De Staatssecretaris van Economische Zaken Drs G. Ybema Ministerie van Economische Zaken Postbus 20101 2500 EC Den Haag Betreft: Moratorium op vrijhandelsafspraken Ons kenmerk: 01/198/BZ Geachte heer Ybema, Amsterdam, 17 oktober 2001 Milieudefensie maakt zich grote zorgen over de onevenwichtige agenda van de Europese Unie en andere industrielanden in de Wereldhandelsorganisatie (WTO). Het is teleurstellend dat de Europese Unie vasthoudt aan dezelfde voorstellen die in Seattle zoveel weerstand opriepen bij ontwikkelingslanden. Tijdens de informele Raad in september in Brugge, is besloten het onderhandelingsmandaat, dat dateert van vóór Seattle, voor de komende Ministersconferentie ongewijzigd te laten. Deze week stelt de Ministerraad de instructie vast voor de Nederlandse delegatie. Wij vragen u om een wezenlijk andere koers te gaan varen in de WTO-onderhandelingen. Tijdens de aanstaande Vierde Ministersconferentie willen de EU en andere industrielanden proberen een nieuwe Ronde van onderhandelingen te lanceren waarin de terreinen waarin de WTO bevoegdheden heeft nog verder zouden worden uitgebreid. Intussen zijn in Genève zeer ambitieuze onderhandelingen aan de gang over de liberalisering van de dienstensector. Die onderhandelingen kunnen zo ingrijpend zijn, dat ze op zich ook al de term Ronde zouden rechtvaardigen. Deze tijd vraagt om een andere houding. Nederland en de EU moeten niet langer streven naar het opnemen van nieuwe onderwerpen in de onderhandelingsagenda van de WTO. Wij pleiten tegen het starten van een nieuwe Ronde. Ook de lopende onderhandelingen over het dienstenakkoord (GATS) moeten voorlopig worden opgeschort, zolang de implicaties van dat verdrag onvoldoende duidelijk zijn. Milieudefensie vraagt u om een adempauze in de onderhandelingen over verdere liberalisering voor te stellen. Die adempauze is nodig om: de sociaal-economische en ecologische effecten van de Uruguay Ronde te evalueren; op basis van deze evaluatie, de Uruguay Ronde akkoorden te repareren; de positie van ontwikkelingslanden te verbeteren, en oude beloftes na te komen; het wereldhandelssysteem transparanter en democratischer te maken. Duurzame ontwikkeling voorop De globalisering en de liberalisering van de wereldmarkt hebben de mensheid in de voorbije decennia verdeeld in 'winnaars' en 'verliezers'. Volgens de Wereldbank wonen twee miljard
mensen in de verliezende landen. Daarbij kunnen nog de 'verliezers' geteld worden die in de 'winnende' landen (waar bijvoorbeeld China en India toe worden gerekend) wonen. Zowel de welvaart en het succes van sommige als de armoede en het falen van andere landen en bevolkingsgroepen hangen op vele manieren samen met de akkoorden die in de Uruguay Ronde tot stand zijn gekomen. Juist omdat het verschil tussen winnen en verliezen zo groot was in de afgelopen jaren, is het uitermate belangrijk ons te bezinnen op de wenselijkheid van verdere liberalisering met name voor de 'verliezers'. Nieuwe liberaliseringafspraken kunnen fatale gevolgen hebben, niet in de laatste plaats door het vaak onomkeerbare karakter van internationale handelsakkoorden. Milieudefensie vraagt u om u in te zetten voor een transparant en democratisch onderhandelingsproces, en voor een handelspolitiek die niet naar vrijhandel streeft alsof het een doel op zich is, maar die streeft naar duurzame ontwikkeling. Geen nieuwe Ronde Een Ronde is niet in het belang van democratie en duurzame ontwikkeling De Uruguay Ronde heeft aanzienlijk beter uitgepakt voor de rijke dan voor de arme landen. Dat was niet verwonderlijk gezien het onderhandelingsproces, waarin besloten onderhandelingssessies tussen de machtigste handelslanden in de zogenaamde green room een belangrijke rol speelden. Ontwikkelingslanden hadden weinig invloed op de teksten van de Uruguay Ronde akkoorden, en velen hadden nauwelijks in de gaten wat er allemaal gebeurde tijdens die ronde. Er waren eenvoudigweg te veel onderhandelingstafels voor de delegaties van kleine landen om aan alle tafels effectief mee te kunnen praten. Door het karakter van de Uruguay Ronde als een 'enkelvoudige onderneming' (single undertaking) hadden landen uiteindelijk slechts de keuze tussen alles of niets. Daardoor zagen velen zich gedwongen akkoorden te ondertekenen waarvan zij de effecten onmogelijk konden overzien. Niet alleen de kleinere landen, ook de volksvertegenwoordigingen van alle lidstaten worden buitenspel gezet door het proces van een Ronde. Wanneer verdragen één voor één geagendeerd worden, zijn de mogelijkheden om het proces te beïnvloeden veel groter dan bij een Ronde, waar men uiteindelijk slechts 'ja' of 'nee' tegen kan zeggen. Het zou verstandig zijn om onderhandelingen in de toekomst tot een overzichtelijk aantal onderwerpen te beperken, zodat alle landen overzicht kunnen houden over de ontwikkelingen, en volwaardig deel kunnen nemen. De ontwerp-slotverklaring voor Doha wijst een andere richting uit. De ontwerp-slotverklaring: een verhulde Ronde Hoewel de ontwerp-slotverklaring voor Doha niet expliciet voorstelt om een nieuwe Ronde te beginnen, wordt het werkprogramma in artikel 38 wel een single undertaking genoemd. Artikel 37 bepaalt de instelling van een Trade Negotiations Committee, een overbodig comité tenzij inderdaad alle onderhandelingen aan elkaar gekoppeld zijn. Artikel 36, tenslotte, geeft een (nog nader te bepalen) deadline voor alle onderhandelingen. Niet alleen is er sprake van een verhulde Ronde, er wordt ook duidelijk gestreefd naar een zo breed mogelijke agenda voor die Ronde. Een groot aantal onderwerpen waar ontwikkelingslanden niet over willen onderhandelen, heeft al wel een volledige plek gekregen in de ontwerp-slotverklaring. Dat geldt voor overheidsaanbestedingen en handelfacilitering. Voor de eveneens controversiële onderwerpen investeringen en mededinging zijn twee opties geformuleerd: onderhandelen (met als doel een akkoord te bereiken) of 'nader onderzoek'. Artikel 42 biedt echter de mogelijkheid om controversiële onderwerpen later in het onderhandelingsproces alsnog op de agenda te plaatsen. Ontwikkelingslanden zullen daardoor 2
voortdurend op hun hoede moeten blijven op alle onderwerpen, ook op de onderwerpen die niet (meteen) op de agenda staan. De ambassadeur van India zei in de Algemene Raad van de WTO dat veel ontwikkelingslanden die de Uruguay Ronde hebben meegemaakt, zich 'bedreigd' voelen door dit artikel. Hij stelde voor alle artikelen die verwijzen naar een nieuwe Ronde te schrappen. Kritiek van ontwikkelingslanden Niet alleen India, maar een groot aantal vertegenwoordigers van ontwikkelingslanden heeft onomwonden kritiek geleverd op de ontwerp-slotverklaring, met name op de nieuwe onderwerpen die op de agenda worden geplaatst. India, Indonesië, Maleisië, Pakistan, Sri Lanka, Honduras, de Dominicaanse Republiek, Kenya, Zambia, Oeganda en Tanzania als woordvoerder van de Minst Ontwikkelde Landen gaven allen aan niet te willen onderhandelen over investeringen, mededinging, overheidsaanbestedingen en handelfacilitering. Wat wil Milieudefensie Wij vragen u er bij de Europese Unie op aan te dringen af te zien van onderhandelingen over deze onderwerpen, en af te zien van een nieuwe Ronde. Ook geen Ronde voor de dienstensector Ambitieuze onderhandelingen Sinds begin 2000 wordt in Genève onderhandeld over de dienstensector, op basis van een in de Uruguay Ronde vastgestelde agenda. Met name de Europese Unie en de Verenigde Staten zijn agressieve beijveraars van verdere marktopening in deze sector. Beide handelsgrootmachten stellen zowel nieuwe algemene regels voor voor de hele sector, als marktopening in deelsectoren. Namelijk in die sectoren waar grote bedrijven kansen zien om buitenlandse markten te veroveren. Mede gezien de omvang en verscheidenheid van de dienstensector, doen deze onderhandelingen wat betreft de mogelijke invloed nauwelijks onder voor een Ronde. Onzekerheid over interpretatie van GATS Het Algemeen Akkoord over de Handel in Diensten (GATS) streeft naar een 'progressieve liberalisering', door het openen door steeds meer landen van steeds meer deelmarkten, het gunnen van nationale behandeling in die sectoren, en het wegnemen van uitzonderingsbepalingen. Door gebrek aan jurisprudentie is nog onduidelijk wat de huidige regels betekenen voor de mogelijkheden van overheden om eenmaal geopende sectoren nog te reguleren. Er bestaat weliswaar nog weinig jurisprudentie, maar al wel een toenemende correspondentie tussen het WTO-secretariaat en maatschappelijke organisaties. Wij verwijzen u daarvoor naar de verschillende publicaties op de website www.gatswatch.org. Bedreigingen van overheidsbeleid Onduidelijk is of kwantitatieve restricties in een sector zullen worden uitgelegd als verkapte handelsbelemmeringen. Kwantitatieve restricties zijn essentieel in tal van sectoren van overheidsbeleid, en zouden kunnen worden uitgelegd als discriminerend tegen nieuwkomers op een markt. Dat zou bijvoorbeeld kunnen gelden voor de vergunningverlening voor afvalverwerking, de winning van delfstoffen (waaronder fossiele brandstoffen), elektriciteitsopwekking, waterwinning, gezondheidszorg of onderwijs. Ook beperkingen in de sfeer van de ruimtelijke ordening en de natuurbescherming zouden naar onze mening als handelsbarrières kunnen worden uitgelegd. Afwijzing van een bouwvergunning voor een detailhandelbedrijf of een hotel zou als een schending kunnen worden uitgelegd van 3
eventuele beloftes tot marktopening of nationale behandeling in de betreffende sectoren (respectievelijk detailhandel en toerisme). Voorwaarden die gesteld worden aan elektriciteit zouden ook als discriminerend kunnen worden uitgelegd. Dat zou bijvoorbeeld kunnen gelden voor een groenestroomverplichting, een verbod op 'atoomstroom', en misschien zelfs voor verplichte etikettering. Het GATS is foutonvriendelijk Als een sector eenmaal geopend is onder het GATS-verdrag, is het uitermate ingewikkeld en waarschijnlijk kostbaar om een dergelijke belofte weer terug te draaien. Immers, de handelspartners die zich door een dergelijke actie benadeeld voelen kunnen compensatie vragen in de vorm van opening van andere sectoren. Compensatie zou ook gevraagd kunnen worden aan een overheid die aanvullende regulering invoert in een eenmaal geopende sector, indien die regulering de handel belemmert. Het GATS-verdrag is daardoor 'foutonvriendelijk.' Invloed van het bedrijfsleven Dat het bedrijfsleven het GATS heeft ontdekt, moge blijken uit de enorme activiteit die wordt ontwikkeld door lobby-organisaties als het Global Services Network, het European Services Forum (ESF) en de Coalition of Service Industries in de Verenigde Staten. Honderden bedrijven nemen deel aan conferenties over het GATS georganiseerd door deze belangengroepen, wier stafleden de deuren plat lopen bij de onderhandelaars van de industrielanden. Het ESF krijgt zelfs spreektijd in de gewoonlijk besloten vergaderingen van het Comité 133 van de Europese Raad, waarin het EU-handelsbeleid wordt voorbereid. Vragen van andere maatschappelijke organisaties worden niet of slechts in vage bewoordingen beantwoord; met onze kritiekpunten en suggesties wordt niets gedaan. De invloed van het bedrijfsleven blijkt uit de agenda van de Europese Commissie, die vrijwel identiek is aan die van het exporterende bedrijfsleven. De publieke belangen lijken nauwelijks een rol te spelen in de overwegingen van de Commissie. Zo vraagt de EU, vermoedelijk onder invloed van met name het Franse bedrijfsleven (Vivendi en Suez), marktopening in de watersector, hoewel een aantal Europese landen (zoals Nederland en Duitsland) principieel vasthoudt aan het publieke karakter van deze sector. Wat wil Milieudefensie? Nu nog zoveel onduidelijk is over de precieze betekenis van het verdrag, is het naar onze mening zeer ongewenst om te onderhandelen over verdere marktopening. Op korte termijn moet helderheid worden geschapen over de betekenis van het verdrag, en de potentiële effecten van het verdrag op de regulerende mogelijkheden van overheden. Ook moet worden onderzocht wat de economische, ecologische en sociale effecten zijn geweest van de marktopening in de jaren sinds het van kracht worden van het verdrag. Op basis van deze studies, moet het verdrag worden aangepast of vervangen. Wat Milieudefensie betreft zullen in elk geval de volgende dingen moeten worden verbeterd. 1. Verdedig overheidsregulering Voorkomen moet worden dat het GATS kan worden gebruikt om overheidsregulering aan te vallen op het gebied van duurzame ontwikkeling, milieubescherming, de bescherming van natuurlijke hulpbronnen en biodiversiteit, de volksgezondheid en andere algemene belangen. Het GATS staat weliswaar overheidsregulering toe, maar onder voorwaarde dat deze 'no more burdensome than necessary' is. Dit spookachtige zinnetje kan in de handen van een WTO-panel veel schade aanrichten in het overheidsbeleid. Een vrijwillige afspraak is immers altijd minder 'burdensome' dan een door de overheid opgelegde verplichting. En wanneer is iets 'necessary'? Voorstellen die in Genève circuleren om deze tekst te preciseren, beloven niet veel goeds. Verschillende industrielanden, waaronder de EU, hebben voorgesteld alle overheidsbeleid voor de dienstensector te onderwerpen aan een 'noodzakelijkheidstest'. Deze test zou moeten 4
uitwijzen of een maatregel een legitiem doel dient, en of het doel niet op een minder handelsverstorende wijze zou kunnen worden gediend. Een dergelijke precisering zou de beleidsvrijheid van overheden op alle niveaus danig verzwakken. 2. Daadwerkelijke uitzondering publieke diensten Alle publieke diensten moeten daadwerkelijk van het GATS worden uitgezonderd. Artikel 1.3 van het verdrag maakt weliswaar een uitzondering voor 'overheidsdiensten', maar het is zeer de vraag hoe beschermend dit artikel werkelijk is. Overheidsdiensten worden immers gedefinieerd als diensten 'niet op commerciële basis en niet in concurrentie.' In een gemengde economie als de Nederlandse (en als de meeste economieën vandaag de dag), bestaan bijna geen overheidsmonopolies meer. Zelfs in sterk door de overheid gedomineerde sectoren als het onderwijs en de gezondheidszorg, zijn private bedrijven actief en daardoor op een bepaalde manier in concurrentie met de overheidsbedrijven. Daardoor vallen die sectoren onder het GATS-verdrag. Dat vraagt op zijn minst om een aanzienlijke versterking van deze beschermingsclausule in het GATS-verdrag. De EU moet bovendien afzien van het vragen en aanbieden van marktopening in de publieke sectoren. 3. Uitzondering voor natuurlijke hulpbronnen Alle diensten die te maken hebben met de winning van brandstoffen, delfstoffen, water, hout en andere natuurlijke hulpbronnen moeten van het verdrag worden uitgezonderd. Ook hiervoor geldt dat de mogelijkheden van overheden om deze sectoren te reguleren op geen enkele manier door WTO-regels ingeperkt moet worden. De EU moet afzien van het vragen en aanbieden van marktopening in deze sectoren. Dat geldt met name voor water en energie, twee sectoren die hoog op de onderhandelingsagenda staan van zowel de Europese Unie als de Verenigde Staten. 4. Geen investeringsverdrag Het GATS moet niet gebruikt kunnen worden als een verkapt investeringsverdrag. Het GATS onderscheidt vier manieren waarop internationale handel in diensten wordt gedreven. De zogenoemde mode 3 betreft de 'commerciële aanwezigheid in het importerende land. In feite geeft het verdrag daardoor niet alleen rechten aan buitenlandse handelaars maar ook aan buitenlandse investeerders. Ontwikkelingslanden verzetten zich al jaren tegen een multilateraal verdrag over investeringen, vanwege de grote implicaties die zo'n verdrag kan hebben op de beleidsvrijheid. Om greep te kunnen houden op het eigen ontwikkelingsproces, moeten ontwikkelingslanden de activiteiten van multinationale bedrijven kunnen reguleren. Een investeringenverdrag beperkt die beleidsvrijheid. Voorkomen moet worden dat het GATS-verdrag wordt gebruikt om het investeringsbeleid van ontwikkelingslanden te beïnvloeden. Moratorium In plaats van de liberaliseringsagenda van de EU stelt Milieudefensie voor om les te trekken uit de ervaringen van het verleden, gemaakte fouten te herstellen, oude beloftes aan ontwikkelingslanden na te komen en het wereldhandelssysteem evenwichtiger te maken. 1. Evaluatie van de Uruguay Ronde De Uruguay Ronde was zonder twijfel de meest omvangrijke en ingrijpende liberaliseringsoperatie in de geschiedenis. De akkoorden hebben grote effecten, zowel in economische, sociale als ecologische zin. Effecten verschillen sterk, zowel tussen landen, tussen bevolkingsgroepen, als tussen de verschillende economische sectoren. 5
Milieudefensie en vele andere NGO's pleiten al jaren voor een omvattende evaluatie van de effecten van de akkoorden van de Uruguay Ronde. Toen dit voorstel aan de orde kwam tijdens NGO-consultaties over de Sustainability Impact Assessment van de EU-inzet voor de huidige onderhandelingen, antwoordde de Europese Commissie dat daarvoor geen geld is. De Europese Commissie liet op 14 november 2000 weten dat zij haar "beperkte middelen inzet voor studies die relevant zijn voor de beleidskeuzes van vandaag." Ook sommige ontwikkelingslanden vragen om een evaluatie van de akkoorden van de Uruguay Ronde. Ambassadeur Ali Nchumo van Tanzania heeft onlangs nog in de Algemene Raad van de WTO gepleit voor een evaluatie van de effecten van vermindering van industriële tarieven. Hij stelde daarbij dat veel MOL's te maken hebben met de-industrialisering als gevolg van het wegnemen of verminderen van industriële tarieven. Veel fabrieken in MOL's zijn gesloten, veel banen verloren gegaan. Hij reageerde op het voorstel in de ontwerp-slotverklaring van de Ministersconferentie, waarin wordt voorgesteld ook over een algemene verlaging van industriële tarieven te onderhandelen. 2. Nakomen van beloftes aan ontwikkelingslanden Aan het eind van de Uruguay Ronde werden ontwikkelingslanden voordelen beloofd in de vorm van verbeterde toegang voor hun producten tot de markten van de industrielanden, capaciteitsopbouw en technologie-overdracht. Zeven jaar na de afsluiting van de Uruguay Ronde zijn de ontwikkelingslanden teleurgesteld in de feitelijke voordelen die zij hebben gekregen, met name van de Verenigde Staten en Japan. Milieudefensie is voorstander van volledige opening van de markten van industrielanden voor de producten van de MOL's. Ook pleiten wij voor het afschaffen van exportsubsidies, waardoor veel markten in ontwikkelingslanden nog steeds worden ontwricht, ten koste van de kansen van lokale producenten. Milieudefensie is echter geen voorstander van het volledig afschaffen van subsidies voor de Europese landbouw. De landbouw dient vele belangrijke maatschappelijke functies, waarvan sommige zonder overheidssubsidies niet kunnen worden vervuld. 3. Reparatie van de Uruguay Ronde Ontwikkelingslanden vragen om verlenging van de overgangstermijnen voor een aantal akkoorden (waaronder TRIPS en TRIMS). Daarbij is onder andere voorgesteld dat geen jaartallen maar mijlpalen in hun ontwikkeling als ijkpunt zouden moeten gelden. Ook vragen zij om herziening van een aantal akkoorden, waaronder het TRIPS akkoord, met name in het belang van de gezondheidszorg en de landbouw. Milieudefensie ondersteunt deze eisen van ontwikkelingslanden. Er is geen rechtvaardiging voor de koppeling van deze kwesties aan een nieuwe onderhandelingsronde, zoals de EU tot nu toe stelt. Milieudefensie ondersteunt wel de wens van de EU om het voorzorgbeginsel in de WTO te verankeren. 4. Democratisering van het wereldhandelssysteem Op verschillende niveaus moet het wereldhandelssysteem transparanter en democratischer worden. Op de eerste plaats worden de WTO-onderhandelingen sterk gedomineerd door de industrielanden. De industrielanden hebben grotere delegaties in Genève en zijn daardoor beter in staat aan alle onderhandelingen deel te nemen. De staf van het secretariaat bestaat voor meer dan 80% uit vertegenwoordigers van industrielanden. Een belangrijk deel van de feitelijke onderhandelingen gebeurt in informele circuits, waarop de ontwikkelingslanden geen grip hebben. Op de tweede plaats moet de relatie tussen de WTO en andere internationale organisaties en verdragen opgehelderd worden. Het is niet ondenkbeeldig dat conflicten gaan ontstaan tussen WTO-regels en andere internationale afspraken, zoals bijvoorbeeld gemaakt in het kader van het klimaatverdrag. Te vrezen valt dat de WTO-regels dan in de praktijk zullen prevaleren, door de 6
kracht van het geschillenbeslechtingsmechanisme in de WTO. De verhouding tussen de WTO en de Verenigde Naties is scheef. De World Summit on Sustainable Development, die in september in Johannesburg zal worden gehouden, biedt een goed moment om hierover goede afspraken te maken. Vrijhandelsregels moeten ondergeschikt zijn aan het streven naar duurzame ontwikkeling. Op de derde plaats wordt op nationaal niveau, bijvoorbeeld in Nederland, de nationale inbreng sterk gedomineerd door het ministerie van Economische Zaken. Andere ministeries hebben niet of nauwelijks capaciteit beschikbaar om te participeren in de beleidsvoorbereiding hoewel deze ook voor hun werkterreinen zeer relevant is. Lokale overheden, wier beleidsruimte ook wordt beïnvloed door WTO-akkoorden, worden helemaal niet betrokken. Het parlement, tenslotte, toont weinig belangstelling om deze onevenwichtigheden recht te trekken. Tenslotte hebben ook non-profit maatschappelijke organisaties een problematische relatie met de WTO. In vergelijking met bijvoorbeeld organisaties van de Verenigde Naties, is de WTO ontoegankelijk en ondoorzichtig, om niet te zeggen vijandig ten opzichte van NGO's. NGO's hebben een belangrijke rol in het democratische proces, zeker op het internationale niveau waar parlementaire controle aanzienlijk moeilijker is dan op nationaal niveau. Wij vragen u op al deze niveaus te streven naar een bredere participatie en meer transparantie en democratie. Voor concrete voorstellen voor deze kwesties, verwijzen wij naar de bijgevoegde brief van zes internationale NGO's waaronder ons internationale netwerk, Friends of the Earth International (Open Letter on WTO & Institutional Reform). Moratorium Een dergelijke ambitieuze onderneming heeft alleen kans van slagen bij een gelijktijdig moratorium op onderhandelingen over verdere liberalisering. Natuurlijk zijn wij graag bereid deze brief nader toe te lichten. Daarvoor kunt u contact opnemen met Bertram Zagema, campaigner WTO, tel. 020-5507387, email Bertram.Zagema@Milieudefensie.nl. Hij zal ook aanwezig zijn tijdens de Ministeriële Conferentie. Met vriendelijke groeten, Wijnand Duyvendak directeur Milieudefensie 7