belangrijke rol in speelt. Nieuwe kennis kan inderdaad een belangrijke bijdrage leveren aan een besluitvormingsproces 15. Echter, of deze nieuwe kennis door bestuurders en beleidsmakers ook daadwerkelijk wordt gebruikt, is niet alleen afhankelijk van het kennisproduct zelf. Het is bijvoorbeeld ook afhankelijk van het referentiekader van waaruit bestuurders en beleidsmakers, maar ook experts, werken. Ook hun ambities, die mede uit dit kader voortvloeien, doen ertoe. Dit hoofdstuk verschaft enig inzicht in de bestuurlijke realiteit en complexiteit waarin de roetindicator zijn weg zal moeten vinden wil het instrument daadwerkelijk kunnen worden geïmplementeerd. Om dit te kunnen doen, gaan we eerst kort in op de dynamiek van besluitvormingsprocessen en de rol van kennis in dit proces. 5.2 Besluitvorming: vaak grillig en complex Sinds de jaren tachtig van de vorige eeuw heeft de bestuurskundige visie op bestuurlijke en beleidsmatige processen zich flink ontwikkeld. Beleidsprocessen werden tot die tijd vooral gezien als lineaire processen die zich ontwikkelden van probleemdefinitie via informatieverzameling en het verkennen van mogelijke interventies naar de implementatie en uitvoering van een interventie. 16 Met de introductie van het bekende stromenmodel van Kingdon (1984) werd dit pad verlaten. Hij bezag beleidsprocessen als processen bestaande uit een drietal stromingen: een stroom van actoren, een van problemen en een van oplossingen. De Rotterdamse bestuurskundige Teisman (2000) introduceerde het rondenmodel: beleidsprocessen bestaan uit verschillende ronden die worden begrensd door een besluit. Dit besluit markeert zowel het einde van een besluitvormingsronde en tekent het begin van een nieuwe 17. Deze nieuwe perspectieven op beleidsprocessen waren het gevolg van een toegenomen bewustwording onder bestuurskundigen dat een beleidsproces vaak geen proces is dat logisch en rationeel verloopt. Deze bewustwording werd mede ingegeven door de 15 Van Buuren (2006), p Van Buuren, Gerrits en Marks in Managing Complex Governance Systems (2009), p Zie onder meer Teisman (2000) Bestuurlijke bruikbaarheid van een roetindicator 29

31 toenemende complexiteit van problemen en de alsmaar toenemende afhankelijkheidsrelaties in de huidige samenleving Kennis in besluitvorming Kennis komt in een besluitvormingsproces op verschillen manieren en diverse momenten naar voren. Er kunnen grofweg drie vormen van kennis worden onderscheiden 19. De grenzen tussen deze vormen van kennis kunnen niet altijd even strak getrokken worden, maar laten wel zien dat er een onderscheid tussen verschillende vormen van kennis is. Deze vormen zijn alle drie in een besluitvormingsproces aanwezig. Het gaat dan om: 1) harde, feitelijke informatie, die bijvoorbeeld is terug te vinden in onderzoekrapporten en databestanden. De roetindicator, zoals die voor dit onderzoek is gemaakt, kunnen we tot deze vorm van kennis rekenen. De roetuitstoot en de daarmee gepaard gaande gezondheidseffecten op een specifieke locatie berusten op wetenschappelijk gefundeerde en geaccepteerde informatie. Het gaat hier dus om informatie die doorgaans als feit wordt beschouwd. 2) Kennis als zijnde de bril waarmee actoren informatie interpreteren. Het gaat hier om kennis als de manier waarop waardering en betekenis aan informatie wordt geven (interpretaties van feitelijke kennis) 20. Relevant voor dit onderzoek is dan met name de bril waarmee bestuurders en beleidsmakers, die zich bezig houden met luchtkwaliteit, de informatie afkomstig uit de indicator interpreteren. Maar ook de manier waarop wetenschappers, die een belangrijke rol hebben gespeeld in de totstandkoming van deze nieuwe kennis, de nieuwe informatie bekijken, is van belang. Zij zijn immers verantwoordelijk voor de overdracht van de feitelijke informatie richting beleid en bestuur. 3) Kennis als vaardigheden en competenties waarover personen en organisaties beschikken. 21 Het gaat dan om de vraag hoe om te gaan met (al dan niet complexe) besluitvorming, hoe je dit proces begeleidt en tot een succes maakt, zowel als organisatie of als individu. Van Buuren (2006) combineert in zijn stromenmodel de grilligheid van besluitvormingsprocessen met de drie bovengenoemde vormen van kennis. Hij 18 Ibidem als Van Buuren (2006) 20 Zie onder meer Van Buuren (2006), p.23 en Fischer (1990) 21 Van Buuren (2006), p.23 Bestuurlijke bruikbaarheid van een roetindicator 30

32 benoemt drie kennisstromen in een besluitvormingsproces, te weten het spoor van feitenvorming, het spoor van beeldvorming en een spoor van wilsvorming. De ambities van actoren (wilsvorming) ten aanzien van een probleem vloeien voort uit hun referentiekader: via hun referentiekader beoordelen ze een bepaald probleem en maken ze de afweging voor welke beleidsoptie ze kiezen (beeldvorming) 22. Vaak is er een grote hoeveelheid kennis van en over een probleem en de mogelijke oplossingen beschikbaar (spoor van feitenvorming) en wordt deze, mede afhankelijk van het referentiekader en de ambities van de actoren, op verschillende manieren ingezet. 5.4 Over ambities en referentiekaders Bovenstaand begrippenkader heeft ons in staat gesteld om de referentiekaders en ambities van verschillende partijen die een rol (zullen gaan) spelen bij de verdere introductie van de roetindicator beter inzichtelijk te maken. In de volgende paragrafen wordt aan de hand van de sporen van wilsvorming (hierna verder ambities genoemd) en van beeldvorming (hierna verder vrij vertaald als zijnde referentiekader ) inzichtelijk gemaakt in welke context de roetindicator zijn weg zal moeten vinden De ambitie om te voldoen aan de voorwaarden die de EU aan Nederland stelt Het probleem van luchtkwaliteit is een probleem dat op verschillende bestuursniveaus wordt beleefd en waar ook op verschillende bestuursniveaus beleid op wordt gevormd. Dominant voor de focus van het rijk alsook de bestuurslagen eronder is de EUregelgeving aangaande luchtkwaliteit. De regelgeving vanuit de EU vormt met andere woorden een belangrijk referentiekader waarbinnen de Nederlandse overheden, van het Rijk tot de lokale overheden, moeten opereren. Vier jaar geleden, in 2008, is het Nederlandse luchtkwaliteitsbeleid vernieuwd. Een vernieuwing was nodig om een meer integrale aanpak mogelijk te maken en om te kunnen laten zien wat de effecten van beleidsinspanningen op lokaal, nationaal en internationaal niveau zijn op de verbetering van de luchtkwaliteit in Nederland. Dit is Nederland verplicht omdat ze uitstel bij de EU heeft aangevraagd en gekregen om aan de normen voor fijn stof (PM₁₀ ) en stikstofdioxide (NO₂ ) te voldoen. Bij inwerkingtreding van de nieuwe luchtkwaliteitsrichtlijn voor deze stoffen in 2008 was het duidelijk dat Nederland niet tijdig voldeed aan de grenswaarden voor fijn stof en NO₂. Een voorwaarde die de Europese Commissie aan de derogatie stelt, is dat lidstaten aannemelijk maken dat na afloop van de uitsteltermijn wel aan de grenswaarden wordt voldaan. Nederland is daarom verplicht om tot het aflopen van de derogatie jaarlijks de stand van zaken aan de EU te rapporteren. Hiertoe heeft ze de Monitoringstool ontwikkeld. Een nationale rekentool, die sinds de inwerkingtreding de meet- en rekenmethoden die de diverse (lokale) overheden gebruikten, hebben vervangen. 22 Ibidem als 16, 157 Bestuurlijke bruikbaarheid van een roetindicator 31

33 Sinds de komst van de monitoringstool zijn alle beleidsinspanningen van alle overheden in de eerste instantie daar op gericht. Het voldoen aan de eisen die de EU stelt blijkt al een hele lastige opgave. Hans Kruyt, beleidsmedewerker provincie Zuid-Holland: Het lastige, dat is die bestuurlijk juridische werkelijkheid. We hebben die normen, daar moeten we ons aan houden en waar we ons niet aan houden hebben we een probleem nu of in de toekomst. De regelgeving vanuit de EU is voor de geïnterviewden vaak een eerste prioriteit en bepaalt, omdat dit het wettelijk vastgesteld kader is en de realisatie doorgaans al een grote inspanning vergt, in elk geval de komende jaren voor een groot deel de ambities. De vraag is of er naast de ambitie, die hoofdzakelijk gericht is op het halen van de normen, ruimte is om met roet te gaan werken. Die ruimte lijkt in elk geval geen vanzelfsprekendheid. De kans dat de focus op de normen voor 2015, het moment waarop Nederland aan de normen voor NO₂ moet voldoen, zal verminderen is gering. Het wordt voor veel steden waarschijnlijk nog een klus om deze normen te halen. Uit de prognoses die de Monitoringstool verschaft ziet het er weliswaar naar uit dat Nederland in 2015 (bijna) overal aan de grenswaarden voor NO₂ zal voldoen. Echter, de tool kent nog grote onzekerheidsmarges23 en het ligt in de verwachting dat, wanneer er wordt ingezet op een betere procesgang ter verbetering van de monitoringstool, met name de lokale overheden met nieuwe knelpunten te maken zullen krijgen. Jaap Gadella, programmamanager luchtkwaliteit, gemeente Amsterdam: Wat we nu zien is dat wat er gemeten wordt, afwijkt van wat er berekend wordt en dat meestal in Amsterdam dat wat gemeten is hoger ligt dan wat berekend is. ( ) in het model komen we er goed van af ( ) Maar de vraag is uiteindelijk of je er goed van af komt. Dus dat is wel voor ons de vraag, wat betekent dat naar 2015 toe. Als het goed is komen modellen en werkelijkheid 23 Het RIVM geeft in haar rapportage Stand van zaken Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit 2011 aan dat de resultaten onderhevig zijn aan verschillende onzekerheden. Voor een deel liggen deze onzekerheden, zo wordt ook in de rapportage gesteld, buiten de invloedsfeer van de Nederlandse beleidsmakers. Het gaat dan om de voorspelde concentraties waarbij aannames gedaan moeten worden over de invloed van het weer (meteorologie) en de effectiviteit van verwachte buitenlandse maatregelen. Het proces en systeem van monitoring beïnvloed op dit moment echter ook in niet onbelangrijke mate de kwaliteit van de invoergegevens en dus ook een deel van de onzekerheidsmarges. Zo is bijvoorbeeld gebleken uit een koppeling van de NSL-monitoringsgegevens aan de Basisadministratie Adressen en Gebouwen (BAG) dat de huidige concentratie NO₂ en fijn stof in circa 18 procent van de rekenresultaten wordt onderschat. Toetspunten om de luchtkwaliteit te bepalen mogen en kunnen niet verder liggen dat de eerste gevel van een woning die aan die weg is gelegen. Uit de analyse van de gevelafstanden blijkt dat 18 procent van alle voorgevels van binnenstedelijke woningen dichter bij de weg liggen dan het gekoppelde toetspunt en dichterbij de weg betekent hogere concentraties. Onzekere informatie over de verkeersintensiteiten is een andere belangrijke bijdrage aan de totale onzekerheid in de monitoringstool. Bestuurlijke bruikbaarheid van een roetindicator 32

34 steeds dichter bij elkaar, maar als dat betekent dat de luchtkwaliteit in het model ook steeds slechter wordt, dan heb je natuurlijk wel een probleem.( ) we hebben slechts 2 knelpunten zogenaamd, maar we zien natuurlijk ook wel wat wolken aan de horizon. Het werken met de roetindicator vergt dus een inspanning die verder gaat dan het halen van de EU-normen. Weliswaar zijn de richtlijnen van de EU ter verbetering van de luchtkwaliteit ook ingegeven door de wens de gezondheid van burgers beter te beschermen. Voor gezondheidswetenschappers die zich bezig houden met luchtkwaliteit en gezondheid, spelen deze normen echter nauwelijks een rol. Onderzoek toont aan dat er ook onder deze normen aanzienlijke gezondheidsschade optreedt en dat een eenzijdige fixatie op normen tot inefficiënte maatregelen kan leiden (bijvoorbeeld door veel geld uit te geven om de blootstelling van een kleine groep mensen tot de norm te beperken, terwijl je voor hetzelfde geld voor grote groepen elders een reductie kan realiseren) Ambitie lokale overheden voorbij de norm getemperd door focus rijk Een andere reden waarom het betrekken van kennis die voortvloeit uit het nieuwe instrument geen vanzelfsprekendheid is, is omdat de ambities van het Rijk om de luchtkwaliteit te verbeteren niet stroken met de ambities van de lokale overheden op dit terrein. Het rijk benut de gunstige prognoses aangaande de luchtkwaliteit om maatregelen te nemen die een negatief effect hebben op de luchtkwaliteit in het gehele land, zoals de verhoging van de maximumsnelheid op bijna 80% van het wegennet. De lokale overheden zien dit met lede ogen aan, zo is uit de gesprekken gebleken. Het motiveert hen niet om, als de landelijke overheid haar beleid niet wijzigt, zelf extra stappen te ondernemen om de luchtkwaliteit te verbeteren. De informanten zien dat hun inspanningen om de luchtkwaliteit in de eigen stad of regio te verbeteren (bijna) teniet worden gedaan door recent rijksoverheidsbeleid. Aan de ene kant hebben zij veel geld van het Rijk ontvangen om aan de Europese normen voor fijn stof en NO₂ te kunnen voldoen in de eigen stad, aan de andere kant zien ze dat dit geld verdampt door de huidige rijksmaatregelen. Hierdoor zijn zij zelf minder gemotiveerd om zelf beleid dat verder gaat dan wat ze wettelijk verplicht zijn, te formuleren. Ze hebben het gevoel dat ze water naar zee aan het dragen zijn. Martijn van den Bosch, beleidsmedewerker milieu gemeente Dordrecht: We hebben een budget van 4 miljoen om maatregelen te treffen. Daar hebben we ook wel goede dingen voor gedaan, maar vooral binnenstedelijk. Maar het is natuurlijk absurd dat er op de aders gewoon helemaal niets gebeurt ( ) Kijk, als het Rijk al niet echt geloofwaardig is in de aanpak van luchtkwaliteit, maar wel honderden miljoenen ertegenaan gooit de verhoudingen zijn een beetje zoek, he? De geïnterviewde bestuurders en beleidsmakers bezien om deze reden de recente inspanningen van het Rijk om een roetindicator als ondersteuning van het lokale Bestuurlijke bruikbaarheid van een roetindicator 33

35 luchtkwaliteitsbeleid mogelijk te maken 24 en de aansporingen van het Rijk 25 om lokale overheden aanvullend luchtkwaliteitsbeleid te laten formuleren, dan ook met enig scepsis. Zij zijn van mening dat het Rijk ook haar verantwoordelijkheid moet nemen om de luchtkwaliteit en daarmee de gezondheid van haar inwoners, met name de inwoners die langs rijkswegen wonen en waar lokaal bestuur geen invloed op kan uitoefenen, te beschermen en niet vast te houden aan de (meest optimistische) prognoses over de luchtkwaliteit in Nederland die de Monitoringstool laat zien. Zeker ook omdat in het meet- en rekenvoorschrift 26 het Rijk zelf aangeeft dat de rekenmodellen voor de snelweg niet geschikt zijn voor situaties met bebouwing langs de weg. De geïnterviewden geven aan dat zij het gevoel krijgen dat het rijk een slechte luchtkwaliteit meer en meer als een lokaal probleem beschouwd, terwijl het dat volgens hen niet is Geen norm maakt onzeker en minder ambitieus Het feit dat er geen norm voor roet is maakt het voor bestuurders en beleidsmakers ook minder eenvoudig om roet als maat te gaan gebruiken. Zij zien daarom het liefst dat er een norm voor roet komt, het liefst vanuit de EU. Het is echter niet waarschijnlijk dat de landelijke overheid aanvullend beleid, bijvoorbeeld in de vorm van een norm, voor roet zal formuleren. De EU-normen hebben sinds 2001 voor aanzienlijke bestuurlijke problemen gezorgd en er lijkt weinig animo om eigenstandig normen of streefwaarden te formuleren. En hoewel er op Europees niveau over roet wordt gesproken, lijkt een Europese norm voor roet op de korte termijn niet waarschijnlijk. Het feit dat er voor roet op dit moment nog geen norm bestaat, blijkt voor de geïnterviewde bestuurders en beleidsmakers een lastige kwestie. Han Robanus Maandag, beleidsmedewerker gemeente Den Haag: Er is altijd een probleem met roet en fijnstof, ook als je het verkeer zou halveren, dan heb je nog steeds een gezondheidseffect. Ook als het terugbrengt tot een kwart, nog steeds een gezondheidseffect. Die laatste auto zal nog steeds een gezondheidseffect hebben. Wanneer is het dan goed? (...) Ja, dan blijft het stil, want niemand weet het. Als er geen norm voor roet komt, neemt de onzekerheid voor bestuurders en beleidsmakers in de verantwoording toe. Ze geven aan dat ze het lastig vinden om met 24 In een brief van aan de Tweede Kamer geeft staatssecretaris Atsma aan dat hij het voornemen heeft om de toepassing van een roetindicator als ondersteuning van het lokale luchtkwaliteitsbeleid mogelijk te maken. 25 Staatssecretaris Atsma van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu wijst in zijn brief aan de Tweede Kamer van 28 maart jl. op de verantwoordelijkheid van lokaal bestuur om tot een goede ruimtelijke ordening te komen waarin gezondheid een belangrijke rol speelt. Als voorbeeld noemt hij de mogelijkheid om op lokaal niveau aanvullend beleid vast te stellen over het bouwen van voorzieningen voor mensen die gevoelig zijn voor luchtverontreiniging langs drukke lokale wegen. 26 Handreiking meten en rekenen, VROM, 2007 Bestuurlijke bruikbaarheid van een roetindicator 34

36 deze onzekerheden, met dit risico, om te gaan. Een norm verschaft hen, ondanks dat het de gezondheidsproblemen die door roet worden veroorzaakt niet oplost, de mogelijkheid om keuzes, bijvoorbeeld waarom een bepaalde maatregel om de luchtkwaliteit te verbeteren op een bepaalde plek wordt genomen en op een andere niet, te verantwoorden. Bovendien zorgt een norm voor een gelijke set van regels, waardoor de concurrentiepositie van een stad of land niet of minder in het geding komt als deze inzet op een ander luchtkwaliteitsbeleid. Uit de gesprekken bleek dat bestuurders deze risico s bij voorkeur vermijden en dus liever zien dat er een norm voor roet in het leven wordt geroepen. De mate waarin een bestuurder bereid is met dergelijke risico s/onzekerheden om te gaan, dat verschilt. Waar de één pleit voor volledige transparantie bij het maken van een bestuurlijke afweging, ziet de ander liever dat dat proces achter gesloten deuren plaatsvindt om confrontaties en lastige discussies uit de weg te gaan. Dirk de Jager, stadsdeelbestuurder Amsterdam West Maar ja, ook daar geldt in principe weer voor dat ik vind dat als die informatie d r is, moeten we transparant naar zijn naar ( ) burgers. Ook hier moet weer heel veel communicatie bij: we maken een afweging. Het valt nog binnen de normen ( )uw levensverwachting mag iets naar beneden, maar daarvoor krijgen we wel er tweeduizend woningen bij in deze stad, die heel belangrijk zijn omdat er te weinig woningen zijn. Dat zijn dan ( )de bestuurlijke afwegingen die je moet maken, die moet je ze wel in zijn context, in zijn totaliteit inzichtelijk maken. Je moet dat in een systematiek van belangenafweging goed communiceren. Dat is ( ) vooral denk ik van belang, want anders wordt het voor de overheid steeds moeilijker. ( ) We hebben het goed geregeld in Nederland, iedereen heeft vrij veel mogelijkheden om in beroep, in bezwaar te gaan en dat vind ik ook goed, maar het leidt er soms ook wel toe dat het algemeen belang geschaad wordt, dat de ontwikkelingen worden vertraagd, dat het allemaal geld kost of uiteindelijk niet doorgaat. 5.5 Conclusie Luchtverontreiniging, dus ook luchtverontreiniging veroorzaakt door roet, is een complex probleem. Het is ingebed in een politiek-bestuurlijk systeem waarin verschillende actoren (bewoners, lokale overheden, het Rijk, Europa) een rol spelen en afhankelijkheidsrelaties met elkaar onderhouden. In dit systeem zal de roetindicator zijn weg moeten vinden. De roetindicator als nieuw instrument om de gezondheidseffecten van roet inzichtelijk te maken, kan worden gezien als nieuwe kennis. Nieuwe kennis die, zo is de verwachting van de makers, bestuurders en beleidsmakers kan helpen om hun luchtkwaliteitsbeleid te verbeteren. Het kennisproduct alleen, hoe goed ook, is echter geen garantie dat het door bestuurders en beleidsmakers wordt omarmd. Het referentiekader van de partijen in het besluitvormingsproces en hun ambities, die hier mede uit voortvloeien, spelen ook een belangrijke rol en maken deel uit van de Bestuurlijke bruikbaarheid van een roetindicator 35

37 afweging die bestuurders en beleidsmakers maken om een nieuw instrument als de roetindicator te incorporeren. In voorgaande paragrafen hebben we gezien dat het referentiekader van bestuurders en beleidsmakers die in potentie met de indicator zullen gaan werken, nu voornamelijk wordt bepaald door de regelgeving vanuit Europa. Het halen van deze normen blijkt geen eenvoudige opgave en vergt een sterke beleidsfocus. Bovendien worden de ambities van lokale overheden, die aangeven soms best verder te willen kijken dan hun beleid gericht op normen, getemperd door recente maatregelen van het Rijk die de luchtkwaliteit in negatieve zin beïnvloeden. Ook is het waarschijnlijk dat de onzekerheid in de verantwoording van het beleid, mede door het ontbreken van een norm voor roet, de ambities van bestuurders en beleidsmakers om het nieuwe instrumentarium te omarmen tempert. Je zou kunnen zeggen, om te spreken vanuit het stromenmodel van Van Buuren, dat nog geen of te weinig sprake is van vervlechting tussen de nieuwe kennis die in de roetindicator is opgenomen (het spoor van feitenvorming) en de referentiekaders en ambities van bestuurders en beleidsmakers. Immers, de nieuwste informatie over het onderzoek naar de gezondheidseffecten van een slechte luchtkwaliteit op de gezondheid (spoor van feitenvorming) wordt op dit moment door bestuurders en beleidsmakers niet gebruikt. Door hun referentiekader (spoor van beeldvorming), die voor een groot deel wordt bepaald door de wet- en regelgeving vanuit de Europese Unie en hun mede daaruit voortvloeiende ambities (spoor van wilsvorming) is het ook geen vanzelfsprekendheid dat dit zal gaan gebeuren. Bestuurlijke bruikbaarheid van een roetindicator 36

38 6 Conclusie en discussie 6.1 Inleiding In dit onderzoek is geprobeerd zicht te krijgen op de bruikbaarheid van het instrumentarium de roetindicator, zoals het ten behoeve van dit onderzoek is vormgegeven. We wilden speciaal weten hoe bestuurders en beleidsmakers die zich in hun dagelijkse werkpraktijk bezig houden met luchtkwaliteitsbeleid over de indicator oordelen en waren benieuwd welke kansen en mogelijke belemmeringen zij voor de implementatie van de indicator in de nabije toekomst zien. We stelden ons dan ook de vraag: Onder welke voorwaarden is de roetindicator volgens bestuurders en beleidsmakers, die zich in hun werkpraktijk met luchtkwaliteit bezig houden, een bruikbaar instrument? Bij aanvang van dit onderzoek spraken we de verwachting uit dat het instrument bruikbaar is voor bestuurders en beleidsmakers bij het maken van keuzes voor maatregelen om de luchtkwaliteit te verbeteren of voor het beoordelen van ruimtelijke plannen. Het kan hen, zo was de aanname, helpen bij de verantwoording van de bovengenoemde keuzes voor bepaalde luchtkwaliteitsmaatregelen en besluiten op het terrein van ruimtelijke ordening. Om deze hypothesen te toetsen formuleerden we een aantal subvragen. De conclusies die uit het onderzoek voortvloeien worden in de komende paragrafen, aan de hand van de subvragen, uiteengezet. 6.2 Oordeel over het instrumentarium We hebben informanten de vraag voorgelegd of het instrumentarium, zoals het nu is gepresenteerd, bruikbare aanvullende informatie voor hen is. Deelvraag 1: Levert de indicator bruikbare aanvullende informatie voor bestuurders en beleidsmakers? Helpt de indicator in de besluitvorming en verantwoording van luchtkwaliteitsbeleid en ruimtelijke plannen? Uit het onderzoek komt duidelijk naar voren dat de informanten de indicator in hun dagelijkse werkpraktijk zouden kunnen gebruiken. Het levert zinvolle informatie: het geeft goed weer waar de problemen met de luchtkwaliteit, in relatie tot de gezondheid, het grootst zijn. Het kan hen dus in theorie heel goed helpen bij de keuze van maatregelen en de verantwoording ervan. Zo gaf een informant bijvoorbeeld aan zich voor te kunnen stellen voorgenomen beleid aangaande milieuzonering door te rekenen naar de gezondheidswinst voor de inwoners van zijn stad. Als het gaat om ruimtelijke plannen, dan zien de informanten voor de indicator vooral een rol weggelegd bij de Bestuurlijke bruikbaarheid van een roetindicator 37

39 ontwikkeling van nieuwe ruimtelijke plannen. Zij hebben op dit punt wel behoefte aan advies: waar dient rekening mee te worden gehouden bij de ontwikkeling van nieuwe plannen? Veel informanten wisten bijvoorbeeld niet dat in bepaalde straatvormen, zoals een canyon, de uitstoot van relatief weinig verkeer tot hoge concentraties roet (en fijn stof/ NO₂) kan leiden. De roetindicator toonde de informanten voor een deel nieuwe informatie over de luchtkwaliteit in hun stad: de indicator toonde ook nieuwe knelpunten. Hoewel de informanten de informatie waardevol vonden, zijn er wat hen betreft een aantal aanpassingen nodig om de bruikbaarheid van de indicator te vergroten: A) Uitgebreidere ijking van berekende concentraties door uitbreiding roetmeetnet Voor de informanten is het belangrijk dat de berekende roetconcentraties in de toekomst zoveel als mogelijk geijkt kunnen worden met gemeten roetconcentraties in Nederland. Nu al worden de berekeningen geijkt met gemeten roetconcentraties maar men is kennelijk toch onzeker over de beschikbare feitenkennis ( beeldvorming ). B) Aanpassen doorrekening concentraties in maanden winst/verlies van de levensverwachting Over de keuze om in de toekomst de berekende roetconcentraties door te rekenen naar maanden winst danwel verlies in levensverwachting moet goed worden nagedacht. De informanten reageerden wisselend op deze doorrekening. De reacties varieerde van extreem positief naar het advies een doorrekening hooguit voor intern gebruik aan te wenden. De meerwaarde van een doorrekening van de roetconcentraties naar winst/verlies in levensverwachting wordt door alle informanten gezien, maar meerdere geinterviewden spraken de vrees uit dat verlies in maanden levensverwachting te absoluut door burgers zal worden uitgelegd. Er zijn in de gesprekken verschillende suggesties gedaan over wat je met de roetindicator zou willen laten zien: 1) Uitsluitend een weergave van roetconcentraties in microgrammen. De doorrekening naar winst/verlies in levensverwachting wordt geheel wegegelaten. 2) Een kaart te hanteren waarin de concentraties roet in de relatie tot de gezondheid als een schaal van goed naar slecht wordt weergegeven. 3) De winst danwel het verlies levensverwachting tonen, maar wel met een betere uitleg over te betekenis winst danwel verlies in levensverwachting. De informatie die nu bij het kaartmateriaal werd gegeven vonden alle informanten niet voldoende betekenis geven. De informanten gaven aan behoefte te hebben aan vergelijkingen die direct tot de verbeelding spreken zoals een vergelijking met de impact van roken - en dan aangeven hoe zwaar roet weegt ten opzichte van andere zaken die de levensverwachting negatief beïnvloeden. Het feit dat er Bestuurlijke bruikbaarheid van een roetindicator 38

40 steeds meer kan worden doorgerekend naar levensverwachting maakt het mogelijk om voor verschillende gezondheidsmaatregelen de kosten in relatie tot de baten weer te geven. Bestuurders hebben hier behoefte aan, zo bleek uit de interviews. (bij deze behoefte aan een duidelijke weging met andere factoren die de levensverwachting in betekenende mate kunnen beïnvloeden, of waarvan het beeld bestaat dat die van grote invloed zijn, komt in een wat andere context in paragraaf 6.3 terug. C) De achtergrondconcentraties van roet moeten in het instrumentarium worden meegenomen. De informanten gaven aan dat ze kaarten waarin de achtergrondconcentraties van de roetuitstoot worden weergeven en kaarten die de totale roetuitstoot laten zien, nodig hebben om beleid tot een goede afweging van maatregelen te komen en om te kunnen beoordelen welke maatregelen op welk bestuursniveau het meest zinvol zijn. De meeste informanten gaven aan de roetindicator incompleet te vinden wanneer de achtergrondconcentraties ontbreken. 6.3 Bestuurlijke afwegingen die een rol spelen in de afweging om het instrument te gaan gebruiken Naast een oordeel over het instrumentarium waren we ook benieuwd welke bestuurlijke afwegingen in de toekomst van invloed kunnen zijn op de implementatie van de roetindicator: Deelvraag 2: Welke bestuurlijke afwegingen zijn bepalend voor de bruikbaarheid? In de vorige paragraaf hebben we eigenlijk al geschetst dat betrouwbaarheid en volledigheid van het instrumentarium erg belangrijk is. Echter, het instrument alleen, hoe goed ook, vormt geen garantie voor succes. Zoals in hoofdstuk 5 ook is gemeld, spelen het referentiekader en de ambities van de partijen in het besluitvormingsproces ook een belangrijke rol. De afwegingen die bepalend zijn: A) Beleidsruimte om met de indicator te gaan werken Het referentiekader van bestuurders en beleidsmakers die zich bezig houden met luchtkwaliteitsbeleid, in elk geval tot 2015 (dan loopt het uitstel om te voldoen aan de EU-normen voor NO₂ af) wordt voor een groot deel bepaald door de regelgeving vanuit Europa. En ondanks dat de prognoses vanuit de Monitoringstool laten zien dat de normen bijna overal zullen worden gehaald, zal een verbeterslag van de tool zelf er mogelijk voor zorgen dat veel steden met nieuwe knelpunten te maken krijgen. Het halen van de normen voor NO₂ vergt de komende jaren waarschijnlijk dus nog een Bestuurlijke bruikbaarheid van een roetindicator 39

41 sterke beleidsfocus. De hoeveelheid tijd en middelen om daarnaast de focus op roet te richten lijkt dus, in elk geval tot 2015, beperkt. Sommige informanten denken dan ook dat de ruimte om met roet te gaan werken er dan ook pas na 2015 zal gaan komen. B) Zelf verschil kunnen maken Wie beleid maakt doet dit om een verschil te kunnen maken. De informanten, doorgaans werkzaam op lokaal niveau, hebben aangeven soms best verder te willen kijken dan hun beleid gericht op normen. Ze zien de inspanningen om aan de normen te voldoen echter voor een deel verdampen door recente maatregelen van het Rijk die de luchtkwaliteit in negatieve zin beïnvloeden. Zij hebben het gevoel dat het effect van de maatregelen die zij nemen teniet wordt gedaan door de maatregelen van het Rijk. Het gevolg hiervan is dat hun ambitie om luchtkwaliteitsbeleid te ontwikkelen dat verder gaat dan de gemaakte afspraken met het Rijk op dit moment in negatieve zin worden beïnvloed. C) Hoe onzeker is de stap die ik neem? Een belangrijke afweging die bestuurders zullen maken is hoe onzeker is de uitkomst van mijn handelen als ik met de indicator zal gaan werken. Ervaringen uit het verleden hebben ervoor gezorgd dat de informanten beslagen ten ijs willen komen, bijvoorbeeld als ze vragen krijgen over de betrouwbaarheid van het instrument waarmee ze werken. Een gedegen instrumentarium kan daarom al veel onzekerheid wegnemen, al zullen onzekerheidsmarges in een instrumentarium altijd blijven bestaan. Het is daarom belangrijk dat er goed wordt gecommuniceerd over de waarde van de berekende informatie, ook al is er sprake van een onzekerheidsmarge. Dit kan heel goed gecombineerd worden met een uitgebreidere uitleg over de relevantie van roet voor de gezondheid, waarin ook een weging met andere factoren die de levensverwachting beïnvloeden, is meegenomen (zie ook D: Hoe urgent is het probleem?). De winst danwel het verlies in levensverwachting kan dan bijvoorbeeld bij de meest gunstige en minst gunstige prognose worden afgezet tegen andere zaken die de levensverwachting negatief beïnvloeden. Een andere onzekerheid die het werken met roet in de nabije toekomst met zich mee zal brengen is dat er geen norm voor roet bestaat. Die onzekerheid bestaat uit het lastiger verantwoorden van keuzes (waarom een bepaalde maatregel om de luchtkwaliteit te verbeteren op een bepaalde plek wordt genomen en op een andere niet). Verder bestaat de vrees dat stringenter beleid in de eigen stad leidt tot een verminderde economische concurrentiepositie ten opzichte van andere steden. Ook daarom zien de informanten het liefst dat er een norm voor roet komt. Landelijk, maar het liefst Europees, omdat de concurrentiepositie natuurlijk niet alleen tussen steden, maar ook tussen landen speelt. Bestuurlijke bruikbaarheid van een roetindicator 40

42 De roetindicator met een doorrekening naar levensverwachting kan een deel van de onzekerheden wegnemen. Door de roetindicator is het als bestuurder of beleidsmaker mogelijk om te zeggen daar is meer gezondheidswinst te behalen dan hier, dus daar gaan we eerst aan de slag. D) Hoe urgent is het probleem? Luchtkwaliteitsbeleid kost veel geld, in elk geval via de maatregelen die nu worden genomen. Kijken voorbij de normen kost mogelijk nog meer geld dan dat er nu voor is vrijgemaakt. Bovendien lijkt de urgentie van het Rijk om in te zetten op een schonere lucht, in plaats van het benutten van de marges die de Monitoringstool biedt om maatregelen die een verslechterend effect op de luchtkwaliteit hebben door te voeren, nu niet aanwezig. Gaan werken met roet is dus geen vanzelfsprekendheid. Mogelijk kan dit in een stroomversnelling komen als de urgentie van het probleem beter wordt belicht. De urgentie kan beter naar voren worden gebracht wanneer, veel beter dan nu, het effect van een slechte luchtkwaliteit/roet op de gezondheid wordt gewogen met andere zaken die de gezondheid in negatieve zin beïnvloeden. Veel bestuurders hebben aangegeven dat zij een kosten-baten analyse van gezondheidsuitgaven, uitgevoerd door experts, heel waardevol zouden vinden. Waar is de meeste gezondheidswinst te behalen? Waar kunnen we ons geld het beste op inzetten? In de huidige tijd van schaarste qua middelen, de stijgende kosten voor de volksgezondheid en de relatief hoge kosten om de luchtkwaliteit te verbeteren, vinden ze dat een relevante vraag. Kunnen we ons geld beter besteden aan de bestrijding van overgewicht of aan de verbetering van de slechte luchtkwaliteit? Veel informanten bleken zich niet voldoende bewust van de urgentie van het probleem. Dat een slechte luchtkwaliteit schadelijk is, daarvan zijn ze op de hoogte. Maar het feit dat met een inzet op de slechte luchtkwaliteit meer gezondheidswinst te behalen is dan wanneer er bijvoorbeeld wordt ingezet op een gezonder leefpatroon was de informanten niet bekend. Het inzichtelijk maken van dit soort notities kan het gevoel van urgentie bij bestuurders en beleidsmakers verhogen. Bovendien geven veel informanten aan dat zij een dergelijke kosten-baten analyse van gezondheidsuitgaven in relatie tot gezondheidswinst voor de bevolking in een bredere context heel wenselijk zouden vinden. 6.4 Verschillen in houding en mening over de roetindicator Voorafgaand aan het onderzoek hadden we ons de vraag gesteld of het beleidskader waarin een bestuurder of beleidsmaker werkt van invloed is op de manier waarop tegen de indicator wordt aankeken. Deelvraag 3: Zijn er verschillen in houding en mening over de roetindicator tussen beleidsmakers en bestuurders van verschillende disciplines? Bestuurlijke bruikbaarheid van een roetindicator 41

43 Uit het onderzoek zijn verschillen in houding ten aanzien van het instrument naar voren gekomen, bijvoorbeeld of en op welke wijze een doorrekening naar levensverwachting moet worden gemaakt. Ook verschilden de informanten van mening over de wijze waarop de informatie naar buiten toe zou moeten worden gecommuniceerd. Deze reacties kunnen we vanuit de beperkte omvang van het onderzoek echter niet toeschrijven aan een bepaalde discipline (bijvoorbeeld milieu of verkeer) of politieke kleur. De informanten waren over veel elementen redelijk eensgezind en waar er verschillen bestonden zijn er niet voldoende informanten uit een bepaalde discipline gesproken om hier uitspraken over te kunnen doen. Dit laat onverlet dat die verschillen aanwezig (zelfs ook waarschijnlijk) zullen zijn en dat het waardevol is om deze verschillen bij een nadere uitleg van de indicator in beeld te krijgen. Tot slot hebben we ons de vraag gesteld of de bestuurlijke ambitie wordt beïnvloed door kennis over roet en gezondheid, zoals aangereikt via de roetindicator. Deelvraag 4: Leidt gezondheidsinformatie uit de roetindicator tot een andere beoordeling van de ernst van het luchtkwaliteitsprobleem? De conclusie is dat dit nog onvoldoende is. De oorzaak hiervan is tweeërlei. Enerzijds moet de oorzaak worden gezocht in het instrument zelf, in de manier waarop de kennis nu wordt gepresenteerd. Een verbeterslag is nodig. Het is dan met name van belang dat er een duidelijke kosten-baten analyse van de gezondheidsimpact van roet in vergelijking tot andere relevante factoren die de gezondheid negatief beïnvloeden wordt gemaakt. Veel gehoord zijn een vergelijking met hart- en vaatziekten, overgewicht en roken. Ook is het van belang om de achtergrondconcentraties van roet in het kaartmateriaal op te nemen en is een uitbreiding van het roetmeetnet gewenst. 6.5 Eindconclusie Resumerend kan worden gesteld dat de implementatie van het instrument, ondanks de positieve grondhouding van de geïnterviewden, geen vanzelfsprekendheid is. De hoofdvraag van dit onderzoek luidde: Onder welke voorwaarden is de roetindicator volgens bestuurders en beleidsmakers, die zich in hun werkpraktijk met luchtkwaliteit bezig houden, een bruikbaar instrument? Wil nieuwe kennis over roet en gezondheid een rol gaan spelen in het besluitvormingsproces over luchtkwaliteit, dan moet er sprake zijn van gedeelde beeldvorming tussen de actoren. Dat is een belangrijke voorwaarde. Een goed Bestuurlijke bruikbaarheid van een roetindicator 42

44 instrument alleen is niet voldoende. Interbestuurlijke afstemming en directe interactie tussen betrokken, ook met experts, is nodig. Er lijkt nu te weinig interactie tussen (gezondheids)experts en/ beleidsmakers bestuurders te zijn, waardoor er geen gemeenschappelijk beeld op het probleem van luchtkwaliteit in relatie tot de gezondheid wordt gevormd. Dit heeft ook directe gevolgen voor nieuwe kennis over luchtkwaliteit en gezondheid. De roetindicator kan als nieuwe kennis worden beschouwd. Uit zowel de interviews, als gesprekken met wetenschappers (onder meer tijdens bijeenkomsten van de begeleidingscommissie), lijkt naar voren te komen dat de experts zich nog te weinig verantwoordelijk voelen voor de politiek-bestuurlijke realiteit waarin de indicator zijn weg moet vinden. Veel wetenschappers zijn terughoudend in het doen van uitspraken zonder daarbij alle onzekerheden die met een bepaalde uitspraak gepaard gaan, te benoemen. Het gevolg is vaak dat bevindingen alleen op een wetenschappelijke wijze naar buiten worden gebracht. Een vertaalslag die aansluit bij de beeldvorming en referentiekaders van bestuur en beleid vindt niet plaats of is niet toereikend. Bij deze vertaalslag gaat het lang niet altijd om een versimpelde weergave van de werkelijkheid, het gaat ook om het zoeken naar een gedeelde beeldvorming. Waar kan zowel de wetenschapper als de bestuurder zich in vinden? Een eerste stap richting een vertaalslag van de informatie uit de indicator is gezet met het bevragen van bestuurders naar de bruikbaarheid van het instrumentarium. Communicatie tussen experts en bestuur/beleid over de aanpassingen in de vorm van dialoog kan gedeelde beeldvorming verder versterken. Daarbij is het ook van belang dat bestuurders en beleidmakers oog krijgen voor de mogelijkheden en onmogelijkheden waar wetenschappers in dit veld mee worden geconfronteerd. Zo zijn onzekerheidsmarges in berekeningen van 25% heel normaal en zijn marges die daar ver onder zitten niet haalbaar. Dat beeld beklijft nu niet bij bestuurders en beleidsmakers, maar is wel relevant wil een instrumentarium als deze kans van slagen hebben. Bestuurlijke focus niet eenduidig Interbestuurlijk wijzen de neuzen ook niet in dezelfde richting. In de ogen van de informanten, doorgaans beleidsmakers en bestuurders op lokaal en provinciaal niveau, luistert het Rijk op dit moment niet naar de bezwaren die lokale overheden hebben als het gaat om het luchtkwaliteitsbeleid in algemene zin. De lokale inspanningen om de luchtkwaliteit te verbeteren worden in de ogen van lokale bestuurders en beleidsmakers op landelijk niveau ondergraven door recente maatregelen die de luchtkwaliteit negatief beïnvloeden. Zij krijgen het gevoel water naar zee te dragen. Dit heeft, zo laat dit onderzoek zien, directe consequenties voor de ambities van lokale overheden om extra inspanningen te leveren die voorbijgaan aan de normen. Bestuurlijke bruikbaarheid van een roetindicator 43

45 6.6 Discussie Dit onderzoek laat zien dat de geïnterviewde bestuurders en beleidsmakers de roetindicator als een nuttig, en in theorie bruikbaar, instrument beoordelen. Hierbij moet worden aangetekend dat niet iedereen die voor een interview is benaderd, heeft ingestemd met een gesprek. Het spreken van een beleidsmedewerker in de geselecteerde steden leverde doorgaans weinig problemen op, het bleek lastiger om de medewerking van bestuurders te verkrijgen. Soms speelde tijdgebrek een rol, maar er zijn ook sterke aanwijzingen dat de complexiteit van het vraagstuk - al dan niet in relatie tot de lokale politieke context- reden voor sommige bestuurders was om niet aan het onderzoek deel te nemen. In totaal zijn er zes bestuurders benaderd niet aan het onderzoek hebben meegewerkt. Gaande het proces zijn enkele andere bestuurders uit diezelfde steden gevraagd, die wel met een gesprek hebben ingestemd. Voorafgaande aan het onderzoek is ernaar gestreefd om ongeveer een evenredig aantal bestuurders te spreken met ruimtelijke ordening als met milieu in de portefeuille. Onder de afhakers bevonden zich meer bestuurders ro/verkeer, waardoor er voor het onderzoek uiteindelijk meer bestuurders zijn gesproken die milieu of duurzaamheid in de portefeuille hebben. Soms bleken de twee beleidsvelden overigens verenigd in één portefeuille. Voorafgaand aan het onderzoek hadden we de verwachting dat de visie van beleidsmakers en bestuurders zou verschillen. Dit is natuurlijk voor een deel ook zo, alleen komt dit onderscheid in het onderzoek niet heel duidelijk naar voren. De bestuurders die hebben meegewerkt aan dit onderzoek lieten zich vooraf altijd uitgebreid voorlichten door een beleidsmedeweker met kennis van de inhoud. Soms was deze beleidsmedewerker ook bij het gesprek aanwezig. Dit heeft ertoe geleid dat bestuurders en beleidsmakers in een bepaalde stad altijd met één mond spraken. Wel is in de gesprekken met bestuurders altijd gericht gevraagd welke informatie zij als beslissers nodig hebben om tot een afweging te komen als het gaat om de implementatie van de indicator of het maken van beleid dat voorbij gaat aan de wettelijke verplichtingen. Deze informatie in dit rapport heeft vanzelfsprekend betrekking op de meningen van bestuurders. Een andere beperking van het onderzoek is dat het zich uitsluitend heeft gericht op de provincies Noord-Holland en Zuid-Holland en dat er bestuurders en beleidsmakers zijn geïnterviewd in gemeenten waar de roetuitstoot veroorzaakt door het wegverkeer significant te noemen was. Het is goed mogelijk dat in (kleinere) gemeenten, waar het probleem van luchtvervuiling ook een minder prominente rol speelt, men anders tegen het gebruik van een dergelijke indicator aankijkt. Het onderzoek geeft waarschijnlijk wel een goede indicatie van de opvattingen van bestuurders en beleidsmakers in steden waar de luchtkwaliteit onder druk staat. Het totale proces van verkenning dat met dit onderzoek is doorlopen, kan worden gezien als een eerste stap naar interbestuurlijke afstemming en kennisuitwisseling Bestuurlijke bruikbaarheid van een roetindicator 44

46 tussen wetenschap en praktijk. Het onderzoek heeft een bescheiden bijdrage geleverd in de interactie tussen partijen die zich bezig houden met luchtbeleid, zowel op interbestuurlijk niveau, tussen bestuurders en maatschappelijke organisaties alsook tussen wetenschap en bestuurspraktijk. Om tot een gemeenschappelijk beeld en beleid van luchtkwaliteit en gezondheid te komen, is het nodig dat dit toenaderingsproces, waarbij men ook openstaat voor elkaars ideeën en ervaringen, wordt voortgezet en uitgebreid. In de aanbevelingen wordt nader ingegaan op de vraag hoe dit proces zou kunnen worden vormgegeven. Bestuurlijke bruikbaarheid van een roetindicator 45

47 7 Aanbevelingen Geconstateerd is dat kennis over luchtkwaliteit in relatie tot gezondheid op dit moment onvoldoende in de bestuurlijke beleidspraktijk wordt meegenomen en dat dit ook een belemmering vormt voor de verdere implementatie van nieuwe kennis afkomstig uit de roetindicator. Dit heeft deels te maken met de verplichtingen richting de EU die tot 2015 nog veel aandacht vergen en het lastig maakt de focus te verleggen. Deels is er sprake van een kloof tussen wetenschap en praktijk: bestuurders en beleidsmakers hebben onvoldoende kennis van de impact van een slechte luchtkwaliteit op de gezondheid. Dat het schadelijk is daar zijn ze van op de hoogte, hoe schadelijk precies is bij hen niet of nauwelijks bekend. In het vorige hoofdstuk is beargumenteerd dat het nodig is om tot een gemeenschappelijk beeld van luchtkwaliteit en gezondheid te komen, wil gezondheid werkelijk een rol in het luchtbeleid gaan spelen en de indicator ter harte worden genomen. Hiervoor is een toenaderingsproces nodig, zowel interbestuurlijk als tussen wetenschap en bestuurspraktijk, waarbij men openstaat voor elkaars ideeën en ervaringen. De vraag is of en hoe deze interbestuurlijke afstemming in de nabije toekomst kan worden ingevuld. En hoe de kloof tussen de wetenschap en de bestuurspraktijk in dit dossier kan worden verkleind. Sommige betrokkenen zien de interbestuurlijke overlegstructuur die met het NSL is gecreëerd als een platform waarin in elk geval de interbestuurlijke afstemming gestalte zou kunnen krijgen. Deze weg moet zeker bewandeld worden, omdat alle landelijke bestuurslagen hierin vertegenwoordigd zijn. Onafhankelijke experts uit het veld zijn hiermee echter nog niet in het proces betrokken. Ook is het de vraag of deze bestaande structuur de lokale actoren op dit moment voldoende vertrouwen biedt om een gedeelde beeldvorming via deze overlegstructuur te kunnen realiseren. Lokale bestuurders die voor dit onderzoek zijn geïnterviewd hebben op dit moment niet het vertrouwen dat het Rijk de gezondheid in haar luchtbeleid voldoende adresseert en daar zelf verantwoordelijkheid voor neemt. Zij krijgen het idee dat het Rijk luchtbeleid en gezondheid meer er meer als een lokale aangelegenheid beschouwt, terwijl maatregelen van en vanuit het Rijk in hun ogen broodnodig zijn als gezondheid echt een speerpunt wordt. Immers, of partijen nieuwe kennis willen gebruiken om op hun eigen beelden te reflecteren en deze mogelijk te herzien, is onder meer afhankelijk van de houding van de andere actoren. Luisteren zij naar kritieke noten en suggesties die hen worden aangereikt, zijn zij bereid tot een open opstelling? Bestuurlijke bruikbaarheid van een roetindicator 46

48 Het vormen van een, al dan niet tijdelijk, beleidsnetwerk dat niet per definitie binnen de bestaande institutionele kaders opereert en zich ten doel stelt om het toenaderingsproces rondom luchtvervuiling te coördineren, is in dit geval een oplossing die uitkomst zou kunnen bieden. 27 Eén die niet gehinderd wordt door bestaande referentiekaders en zich geheel kan richten op de kansen en mogelijkheden die zich in de huidige situatie en in het huidige beleidskader voordoen. Dat wil niet zeggen dat bestaande overlegstructuren overboord moeten worden gegooid, maar wel dat overleg niet alleen binnen de bestaande structuren plaats moet vinden. Een nieuw arrangement kan voor bestaande overlegstructuren en initiatieven in het veld (denk daarbij ook aan de commissie voor de m.e.r. en het Interbestuurlijk dossierteam luchtkwaliteit en emissieplafonds ) als aanjager dienen en kan een plek zijn waar debat en dialoog mogelijk is als dit in het bestaande niet goed lukt. Het signaleren waar het spaak loopt en waar het proces meer ondersteuning nodig heeft is dan een belangrijke taak van de projectleider van het nieuwe arrangement. Dergelijke arrangementen winnen de laatste jaren aan terrein. Zo zie je dat er in Nederland op het gebied van bereikbaarheid (De Verkeersonderneming) en veiligheid (veiligheidsregio s) nieuwe regionale arrangementen zijn ontstaan om een bepaalde focus in beleid te realiseren. Recent onderzoek toont tevens het belang van dergelijke nieuwe arrangementen aan om complexe maatschappelijke problemen, zoals ook het probleem van luchtkwaliteit, een stap verder te brengen 28. In de zoektocht naar oplossingen voor complexe (duurzaamheids-) problemen wordt er steeds vaker gezocht naar mogelijkheden die buiten de traditionele geïnstitutionaliseerde werkwijze liggen. 29 Vertaalslagen maken Je zou kunnen zeggen dat er al een begin is gemaakt met een nieuw arrangement met het instellen van de landelijke werkgroep Roet. Deze werkgroep zou de taak op zich kunnen nemen om bestaande percepties en behoeften van verschillende partijen nader in kaart te brengen en het toenaderingsproces vorm te geven. Het doel van de werkgroep zal dan wel verbreed moeten worden. Insteek van de werkgroep is nu om nieuwe kennis over roet op een eenduidige manier te presenteren, in het bijzonder de gezondheidsimpact. De werkgroep zou, als zij bereid is deze nieuwe taak op zich te nemen, niet alleen het eenduidig presenteren van nieuwe kennis moeten nastreven, maar zich ook ten doel moeten stellen om nieuwe kennis op een manier te presenteren dat het bij bestuurders en beleidsmakers beklijft. Een eerste stap is inmiddels gezet, twee leden van de werkgroep doen een poging om een weging met andere risicofactoren te maken. Gekeken moet worden of deze weging bestuurders aanspreekt 27 Met beleidsnetwerk wordt in dit geval een sturingsmodel bedoeld gericht op het oplossen van politieke en maatschappelijke problemen, zie onder meer Klijn (2005) 28 Klijn (2005), Zie onder meer Nieuwe vormen van Governance, RIVM, 2004 Bestuurlijke bruikbaarheid van een roetindicator 47

49 of dat er nog een slag moet worden gemaakt. Ook is het nuttig om te bekijken welke onderzoeken recent zijn uitgevoerd en welke zich goed lenen om een extra vertaalverslag voor de bestuurspraktijk mee te maken. Dialoog en debat Andere taken van de werkgroep zouden moeten liggen in het creëren van dialoog en debat tussen experts, beleidmakers en beleidswetenschappers, waarbij het van belang is goed in het vizier te houden dat de doelgroepen bereikt worden die voor het proces van belang zijn. En dus bewaken dat er bijvoorbeeld niet alleen milieuprofessionals en lokale beleidsmakers die zich met milieu bezig houden om tafel zitten. Ook is het van belang om in een debat een open houding te stimuleren, het moet niet dienen om de ander te overtuigen. Het voeren van de discussie zonder dat de ambities al helemaal vaststaan, bevordert dat partijen zich serieus genomen voelen en dat zij zich willen inzetten voor een goed procesresultaat. 30 In de werkgroep zullen meer partijen vertegenwoordigd moeten zijn of door de werkgroep geconsulteerd moeten. Geconstateerd is dat er interbestuurlijk geen sprake is van gedeelde beeldvorming en dat de kloof tussen wetenschap en bestuurspraktijk groot is. Het voortdurend terugkoppelen van inspanningen van de werkgroep naar vertegenwoordigers van lokaal & provinciaal bestuur, het Rijk en de EU alsook experts is een voorwaarde om tot de gewenste afstemming te komen. In dit onderzoek zijn de experts slechts zijdelings gehoord, evenals bestuurders op EU- en Rijksniveau, het is nuttig om ook hun percepties te kennen. Een vervolgstudie kan uitkomst bieden, en ook zouden hun percepties nader kunnen worden verkend door middel van focusgroepen, waarna er een klankbordgroep zou kunnen worden gevormd die op een wat langere termijn een terugkoppelingsfunctie richting de werkgroep vervult. Het besturen van een nieuw arrangement Het management van een nieuw bestuursarrangement moet niet worden onderschat. Volgens Klijn 31 kan er alleen sprake zijn van succes wanneer er veel aandacht is voor het management van het beleidsnetwerk, het moet worden aangestuurd en begeleid. De netwerkmanager heeft, en daarin verschilt hij sterk van de meer traditionele manager, veel meer de taak om als mediator of procesmanager op te treden. 32 De activiteiten zijn meer gericht op het samenbrengen van verschillende partijen, het proberen aan te passen van percepties en het creëren van manieren om interactie tussen de verschillende actoren te bevorderen en te behouden. Daarbij moet het iemand zijn met enig gezag omdat hij zaken voor elkaar moet krijgen in een wereld waarin er sprake is van een verdeelde gezagsstructuur. 30 Van Buuren (2006), Ibidem als Ibidem als 28, 43 Bestuurlijke bruikbaarheid van een roetindicator 48

50 Aanpassingen aan de roetindicator Los van de aanbeveling om een toenaderingsproces te ontwikkelen met de inzet dat gezondheid waarlijk in het debat en het beleid over luchtkwaliteit mee te nemen, kunnen er ook een aantal aanbevelingen worden gedaan die betrekking hebben op het instrument roetindicator. De informanten hebben verschillende aanpassingen aan het instrumentarium voorgesteld (zie ook hoofdstuk 4): 1) Een uitgebreidere ijking van berekende concentraties door uitbreiding van het roetmeetnet. 2) De achtergrondconcentraties van roet moeten in het instrumentarium worden meegenomen. 3) Sommige informanten gaven de voorkeur aan een aanpassing in de doorrekening van concentraties naar maanden winst/verlies van de levensverwachting. De reacties op het weergeven van het aantal maanden winst of verlies in de levensverwachting in de kaarten varieerde van extreem positief tot het advies om een doorrekening hooguit voor intern gebruik aan te wenden. De meerwaarde wordt door alle informanten gezien, maar meerdere geïnterviewden spraken de vrees uit dat verlies in maanden levensverwachting te absoluut door burgers zal worden uitgelegd. Deze aanpassingen zijn geformuleerd vanuit het referentiekader van waaruit zij als bestuurder of beleidsmaker moeten werken. De aanpassingen zijn in hun ogen dus zeer relevant. Worden bepaalde aanpassingen uiteindelijk niet doorgevoerd, dan is het raadzaam dat deze keuze goed wordt beargumenteerd, zodat het voor hen en andere partijen inzichtelijk wordt waarom een voorgestelde wijziging niet is overgenomen. Partijen willen betrokken zijn bij het onderzoeksproces, ze willen weten waarom bepaalde keuzes wel of niet worden gemaakt. Weging Veel informanten bleken zich niet goed bewust van de schadelijkheid van een slechte luchtkwaliteit. Dat het schadelijk is, daarvan zijn ze op de hoogte. Maar hoe schadelijk in relatie tot andere risicofactoren, dat was de informanten niet bekend. Het inzichtelijk maken van de schadelijkheid kan het gevoel van urgentie bij bestuurders en beleidsmakers verhogen. Een weging met andere risicofactoren kan dat inzicht verschaffen. Veel informanten gaven aan dat ze daar ook behoefte aan hebben en dat zij een kosten-baten analyse van gezondheidsuitgaven in relatie tot gezondheidswinst voor de bevolking in een bredere context heel wenselijk zouden vinden. Bestuurlijke bruikbaarheid van een roetindicator 49

51 Literatuur Anderson, H., Bremner, S., Atkinson, R., Harrison, R., et al., Particulate matter and daily mortality and hospital admissions in the west midlands conurbation of the United Kingdom: associations with fine and coarse particles, black smoke and sulphate. Occupational and Environmental Medicine, 58 (8), pp Bekker, M., The politics of healthy policies: redesigning health impact assessment to integrate health in public policy. Eburon Uitgeverij BV. Bekker, M. P. M., Putters, K. and Van der Grinten, T. E. D Exploring the relation between evidence and decision-making: A political-administrative approach to health impact assessment. Environmental Impact Assessment Review, 24 (2), pp Boogaard, H., Kos, G., Weijers, E. P., Janssen, N. A. H., et al., Contrast in air pollution components between major streets and background locations: Particulate matter mass, black carbon, elemental composition, nitrogen oxide and ultrafine particle number. Atmospheric Environment, 45 (3), pp Bhatia, R., Policy and Regulatory Action can Reduce Harms From Particulate Pollution. Archive of Internal Medicine, 172 (3), pp Brunekreef, B. and Holgate, S. T Air pollution and health. The Lancet, 360 (9341), pp Burdorf, A., Hooijdonk, C., van, Veerman, L. and Mackenbach, J. P., Schatting van de potentiële effecten van primaire preventieve interventies op de gezondheid van de Rotterdamse bevolking. Rotterdam: Erasmus MC. Buuren, M. W., Competente besluitvorming: het management van meervoudige kennis in ruimtelijke ontwikkelingsprocessen. Erasmus University Rotterdam. Van Buuren, M; Gerrits, L. en Marks, 2009.Managing Complex Governance Systems Taylor & Francis, pp. 156 Dijkema, M., Zee, S. v. d. and Woudenberg, F NSL: komt het inderdaad allemaal goed? Lucht in Uitvoering, 6, pp Bestuurlijke bruikbaarheid van een roetindicator 50

52 Fischer, P., Marra, M., Wesseling, J. and Cassee, F., Invloed van de afstand tot een drukke verkeersweg op de lokale luchtkwaliteit en de gezondheid: een quick scan. Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu RIVM. [Accessed 2/9/2012 8:04:16 AM]. Geerlings, H. and Campenhout van, I. P. A. M.. Naar het gebruik van GES en GIS in complexe besluitvorming; Nieuwe mogelijkheden voor het integreren van gezondheid in complexe ruimtelijke en transportvraagstukken. Tijdschrift Vervoerswetenschap (in print) Hajer, M. A., Tatenhove, J. v. and Laurent, C., Nieuwe vormen van governance, een essay over nieuwe vormen van bestuur met een empirische uitwerking naar de domeinen van voedselveiligheid en gebiedsgericht beleid, RIVM rapport /2004 Janssen, N., Simic-Lawson, M., Hoek, G., Fischer, P., et al., Black Smoke as an Additional Indicator to Evaluate the Health Benefits of Traffic-related Policy Measures: A Systematic Review of the Health Effects of Black Smoke Compared to PM Mass. Epidemiology, 22 (1), pp. S199. Janssen, N. A., Hoek, G., Simic-Lawson, M., Fischer, P., et al., Black carbon as an additional indicator of the adverse health effects of airborne particles compared with PM₁₀ and PM₂.₅. Environmental Health Perspectives, 119 (12), pp Keuken, M., Voogt, M., Van Den Elshout, S., Hoek, G., et al., Levensverwachting Rotterdamse bevolking met jaar verlengd door verbeterde luchtkwaliteit in Tijdschrift Lucht, 7 (3), pp. 12. Menno Keuken, Peter Zandveld, Sef van den Elshout, Nicole A.H. Janssen and Gerard Hoek. 2011a. Air quality and health impact of PM₁₀ and EC in the city of Rotterdam, the Netherlands in Atmos. Env. 45 (2011) Keuken, M. R. de Lange, A. Hensema, H. Denier van der Gon, S. Jonkers, M. Voogt en D. de Jonge. 2011b. Verantwoording operationalisering roetindicator in Nederland. TNO rapport: TNO-060-UT (in opdracht van minienm). Klijn, E. H., Edelenbos, J. and Steijn, B Trust in Governance Networks Its Impacts on Outcomes. Administration & Society, 42 (2), pp Bestuurlijke bruikbaarheid van een roetindicator 51

53 Klijn, E. H., Netwerken als perspectief op beleid en uitvoering van beleid. (4), pp Klijn, E. H., Networks and inter-organizational management: challenging, steering, evaluation, and the role of public actors in public management. Networks and interorganizational management: challenging, steering, evaluation, and the role of public actors in public management The Oxford handbook of public management. Oxford University Press Oxford. pp Norberg, J. and Cumming, G. S., Complexity theory for a sustainable future. Columbia Univ Pr. Snijder, A. and Van Den Elshout, S Veertig jaar luchtmetingen Rijnmond. Tijdschrift Lucht, 6 (3), pp. 15. Steenbakkers, M., Jansen, M., Maarse, H. and de Vries, N Lokaal integraal gezondheidsbeleid: intersectorale samenwerking vanuit het perspectief van gemeenten. TSG: Tijdschrift Voor Gezondheidswetenschappen, 2010 (4), pp Teisman, G., Managing complex governance networks. Routledge. Van Den Elshout, S. and Woudenberg, F Meten is ook onzeker. Tijdschrift Lucht, 7 (4), pp. 17. Weuve, J., Puett, R. C., Schwartz, J., Yonosky, J., et al., Exposure to Particulate Air Pollution and Cognitive Decline in Older Women. Archive of Internal Medicine, 172 (3), pp Geraadpleegde beleidsstukken: Baldewsingh, R., Brief van wethouder Rabin Baldewsingh aan de voorzitter van de Commissie Leefomgeving met kenmerk DSB/ RIS Gemeente Den Haag. Gemeente Alkmaar, Kadernota duurzame bereikbaarheid gemeente Alkmaar. Alkmaar: Gemeente Alkmaar. Bestuurlijke bruikbaarheid van een roetindicator 52

54 Gemeente Alkmaar, Alkmaars Energieprogramma: samen op weg naar Duurzaamheid. Alkmaar: Gemeente Alkmaar. Gemeente Amsterdam, Dienst Infrastructuur Verkeer en Vervoer, Programmabureau Luchtkwaliteit, Schone lucht voor Amsterdam, herijking Amsterdamse maatregelen luchtkwaliteit. Amsterdam: Gemeente Amsterdam. Gemeente Dordrecht, Voortgangsrapportage 2010 Programma Luchtkwaliteit Drechtsteden : Gemeente Dordrecht. Gemeente Rotterdam, Sturen op termijn, bestuursmodel collegewerkprogramma, realisatie mijlpalen 2011, Rotterdamse Rekenkamer Groot, C. A., Borst, F. and Vogel, R. d., Plan van aanpak luchtkwaliteit Alkmaar en omgeving, Alkmaar: Gemeente Alkmaar. Molenaar, R., Vervolgonderzoek fijnstof emissies IJmond, fase ), Schiedam: DCMR Milieudienst Rijnmond. Provincie Noord-Holland, Monitoringsrapportage Regionaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit Noordvleugel. Provincie Noord-Holland, directie Beleid, sector Milieu, Een beter milieu begint in Noord-Holland. Haarlem: Provincie Noord-Holland. Provincie Noord-Holland, directie Beleid, sector Milieu, Noord-Holland, duurzaam, gezond en veilig. Milieuverslag Haarlem: Provincie Noord-Holland. Provincie Zuid-Holland, Regionaal samenwerkingsprogramma luchtkwaliteit Zuid- Holland, hoofdrapport. Den Haag: Provincie Zuid-Holland, kernteam Luchtkwaliteit. Provincie Zuid-Holland, Provinciaal Actieprogramma Luchtkwaliteit en Tweede Voortgangsrapportage Luchtkwaliteit (NSL/RSL) Den Haag: Provincie Zuid- Holland. RIVM, Stand van zaken Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit Bestuurlijke bruikbaarheid van een roetindicator 53

55 Swarte, M.,, N., N. and Brink, B., Luchtkwaliteit in de stad. RIS180572A), Den Haag: Rekenkamer Gemeente Den Haag. Swarte, M., Nijdam, N. and Brink, B., Luchtkwaliteit in de stad, feitenrapport. RIS180572B), Den Haag: Rekenkamer Gemeente Den Haag. Van Aartsen, J. J. and Bertram, A. W. H., Brief van het college van burgemeester en wethouders van Den Haag aan de gemeenteraad van Den Haag met als onderwerp 'Advies concept-raadsvoorstel Luchtkwaliteit in de Stad', kenmerk rm DSB/ RIS Den Haag Verbeek, M., De Lange, R. and Bolech, M., Actualisatie effecten van verkeersmaatregelen luchtkwaliteit voor de gemeente Amsterdam. MON-RPT ), Delft: TNO. Overige bronnen: Heijne, S. and Persson, M., 'Duizenden leven korter door fijnstof'. Volkskrant, Kohler, W., Brein veroudert sneller door fijnstof. Zwevende stofdeeltjes veroorzaken waarschijnlijk ontstekingsreacties in de hersenen. NRC Handelsblad, pp. 17. Provincie Noord-Holland, Werken aan de weg in Noord-Holland. Kwartaalblad Van De Provincie Noord-Holland, maart pp NoordHolland.htm, bezocht op wat-zijn-de-mogelijke-gezondheidsgevolgen-van-grootschalige-luchtverontreiniging/, bezocht op Bestuurlijke bruikbaarheid van een roetindicator 54

56 Bijlage 1: Overzicht geïnterviewden en andere informanten die aan het onderzoek hebben meegewerkt Noord-Holland: Jaap Gadella, programmamanager Programmabureau Luchtkwaliteit, Gemeente Amsterdam Ruud Grondel, wethouder WMO, zorg, onderwijs, milieu en groenbeleid (GroenLinks), Diemen Dirk de Jager, stadsdeelwethouder duurzaamheid Amsterdam West (GroenLinks) Jan Nagengast, wethouder bereikbaarheid en duurzaamheid (CDA), Alkmaar Marc Plantaz, beleids- en accountmanager milieu, gemeente Haarlem Sanne Ruijs, beleidsmedewerker luchtkwaliteit, Provincie Noord-Holland Christel Toenink, beleidsadviseur milieubeleid en duurzaamheid, Alkmaar Zuid-Holland: Jeanette Baljeu, wethouder haven verkeer en regionale economie, Rotterdam (VVD) Martijn van den Bosch, beleidsmedewerker luchtkwaliteit, Dordrecht Alexandra van Huffelen, wethouder duurzaamheid, binnenstad en buitenruimte, Gemeente Rotterdam (D66) Rik Janssen, gedeputeerde Milieu Provincie Zuid-Holland (SP) Kees de Leeuw, beleidsadviseur verkeer en vervoer, Dienst Stedelijke Ontwikkeling, Den Haag Hans Kruyt, beleidsmedewerker luchtkwaliteit Provincie Zuid-Holland Hetty van Rhijn, opdrachtmanager stadsontwikkeling, Rotterdam Han Robanus Maandag, beleidsadviseur milieu, Dienst Stadsbeheer, gemeente Den Haag Piet Sleeking, wethouder ruimtelijke ordening en milieu, Dordrecht Sebastiaan van der Veer, beleidsadviseur gemeente Rotterdam Begeleidingscommissie De begeleidingscommissie van het onderzoek heeft gedurende de onderzoeksperiode ook veel informatie verschaft. Zij kunnen derhalve ook als informanten ten behoeve van het onderzoek worden beschouwd. De begeleidingscommissie bestond uit de volgende personen: Beate G. Arends, beleidsmedewerker luchtkwaliteit, Provincie Zuid-Holland Harry van Bergen, senior beleidsadviseur, gemeente Amsterdam Leendert van Bree, senior beleidsonderzoeker, Planbureau voor de Leefomgeving Paul Fischer, wetenschappelijk medewerker, RIVM Bestuurlijke bruikbaarheid van een roetindicator 55

57 Harry Geerlings, hoogleraar duurzame mobiliteit, Erasmus Universiteit Rotterdam Erik van Heijningen, interim-burgemeester, Gemeente Hellevoetsluis Menno Keuken, senior onderzoeker, TNO Klaas Krijgsheld, beleidsmedewerker, Ministerie van Infrastructuur en Milieu Anna F. van Leeuwen, arts-medisch milieukundige KNMG, GGD Den Haag Els Meeuwsen, beleidsmedewerker Milieu, Hygiëne en Gezondheid, GGD Hollands Midden Saskia van der Zee, senior adviseur milieu en gezondheid, GGD Amsterdam Bestuurlijke bruikbaarheid van een roetindicator 56

58 Vragen Bijlage 2: vragenlijst beleidsmedewerkers Algemeen 1) U houdt zich in uw dagelijkse werkpraktijk bezig met luchtverontreiniging. Kunt u mij vertellen welke taken dit omvat? 2) Kunt u mij vertellen hoeveel tijd u per dag (of als meer van toepassing: week/maand) u aan het onderwerp luchtkwaliteit besteedt? 3) Wie in de ambtelijke organisatie houden zich nog meer, direct cq indirect met dit dossier bezig? (zowel beleidsmedewerkers als bestuurders, inzicht werk- en spanningsveld)) 4) Hoe lang zit u reeds in deze functie? 5) Heeft u zich in uw dagelijkse werkpraktijk al eerder met luchtverontreiniging bezig gehouden? Zoja, wanneer, hoelang en in welke hoedanigheid? 6) Is luchtkwaliteit een thema dat bestuurlijk of politiek tot de gevoelige dossiers wordt gerekend? 7) Hebt u (als lokaal bestuurder/beleidsmedewerker) behoefte aan een nieuwe, extra indicator met name gericht op het bepalen van de gezondheidseffecten van luchtverontreiniging? [Verwijs naar kritiek van de 4 rekenkamers van de G4 dat het beleid alleen gericht was op de normen.] Kunt u dat toelichten? (waarom wel/niet) We laten lokale concentratie- en blootstellingskaarten van roet (EC) de effecten van de uitstoot voor de gezondheid zien. Aan de informant: Een groot verschil tussen EC en de indicatoren waar nu mee wordt gewerkt om de luchtkwaliteit te meten, is dat de effecten op de gezondheid beter inzichtelijk kunnen worden gemaakt. Absolute grenswaarden zijn er echter niet voor EC; EC levert vooral meer inzicht. We willen graag weten of het direct weergeven van gezondheidseffecten u aanspreekt en of de nieuwe indicator past binnen de huidige aanpak van het luchtverontreinigingsbeleid in uw stad of regio. Roet (EC) & visualisatie gezondheidseffecten 1) Er zijn verschillende manieren mogelijk om de gezondheidseffecten die met uitstoot van luchtvervuiling verband houden te laten zien (Kaarten met gezondheidseffecten worden met de informant doorgenomen). Wat vindt u van de wijze waarop de gezondheidseffecten nu (met de kaarten die getoond worden) worden gepresenteerd? 2) Spreekt deze wijze van presenteren, met een directe doorrekening naar de gezondheidseffecten, u aan? 3) Het is mogelijk om de gezondheidseffecten op verschillende manieren weer te geven, kunt u aangeven wat u het meeste aanspreekt? o Verlies in levensduurverwachting (aantal maanden) als gevolg van blootstelling aan EC Bestuurlijke bruikbaarheid van een roetindicator 57

59 o Aantal doden als gevolg van blootstelling aan EC (wordt tegenwoordig minder gebruikt, omdat de getallen de suggestie wekken dat het hier om aanwijsbare personen gaat, maar dat is niet zo) o Verlies in levensduurverwachting, in vergelijking tot roken/meeroken o Verlies in levensduurverwachting, in vergelijking tot overgewicht o Anders 4) Als u meer informatie willen hebben over de nieuwe roetindicator, naar welke vorm van informatievoorziening zou uw voorkeur uitgaan? Indicator 1) Ziet u de nieuwe indicator als een bruikbaar instrument? 2) Waar en hoe denkt u, als beleidsmaker zijnde, de indicator te kunnen inzetten? (maken van RObeleid, keuze verkeersmaatregelen, verantwoorden van keuzes) 3) Welke voordelen ziet u als er in uw stad/regio met de nieuwe roetindicator wordt gewerkt? Welke nadelen ziet u? 4) Verwacht u dat veel lokale overheden de nieuwe roetindicator zullen gaan gebruiken? Kunt u dat toelichten? 5) Hoe denkt u dat bestuurders in uw regio zullen oordelen over de nieuwe roetindicator? Kunt u dat toelichten? 6) Welke effecten zijn volgens u te verwachten als uw gemeente/in uw provincie de nieuwe roetindicator in gebruik zou nemen? 7) Wie zou, als het gaat om het invoeren van het gebruik van de indicator, naar uw idee daartoe de aanzet moeten geven? Waarom? 8) Bent u van plan de nieuwe indicator te gaan gebruiken zodra dat mogelijk is? Kunt u dat toelichten? Indicator & lokale toepasbaarheid De indicator geeft op lokaal niveau de uitstoot van roet en de gezondheidseffecten van deze uitstoot weer. 9) Kunt u aangeven wie binnen uw organisatie er al (gereageerd hebben (afwijzing, negeren is ook reactie) hebben in de roetindicator? 10) Hoe ziet u de verantwoordelijkheden van de verschillende overheden (lokaal, regionaal, nationaal) ten aanzien van de verbetering van de luchtkwaliteit? 11) Wat vindt u, meer in het algemeen, van de verdeling (lokaal<> regionaal/nationaal/ ) van verantwoordelijkheden voor lokale luchtverontreinigingsproblemen? 12) Zou u, op een schaal van 1-10 kunnen aangeven hoeveel invloed u als beleidsmedewerker zou kunnen uitoefenen als in het verbeteren van de luchtkwaliteit en daarmee gepaard gaand het terugdringen van de schadelijke gezondheidseffecten ervan? 13) Zou u, op een schaal van 1-10 kunnen aangeven hoeveel invloed u de lokale overheid zou kunnen uitoefenen als in het verbeteren van de luchtkwaliteit en daarmee gepaard gaand het terugdringen van de schadelijke gezondheidseffecten ervan? Bestuurlijke bruikbaarheid van een roetindicator 58

60 14) Welk (aanvullend) lokaal beleid wordt er in uw gemeente gevoerd om luchtverontreiniging te beperken? 15) Is er naar uw idee bestuurlijk draagvlak (lokaal en nationaal) voor het dossier luchtkwaliteit? (in relatie tot ro/normen/bouw)is er lokaal een sense of urgency? 16) Wie neemt in de praktijk de beslissingen als het gaat om de uitvoering van het lokale luchtkwaliteitsbeleid? 17) Heeft u naar uw idee voldoende handelingsvrijheid om het luchtbeleid uit te voeren? Zoja, benut u deze handelingsvrijheid? 18) Zijn er in de afgelopen jaren in uw stad/regio ruimtelijke plannen geweest die door beperkende normen t.a.v. luchtkwaliteit geen doorgang konden vinden of waar er conflictsituaties ontstonden door de zorg om de luchtkwaliteit? 19) Was het ontbreken tot nu toe van informatie over de gezondheidsrelevantie van een maatregel reden om bepaalde maatregelen niet te nemen? 20) Het meten van roet is niet verplicht, wat vindt u daarvan? 21) Wat is uw mening als het gaat om het Nederlandse luchtkwaliteitsbeleid sinds de invoering van het NSL? Kunt u dat toelichten? (Bent u tevreden/ontevreden) 22) Zijn er zaken waar u zich aan stoort of die u toejuicht in de huidige discussie over luchtkwaliteit? Zoja, kunt u dat toelichten? 23) Het is mogelijk om, los van de EU-regelgeving, lokaal of nationaal aanvullende maatregelen te nemen om de luchtkwaliteit te verbeteren. EU-regelgeving m.b.t. een roetindicator kan, als het er al komt, bijvoorbeeld lang op zich laten wachten. Hoe kijkt u aan tegen extra maatregelen op landelijk c.q. lokaal niveau? Afronding interview Bedank de informant hartelijk voor zijn of haar tijd. Overhandig eventueel een presentje aan de informant en beloof dat de informant op de hoogte gehouden zal worden over het verloop van het onderzoek. Bestuurlijke bruikbaarheid van een roetindicator 59

61 Vragen Bijlage 3: vragenlijst bestuurders Algemeen 8) Is luchtkwaliteit een thema dat bestuurlijk of politiek tot de gevoelige dossiers wordt gerekend? 9) Hebt u (als lokaal bestuurder/beleidsmedewerker) behoefte aan een nieuwe, extra indicator met name gericht op het bepalen van de gezondheidseffecten van luchtverontreiniging? [Verwijs naar kritiek van de 4 rekenkamers van de G4 dat het beleid alleen gericht was op de normen.] Kunt u dat toelichten? (waarom wel/niet) We laten lokale concentratie- en blootstellingskaarten van roet (EC) de effecten van de uitstoot voor de gezondheid zien. Aan de informant: Een groot verschil tussen EC en de indicatoren waar nu mee wordt gewerkt om de luchtkwaliteit te meten, is dat de effecten op de gezondheid beter inzichtelijk kunnen worden gemaakt. Absolute grenswaarden zijn er echter niet voor EC; EC levert vooral meer inzicht. We willen graag weten of het direct weergeven van gezondheidseffecten u aanspreekt en of de nieuwe indicator past binnen de huidige aanpak van het luchtverontreinigingsbeleid in uw stad of regio. Roet (EC) & visualisatie gezondheidseffecten 4) Er zijn verschillende manieren mogelijk om de gezondheidseffecten die met uitstoot van luchtvervuiling verband houden te laten zien (Kaarten met gezondheidseffecten worden met de informant doorgenomen). Wat vindt u van de wijze waarop de gezondheidseffecten nu (met de kaarten die getoond worden) worden gepresenteerd? 5) Spreekt deze wijze van presenteren, met een directe doorrekening naar de gezondheidseffecten, u aan? 6) Het is mogelijk om de gezondheidseffecten op verschillende manieren weer te geven, kunt u aangeven wat u het meeste aanspreekt? o Verlies in levensduurverwachting (aantal maanden) als gevolg van blootstelling aan EC o Aantal doden als gevolg van blootstelling aan EC (wordt tegenwoordig minder gebruikt, omdat de getallen de suggestie wekken dat het hier om aanwijsbare personen gaat, maar dat is niet zo) o Verlies in levensduurverwachting, in vergelijking tot roken/meeroken o Verlies in levensduurverwachting, in vergelijking tot overgewicht o Anders 4) Als u meer informatie willen hebben over de nieuwe roetindicator, naar welke vorm van informatievoorziening zou uw voorkeur uitgaan? Gezondheid en bestuur Bestuurlijke bruikbaarheid van een roetindicator 60

62 Vanuit de gezondheidswetenschappen en de bestuurspraktijk bestaan soms verschillende verwachtingspatronen over het meenemen van nieuwe gezondheidsinformatie in beleid, bijvoorbeeld op het gebied van luchtkwaliteit (evt. voorbeeld begeleidingscie aanhalen). 1) Ervaart u een kloof tussen de wereld van het bestuur en die van de gezondheidswetenschappers waarmee u aan tafel zit? 2) Zoja, hoe kunnen naar uw idee deze kloof worden verkleind? Hoe kun je elkaar vinden? Indicator 24) Ziet u de nieuwe indicator als een bruikbaar instrument? 25) Waar en hoe denkt u, als beleidsmaker zijnde, de indicator te kunnen inzetten? (maken van RObeleid, keuze verkeersmaatregelen, verantwoorden van keuzes) 26) Welke voordelen ziet u als er in uw stad/regio met de nieuwe roetindicator wordt gewerkt? Welke nadelen ziet u? 27) Welke effecten zijn volgens u te verwachten als uw gemeente/in uw provincie de nieuwe roetindicator in gebruik zou nemen? 28) Wie zou, als het gaat om het invoeren van het gebruik van de indicator, naar uw idee daartoe de aanzet moeten geven? Waarom? 29) Bent u van plan de nieuwe indicator te gaan gebruiken zodra dat mogelijk is? Kunt u dat toelichten? Indicator & lokale toepasbaarheid De indicator geeft op lokaal niveau de uitstoot van roet en de gezondheidseffecten van deze uitstoot weer. 30) Wat vindt u, meer in het algemeen, van de verdeling (lokaal<> regionaal/nationaal/ ) van verantwoordelijkheden voor lokale luchtverontreinigingsproblemen? 31) Was het ontbreken tot nu toe van informatie over de gezondheidsrelevantie van een maatregel reden om bepaalde maatregelen niet te nemen? 32) Het meten van roet is niet verplicht, wat vindt u daarvan? 33) Wat is uw mening als het gaat om het Nederlandse luchtkwaliteitsbeleid sinds de invoering van het NSL? Kunt u dat toelichten? (Bent u tevreden/ontevreden) 34) Zijn er zaken waar u zich aan stoort of die u toejuicht in de huidige discussie over luchtkwaliteit? Zoja, kunt u dat toelichten? 35) Het is mogelijk om, los van de EU-regelgeving, lokaal of nationaal aanvullende maatregelen te nemen om de luchtkwaliteit te verbeteren. EU-regelgeving m.b.t. een roetindicator kan, als het er al komt, bijvoorbeeld lang op zich laten wachten. Hoe kijkt u aan tegen extra maatregelen op landelijk c.q. lokaal niveau? Afronding interview Bedank de informant hartelijk voor zijn of haar tijd. Overhandig eventueel een presentje aan de informant en beloof dat de informant op de hoogte gehouden zal worden over het verloop van het onderzoek. Bestuurlijke bruikbaarheid van een roetindicator 61

63 Bijlage 4: Extra informatie luchtkwaliteitsbeleid en roet Deze informatie is in de loop van het onderzoek aan de geïnterviewden gezonden, nadat was gebleken dat zij behoefte hadden aan extra informatie om het onderzoek te kunnen duiden. EXTRA INFORMATIE LUCHTKWALITEITSBELEID EN ROET Belangrijke feiten in de ontwikkeling van de Nederlandse luchtkwaliteit, het luchtkwaliteitsbeleid en componenten die de gezondheid negatief beïnvloeden 1. Ontwikkelingen luchtkwaliteit Door bronmaatregelen en emissiebeperkingen is de luchtkwaliteit in Nederland de laatste tientallen jaren sterk verbeterd. Een knellend probleem is nog altijd fijn stof. De blootstelling hieraan veroorzaakt in ons land nog 3-5% van de totale ziektelast. Primaire (roetachtige) verbrandingsemissies leveren hieraan een grote bijdrage, met verkeer als belangrijke bron, zeker in stedelijke gebieden. Ondanks de verbeterde luchtkwaliteit nemen de gezondheidsrisico s minder snel af dan gewenst. 2. NO2 en PM10 (fijnstof) Voor twee belangrijke luchtverontreinigende stoffen, PM10 en NO2, gelden sinds 2005 resp (en met derogatie juni 2011 resp. 2015) Europese normen. PM10 wordt in Nederland aangeduid als fijnstof. Het is een mengsel van deeltjes met een diameter kleiner dan 10 micrometer, deels van natuurlijke oorsprong (o.a. zeezout, bodemstof) en deels afkomstig van elektriciteitsproductie, industrie en verkeer. PM2,5 betreft de kleinere deeltjes van fijnstof zoals roetdeeltjes en dringt dieper in de luchtwegen door. NO2 (stikstofdioxide) is in de huidige lage concentraties niet zelf giftig, maar wordt vooral gezien als indicator van verbrandingsemissies van wegverkeer. Omdat NO2 zelf niet de belangrijkste veroorzaker van gezondheidseffecten door fijnstof is, heeft het vanuit gezondheidsoogpunt waarschijnlijk geen nut om maatregelen te nemen die uitsluitend de concentratie NO2 verlagen. 3. Roet als nieuwe indicator De focus van het luchtbeleid en het NSL ligt tot nu toe vooral op het halen van de normen voor NO2 en PM10. Het is belangrijk te beseffen dat ook bij blootstelling onder de normen nog gezondheidsschade wordt veroorzaakt. Roet wordt inmiddels gezondheidskundig als een van de belangrijkste fracties binnen fijnstof beschouwd, zowel voor effecten na kortdurende als na langdurige blootstelling. Daarom zal een gerichte vermindering van de roetconcentratie relatief veel gezondheidswinst opleveren. De uitstoot van roet is sterk aan verkeer gerelateerd, vooral aan dieselvoertuigen. Roet wordt gemeten als zwarte rook of EC (elementair koolstof). Voor roet is (nog) geen norm vastgesteld. Bestuurlijke bruikbaarheid van een roetindicator 62

64 Het RIVM, Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) en TNO, maar ook de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) onderschrijven dat een roetindicator meerwaarde kan bieden om inzicht te geven in de effecten van (verkeers)maatregelen op de gezondheid. 4. Roetconcentraties Net als voor NO2 en PM10 wordt de totale roetconcentratie bepaald door de lokale verkeersbijdrage en de achtergrondconcentratie bij elkaar op te tellen. De lokale verkeersbijdrage kan per locatie sterk variëren, afhankelijk van de verkeersintensiteit en of de uitgestoten vervuiling makkelijk wegwaait of niet (een smalle drukke straat heeft soms hogere concentraties dan een brede open snelweg waar tienmaal zoveel auto s passeren). Het huidige beeld van de roetconcentraties is indicatief omdat meetgegevens nog beperkt beschikbaar zijn. Er is echter wel een achtergrondconcentratiekaart voor EC opgesteld. Tevens zijn er emissiefactoren van EC voor wegverkeer beschikbaar, zodat de bijdrage van wegverkeer aan de luchtkwaliteit kan worden berekend. In Nederland is 65 % van de achtergrondconcentratie van roet afkomstig van verkeer (50% Nederlandse bron, 15% verkeer uit het buitenland), 8% van huishoudens (haarden en andere stook) 13% scheepvaart en 15% industrie. De regionale en stedelijke achtergrondconcentraties zijn in de orde van 0.5 en 1 microgram/m3 EC. In de buurt van een drukke straat en een snelweg kan de roetconcentratie verder oplopen tot in totaal 2 tot 3 microgram/m3 EC. Deze concentraties lijken klein, maar bij een afname van de roetconcentratie met een 0,5 microgram/m3 stijgt de gemiddelde levensverwachting met drie maanden. Ter vergelijking: een dergelijke toename in de levensverwachting op populatieniveau kan alleen worden geëvenaard wanneer niemand in Nederland nog overgewicht zou hebben of wanneer het overmatig alcoholgebruik volledig zou kunnen worden uitgebannen. 5. Mogelijkheden van gebruik roetindicator door lokale bestuurders Voor lokale bestuurders biedt de roetindicator een beter instrument bij luchtverontreinigingsbeleid en het verantwoorden van maatregelen die de schadelijke effecten op de gezondheid van bewoners verminderen: Het brengt lokale knelpunten in beeld (ook voor bewoners) waar gezondheidseffecten van luchtverontreiniging van het verkeer het grootst zijn, waardoor ook inzichtelijk wordt op welke locaties specifiek beleid nodig is om de gezondheidssituatie te verbeteren. Het geeft een handvat om het effect van verkeersmaatregelen en ruimtelijke plannen in kaart te brengen en de mogelijke gezondheidswinst van (alternatieven voor) beleid bij de afwegingen te betrekken. Het draagt bij aan de ontwikkeling van een duurzaam stedelijk mobiliteitsbeleid. Bestuurlijke bruikbaarheid van een roetindicator 63

65 Bijlage 5 : Illustratie kaarten vervaardigd voor het onderzoek Hieronder volgt een korte omschrijving van de kaarten die voor dit onderzoek zijn gebruikt. De volledige kaartenset is op te vragen via: vandersluis@fsw.eur.nl Kaart A1 Kaart A1 laat de totale (verkeer + achtergrond) stikstofdioxideconcentraties zien op basis van de Monitoringstool. De kaart laat per straat zien of de norm wordt overschreden of hoe dicht de concentraties in straten in de buurt van de norm liggen. Dit is de gangbare informatie die bestuurders en beleidsmakers uit de monitoringstool beschikbaar hebben. Kaart A2 laat de verkeersgerelateerde EC-concentraties zien. De EC-concentratie is berekend langs elke straat in de Monitoringstool waarin volgens postcode-informatie (CBS) bewoonde panden staan. De bijdrage van rijkswegen is berekend in alle bewoonde panden die binnen een kilometer afstand van een rijksweg liggen. Kaart A2 geeft meer informatie over de ruimtelijke structuur van de verkeersgerelateerde luchtvervuiling dan kaart A1. Op basis van NO 2 is het ook mogelijk een dergelijke kaart te maken, echter we zijn niet gewend om informatie op deze manier te presenteren en te analyseren. Verder is het voor NO 2 niet zo zinvol de analyse op deze manier te doen, omdat de concentraties moeilijk kwantitatief aan gezondheidseffecten te koppelen zijn. Bestuurlijke bruikbaarheid van een roetindicator 64

66 Kaarten B1 en B2 De kaarten B1 en B2 laten zien wat in termen van levensverwachting de gevolgen, maar dus ook de mogelijkheden zijn van de directe blootstelling aan verkeer. Kaart B1 is gemaakt op basis van verkeersgerelateerd fijn stof (PM 10 ) en kaart B2 op basis van verkeersgerelateerd EC. Als we beide kaarten vergelijken is direct zichtbaar dat het effect op levensverwachting op basis van EC meer ruimtelijke contrast heeft en sterker is. Op basis van PM 10 wordt het effect van de verkeersgerelateerde luchtverontreiniging op gezondheid mogelijk onderschat. Bij het gebruik van roet/ec als blootstellingindicator is het relatieve verschil in blootstelling tussen verschillende plekken beter zichtbaar en is de gezondheidswinst bij het nemen van maatregelen beter waarneembaar dan bij het gebruik van PM 10 als indicator. Bij het vergelijken van ruimtelijke plannen of het plaatsen van gevoelige bestemmingen kan de EC-kaart dus meer en betere informatie bieden over het verschil in gezondheidseffecten dan de PM 10 -kaart. B1 B2 Bestuurlijke bruikbaarheid van een roetindicator 65

67 Kaarten C1 en C2 De kaarten C1 (PM 10 ) en C2 (EC) laten het effect zien van een mogelijke verkeersmaatregel. De geanalyseerde maatregel betreft een afname met 50% van al het binnenstedelijk verkeer (rijkswegen blijven ongewijzigd). Omdat het binnenstedelijke verkeer onder de lokale beïnvloedingssfeer valt zijn deze kaarten voorbeelden van de effecten die mogelijk zijn met maatregelen op lokale bronnen. In de praktijk is een afname van 50% van al het binnenstedelijk verkeer buitengewoon onwaarschijnlijk. Deze kaarten zijn vooral bedoeld om te laten zien wat het verschil is tussen het gebruik van PM 10 en EC als indicator. De mogelijke gezondheidswinst van 50% verkeersreductie is veel duidelijker te zien op de EC-kaart (C2) dan op de PM 10 -kaart (C1). De kaarten kunnen ook gebruikt worden om te zien in welke straten een drastische (50%) verkeersreductie de meeste winst oplevert. C1 C2 Kaarten D1 en D2 De kaarten D1 (PM 10 ) en D2 (EC) laten zien op welke plaatsen mensen zodanig aan verkeersgerelateerde luchtverontreiniging worden blootgesteld dat op grond daarvan sprake is van een verlies in levensverwachting van één maand of meer. De kleuren op de kaart geven de hoeveelheid aan mensen die is blootgesteld. Deze kaarten laten zeer goed zien waar - als verkeersmaatregelen overwogen worden - prioriteiten zouden kunnen liggen, omdat daar de meeste mensen worden blootgesteld. Ook hier geldt weer: de EC-kaart biedt meer informatie dan de PM 10 -kaart (en zou op onderdelen zelfs tot andere besluiten kunnen leiden). Bestuurlijke bruikbaarheid van een roetindicator 66

68 D1 D2 Bestuurlijke bruikbaarheid van een roetindicator 67