SCO Aan de D66-fractie van de Tweede Kamer der Staten-Generaal T.a.v. de heer Wim Tönissen, persoonlijk medewerker van Fatma Koser Kaya Per mail: w.tonissen@tweedekamer.nl Datum Behandeld door 22 juli 2010 Mevr. E.C. Seebregts Briefnummer Doorkiesnummer EGSBE20100713MPK 079 353 6476 Dossier 11.2 Bijlage(n) Postadres Postbus 14 2700 AA Zoetermeer Bezoekadres Boerhaavelaan 1 2713 HA Zoetermeer T 079-32 10 171 F 079 35 17 298 I www.abvakabo.nl E acop@abvakabo.nl Betreft: Reactie op het initiatiefvoorstel van D66 en CDA tot wijziging van de Ambtenarenwet en enkele wetten in verband met het gelijkschakelen van ambtenarenrecht en arbeidsrecht. Geachte heer Tönissen, Per mail van 21 mei jl. heeft u Xander den Uyl van de ACOP FNV en Pieter Oudenaarden van de CCOOP benaderd om een reactie te geven op het initiatiefwetsvoorstel van D66 en CDA tot wijziging van de Ambtenarenwet en enkele wetten in verband met het gelijkschakelen van ambtenarenrecht en arbeidsrecht. 1. Inleiding Uit de concept-memorie van toelichting bij dit wetsvoorstel blijkt dat het afschaffen van de ambtelijke rechtspositie centraal staat, waarbij de laatste wordt gedefinieerd als het geheel aan formeel-wettelijke en rechtspositionele regelingen, waardoor de positie van de ambtenaar een andere is dan die van de werknemers in de marktsector. Er wordt gesteld dat met dit wetsvoorstel niet wordt beoogd om te tornen aan de ambtelijke status, waarbij het zowel gaat om het overheidsgezag dat op de ambtenaar afstraalt (inclusief de daarbij behorende ethische gedragsregels en competenties), als de psychologisch-emotionele beleving van het ambtenaarschap. Het uitgangspunt van het initiatiefvoorstel van D66 en CDA is dat de regels van het private arbeidsrecht in de toekomst ook van toepassing zijn op ambtenaren. Juridisch gezien worden ambtenaren dus werknemers. Aangezien het voorliggende initiatiefvoorstel de arbeidsverhouding en rechtspositie van het overgrote deel van de ambtenaren in Nederland raakt, hebben de ACOP FNV en CCOOP uw mail besproken met de vakbonden in de onderwijs- en overheidssectoren en besloten om een gezamenlijke reactie op te stellen. In reactie op uw mail ontvangt u hierbij dan ook een gezamenlijke brief van de Samenwerkende Centrales van Overheidspersoneel (hierna: SCO). De SCO is van mening dat het initiatiefvoorstel eerst aan de Raad voor het Overheidspersoneelsbeleid (hierna: ROP) moet worden aangeboden voor nadere besluitvorming en overeenstemming. Alvorens eventueel tot de afschaffing van de ambtelijke rechtspositie kan worden overgegaan, moet er over een aantal zaken die essentieel zijn in het normaliseringsproces duidelijkheid worden gegeven. De memorie van toelichting van dit initiatiefvoorstel biedt deze duidelijkheid niet. Voorts moet het uitgangspunt zijn dat er niet alleen een beweging wordt gemaakt van het ambtelijke stelsel naar het privaatrechtelijke stelsel maar moet er gekeken worden hoe het beste van beide stelsels met elkaar verenigd kan worden. De SCO spreken dan ook liever over harmonisatie in plaats van normalisatie. Bovendien moet er duidelijkheid komen hoe de ambtelijke status daadwerkelijk en concreet behouden blijft als de ambtelijke rechtspositie
2 afgeschaft zal worden. Overigens is de SCO van mening dat ook nu het moment niet is om tot volledige harmonisatie over te gaan. Het wantrouwen van de ambtenaar richting de overheid als werkgever, dat is ontstaan tijdens de vorige discussies over aantasting van de ambtelijke status en rechtspositie, is nog onverminderd in deze tijd waarin door de politiek hoge prioriteit stelt aan forse taakstellingen en bezuinigingen op het ambtenarenapparaat. Bovendien zijn de conversiekosten bij deze mega-operatie niet opportuun ten tijde van grote bezuinigingen op overheidskosten. Zeker niet nu deze kosten op de lange termijn pas worden inverdiend. 2. Procedure Alvorens in te gaan op de inhoud van het wetsvoorstel, willen wij uw dringende aandacht vragen voor de te volgen procedure. Wij verzoeken u alvorens om onderstaande procedure daadwerkelijk te volgen. In september 2005 heeft de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (hierna: BZK) de ROP verzocht om advies uit te brengen over het interdepartementaal beleidsonderzoek Buitengewoon normaal. In dit rapport werd door een interdepartementale werkgroep verdere normalisatie van de rechtspositie van het overheids- en onderwijspersoneel onderzocht. De ROP heeft in reactie op deze adviesaanvraag op 26 juni 2006 1 een advies over normalisatie in brede zin uitgebracht. Dit advies is niet toereikend om zich uit te strekken tot het huidige initiatiefvoorstel. Het voorliggende initiatief betreft namelijk een voorstel tot concrete wetswijzigingen die ingrijpen op de rechtspositie van overheids- en onderwijspersoneel. Op grond van het koninklijk besluit, Regeling overleg Raad voor het Overheidspersoneelsbeleid 2, wordt een regeling die specifiek betrekking heeft op overheids- en onderwijspersoneel niet tot stand gebracht dan nadat daarover overleg is gevoerd met de centrales van overheidspersoneel en de overheidswerkgevers of verenigingen van overheidswerkgevers, verenigd in de ROP. Bovendien is het overeenstemmingsvereiste van toepassing op de besluitvorming binnen de ROP nu het voorliggende wetsvoorstel bovendien betrekking heeft op arbeidsvoorwaardelijke rechten en verplichtingen van individuele ambtenaren. Dit betekent dat er een meerderheid van de centrales van overheidspersoneel moet instemmen met het voorstel. De SCO zullen bij het Verbond Sectorwerkgevers Overheid, de werkgeversdelegatie in de ROP, (hierna: VSO) aandringen op overleg over deze kwestie. 3. Inhoudelijke reactie op het wetsvoorstel Hoewel de SCO van mening is dat de ROP het aangewezen gremium is waarin besluitvorming over dit wetsvoorstel op dit moment dient plaats te vinden, wil zij graag van de gelegenheid gebruik maken om op voorhand een eerste inhoudelijke reactie te geven op het voorliggende wetsvoorstel. De SCO is van mening dat er een fundamentele gelijkheid moet zijn tussen werknemers in de marktsector en ambtenaren in de publieke sector. Ambtenaren zijn werknemers met een bijzondere werkgever. Dit standpunt is ook uitgangspunt geweest van het hierboven genoemde ROP-advies van 2006. In het ROP-advies hebben de SCO echter vastgesteld dat er bij de ambtenaren werkzaam bij de overheid veel weerstand bestaat tegen verdergaande normalisatie. Als belangrijkste oorzaak hiervoor werd genoemd dat de overheid niet meer werd gezien als een betrouwbare werkgever. De SCO hebben destijds vermeld dat zij het noodzakelijk achten om te komen tot een gedegen en meerjarige aanpak gericht op herstel van normale arbeidsverhoudingen 1 Advies van de Raad voor het Overheidspersoneelsbeleid, nummer 27, d.d. 26 juni 2006, Normalisatie Rechtspositie Overheidspersoneel 2 Besluit van 13 januari 1997, houdende regeling van het overleg met centrales van overheidspersoneel en sectorwerkgevers verenigd in de Raad voor het Overheidspersoneelsbeleid, alsmede wijziging van het Algemeen Rijksambtenarenreglement in verband met de formalisering van het Sectoroverleg rijkspersoneel (Stb. 1997, 31)
3 binnen de overheid en onderwijs en van herstel van het beeld van de overheid als betrouwbare en normale werkgever. In de memorie van toelichting bij uw wetsvoorstel wordt hierop niet nader ingegaan. De SCO vernemen graag van de Minister van BZK hoe deze aanpak vorm heeft gekregen en welke resultaten dat opgeleverd heeft en zijn voornemens om de Minister van BZK te vragen hieromtrent helderheid te verschaffen. Bovendien hebben de SCO destijds in het ROP-advies geconstateerd dat er op een aantal aspecten die samenhangen met de normalisatie onduidelijkheid is: Het ontslagrecht in de private sector is sterk in ontwikkeling en het is nog onduidelijk waar dit op uit zal komen. Het is onvoldoende duidelijk hoe een genormaliseerde arbeidsverhouding met de bijzondere positie van werknemers die belast zijn met overheidsgezag in overeenstemming is te brengen. Het is nog onvoldoende duidelijk hoe de ambtelijke status kan worden behouden zonder de juridische basis gelegen in de eenzijdige aanstelling Verdergaande normalisering wordt door velen gezien als een verlengde van ontwikkelingen rond privatisering bij de overheid en als zodanig negatief beoordeeld. De SCO is van mening dat de memorie van toelichting bij dit wetsvoorstel onvoldoende duidelijkheid brengt op deze aspecten, terwijl deze zaken onverminderd actueel zijn. Op dit moment is de discussie over het ontslagstelsel in de private sector weer zeer actueel. Het kan niet zo zijn dat deze discussies afgescheiden van elkaar plaatsvinden. Over het ontslagrecht volgt hieronder meer. In de memorie van toelichting worden enkele noties genoemd hoe de ambtelijke status behouden kan blijven als de ambtelijke rechtspositie wordt afgeschaft. Aangezien dit echter zo een wezenlijk onderdeel is in het normaliseringsproces, is het noodzakelijk dat er ook hier meer duidelijkheid wordt gegeven hoe de ambtelijke status blijft behouden en daadwerkelijk vorm wordt gegeven. Bovendien hebben de SCO gesteld dat het wenselijk is verder te discussiëren over medezeggenschap en de ontwikkeling van beroepscodes. De afgelopen jaren is hierover verder gesproken door sociale partners in de overheidssectoren. In de memorie van toelichting is er geen aandacht aan besteed hoe deze discussies verder vorm zouden moeten krijgen bij het afschaffen van de ambtelijke rechtspositie. Indien het kabinet destijds had besloten tot normalisatie, dan waren sociale partners in de ROP van mening dat dit moest plaatsvinden op basis van level playingfield en dat een daadwerkelijke overgang van rechtspositie moest plaatsvinden binnen de verschillende sectoren. Hiervoor heeft de ROP in haar advies een aantal uitgangspunten benoemd. Het ROP-advies van 2006 zal leidend moeten zijn voor verdere besluitvorming binnen de ROP ten aanzien van dit initiatief-wetsvoorstel. 4. Standpunt SCO Zoals hierboven genoemd heeft de SCO in 2006 vastgesteld dat het moment om tot volledige normalisering over te gaan nog niet is aangebroken vanwege het wantrouwen van ambtenaren in de overheid als werkgever. De SCO constateren dat dit argument nog steeds opgaat in deze tijd waarin de politiek hoge prioriteit heeft gelegd in haar verkiezingsprogramma s bij wederom forse taakstellingen en bezuinigingen op ambtenaren en bij fundamentele wijzigingen in de structuur van het openbaar bestuur die zullen leiden tot grootschalige reorganisaties bij de overheid. In de memorie van toelichting is kort aandacht besteed aan de hoge conversiekosten die een dergelijke grote operatie met zich meebrengt. De SCO is van mening dat het niet opportuun is om in deze tijd van forse bezuinigingen op overheidskosten een dergelijke operatie in te zetten die pas op de lange termijn een inverdieneffect hebben. Naar onze mening redeneert het initiatief-wetsvoorstel vooral toe naar een situatie die de werkgever ten goede komt en waarbij veel minder oog is voor de positie en met name de rechtszekerheid van ambtenaren. Ontslagprocedures zouden te uitgebreid gemotiveerd moeten worden, er zouden te veel aangrijpingspunten zijn voor bezwaar en beroep en er
4 zou een te grote focus liggen op de rechtszekerheid van de ambtenaar. En dit zou allemaal leiden tot belemmeringen en ongemak voor de overheidswerkgevers. Juist om bovengenoemde redenen vinden de SCO het van groot belang om de discussie aan te gaan over verbetering van het stelsel van arbeidsverhoudingen, arbeidsomstandigheden en de rechtspositie van ambtenaren. In deze discussie moeten echter argumenten leidend zijn die gebaseerd zijn op feiten en niet op veronderstellingen van tendentieuze aard. Zo wordt onzes inziens het imago van de overheid als werkgever niet bepaald door de ambtelijke rechtspositie maar door de overheid als wetgever. Dat zal niet veranderen op het moment dat de mensen die bij diezelfde overheid werken als werknemers worden beschouwd. Onderzoek van het Sociaal Cultureel Planbureau toont bovendien aan dat het rapportcijfer dat gegeven wordt door burgers die met een overheidsdienst in aanraking zijn geweest beduidend hoger ligt dan het cijfer van burgers die in algemene zin een oordeel geven over de overheid. Dit moet dan ook niet aangegrepen worden als argument om de ambtelijke rechtspositie af te schaffen. Hierbij willen de SCO ook nadrukkelijk de gelegenheid aangrijpen om u te wijzen op het feit dat juist voorstellen zoals dit initiatief-wetsvoorstel en de bijbehorende negatieve publiciteit over ambtenaren in belangrijke mate oorzaak zijn van het door u benoemde negatieve imago. U zou er goed aan doen om als politieke vertegenwoordiger een positief en waarderend klimaat te scheppen waarbinnen ambtenaren hun werken mogen uit voeren zoals recentelijk verwoord in het Manifest voor een krachtige publieke sector. De handreiking om te komen tot een soepel en efficiënt werkende overheid van dit zogenoemde Voorhoutmanifest heeft wat ons betreft de voorkeur boven het initiatief-wetsvoorstel dat onmiskenbaar zal worden gezien als aantasting van de ambtelijke rechtspositie. Bovendien moeten beslissingen over verdergaande normalisering worden genomen op basis van een zorgvuldige motivering die ook draagvlak heeft onder de mensen over wie het gaat, de ambtenaren. Zo zijn wij niet overtuigd dat normalisering van de ambtelijke rechtspositie leidt tot meer arbeidsmobiliteit en stabielere arbeidsverhoudingen. Ook is het argument zeer twijfelachtig dat overheidswerkgevers meer moeite hebben om een op de praktijk toegesneden en doeltreffend personeelsbeleid te voeren, omdat de ambtelijke rechtspositie veel meer aangrijpingspunten voor bezwaar en beroep zou bieden dan de privaatrechtelijke arbeidsverhouding. Als dat al als reden aangevoerd kan worden dan moet men heel concreet zijn in welke zin men geen doeltreffend personeelsbeleid kan voeren. De SCO zijn juist van mening dat door middel van het overleg en overeenstemmingsvereiste een heel duidelijk en adequaat personeelsbeleidskader is neergelegd voor de overheids- en onderwijssectoren. Waar nodig kan hierover met de SCO altijd nadere afspraken over gemaakt worden. Het lijkt echter alsof in de argumentatie gedoeld wordt op een exit-beleid dat gehinderd wordt door bezwaar en beroep. Dat kan men toch nauwelijks als doeltreffend personeelsbeleid aanvoeren. Een discussie die speciale aandacht vraagt is die over het ontslagrecht. Zoals gezegd is ook op dit moment het ontslagrecht in de marktsector weer een zeer actuele discussie. In de memorie van toelichting wordt gesteld dat uit onderzoek uit (nota bene) 1982 is gebleken dat het gesloten systeem van ontslaggronden leidt tot verstarring en gebrek aan flexibiliteit binnen de overheidsorganisatie. Wel in een noot genoemd - maar blijkbaar niet begrepen - is dat er een mogelijkheid is om op andere gronden te ontslaan en dat dit geldt als een belangrijke vangnetbepaling. Maar bovendien is uit onderzoek uit 2009 3 gebleken dat er niet kan worden geconcludeerd dat het ambtelijk ontslagrecht een efficiënt, doelmatig, flexibel en slagvaardig functioneren van arbeidsorganisaties bij de overheid in de weg staat. In de marktsector is er een preventieve ontslagtoets en bestaat er geen hoger beroep tegen ontbinding of opzegging van de arbeidsovereenkomst. In de ambtelijke sector is er geen preventieve ontslagtoets maar kan de ambtenaar wel in beroep tegen zijn ontslag. De SCO hecht aan een vorm van preventieve ontslagtoets zodat de werknemer op het moment dat hij nog in dienst is een onafhankelijk oordeel heeft of het ontslag gerechtvaardigd is. Indien hij dit oordeel pas achteraf krijgt, wordt hij op een achterstand 3 Onderzoek gevolgen eigenrisicodragen Werkloosheidswet en ambtelijk ontslagrecht voor arbeidsorganisaties bij de overheid en onderwijs. SEO Economisch onderzoek, 14 mei 2009
5 gezet om later alsnog zijn gelijk te halen. Hiermee wordt de rechtsbescherming van de werknemer beter gegarandeerd. Bovendien wordt hiermee de rechtszekerheid van zowel werknemer als werkgever vergroot. Dat dit tot hogere kosten zou leiden, bestrijden wij hier. Zo lijkt het dat de kosten van de preventieve toets en sociale plannen en afvloeiingsregelingen die afgesloten worden in de marktsector niet meegenomen zijn in de vergelijking die gemaakt wordt. De SCO is bovendien van mening dat er een mogelijkheid moet zijn om in beroep te gaan tegen verleend ontslag om eventuele omissies bij de preventieve ontslagtoets ongedaan te kunnen maken. Een beroepsmogelijkheid vergroot de rechtsbescherming van zowel de werkgever als de werknemer. De SCO zijn van mening dat juist op dit onderwerp gekeken zou moeten worden hoe het beste van twee werelden verenigd kan worden. De SCO zijn van mening dat het ontslagrecht in zowel de marktsector als in de ambtelijke sector zowel een vorm van een preventieve ontslagtoets moet behelzen als de mogelijkheid om van verleend ontslag in beroep te gaan. De discussie over het ontslagstelsel in de marktsector kan niet afzonderlijk van de discussie over het ontslagstelsel in de overheidssector worden gevoerd. De SCO zijn dan ook van mening dat het uitgangspunt bij de discussie niet moet zijn dat het ambtelijke stelsel richting het privaatrechtelijke stelsel gaat, maar dat er gekeken wordt hoe het beste van beide werelden met elkaar verenigd kan worden. Dit geldt in brede zin voor alle onderwerpen die aan de orde komen in deze discussie. De SCO spreken daarom bij discussie over het afschaffen van de ambtelijke rechtspositie liever over harmonisatie dan over normalisatie. 5. Samenvatting In 2006 heeft de SCO in het ROP-advies zich op het standpunt gesteld dat er fundamentele gelijkheid moet zijn tussen werknemers en ambtenaren. De SCO heeft destijds echter eveneens vastgesteld dat er op dat moment veel weerstand bestond tegen verdergaande normalisatie vanwege het wantrouwen van ambtenaren in de overheid als werkgever. De SCO constateert dat dit argument nog steeds opgaat in deze tijd waarin de politiek hoge prioriteit heeft gelegd in haar verkiezingsprogramma s bij wederom forse taakstellingen en bezuinigingen op ambtenaren en bij fundamentele wijzigingen in de structuur van het openbaar bestuur die zullen leiden tot grootschalige reorganisaties bij de overheid. Bovendien is de SCO van mening dat het niet opportuun is om in deze tijd van forse bezuinigingen op overheidskosten een dergelijke mega-operatie in te zetten die pas op lange termijn een inverdieneffect zal hebben. De SCO vindt het wel van belang om in discussie te gaan over verbetering van het stelsel van arbeidsverhoudingen, arbeidsomstandigheden en de rechtspositie van ambtenaren. De SCO vindt dat het uitgangspunt niet moet zijn dat het ambtelijke stelsel richting het privaatrechtelijke stelsel gaat, maar dat er gekeken wordt hoe het beste van beide stelsels met elkaar verenigd kan worden. Op grond van het Koninklijk Besluit, Regeling overleg Raad voor het Overheidspersoneelsbeleid dient over dit wetsvoorstel overleg in de ROP plaats te vinden. Met een meerderheid van de bonden zal in de ROP overeenstemming plaats moeten vinden alvorens er tot verdergaande harmonisatie kan worden beslist. De memorie van toelichting bij het initiatief-voorstel is nog onduidelijk over verschillende aspecten die zo essentieel zijn bij het afschaffen van de ambtelijke rechtspositie dat hierover allereerst duidelijkheid moet komen hoe vorm gegeven wordt hieraan. Niet-limitatief opgesomd betreft dit de volgende hoofdzaken: Hoe wordt een genormaliseerde arbeidsverhouding in overeenstemming gebracht met de bijzondere positie van werknemers die met overheidsgezag zijn belast? Hoe wordt het behoud van de ambtelijke status daadwerkelijk en concreet vorm gegeven als de ambtelijke rechtspositie wordt afgeschaft? Op welke wijze wordt het beeld van de overheid als betrouwbare werkgever hersteld?
6 Bijzondere aandacht vraagt de discussie over de harmonisatie van het ontslagstelsel in de marktsector en de overheidssector. Deze discussies kunnen niet afzonderlijk van elkaar worden gevoerd. In de ROP zullen ook overige randvoorwaarden worden gesteld waaronder de ROP kan beslissen dat het moment is gekomen waarop eventueel tot verdergaande harmonisatie kan worden overgegaan. 6. Verdere gang van zaken Een afschrift van deze brief zal per gelijke post worden verzonden aan de Minister van BZK die bij het wetgevingsproces rond dit initiatiefvoorstel betrokken zal zijn en die eveneens is vertegenwoordigd in de VSO als coördinerend minister van arbeidsvoorwaardenbeleid bij de overheid. Een afschrift zal eveneens per gelijke post worden verzonden aan de VSO, de werkgeversdelegatie in de ROP. In de begeleidende brieven aan de Minister van BZK en de VSO zal worden aangedrongen op overleg over uw initiatiefvoorstel tot het afschaffen van de ambtelijke rechtspositie. Afschriften van deze brief zullen eveneens worden verzonden aan de Tweede Kamerfracties van het CDA, VVD, PVV, GL, PvdA, SP, CU, PvdD en SGP. Wij gaan ervan uit dat besluitvorming in de ROP wordt afgewacht, alvorens het wetsvoorstel bij de Raad van State voor advies wordt ingediend door de Tweede Kamer. Binnen de ROP zullen de voorwaarden worden vastgesteld waaronder de ROP kan beslissen dat het moment is gekomen waarop eventueel tot verdergaande harmonisatie kan worden overgegaan. De SCO zijn graag bereid tot een nadere toelichting op deze brief. U kunt hiervoor contact opnemen met Gertjan Tommel, Beleidsadviseur ACOP FNV op nummer 079-3536476. Hoogachtend, Namens de Samenwerkende Centrales van Overheidspersoneel, Ruud Kuin Voorzitter ACOP FNV