Integriteit Jaarverslag 2011
VOORWOORD Graag bied ik u het Jaarverslag Integriteit 2011 aan. Begin 2009 heeft het college van burgemeester en wethouders de commissie integriteit ingesteld. Vanaf dat moment is de aandacht voor het ontwikkelen van beleid en de invoering ervan geïntensiveerd. Bij de onderwerpen voor het integriteitbeleid zijn de basisnormen waaraan alle overheidsinstellingen moeten voldoen, een leidraad geweest. Eind 2011 voldoet Zaanstad hier zo goed als geheel aan. Met de aandacht is in Zaanstad het bewustzijn voor integriteitrisico s gegroeid, zowel bij het bestuur als bij de ambtelijke organisatie. Zaanstad bevindt zich in de voorhoede van de gemeenten waar het gaat om aandacht voor integriteit. De aandacht voor integriteit leidt niet alleen tot meldingen van vermoedens van schending. Een dergelijk beleid is ook nodig gebleken om ambtenaren te kunnen beschermen tegen onterechte beschuldigingen. Alleen geschreven beleid is onvoldoende, juist het onderlinge gesprek over integriteit vergroot het bewustzijn. Daarom zal ik in 2012 stimuleren dat in raad, college en in de ambtelijke organisatie de discussie gevoerd blijft worden over normen en waarden en over goed ambtenaarschap, zodat de aandacht voor integriteit ook in 2012 positief kan worden ingezet. Geke Faber Burgemeester van Zaanstad 1
1 INLEIDING 1.1 Wat is integriteit Er bestaan verschillende definities en omschrijvingen van integriteit. Wat onder het begrip wordt verstaan is aan ontwikkeling onderhevig. In de omschrijving die tot nu toe in Zaanstad werd gehanteerd werd integriteit omschreven als het niet voorkomen van nader genoemde schendingen en het maken van professionele afwegingen. Deze omschrijving geeft echter niet altijd de gewenste duidelijkheid. Een nieuwe, korte definitie is: Integriteit staat voor onkreukbaarheid en goed ambtenaarschap. In een nadere omschrijving stelt Karssing 1 : De integere ambtenaar handelt zorgvuldig, uitlegbaar en standvastig en altijd met oog voor het publieke belang. Zorgvuldig betekent dat de medewerker zich steeds opnieuw afvraagt of hij zijn werk goed doet, of hij de situatie recht doet. Uitlegbaar betekent dat de medewerker kan aangeven hoe zijn handelen past bij de taken, waarden, wetten, regels en richtlijnen van de organisatie. Standvastig betekent dat de ambtenaar zijn rug recht houdt bij weerstanden en verleidingen. Er is sprake van vakmanschap als de morele competentie van zorgvuldig, uitlegbaar en standvastig handelen wordt gecombineerd met de vaktechnische competentie. 1.2 Integriteit in wet- en regelgeving De plicht voor bestuur en ambtenaren om zich integer te gedragen is opgenomen in verschillende wetten en regels zoals de Gemeentewet, de Ambtenarenwet en de rechtspositieregeling voor gemeenteambtenaren. Dit jaarverslag handelt over ambtelijke integriteit. In de ambtenarenwet wordt niet alleen verplicht gesteld dat overheidsinstellingen integriteitbeleid moeten voeren, ook de manier waarop is in de wet vastgelegd 2. Zo moet het bevoegd gezag er onder meer voor zorgen dat integriteit in functioneringsgesprekken en werkoverleg aan de orde wordt gesteld, dat scholing en vorming op het gebied van integriteit wordt aangeboden en dat jaarlijks aan de raad verantwoording wordt afgelegd over het gevoerde integriteitbeleid en over de naleving van de gedragscode. Met dit verslag wordt aan deze verplichting voldaan. 1 Nyenrode Business Universiteit, (2011) 2 Art. 125quater Ambtenarenwet is als bijlage 1 opgenomen 2
2 BELEID 2.1 Gerealiseerd beleid De kracht van het integriteitbeleid zit in de integrale aanpak; preventieve activiteiten (opsporen en aanpakken van integriteitrisico s, verhogen van kennis en weerbaarheid bij medewerkers en bestuurders en verbetering van organisatie en regelgeving) met als sluitstuk repressie (onderzoeken in combinatie met een consequente en transparante lijn m.b.t. sancties). Uitgangspunt hierbij is dat het beleid de ambtenaar en bestuurder helpt het goede te doen en het verkeerde na te laten. Het overgrote deel van de ambtenaren en bestuurders is immers van goede wil en op het goede uit. Alle overheidsinstellingen zijn in september 2005 met de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties overeengekomen dat zij een integriteitsbeleid voeren dat aan bepaalde basisnormen 3 voldoet. Deze basisnormen zijn een nadere uitwerking van de verplichtingen in de Ambtenarenwet. In 2011 zijn de nog resterende onderwerpen uit de basisnormen integriteit openbare sector opgepakt. De nummers achter onderstaande onderwerpen verwijzen naar de genummerde basisnormen. A Nieuwe gedragscode en relatiegeschenken (2, 9) Een gedragscode is geen garantie voor integer gedrag, maar kan wel als praktisch handvat dienen voor medewerkers die de verplichtingen in de Ambtenarenwet, de Arbeidsvoorwaardenregeling Gemeente Zaanstad of het Wetboek van Stafrecht onvoldoende kennen. De oude integriteitverklaring kende elementen van een gedragscode en van een ambtseed. Met het instellen van de ambtseed is het noodzakelijk geworden om de huidige integriteitverklaring te vervangen. De modelgedragscode van de Vereniging Nederlandse Gemeenten is besproken met de onderdelencommissies en de ondernemingsraad. De modelcode is hierna aangepast. De belangrijkste aanpassingen zijn: Het onderdeel over geschenken is duidelijker geformuleerd, ook geschenken van weinig waarde worden niet meer aangenomen. Het privégebruik van internet en telefoon op het werk: de nullijn is erg rigide en moet ook worden bezien in het licht van medewerkers die thuis in eigen tijd wel eens werk afmaken. Dit is aangepast / verruimd. Het onderdeel belangenverstrengeling wordt kort gehouden, er wordt verwezen naar de aparte handreiking die als bijlage bij de gedragscode is gevoegd. Het niet naar huis meenemen van gemeentelijke eigendommen maakt thuiswerken onmogelijk. Dit is aangepast. Toegevoegd is dat de voertaal op het werk Nederlands is. In de toelichting werden pesten en porno niet genoemd als voorbeelden van nietinteger gedrag. Dit is toegevoegd. In de nieuwe gedragscode wordt ook het vermijden van draaideurconstructies (na ontslag terugkomen als ingehuurd personeel en hoe om te gaan met relatiegeschenken geregeld. Voor externen geldt precies dezelfde gedragscode. Externen ondertekenen deze. B Checks bij werving en selectie (3) In een korte notitie is beschreven wanneer van welke instrumenten gebruik wordt gemaakt bij het selecteren van nieuw personeel. Het gaat om identificatie, diploma s, referenties, een Verklaring omtrent het gedrag (VOG) en sociale media. De besluitvorming vindt in 2012 plaats. C Belangenverstrengeling: nevenfuncties en financiële belangenverstrengeling (6,7) In een aparte bijlage bij de gedragscode wordt uitvoerig ingegaan op nevenfuncties en financiële belangenverstrengeling. Hierbij gaat het om situaties waarbij een functionaris verschillende belangen heeft die op gespannen voet met elkaar (kunnen) staan. Bij belangenverstrengeling zijn kernwaarden zoals onpartijdigheid, betrouwbaarheid, geloofwaardigheid, zorgvuldigheid en dienstbaarheid niet meer gewaarborgd. D Kwetsbare functies en roulatiebeleid (4) Bij kwetsbare functies gaat het enerzijds om de taakinhoud (b.v. omgaan met geld, toekennen subsidies, handhaven) en anderzijds om factoren die de kwetsbaarheid verhogen (b.v. complexiteit, crisissituatie, veel achterstallig werk). Een functie is pas echt kwetsbaar als tegenover de risico s geen of onvoldoende maatregelen staan. Over kwetsbare functies hoeft geen apart document te worden 3 Deze basisnormen zijn als bijlage 2 opgenomen 3
opgesteld; Zaanstad kan voor onderzoek en inventarisatie van kwetsbare functies gebruik maken van Bureau Integriteit Zaanstad (onderdeel van Bureau Integriteit Amsterdam) dat hiertoe een methodiek heeft ontwikkeld. Deze methodiek is in 2010 bij een sector toegepast. Als roulatie een zinvolle maatregel is, dan biedt de rechtspositieregeling (artikel 15:1:10 lid 1 AGZ) hiervoor voldoende mogelijkheden. E Instellen vertrouwenspersonen (11) Medio 2011 zijn drie vertrouwenspersonen benoemd die als klankbord fungeren en medewerkers kunnen ondersteunen bij hun besluit om wel of niet een melding te doen op het gebied van integriteit en ongewenste omgangsvormen. De vertrouwenspersonen zijn geschoold om op beide onderwerpen een goede gesprekspartner voor medewerkers te zijn. Voor onderzoek en advies over ongewenste omgangsvormen heeft Zaanstad zich aangesloten bij de landelijke klachtencommissie ongewenst gedrag voor de gemeentelijke overheid. 2.2 Ontwikkelingen In 2011 zijn bestuur en ambtenaren van Zaanstad enkele keren publiekelijk beschuldigd van niet integer handelen. Nadere bestudering van de beschuldigingen leerde dat het ging om fouten of het zich tekort gedaan voelen door belanghebbenden. Als een fout of bezwaar tegen een beslissing wordt vermengd met onvrede en met achterdocht naar wat een overheid doet, ontstaan snel misverstanden over het begrip integriteitschending, gevolgd door de roep om een integriteitonderzoek. Dat is jammer, juist in een organisatie waar ambtenaren en bestuur worden getraind om vanuit de rechten, belangen en wensen van alle betrokkenen besluiten te nemen. Dat is overigens niet gemakkelijk. Rechten, belangen en wensen kunnen voor verschillende mensen tegenstrijdig zijn zoals de vrijheid om in eigen tuin een muur te plaatsen ten opzichte van de buurman die zonneschijn wil. Zorgvuldig besluiten nemen betekent niet iedereen zijn zin geven. Als degene die zich tekort gedaan voelt echter beschuldigingen uit van niet integer gedrag, dan komt dit hard aan. 4
3 INTEGRITEIT IN CIJFERS 3.1 Commissie integriteit In 2011 is de commissie integriteit 5 keer bijeen geweest. In deze vergaderingen is het integriteitbeleid in het algemeen aan de orde geweest, zijn beleidsnotities over onderwerpen besproken en is de voortgang van de invoering bewaakt. 3.2 Ambtseed Vanaf september 2010 leggen alle nieuwe ambtenaren verplicht de ambtseed af. Zonder ambtseed (en zonder overleggen van de VOG) wordt geen aanstelling verleend. In 2011 zijn 10 bijeenkomsten geweest waarin 89 nieuwe ambtenaren bij een lid van de directie de ambtseed hebben afgelegd. 3.3 Training morele oordeelsvorming In 2011 zijn 21 trainingen morele oordeelsvorming georganiseerd voor nieuwe ambtenaren. Deze training is gevolgd door 186 medewerkers. De training is een verplicht onderdeel van het introductieprogramma voor nieuwe ambtenaren. 3.5 Geregistreerde nevenfuncties Eind 2011 stonden 82 ambtenaren geregistreerd met een nevenfunctie waarvoor toestemming is gegeven. 3.6 Meldingen van vermoeden van integriteitschending In 2011 zijn 11 meldingen gedaan over een vermoeden van integriteitschending en 3 over ongewenste omgangsvormen. Eén van deze meldingen is bij het verschijnen van dit verslag nog in onderzoek. Naar 4 meldingen is een (voor)onderzoek gedaan door Bureau Integriteit Amsterdam (BIA), naar 1 door de landelijke klachtencommissie ongewenste omgangsvormen, de andere zijn intern onderzocht. Negen vermoedens konden niet door feiten of omstandigheden aannemelijk worden gemaakt of bleken na (voor)onderzoek niet terecht. Bij één van deze meldingen loopt nog een (inhoudelijke) beroepsprocedure naar besluiten en bij één melding wordt nog een inhoudelijk onderzoek gestart naar de juistheid van besluiten waarvan de beroepstermijn overigens is verstreken. De vijf aangetoonde schendingen handelden om zeer negatief gedrag tegen de leidinggevende, misbruik van informatiesystemen, misbruik van gemeenteeigendommen en ongewenst gedrag. De ernst van de schendingen verschilde, de disciplinaire maatregelen die zijn genomen zijn hierop afgestemd. Een ambtenaar heeft voorwaardelijk strafontslag gekregen, twee ambtenaren zijn berispt, bij een ambtenaar is geen maatregel opgelegd en met een externe medewerker is het contract met onmiddellijke ingang ontbonden. 5
Bijlage 1 Ambtenarenwet Artikel 125quater Het bevoegd gezag van ambtenaren die door of vanwege het rijk, de provincies, de gemeenten of de waterschappen zijn aangesteld, a. voert een integriteitbeleid dat is gericht op het bevorderen van goed ambtelijk handelen en dat in ieder geval aandacht besteedt aan het bevorderen van integriteitbewustzijn en aan het voorkomen van misbruik van bevoegdheden, belangenverstrengeling en discriminatie; b. zorgt ervoor dat het integriteitbeleid een vast onderdeel uitmaakt van het personeelsbeleid in ieder geval door integriteit in functioneringsgesprekken en werkoverleg aan de orde te stellen en door het aanbieden van scholing en vorming op het gebied van integriteit; c. draagt zorg voor de totstandkoming van een gedragscode voor goed ambtelijk handelen; d. stelt in overeenstemming met de Tweede Kamer, onderscheidenlijk provinciale staten, de raad of het algemeen bestuur, vast op welke wijze jaarlijks verantwoording wordt afgelegd over het gevoerde integriteitbeleid en over de naleving van de gedragscode. Artikel 125quinquies 1. Voor zover deze onderwerpen niet bij of krachtens de wet zijn geregeld, worden voor de ambtenaren, door of vanwege het rijk aangesteld, bij of krachtens algemene maatregel van bestuur voorschriften vastgesteld betreffende: a. de verplichte aflegging van de eed of belofte door de ambtenaar bij zijn aanstelling; b. de melding en de registratie van nevenwerkzaamheden die de belangen van de dienst voor zover deze in verband staan met de functievervulling, kunnen raken; c. de openbaarmaking van de krachtens onderdeel b geregistreerde nevenwerkzaamheden van ambtenaren aangesteld in een functie waarvoor ter bescherming van de integriteit van de openbare dienst openbaarmaking van nevenwerkzaamheden noodzakelijk is; d. het verbieden van nevenwerkzaamheden waardoor de goede vervulling van de functie of de goede functionering van de openbare dienst, voor zover deze in verband staat met de functievervulling, niet in redelijkheid zou zijn verzekerd; e. de melding van financiële belangen respectievelijk van het bezit van en transacties in effecten, die de belangen van de dienst voor zover deze in verband staan met de functievervulling, kunnen raken voor ambtenaren aangesteld in een functie waaraan in het bijzonder het risico van financiële belangenverstrengeling of het risico van oneigenlijk gebruik van koersgevoelige informatie verbonden is; f. een procedure voor het omgaan met bij een ambtenaar levende vermoedens van misstanden binnen de organisatie waar hij werkzaam is. 2. Het bevoegd gezag van provincies, gemeenten en waterschappen stelt voor de ambtenaren door of vanwege deze lichamen aangesteld, onder gelijk voorbehoud voorschriften vast omtrent de onderwerpen, genoemd in het eerste lid. Als ambtenaar aangesteld door of vanwege een waterschap wordt aangemerkt hij die is aangesteld door het in het reglement van die instelling daartoe aangewezen gezag teneinde in dienst van het waterschap werkzaam te zijn. 3. De ambtenaar die te goeder trouw de bij hem levende vermoedens van misstanden meldt volgens de procedure, bedoeld in het eerste lid onder f, zal als gevolg van het melden van die vermoedens geen nadelige gevolgen voor zijn rechtspositie ondervinden tijdens en na het volgen van die procedure. 6
Bijlage 2 Basisnormen Integriteit Openbaar Bestuur De Vereniging van Nederlandse Gemeenten, het Interprovinciaal Overleg, de Unie van Waterschappen, de Raad van Hoofdcommissarissen, het Korpsbeheerdersberaad en de Integriteitsbeleid behelst naast het stellen van gedragsregels diverse activiteiten zoals het bevorderen van bewustwording van integriteitsrisico s, het vaststellen van kwetsbare plekken binnen de organisatie en het kunnen omgaan met integriteitaantastingen. Het is van groot belang dat overheidsorganisaties integriteitsbeleid ontwikkelen en onderhouden. Overeengekomen is dat in de loop van 2007 alle betrokken overheidsorganisaties van het openbaar bestuur en politie een integriteitsbeleid hebben vastgesteld dat ten minste aan de basisnormen voldoet. De belangen- en koepelorganisaties zullen dit traject bevorderen en waar nodig organisaties bijstaan bij de implementatie. Ambtelijke organisatie 1. Aandacht voor integriteit a. Binnen de overheidsorganisatie zijn de verschillende aspecten van integriteit in een schriftelijk document vastgelegd. b. De organisatie verricht vanuit integriteitsoogpunt binnen de organisatie of binnen onderdelen daarvan periodiek onderzoek naar kwetsbare handelingen, functies en processen. c. In een centraal register of anderszins op centraal niveau ( b.v. intranet) is relevante aan integriteit gerelateerde informatie beschikbaar. d. Het politiek verantwoordelijk of vertegenwoordigend orgaan wordt betrokken bij de ontwikkeling en de evaluatie/verantwoording van het integriteitbeleid. 2. Gedragscodes a. De overheidsorganisatie beschikt over een gedragscode. b. De gedragscode is goed kenbaar voor medewerkers. 3. Onderzoeken bij werving en selectie a. De organisatie beschikt over procedures in het kader van werving- en selectie waarin aandacht wordt besteed aan integriteit. Deze procedures kunnen zien op het controleren van diploma s en getuigschriften, procedures tijdens het sollicitatiegesprek, het controleren van referenties en het hanteren van een verklaring omtrent gedrag. 4. Kwetsbare functies a. Beoordeeld wordt welke functies binnen de organisatie als kwetsbaar dienen te worden aangemerkt. Kwetsbare functies zijn functies, die extra risico s op integriteitsinbreuken met zich brengen in verband met onder meer het werken met gevoelige informatie, het kunnen beschikken over geld en de omgang met zakelijke relaties. b. De organisatie houdt een overzicht bij van kwetsbare functies en treft maatregelen ter voorkoming van integriteitsinbreuken bij kwetsbare functies. 5. Het afleggen van de eed of belofte a. Bij de indiensttreding van medewerkers leggen deze de eed of de belofte af. 6. Nevenwerkzaamheden a. Er is een nadere regeling voor de verplichte melding van nevenwerkzaamheden. b. De organisatie houdt een geactualiseerd overzicht bij van de gemelde nevenwerkzaamheden. c. Er is een nadere regeling voor de verplichte openbaarmaking van gemelde nevenwerkzaamheden. 7. Financiële belangen a. Er is een nadere regeling voor de verplichte melding van financiële belangen en transacties in effecten. Er worden functies aangewezen waarvoor deze meldplicht geldt. 8. Maatregelen gericht op informatiebescherming a. De organisatie stelt voorschriften vast over het kennisnemen van of omgaan met vertrouwelijke informatie. b. Er worden maatregelen getroffen die beogen te voorkomen dat onbevoegden derden vertrouwelijke gegevens kunnen bezitten, raadplegen of beschadigen. 7
9. Relatiegeschenken a. Voor het aannemen van geschenken of uitnodigingen is een regeling getroffen. b. De regeling bevat een meldplicht voor het aannemen van geschenken en uitnodigingen. 10. Inkoop- en aanbestedingsprocedure a. De organisatie stelt een inkoop- een aanbestedingsbeleid vast. b. Het beleid bevat richtlijnen voor het aantal aan te vragen offertes en de vastlegging van keuzen voor bepaalde procedures van aanbesteding. 11. Vertrouwenspersoon voor integriteit a. Er wordt een vertrouwenspersoon of instantie voor integriteitskwesties aangesteld. De vertrouwenspersoon kan tevens belast zijn met vertrouwenstaken voor discriminatie of seksuele intimidatie. 12. Meldingsprocedure bij het vermoeden van een misstand a. Er is voorzien in een procedure voor de wijze waarop binnen de organisatie vermoedens van aantastingen van de integriteit door de medewerkers aangekaart kunnen worden (klokkenluidersregeling). b. De regeling bevat de toegang tot een onafhankelijke instantie. 13. Handelwijze bij aantasting integriteit of vermoedens daarvan a. De organisatie heeft een schriftelijk vastgelegde procedure voor het verrichten van een onderzoek, nadat een vermoeden van misstand (melding/signaal van een vermoeden van een integriteitsinbreuk) gemeld is. 8