41104A AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK VAN DE RAAD VAN STATE 4 november 2004 nr. 200408810/1, 200408815/1 en 200408820/1 Het algemeen bestuur van het hoogheemraadschap van Rijnland, het algemeen bestuur van het Zuiveringsschap Hollandse Eilanden en Waarden en het algemeen bestuur van het hoogheemraadschap van Schieland/drs. ing. H.Chr. Bremer Pleitnota mr. E.J. Daalder 1. Inleiding Appellant - hierna aan te duiden als: "Bremer" - is in drie algemeen besturen gekozen. Ieder van de drie algemeen besturen heeft besloten Bremer niet als lid toe te laten. De betreffende besluiten vloeien voort uit het feit dat na de (goedgekeurde) kandidaatstelling is komen vast te staan dat Bremer gebruik heeft gemaakt van vervalste handtekeningenlijsten. Het is vanzelfsprekend een democratisch principe dat een vertegenwoordigend lichaam uiterst terughoudend is met het niet toelaten van een rechtsgeldig tot verkiezingen toegelaten kandidaat, die door kiezers in dat lichaam is gekozen. De democratische spelregels brengen dat mee. Anderzijds is er het, uit een oogpunt van democratie, eveneens grote belang van de integriteit van het openbaar bestuur. Kiezers van vertegenwoordigende lichamen, de ingelanden van waterschappen en anderen voor wie genomen besluiten effect hebben, kunnen er aanspraak op maken dat de leden van het algemeen bestuur zonder schending van de regels zijn gekozen. Alleen dan kan een dergelijk bestuur integer functioneren. Zie: J.H.J. van den Heuvel en L.W.C. Huberts, Integriteitslat voor bestuurders en ambtenaren steeds hoger gelegd, Openbaar Bestuur, p.26-28. Zie voorts: J.H.J. van den Heuvel en L.W.C. Huberts, Liegen en bedriegen in het openbaar bestuur, Openbaar Bestuur 2000, p.2.
Dat is niet alleen een politiek-beleidsmatig uitgangspunt. Ook juridische normen dwingen ertoe dat er geen twijfel zijn over de bevoegdheid van (leden van) een vertegenwoordigend lichaam en zelfs de schijn van een niet-integer openbaar bestuur wordt vermeden. Zie: ABR 28 juli 2004, JB 2004/319, m.nt. L.J.M, Timmermans ABRvS 7 augustus 2002, JB 2002/280, AB 2003, 3, m.nt. ARN. Zie ook: A.R. Neerhof, De reikwijdte van het verbod van vooringenomenheid, JB Plus 2004, p. 45-49. In de opvatting van de algemeen besturen dient in dit bijzondere geval het democratische recht van een gekozene om zijn zetel in te nemen te wijken voor de eveneens democratische noodzaak van een integer openbaar bestuur. Daarbij wordt door de algemeen besturen in het bijzonder betrokken dat het niet-integer handelen van Bremer - dat de grond voor de uitsluiting heeft gevormd - heeft geleid tot het door hem ten onrechte deelnemen aan de betreffende waterschapsverkiezingen. 2. Feiten Op 21 juni 2004 heeft Bremer zich kandidaat gesteld voor de algemeen besturen van - onder meer - het hoogheemraadschap van Schieland en de Krimpenerwaard (hierna: Schieland), het waterschap Hollandse Delta (hierna: Hollandse Delta) en het hoogheemraadschap van Rijnland (hierna: Rijnland). Steeds gaat het daarbij om de categorie gebouwd. Op 28 juni 2004 hebben de stembureaus van de waterschappen de opgaven tot kandidaatstelling onderzocht. Zij hebben - uiteraard ieder afzonderlijk - geconstateerd dat de opgaven van Bremer niet waren ondertekend door de vereiste tien personen die daartoe bevoegd zijn, zodat sprake was van een verzuim als bedoeld in artikel 20 lid 2, sub b, van het Zuid-Hollands Waterschapskiesreglement (hierna : het Kiesreglement). Schieland: Op de lijst van ondersteuners stonden slechts de namen van vijf personen, waarvan er maar één bevoegd was tot ondersteuning. Hollandse Delta: Tien van de vijftien personen waren niet bevoegd tot ondersteuning. Rijnland: Vijf van de dertien personen waren niet bevoegd tot ondersteuning. Het stembureau van Schieland had ook nog geconstateerd dat Bremer feitelijk in strijd met artikel 16 lid 3 Kiesreglement had gehandeld door op de opgave tot kandidaatstelling niet zijn woonadres en woonplaats in te vullen, maar zijn werkadres. Dat gold overigens ook voor de opgave tot kandidaatstelling voor Hollandse Delta, maar dat is op dat moment niet door het stembureau opgemerkt. Bremer heeft tot 1 juli 2004 de gelegenheid gekregen om de geconstateerde verzuimen te herstellen. Van die gelegenheid heeft hij gebruik gemaakt. Op 2 juli 2004 hebben de stembureaus opnieuw vergaderd. In die vergaderingen zijn de opgaven tot kandidaatstelling van Bremer geldig verklaard. 2
Op 23 september 2004 hebben de stembureaus - in een openbare vergadering - de besluiten van 2 juli 2004 tot geldigverklaring van de opgaven tot kandidaatstelling van Bremer nader onderzocht en vastgesteld dat deze opgaven (gedeeltelijk) onjuist waren. De aanleiding daarvoor was het volgende. Op 14 september 2004 zijn de projectbureaus belast met de organisatie van de waterschapsverkiezingen door de projectleider waterschapsverkiezingen van het waterschap Brabantse Delta benaderd. Rond die tijd vond - onder meer - bij het waterschap Brabantse Delta de kandidaatstelling voor de verkiezingen plaats. Daarbij was het vermoeden gerezen dat met de ondersteuning van een aantal kandidaten iets niet in orde was. Kiesgerechtigden zouden kandidaten door middel van hun handtekening ogenschijnlijk ondersteunen, terwijl de handtekening op de zogenaamde Lijst van ondersteuners in werkelijkheid niet van hen afkomstig cq. niet door hen geplaatst was, zodat deze handtekeningen vals danwel vervalst waren. Omdat twee van die kandidaten ook bij de thans betrokken waterschappen kandidaat waren, hebben de waterschappen besloten een onderzoek in te stellen. Daaruit kwam naar voren dat Bremer handtekeningen heeft nagemaakt/nagetekend en handtekeningen op de formulieren heeft geplaatst van personen die hebben aangegeven nooit te hebben getekend. Na de als gevolg hiervan noodzakelijk geworden "correctie" ontstaat het volgende beeld: Schieland: Na onderzoek bleven negen geldige ondersteuners over. Hollandse Delta: Op basis van nadere controles kon worden vastgesteld dat er vijf valse handtekeningen waren die nooit door de genoemden op de lijst waren gezet en dat er voor Bremer zeven ondersteuners overbleven. Rijnland: Na onderzoek kon worden vastgesteld dat van de tien verklaringen er in ieder geval twee vals waren, zodat maximaal acht geldige ondersteuners overbleven. De stembureaus hebben tijdens de vergaderingen van 23 september 2004 vastgesteld dat de opgaven van Bremer niet zijn ondertekend door tenminste tien personen die bevoegd zijn tot kandidaatstelling en dat als die feiten op 2 juli 2004 bekend zouden zijn geweest, de opgaven op grond van artikel 23, sub c, Kiesreglement ongeldig zouden zijn verklaard. Ook stelden de stembureaus vast dat het hen niet was toegestaan om de opgaven alsnog ongeldig te verklaren, omdat de kandidaatstellingsfase van de verkiezingen reeds was afgesloten en de verkiezingsperiode op 24 september 2004 zou starten. De waterschappen hebben vervolgens besloten aangifte te doen van valsheid in geschrift, hetgeen zij ook daadwerkelijk hebben gedaan. Overigens hebben de stembureaus, om dezelfde redenen, ook de besluiten tot geldigverklaring van de opgaven van de heer S.J. Zuierveld onderzocht. In Rijnland is voorts ook nog het besluit tot geldigverklaring van de heer drs. J. Jans onderzocht. Beide zijn niet gekozen. In een open brief van 23 september 2004 aan de stembureaus heeft Bremer toegegeven dat hij onjuist heeft gehandeld ten aanzien van zijn eigen kandidaatstelling en die van Zuierveld en Jans en heeft hij uiteengezet op welke wijze hij te werk is gegaan. 3
"Ik geef toe dat ik de enige ben die gegevens van originele lijsten heeft overgenomen op de lijsten die zijn ingediend. Ik kreeg bijvoorbeeld op station Voorschoten voor Rijnland kiesdistrict Zuid ondersteuningsverklaringen voor Delfland of zelfs Schieland. De informatie van verschillende originele lijsten heb ik geplaatst op de kandidaatstellingsformulieren van mij en van anderen. De combinatie kiesdistrict-naam-postcode-geboortedatum werd in laatste instantie door de waterschappen goedgekeurd. Twee dagen voor de verspreiding van de stembiljetten werd geconstateerd dat de handtekeningen niet in alle gevallen zijn gezet door de persoon met de daarbij behorende gegevens. Dat klopt want ik heb de gegevens van de originele lijsten overgenomen op de in juni ingediende kandidatenlijsten." In verschillende media werd voorts de mededeling verspreid dat Bremer (evenals Zuierveld en Jans) bij een eventuele verkiezing hun zetel ter beschikking zouden stellen. Bremer heeft dit evenwel naderhand ontkend. In dezelfde brief heeft Bremer verder nog het volgende meegedeeld: Verder heeft Bremer op 26 september 2004 een e-mail gezonden aan de voorzitter van het stembureau van Hollandse Delta. Daarin heeft hij onder meer het volgende geschreven: "In verband met de ophef over onze kandidaatstelling verzoek ik u om zo snel mogelijk al mijn kandidaatgegevens (foto, naam, standpunten e.d. op alle sites van het waterschap) te verwijderen, zodat het aantal stemmen dat eventueel op mij worden uitgebracht beperkt kan blijven. Andere waterschappen hebben c.q. willen een deel van mijn brief van 23 september op internet plaatsen. Mijn brief is wat mij betreft openbaar en hieruit mag geciteerd worden. Ik heb de formulieren ingevuld en verzoek anderen hiervan niet te beschuldigen. Ik ben graag bereid na kennisgeving in te stemmen met een vorm van rectificatie." Aan Rijnland zond Bremer een vergelijkbare mail. Naar aanleiding daarvan zijn de kandidaatstellingsgegevens van de internetpagina's van Hollandse Delta, Rijnland en Schieland verwijderd. Bij brief van 5 oktober 2004 heeft Bremer hierover zijn ongenoegen geuit: "Op de website van het waterschap zijn de gegevens van enkele kandidaten verdwenen. Ik heb niet verzocht om dit te doen en ik stel het ook niet op prijs dat dit is gedaan." Van 24 september tot en met 6 oktober 2004 hebben de verkiezingen plaatsgevonden. Op 13 oktober 2004 hebben de stembureaus openbare zittingen gehouden voor de vaststelling van de uitslagen van de verkiezingen. Bij brieven van dezelfde datum (Hollandse Delta en Rijnland) en van 15 oktober 2004 (Schieland) is Bremer bericht dat hij is benoemd tot lid van de algemeen besturen. Daarbij is hij overeenkomstig artikel 51 van het Kiesreglement uitgenodigd de algemeen besturen schriftelijk mee te delen of hij de benoeming zou aannemen, waarop door Bremer bij brieven van 19 oktober 2004 in bevestigende zin is gereageerd. 4
De commissies voor het onderzoek van de geloofsbrieven zijn op 26 (Rijnland) en 28 (Hollandse Delta en Schieland) oktober 2004 bijeengekomen om te onderzoeken of de op 13/15 oktober 2004 door de stembureaus gekozen verklaarden bestuurleden aan alle voorwaarden voor het lidmaatschap van het algemeen bestuur voldoen. De commissies hebben de algemeen besturen geadviseerd om Bremer niet toe te laten. Bij haar advies heeft de commissie voor het onderzoek van de geloofsbrieven van Schieland de bedenkingen van de heer drs. E.J. Kudrop en de heer J. Meijdam betrokken. Beide hadden bezwaar gemaakt tegen een eventuele toelating van Bremer als lid. Bij Rijnland is op vergelijkbare wijze bezwaar gemaakt door de heer P.C. de Ruiter en de heer J.T.L. Verbeek. Bij besluit van 27 (Schieland en Rijnland) en 28 (Hollandse Eilanden en Waarden) oktober 2004 hebben de algemeen besturen de adviezen van de commissies overgenomen en besloten om Bremer niet toe te laten als lid. Bij brieven van 28 oktober 2004 zijn de besluiten aan Bremer bekendgemaakt. 3. Toelichting op de bestreden besluiten Uitgangspunt is artikel 53, lid 1 en 2, van het Kiesreglement. Deze leden luiden als volgt: "1. Het Algemeen Bestuur onderzoekt de geloofsbrief en beslist of de benoemde als lid wordt toegelaten. Daarbij gaat het na, of de benoemde aan de vereisten voor het lidmaatschap voldoet en geen met het lidmaatschap onverenigbare betrekking vervult, en beslist het omtrent de geschillen welke met betrekking tot de geloofsbrief of de verkiezingen zelf rijzen. 2. Het onderzoek van de geloofsbrief strekt zich niet uit tot de geldigheid van de opgave tot kandidaatstelling." Het standpunt van Bremer is dat de algemeen besturen bij de bestreden besluiten in strijd met artikel 53, lid 2, van het Kiesreglement hebben gehandeld. De algemeen besturen zouden ten onrechte de geldigheid van de opgaven tot kandidaatstelling hebben onderzocht. Dit standpunt is onjuist. De algemeen besturen hebben geen onderzoek gedaan naar de geldigheid van de kandidaatstelling van Bremer. Dat onderzoek is door het stembureau gedaan. Het onderzoek heeft ertoe geleid dat ieder van de stembureaus in een proces-verbaal, op basis van nieuw gebleken feiten, heeft vastgesteld dat het stembureau ten onrechte de kandidaatstelling van Bremer als geldig heeft beoordeeld. Bovendien heeft Bremer de ongeldigheid van zijn kandidaatstelling zelf meerdere malen schriftelijk erkend. Dat de kandidaatstelling van Bremer, achteraf beschouwd, ongeldig was en is, vormt voor de algemeen besturen een gegeven en behoefde dan ook geen enkel onderzoek. Van onderzoek naar de geldigheid van de opgave tot kandidaatstelling is dus geen sprake. Deze opvatting komt overeen met doel en strekking van artikel 53, lid 2, van het Kiesreglement. 5
Artikel 53, lid 2, van het Kiesreglement komt materieel overeen met artikel V.4 van de Kieswet en artikel U.5, lid 2, van de oude Kieswet. Artikel 53, lid 2, van het Kiesreglement en het vergelijkbare artikel V.4 Kieswet strekken ertoe aan het vertegenwoordigend lichaam de bevoegdheid te onthouden om te treden in de beslissing van het (onafhankelijke) stembureau over de geldigheid van de kandidaatstelling. Die onafhankelijkheid komt tot uitdrukking in het feit dat het besluit van het stembureau vatbaar is voor beroep op de Afdeling bestuursrechtspraak. Het vertegenwoordigend lichaam mag, in het kader van het onderzoek van de geloofsbrieven en de geldigheid van de verkiezingen, de beoordeling door het stembureau niet "over doen". Dat hebben de algemeen besturen ook niet gedaan. Zij hebben slechts gevolgen verbonden aan de door het stembureau gedane vaststelling dat Bremer ten onrechte is toegelaten tot de verkiezingen en zijn onvoorwaardelijke erkenning daarvan. Daarmee staat vast dat de algemeen besturen niet in strijd met artikel 53, lid 2, van het Kiesreglement hebben gehandeld. Wanneer de Afdeling de algemeen besturen hierin niet wil volgen, geldt - uitdrukkelijk subsidiair - het volgende. De ernstige twijfels over de geldigheid van de kandidaatstelling van Bremer zijn enkele dagen voor het begin van de verkiezingen ontstaan. Zij zijn de dag vóór het begin van de verkiezingen door het stembureau officieel vastgesteld. Het stembureau heeft geoordeeld dat op 23 september 2004 de bevoegdheld ontbrak om het besluit tot vaststelling van de kandidaatlijsten (alsnog) in te trekken of te wijzigen. Daar komt bij dat uitstel van de verkiezingen ertoe zou hebben geleid dat de nieuwe waterschappen met een per l januari 2005 gewijzigde gebiedsindeling op dat moment zonder bestuur zouden zitten en dus ook geen besluiten zouden kunnen nemen. De waterschappen zouden dan feitelijk onbestuurbaar zijn. Verder bepaalt artikel 28, lid 1, van het Kiesreglement dat het einde van de verkiezingen uiterlijk 110 dagen na de dag van de kandidaatstelling ligt. Omdat deze termijn zou worden overschreden, zou nieuwe kandidaatstelling daarom noodzakelijk zijn. Nog afgezien van de daarmee gemoeide kosten, die meerdere miljoenen euro's zouden bedragen. De kosten van nieuwe verkiezingen zouden voorts enkele miljoenen euro's bedragen. Om die reden hebben de verkiezingen doorgang gevonden en is door de stembureaus van de drie waterschappen vastgesteld dat Bremer is gekozen. Dat heeft geleid tot de uitzonderlijke situatie dat een kandidaat enerzijds in een algemeen bestuur van een waterschap is gekozen, terwijl anderzijds op grond van een besluit van het stembureau en de erkenning van de betrokkene zelf vaststaat dat deze ten onrechte aan de verkiezingen heeft deelgenomen. Het Kiesreglement - en overigens ook de Kieswet - voorzien niet in een regeling voor die situatie. Het ligt dan voor de hand om aan te sluiten bij een wel in het Kiesreglement geregeld geval. Ingevolge artikel 53, lid 1, van het Kiesreglement beslist het algemeen bestuur onder meer over "de geschillen welke met betrekking (...) de verkiezing zelf rijzen". 6
De verplichting van het algemeen bestuur geschillen omtrent de verkiezing te beslissen, impliceert dat het algemeen bestuur een onderzoek moet doen naar de geldigheid van het verloop van de verkiezingen. Zie: ABRvS 18 april 1996, AB 1996, 267 ARRS 26 april 1990, AB 1991, 639, m.nt. J.A.O. Eskes ARRS 17 december 1990, AB 1991, 640, m.nt. J.A.O. Eskes. Dat brengt - bijvoorbeeld - mee dat wanneer op grote schaal met volmachten is geknoeid de toelating van een gekozene moet worden geweigerd. Zie: ABRvS 8 april 1994, AB 1995, 196, m.nt. SZ. In het onderhavige geval is evident dat Bremer niet aan de verkiezingen had mogen deelnemen en dat zijn deelname aan de verkiezingen, en in ieder geval het door hem alsnog aanvaarden van zijn zetel, ertoe leiden dat de verkiezingen resulteren in de verkiezing van een ongeldige kandidaat. Bremer heeft immers, gebruik makend van de hem geboden mogelijkheid van verzuimherstel, bij die gelegenheid van valse handtekeningen voorziene ondersteuningen gebruik gemaakt. Bremer zou dat verzuim, ware dat tijdig ontdekt, in elk geval niet meer hebben kunnen herstellen en zou dan niet tot de verkiezingen zijn toegelaten. In de opvatting van de algemeen besturen past het in het systeem van artikel 53 van het Kiesreglement en sluit het aan bij de verplichting van het algemeen bestuur geschillen omtrent de verkiezing te beslissen om - gelet op deze omstandigheden - Bremer als lid van het algemeen bestuur van de waterschappen te weigeren. In ieder geval is dat niet in strijd met artikel 53, lid 2, van het Kiesreglement. De besluiten tot weigering zijn voorts de uitkomst van een redelijke belangenafweging, omdat. Bremer achteraf beschouwd niet op de kandidatenlijst had mogen worden opgenomen;. Bremer zich vermoedelijk schuldig heeft gemaakt aan strafbare feiten bij deze drie en mogelijk andere waterschappen; en. die feiten zijn gepleegd in het kader van de uitoefening van de democratische rechten.` De algemeen besturen konden redelijkerwijs aan deze belangen meer gewicht toekennen dan aan het belang van Bremer om, hoewel hij ten onrechte op de kandidatenlijst is gekomen, de zetel, waarvoor hij is gekozen, in te nemen. 7
4. Conclusie De besluiten van de algemeen besturen komen niet wegens strijd met geschreven of ongeschreven recht voor vernietiging in aanmerking. Daarom luidt de conclusie tot ongegrondverklaring van de beroepen van Bremer; kosten rechtens. behandeld door mr. E.J. Daalder correspondentie postbus 11756, 2502 AT Den Haag telefoon 070-5153717 fax 070-5153076 e-mail ej.daalder@prdf. nl zaaknummer 10010003 8