Tweede Kamer der Staten-Generaal Vergaderjaar 1988-1989 20 610 Het recht op arbeidsongeschiktheidsuitkering op grond van de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet van personen wier arbeidsongeschiktheid vóór 1 januari 1979 is ingetreden IMr. 6 MEMORIE VAN ANTWOORD Ontvangen 20 oktober 1988 1. Inleiding Uit het voorlopig verslag is mij gebleken dat het voorliggende wetsvoorstel in het algemeen met de nodige scepsis is ontvangen. De leden van de fractie van het C.D.A. hebben met gemengde gevoelens kennis genomen van het wetsvoorstel. Enerzijds is er de noodzaak tot een zuivere toepassing van het gelijke behandelingsprincipe in het overgangsrecht, anderzijds zijn er de budgettaire consequenties. Een oordeel over de wijze waarop het kabinet deze twee aspecten met elkaar in verband heeft gebracht, kunnen deze leden thans nog niet geven. De leden van de fractie van de P.v.d.A. kunnen het met belangrijke onderdelen van het wetsvoorstel niet eens zijn. Verder menen deze leden dat het in het algemeen noodzakelijk is dat het wetsvoorstel geplaatst wordt in het bredere kader van de gelijke behandeling binnen de sociale zekerheid. De leden van de V.V.D.-fractie hebben met belangstelling kennis genomen van het wetsvoorstel, maar menen - in afwachting van het antwoord op een aantal vragen - nog geen definitief standpunt te kunnen innemen. De leden van de fractie van D66 geven blijk van gevoelens van ergernis en irritatie. Evenals de leden van de P.v.d.A. missen deze leden het algemene beleidskader van de gelijke behandeling. De leden van de fractie van het S.G.P. kunnen er begrip voor opbrengen dat getracht is om zowel tegemoet te komen aan de uitspraken van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 5 januari 1988 als om de budgettaire gevolgen van die uitspraken te beperken. Niettemin hebben ook deze leden een aantal kritische vragen. De leden van de fracties van de P.P.R. en de P.S.P. maken duidelijk dat zij de in het wetsvoorstel neergelegde voornemens afwijzen. Zo spreken de leden van de P.P.R.-fractie van een gevoel van stijgende weerzin en een slecht produkt van wetgeving. Het lid van de P.S.P.-fractie meent dat bij het kabinet de goede wil ontbreekt als het gaat om het geven van gelijke rechten aan mannen en vrouwen. Het lid van de GPV. fractie stelt vast dat het wetsvoorstel op een aantal punten problematisch is. Dit lid komt daarbij tot de fundamentele vraag of de volksverzekeringen in hun huidige vorm nog wel kunnen worden gehandhaafd. Het lid van de R.P.F.-fractie tenslotte kan begrip voor het wetsvoorstel opbrengen, maar Tweede Kamer, vergaderjaar 1 988-1 989, 20 610, nr. 6 1
heeft tevens twijfels of de voorstellen in het kader van het internationale recht mogelijk zijn. Naar aanleiding van het voorgaande merk ik het volgende op. De scepsis die uit het voorlopig verslag blijkt, wordt naar mijn mening in de eerste plaats opgeroepen door de terugwerkende kracht die in het wetsvoorstel ligt besloten. Ik heb daar begrip voor. Ik deel de mening van die fracties die stellen dat uiterste terughoudendheid is geboden, waar het gaat om het met terugwerkende kracht treffen van maatregelen ten nadele van de burger. Slechts indien er zeer bijzondere omstandigheden zijn, kan het instrument van terugwerkende kracht geoorloofd zijn. Het kabinet acht echter een wettelijke regeling, welke thans voorligt, verenigbaar met dit uitgangspunt. Sommige fracties zijn het hiermee niet eens of zijn hiervan op voorhand niet overtuigd. In 2 van deze memorie zal ik uitvoerig ingaan op deze - wat ik zou willen noemen - angel van het wetsvoorstel. Een tweede punt dat vrij algemeen als problematisch wordt ervaren, betreft de vraag of de voorgestelde maatregelen niet tot nieuwe vormen van ongelijke behandeling leiden. Het gaat hierbij dan zowel om de consequenties van de voorgestelde overgangsregeling als om de eventuele ongelijke behandeling die voortvloeit uit de keuze voor de datum van 5 januari 1988. In dit kader is de juridische houdbaarheid van de voorstellen van bijzondere betekenis. Op een en ander wordt in 3 (de hoofdlijnen van het wetsvoorstel) ingegaan. Een derde hoofdpunt van kritiek betreft het ontbreken van inzicht in de vraag of andere onderdelen van de sociale zekerheid dan de AAW strijdig moeten worden geacht met door Nederland aangegane verplichtingen. Dit betreft dan het bredere kader van de gelijke behandeling. In 4 wordt hierop ingegaan. In deze paragraaf wordt ook aandacht besteed aan de betekenis van de derde EG-richtlijn voor het voorliggende wetsvoorstel. De verdere opbouw van deze memorie is als volgt. 5 heeft betrekking op de financiële consequenties van het wetsvoorstel. In deze paragraaf worden ook de financiële gevolgen weergegeven van door verschillende fracties aangedragen alternatieven. In 6 wordt ingegaan op de vragen die zijn gesteld naar aanleiding van de aankondiging in de memorie van toelichting dat een adviesaanvrage zal worden gezonden aan SER, ER en SVr over de toekomstige werkingssfeer van de AAW. Het gaat hierbij zowel om het inkomensdervingskarakter van de AAW als de daarmee samenhangende positie van vroeggehandicapten en andere bijzondere groepen. In deze adviesaanvrage zal overigens ook in meer algemene zin aandacht worden besteed aan de problematiek van de gelijke behandeling in het licht van nationale en internationale rechtsstelsels. Aan de uitvoeringsaspecten van het wetsvoorstel wordt aandacht besteed in 7. Van verschillende kanten is publiekelijk gereageerd op de uitspraken van de CRvB van 5 januari 1988 en de indiening bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal van het voorliggende wetsvoorstel. De door de verschillende fracties genoemde reacties betreffen het artikel van mw. Sjerps in Sociaal Maandblad Arbeid (SMA) van april 1988, de publikaties in het Nederlandse Juristen Blad van 7 mei 1988, de commentaren van het Nederlandse Juristen Comité voor de Mensenrechten (NJCM) van 12 augustus 1988, het commentaar van het Comité Gelijke Rechten Nu! en het artikel van mw. Levelt in SMA van september 1988. In deze memorie komen deze publikaties en commentaren ter sprake naar aanleiding van de daarover door veel fracties gestelde vragen. Aan het slot van deze inleiding wordt nog het volgende opgemerkt. Bij brief van 24 juni 1 988 is het wetsvoorstel ter kennisneming toegezonden aan SER, ER en SVr. De SVr heeft mij laten weten een advies over het wetsvoorstel te zullen uitbrengen. Dit advies wordt op 21 oktober 1988 verwacht. Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 610, nr. 6 2
2. De terugwerkende kracht Leden van alle fracties hebben kritische beschouwingen gewijd aan de voorgestelde terugwerkende kracht. De leden van de C.D.A.-fractie benadrukken dat het van groot belang is om in het kader van het inkomensbeleid buitengewoon behoedzaam om te gaan met het instrument van terugwerkende kracht. Deze leden maken duidelijk dat zij nog niet zover zijn dat zij overtuigd en van harte achter de voorgestelde aanpak (ter oplossing van het incidentele probleem) kunnen gaan staan. De leden van de P.v.d.A.fractie hebben bezwaren tegen de stelligheid van het kabinet dat budgettaire ramingen voldoende argument kunnen zijn voor het toepassen van bepalingen met terugwerkende kracht. Ook de leden van de V.V.D.fractie stellen indringende vragen. Zo vragen deze leden zich af of er inderdaad sprake is van de door het kabinet veronderstelde zeer bijzondere omstandigheden. Naar het oordeel van de leden van de D66-fractie is sprake van onvoldoende onderbouwing ter rechtvaardiging van de terugwerkende kracht en zal het wetsvoorstel aanleiding zijn voor nieuwe procedures inzake ongelijke behandeling van mannen en vrouwen. De leden van de P.P.R.fractie maken soortgelijke opmerkingen. Door de leden van de S.G.P.-fractie wordt gevraagd naar de zeer bijzondere redenen om af te wijken van de gebruikelijke wijze van wetgeving. In verband met de terugwerkende kracht stelt het lid van de G.P.V.-fractie dat er sprake is van een dubieuze beslissing omtrent de datum waarop door vrouwen die meenden recht te hebben op een AAW-uitkering een aanvrage moet zijn ingediend. Het lid van de R.P.F, fractie vraagt zich af of de redenering van het kabinet inzake de terugwerkende kracht in de ogen van de rechter kans van slagen heeft. Tenslotte geeft het lid van de P.S.P.-fractie het kabinet in overweging om zich nogmaals af te vragen of de zeer bijzondere omstandigheden in dit geval aanwezig zijn. Naar aanleiding van deze vragen merk ik het volgende op. De uitspraken van de Centrale Raad van Beroep van 5 januari 1988 hielden in dat een aantal bepalingen van het overgangsrecht uit 1979 een met artikel 26 BuPo strijdige discriminatie oplevert en dat deze wetsbepalingen, gelet op artikel 94 van de Grondwet, buiten toepassing dienden te worden gelaten. Derhalve kwamen enkele beschikkingen van bedrijfsverenigingen tot intrekking of weigering van AAW-uitkering, welke op bedoelde wetsbepalingen waren gebaseerd, voor rechterlijke vernietiging in aanmerking. Deze uitspraken - die een vrij abrupte breuk inhielden met de stellingname die de CRvB voordien met betrekking tot de omstreden onderdelen van het overgangsrecht had ingenomen - nopen in de eerste plaats tot heroverweging van de desbetreffende wettelijke regeling en aanpassing voor de toekomst. Als structurele benadering is voor het kabinet daarbij, voor zover het de in de rechterlijke uitspraken bedoelde discriminaties betreft, tot de conclusie gekomen: a. dat er geen rechtvaardiging is om aan het enkele feit dat een ongehuwde uitkeringsgerechtigde in het huwelijk treedt, verschillende consequenties te verbinden, al naar gelang het een man of een vrouw betreft; b. dat er geen rechtvaardiging is voor de categorale uitsluiting van het recht op AAW-uitkering van de voor 1 oktober 1975 arbeidsongeschikt geworden gehuwde vrouw; c. dat het gerechtvaardigd is arbeidsongeschiktheidsuitkering slechts toe te kennen aan degenen die bij het intreden van de arbeidsongeschiktheid tot de (afhankelijke of zelfstandige) beroepsbevolking Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 610, nr. 6 3
behoren, doch dat het, daarvan uitgaande, niet gerechtvaardigd is om de niet tot de beroepsbevolking behorende ongehuwde vrouwen en mannen alsmede gehuwde mannen, aan wie op grond van de bepalingen van de AAW van vóór 1 januari 1979 een uitkering werd toegekend, permanent in het genot te laten van die uitkering, terwijl overigens algemeen de eis van feitelijke derving van arbeidsinkomsten als uitkeringsvoorwaarde geldt. Uit de door de leden van verschillende fracties gemaakt opmerkingen leid ik af dat niet zo zeer deze benadering ter discussie staat, doch veeleer de vraag welke consequenties aan deze voor de toekomst gekozen benadering zouden moeten worden verbonden voor zover het betreft het toekennen van uitkeringen over tijdvakken vóór de inwerkingtreding van het wetsvoorstel. De discussie met betrekking tot de toelaatbaarheid van terugwerkende kracht betreft laatstgenoemde vraag. Het wetsontwerp houdt te dien aanzien in: I dat, na de inwerkingtreding van de wet, aanvragen ingediend na 5 januari 1988 waarop geen toekenning heeft plaatsgevonden, dienen te worden afgedaan op basis van de overeenkomstig de uitgangspunten a t/m c gecorrigeerde, non-discriminatoire wetsbepalingen, ook voor zover deze aanvragen betrekking hebben op tijdvakken die liggen vóór de datum van inwerkingtreding van de wet. II dat, na de inwerkingtreding van de wet, uitkeringen welke reeds zijn toegekend, worden hertoetst aan het gecorrigeerde, non-discriminatoire recht en voor de toekomst alsnog komen te vervallen indien niet aan de in dat recht neergelegde eisen blijken te worden voldoen. Voor de ongehuwde vrouwen en de mannen die reeds sedert 1980 in het genot zijn van de uitkering geldt hierbij een overgangsperiode van een jaar. Naar aanleiding van de opmerkingen met betrekking tot de terugwerkende kracht in deze wetsopzet alsmede de onderbouwing daarvoor, zij het volgende opgemerkt. Uitgaande van de definities, zoals deze zijn vervat in de aanwijzingen voor de wetgevingstechniek uit 1984 heeft een regeling terugwerkende kracht, voor zover zij het tijdstip van haar inwerkingtreding af van toepassing is met betrekking tot voordien voorgevallen feiten als ware zij ten tijde van het voorvallen van die feiten reeds van kracht geweest. Hiervan dient onderscheiden te worden de zogenaamde «exclusieve werking», welke inhoudt dat een regeling van het tijdstip van haar inwerkingtreding af van toepassing is met betrekking tot voordien voorgevallen feiten. Overeenkomstig de aanwijzingen kan van terugwerkende kracht slechts sprake zijn, indien zulks in de aan de orde zijnde regeling uitdrukkelijk is bepaald. In de technische betekenis van de aanwijzingen bevat het wetsvoorstel derhalve geen terugwerkende kracht. Daarvan zou wel sprake zijn geweest indien het wetsvoorstel de voorwaarden voor het recht op toekenning of intrekking van de uitkering zou hebben gespecificeerd of gewijzigd, en er daarbij van uit zou zijn gegaan dat deze wijzigingen reeds door de uitvoeringsorganen toegepast dienen te worden met ingang van een datum, die ligt vóór de inwerkingtreding van het wetsvoorstel. De inwerkingtredingsbepaling voorziet hierin echter niet. De consequentie hiervan is, dat de bedrijfsverenigingen hun beslissingen ter zake van de toekenning en intrekking van uitkeringen, voor zover die vóór de datum van inwerkingtreding van het wetsontwerp worden genomen, dienen te baseren op de AAW en het daarbij behorende overgangsrecht, zoals deze thans luiden, waarbij zij uiteraard rekening dienen te houden met de relevante jurisprudentie van de CRvB. De inwerkingtreding van het wetsvoorstel maakt in zoverre echter wel een inbreuk op datgene wat voordien gold, doordat het ertoe leidt dat aanvragen, ingediend vóór de datum van inwerkingtreding, welke op die Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 610, nr. 6 4
datum nog niet zijn afgehandeld, alsnog dienen te worden beoordeeld op basis van het «nieuwe recht». Waar in deze memorie wordt gesproken over «terugwerkende kracht» van het wetsvoorstel wordt uitsluitend op deze omstandigheid gedoeld en betreft het derhalve een van dat van de aanwijzingen afwijkend spraakgebruik. In welke betekenis de term «terugwerkende kracht» ook wordt gebezigd, in alle gevallen geldt dat het toekennen van terugwerkende kracht hoge uitzondering behoort te blijven. Het kabinet meent evenwel dat er in het aan de orde zijnde geval zeer bijzondere omstandigheden aanwezig zijn, welke terugwerkende kracht op de wijze waarop dit in het wetsvoorstel is uitgewerkt, kunnen billijken. Deze redenen zijn: 1. dat de beoogde regeling niet, of slechts in zeer beperkte mate, inbreuk maakt op verwachtingen die belanghebbenden kunnen ontlenen aan het voordien geldende recht (inclusief de daarop betrekking hebbende jurisprudentie); 2. dat een andere dan de gekozen benadering tot consequenties zou leiden die niet motiveerbaar zijn vanuit de - in ruime kring onderschreven - visie dat de AAW een verzekering is ten behoeve van de beroepsbevolking, en uit dien hoofde slechts de ene ongelijkheid door de andere zou vervangen; 3. financiële overwegingen. Met betrekking tot de eerstgenoemde reden zij opgemerkt dat de afwijzing van terugwerkende kracht ten nadele van de burger in hoofdzaak haar grond vindt in het gewicht dat dient te worden toegekend aan het beginsel van rechtszekerheid, en het beginsel dat de wetgever zich, zo enigszins mogelijk, dient te onthouden van het maken van inbreuk op gewekte verwachtingen. Deze beginselen zijn in casu echter slechts in zeer beperkte mate aan de orde. De wetgever heeft nimmer de verwachting of de zekerheid gewekt dat ook aan andere dan tot de beroepsbevolking behorende personen arbeidsongeschiktheidsuitkeringen zouden worden gedaan. Hetzelfde geldt tot januari jongstleden voor de rechter. Voor zover het betreft verwachtingen, die ontleend zouden kunnen worden aan de ratificatie door Nederland van (artikel 26 van) het BuPo-verdrag en aan de daarop gebaseerde recente jurisprudentie, heeft het kabinet zijn oordeel weergegeven in de op 29 augustus 1988 bij de Tweede Kamer ingediende notitie inzake het BuPo-verdrag. Hierin wordt gesteld dat artikel 26 van het BuPo-verdrag voor zover dit artikel op de sociale zekerheidswetgeving van toepassing kan worden geacht, slechts een algemene verplichting bevat voor de Nederlandse Staat om bij de vormgeving van het sociale zekerheidsstelsel het beginsel van non-discriminatie in acht te nemen. Hieraan dient de wetgever nader inhoud te geven. In de gevallen, waarin door de rechter wordt geconstateerd dat in de wetgeving met betrekking tot de sociale zekerheid een discriminatie is geslopen, waarbij deze discriminatie op verschillende wijzen kan worden ondervangen, is het in de eerste plaats de wetgever die een keuze zal moeten maken over de wijze waarop de geconstateerde discriminatie het best kan worden ondervangen. Er zijn tot nog toe geen aanwijzingen dat de rechter dienaangaande een van het kabinet afwijkende opvatting zou huldigen. Een en ander impliceert dat aan de uitspraken van de CRvB van januari jongstleden wel de verwachting kan worden ontleend dat de door de rechter geconstateerde discriminatie door de wetgever zal worden gecorrigeerd, doch niet dat die correctie zal inhouden dat alsnog over de hele linie uitkeringsrechten zullen worden toegekend tot op het hoogste niveau. Met betrekking tot de tweede reden zij opgemerkt, dat het in ruime mate toekennen van uitkeringen aan vrouwen zonder feitelijke inkomensderving die arbeidsongeschikt zijn geworden voor 1 januari 1979, onverenigbaar is met het karakter van de AAW als verzekering voor de Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 610, nr. 6 5
beroepsbevolking. Deze benaderingswijze brengt slechts met zich mee dat de ene ongelijkheid (voor 1 januari 1979 arbeidsongeschikt geworden ongehuwden en gehuwde mannen versus gehuwde vrouwen) wordt vervangen door een andere ongelijkheid, te weten de datum waarop de arbeidsongeschiktheid is ingetreden (bij arbeidsongeschiktheid vóór 1 januari 1979, wel uitkering zonder inkomenseis; bij arbeidsongeschiktheid na 1 januari 1979, geen uitkering zonder inkomenseis). De eerste ongelijkheid valt nog te verklaren als een royaal uitgevallen overgangsrecht, de tweede slechts zeer ten dele. Wat betreft de als derde genoemde financiële overweging is doorslaggevend voor het kabinet geweest dat berekeningen van de financiële consequenties van de uitspraken van de CRvB indiceerden dat zonder wettelijk ingrijpen, op de wijze zoals thans voorgesteld, zodanig forse meeruitgaven kunnen ontstaan dat de betaalbaarheid van het stelsel van sociale zekerheid in gevaar zou komen. Dit brengt mij direct tot een wel zeer cruciaal punt, te weten de vraag of de gemaakte berekeningen realistisch zijn. Het moge immers duidelijk zijn dat indien dit laatste niet het geval is en de meeruitgaven bij ongewijzigd beleid van relatief beperkte omvang zouden zijn, de grond aan de voorgestelde terugwerkende kracht voor een belangrijk deel zou komen te vervallen. Op deze plaats wil ik derhalve reeds nader ingaan op de gemaakte berekeningen en met name op de daaraan ten grondslag liggende veronderstellingen. Alvorens dit te doen hecht ik er wel aan te reageren op de suggestie van de leden van de fracties van de P.v.d.A. en P.P.R. als zou het kabinet met opzet de financiële ramingen sterk hebben aangezet teneinde de kans op acceptatie van het wetsvoorstel te vergroten. Deze suggestie wijst het kabinet met stelligheid van de hand. In de hiernavolgende beschouwingen worden alle veronderstellingen die het kabinet heeft gehanteerd, expliciet genoemd en beargumenteerd. Uit die beschouwingen moge duidelijk worden dat het kabinet oprecht meent in redelijkheid niet tot andere (lagere) ramingen te hebben kunnen komen. Bij het opstellen van zijn ramingen is het kabinet aangelopen tegen de moeilijkheid die zich vaker voordoet wanneer nieuwe categorieën in de sociale zekerheid worden geïntroduceerd. In statistische zin is over deze nieuwe categorieën vaak niets geregistreerd, althans niet in een context die voor de sociale zekerheid van belang is. Over de aantallen van die vaak heel specifiek gedefinieerde categorieën, noch over het gedragspatroon in de specifieke context van de sociale zekerheid is iets bekend. Dat maakt het uitermate problematisch financiële en andere effecten te berekenen. In plaats van over specifiek statistisch materiaal te beschikken, moet langs de weg van deductie en door middel van aannamen, die in het gunstigste geval gebaseerd kunnen worden op het gedrag van min of meer vergelijkbare categorieën, tot voorspellingen worden gekomen. Substantiële afwijkingen tussen ramingen en realisaties zijn in zulke omstandigheden dan ook geen onbekende verschijnselen. Afwijkingen die zich zowel naar boven als naar beneden kunnen voordoen. Ik noem hier enige aansprekende voorbeelden van. Zo moesten bij de totstandkoming van de WAO de ramingen omtrent het beroep, dat op deze verzekering zou worden gedaan, al vrij spoedig fors naar boven worden bijgesteld. De premie van de WAO in evenwichtstoestand, die ten tijde van de indiening van het wetsvoorstel dat geleid heeft tot de WAO nog werd geraamd op 3,1% - in zijn advies had de SER nog een evenwichtspremie van 2,5% berekend - bleek ten tijde van de behandeling van het wetsvoorstel in de Eerste Kamer al achterhaald te zijn en zou toen al 3,8% moeten bedragen. Inmiddels betreft het aantal personen dat thans ingevolge de WAO een uitkering ontvangt een veelvoud van het aantal personen dat destijds als een stationair niveau werd aangemerkt en is sprake van een premie die enkele jaren geleden vóór aftrek van franchises het dubbele van de uiteindelijke raming van destijds bedroeg. Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 610, nr. 6 6
Ramingsproblemen deden zich ook voor bij de gelijke behandeling van gehuwde vrouwen in de WWV in 1985. Aanvankelijk werd in het desbetreffende wetsvoorstel geraamd dat sprake zou zijn van een instroom van ± 23.000 gehuwde vrouwen. Op basis van een uitgevoerde enquête meende Divosa dat eerder sprake zou zijn van een instroom van slechts 6.000 gehuwde vrouwen. Een evaluatie, die eind 1985 werd gehouden, wees echter uit dat er sprake was geweest van een volume-effect van 19.000 gehuwde vrouwen, hetgeen in beperkte mate geringer was dan het eerste door het ministerie genoemde cijfer van 23.000 doch dat echter beduidend hoger lag dan het aantal van 6.000 dat door Divosa was berekend. Ook bij de thans aan de orde zijnde herziening van het overgangsrecht van de WWV spelen ramingen en realisaties een cruciale rol. Werd eerst gerekend op meeruitgaven in de orde van grootte van maximaal 690 min. gulden, thans bestaat het inzicht dat op basis van een belangrijk lagere meldingsfrequentie (de raming van 690 min. gulden ging uit van een meldingsfrequentie van 100%) het bedrag in de buurt van de 100 a 200 min. gulden zou kunnen komen te liggen. Het feit dat de termijn waarbinnen een aanvraag moet zijn ingediend is gelimiteerd vormt daarbij een zeer bepalende factor. De conclusie die het kabinet hieruit trekt is dat het (mede)baseren van beleid op ramingen die met grote onzekerheidsmarges zijn omgeven niet ongebruikelijk is en dat voorts het afgaan op «eerste indrukken» zoals die blijken uit een enquête of een voorlopige stand niet zonder risico is. Vanuit die opvatting wil het kabinet ingaan op de kanttekeningen en vraagtekens die door de fracties zijn geplaatst bij de financiële ramingen. Met name zal daarbij aandacht worden geschonken aan de aannemelijkheid van de gehanteerde veronderstellingen. Uitgangspunt voor de berekening van de financiële gevolgen van de uitspraken van de CRvB vormt de schatting van de groep gehuwde vrouwen die op 1 januari 1980 arbeidsongeschikt was. Zoals in de memorie van toelichting is aangegeven is deze groep berekend door van het aantal inactieve gehuwde vrouwen op die datum (2 100 000 volgens de Arbeidskrachtentelling 1979 van het CBS) het arbeidsongeschiktheidspercentage van de beroepsbevolking te nemen (14,7%). Aldus berekend bedroeg het aantal arbeidsongeschikte gehuwde vrouwen per 1 januari 1980 ca. 300 000. De maximale raming van de eenmalige kosten - het lid van de G.P.V.-fractie vraagt naar de berekening hiervan - is berekend aan de hand van de volgende veronderstellingen. De vrouwen uit deze groep, die in de periode tot 1988 de 65-jarige leeftijd hebben bereikt of hersteld zijn - beëindigingspercentages van arbeidsongeschikten uit het GMD-bestand indiceren dat dit 60% moet zijn - zouden met een terugwerkende kracht van gemiddel 4 jaar uitkering ontvangen. Hun aanspraken bestrijken immers niet de gehele periode tot 1988. Vrouwen die begin 1988 de leeftijd van 65 jaar nog niet hadden bereikt en op die datum nog steeds arbeidsongeschikt waren zouden over de volledige periode van 8 jaar uitkering ontvangen. Bij een gemiddeld uitkeringsbedrag van ƒ 18 000 a ƒ 20 000 per jaar leidt dit tot een maximale raming van 30 a 34 mld. gulden. Deze raming, zo blijkt ook uit de memorie van toelichting, is in tweeërlei opzicht als een theoretisch maximum te beschouwen. In de eerste plaats bergt zij impliciet de veronderstelling in zich dat de meldingsfrequentie 100% bedraagt. In de tweede plaats is uitgegaan van een maximale terugwerkende kracht. Beide veronderstellingen moeten buiten de realiteit geacht worden. Het kabinet heeft daar in de memorie van toelichting ook uitdrukkelik op gewezen. Ter verkrijging van een meer realistische raming zijn aanvullende veronderstellingen gemaakt ten aanzien van de meldingsfrequentie en de periode van terugwerkende kracht. Wat betreft de meldingsfrequentie Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 610, nr. 6 7
1 «Targetting benefits payments in the British welfare state», Urban Institute, Washington DC, sept. 1980 heeft het kabinet er in de memorie van toelichting al op gewezen dat nauwelijks feitenmateriaal beschikbaar is om een reële veronderstelling te kwantificeren. Wel is uit de literatuur' bekend dat het niet-gebruik van uitkeringsrechten met name hoog is bij die groepen die vanwege hun maatschappelijke positie een geringe omgang met respectievelijk betrokkenheid bij uitkeringsinstanties hebben. Uit Engels en Amerikaans onderzoek onder bejaarden bleek een niet-gebruik van 26% respectievelijk 40%. Voorts acht het kabinet het aannemelijk dat de meldingsfrequentie lager ligt wanneer de periode waarover aanspraak kan worden gemaakt verder in het verleden ligt. De grove aanname die op basis daarvan is gemaakt, is dat vrouwen die begin 1988 hersteld waren of de leeftijd van 65 jaar hadden bereikt nagenoeg geen aanvraag meer zullen indienen en dat van de vrouwen die niet tot deze groep behoren de helft zich zal melden. Men kan twisten over deze aanname. Met name de leden van de fracties van de V.V.D., D66 en de PPR. trekken haar in twijfel. De opvatting van deze leden dat deze aanname absoluut niet realistisch is, onderschrijft het kabinet echter niet. De verwijzing die deze leden, en ook de leden van de fractie van het C.D.A., maken naar de bijgestelde ramingen van het overgangsrecht WWV is, gegeven de opmerkingen die eerder in deze paragraaf zijn gemaakt, voor mij niet overtuigend. Ik wil erop wijzen, dat anders dan bij de oorspronkelijke raming ten aanzien van de kosten van herziening van het overgangsrecht van de WWV, bij de onderhavige raming wèl rekening wordt gehouden met een fors lagere meldingsfrequentie dan 100%. Voorts speelt ook de periode waarbinnen aanvragen kunnen worden ingediend een rol. Naarmate men langer de gelegenheid krijgt om aanvragen in te dienen wordt de kans groter dat de geraamde aantallen realiteit worden. Ook moet men zich realiseren dat de door het kabinet gehanteerde aanname impliceert dat slechts twee van de tien vrouwen die potentieel recht op uitkering kunnen doen gelden bij de berekening van de financiële gevolgen in aanmerking worden genomen. Deze meldingsfrequentie van 20% is toch voorwaar geen percentage dat, ook in vergelijking met de WWV, overtrokken kan worden genoemd. Op grond van deze aanname houdt het kabinet er derhalve rekening mee dat ca. 60.000 gehuwde arbeidsongeschikte vrouwen alsnog of wederom een uitkering zouden aanvragen. Wat betreft de periode van terugwerkende kracht heeft het kabinet gebruik moeten maken van technische veronderstellingen. Weliswaar bepaalt het tweede lid van artikel 25 AAW, dat een uitkering niet eerder kan ingaan dan één jaar voorafgaand aan de datum van indiening van de aanvrage, dit artikel geeft echter de bedrijfsvereniging ook de bevoegdheid om in bijzonder gevallen daarvan af te wijken. In deze bevoegdheid ligt de onzekerheidsmarge met betrekking tot het eenmalige effect besloten. Onzeker is in welke gevallen en in welke mate de bedrijfsverenigingen gebruik zullen maken van deze bevoegdheid. Ter bepaling van de kosten van de terugwerkende kracht die zonder wettelijk ingrijpen zouden ontstaan, heeft het kabinet gerekend met een periode van 2,75 jaar. In antwoord op vragen hierover van de leden van de fracties van de P.v.d.A., V.V.D. en D66 kan worden meegedeeld dat deze periode de resultante is van een onderverdeling van de relevante groep van 60 000 vrouwen in een groep van 35 000 huisvrouwen, aan wie in de periode tot 1 988 voorzieningen in het kader van de AAW zijn verstrekt (gemiddelde terugwerkende kracht vier jaar) en een groep van 25 000 vrouwen waarop in principe de terugwerkende kracht van één jaar, genoemd in artikel 25 van de AAW van toepassing is. De reden van dit onderscheid is dat rekening moet worden gehouden met de mogelijkheid dat aan huisvrouwen die in de periode tot 1988 een voorziening ontvingen met een langere periode van terugwerkende Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 610, nr. 6 8
kracht uitkering zal worden verstrekt, dan aan vrouwen die voor het eerst een aanvraag indienen. Wat de structurele kosten betreft merken de leden van de V.V.D.-fractie nog op dat het wat overdreven is het bedrag van 1,2 mld. gulden als structurele kosten aan te merken omdat - zo beargumenteren zij - het kabinet toch zou moeten weten hoe snel een stationair bestand van arbeidsongeschikten afneemt. In de eerste plaats merk ik hierover op dat het op zichzelf juist is dat deze kosten op de lange termijn niet als structureel zijn aan te merken. Inderdaad zal het aantal uitkeringsgerechtigden van 60 000 in de toekomst afnemen. Dit is in de memorie van toelichting ook met zoveel woorden aangegeven. Het tempo waarin deze afname zal plaatsvinden is naar het oordeel van het kabinet echter belangrijk lager dan in de opmerking van de leden van de fractie van de V.V.D. veronderstellenderwijs besloten ligt. Immers, het gaat om het «residu» van de groep vrouwen die op 1 januari 1980 arbeidsongeschikt was. Beëindigingspercentages van arbeidsongeschikten uit het GMDbestand geven aan dat beëindiging wegens herstel in een relatief korte periode na aanvang van de arbeidsongeschiktheid optreedt. Dat betekent dat degenen die na 8 jaar nog arbeidsongeschikt zijn een zeer grote kans hebben dat te blijven. Beëindiging van de uitkeringssituatie vindt dan veelal plaats op grond van het bereiken van de 65-jarige leeftijd. Tegen deze achtergrond acht het kabinet het aannemelijk dat het bedrag van 1,2 mld. gulden in de tijd gezien slechts geleidelijk zal teruglopen. Uit het voorgaande moge blijken dat het kabinet rekenkundig en op basis van zo realistisch mogelijke veronderstellingen heeft getracht aan te geven hoe groot de groep personen is die als uitvloeisel van de uitspraken van de CRvB voor uitkering in aanmerking kan komen. Inmiddels zijn er wel enkele maanden verstreken sinds het wetsvoorstel bij de Tweede Kamer is ingediend. De leden van de fracties van C.D.A., P.v.d.A., V.V.D., D66 en R.P.F, wijzen er (in verschillende bewoordingen) op dat het aantal aanvragen dat tot nu toe is ingediend in geen verhouding staat tot de in de memorie van toelichting gegeven ramingen. Deze ontwikkeling is voor mij aanleiding geweest nog eens zeer kritisch te kijken naar de gemaakte berekeningen en de daarbij gehanteerde veronderstellingen. Ook deze nadere bestudering heeft echter niet tot andere resultaten geleid. Vooralsnog ben ik dan ook geneigd de oorzaak voor de grote discrepantie tussen het in de memorie van toelichting geraamde aantal van 60 000 aanvragen en het aantal thans ingediende aanvragen (ca. 1 500, zie 5) toe te schrijven aan de remmende werking die mogelijk van het wetsvoorstel is uitgegaan. Anders gezegd, het zou zo kunnen zijn dat het algemeen bekende voornemen tot wetgeving velen er van heeft weerhouden een aanvraag in te dienen. Hierin zit echter niet de garantie dat de huidige trend zich onder alle omstandigheden ongewijzigd zal voortzetten. Veronderstellenderwijs zou ik tenslotte nog willen opmerken dat het wellicht ook zo is dat vele gehuwde vrouwen zich niet arbeidsongeschikt achten in de zin van de AAW of zich eenvoudigweg niet kunnen voorstellen dat zij als uitvloeisel van de uitspraken van de CRvB wellicht voor een uitkering in aanmerking komen. Het moge echter duidelijk zijn dat het bij het maken van berekeningen onmogelijk is met deze factoren - zo zij er al zouden zijn - rekening te houden. Concluderend merk ik op dat bovenstaande mij er niet toe brengt om het wetsvoorstel te wijzigen. 3. Hoofdlijnen van het wetsvoorstel 3.1 Inleiding In deze paragraaf zal nader worden ingegaan op de hoofdlijnen van het wetsvoorstel. Hiertoe worden in 3.2 de uitgangspunten van het Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 610, nr. 6 9
wetsvoorstel nader uiteengezet, waarna in 3.3 de kritiek van de verschillende fracties inzake bestaande of nieuwe ongelijkheden wordt besproken. Daarbij wordt tevens ingegaan op de mogelijke toekomstige rechterlijke toetsing van het wetsvoorstel. 3.4 behandelt de overige gestelde vragen inzake de hoofdlijnen van het wetsvoorstel. 3.2 Uitgangspunten Een belangrijk uitgangspunt van het wetsvoorstel is dat er ten aanzien van de categorie personen waarvan de arbeidsongeschiktheid is ingetreden vóór 1 januari 1979 voor de toekomst een wijziging wordt aangebracht in de voorwaarden die gelden voor het recht op een arbeidsongeschiktheidsuitkering. Als voorwaarde voor het recht op uitkering geldt, na de datum van inwerkingtreding van het wetsvoorstel, de eis van feitelijke inkomensderving, zoals die eis nu al geldt voor personen van wie de arbeidsongeschiktheid op of na 1 januari 1979 is ingetreden. De rechtvaardigingsgrond is gelegen in het feit dat anders structureel sprake blijft van een ongelijke behandeling tussen enerzijds gehuwde mannen en ongehuwden ten aanzien van wie geen sprake is geweest van feitelijke inkomensderving en anderzijds gehuwde vrouwen ten aanzien van wie evenmin sprake is geweest van feitelijke inkomensderving. Het feit dat de eis van inkomensderving betrekking kan hebben op het verleden - in het systeem van de wet is het inkomen in het jaar voorafgaand aan de eerste dag van de arbeidsongeschiktheid bepalend - betekent niet dat met terugwerkende kracht zwaardere eisen ten aanzien van het recht op uitkering worden gesteld. Deze eis kan er slechts toe leiden dat met ingang van een datum die ligt na de datum van inwerkingtreding van de wet het recht op uitkering wordt beëindigd indien geen sprake is geweest van feitelijke inkomensderving. Een tweede (impliciet) uitgangspunt is dat het wetsvoorstel niet ingrijpt in het verleden en dat er dus geen rechten met terugwerkende kracht worden ontnomen. Theoretisch bezien zou ook langs deze weg aan het gelijke behandelingsprincipe kunnen worden voldaan. Dit zou inhouden dat het recht op uitkering van degenen die niet hebben voldaan aan de eis van feitelijke inkomensderving (gehuwde mannen en ongehuwden) met terugwerkende kracht zou vervallen en dat vervolgens van terugvordering wordt afgezien. Het kabinet heeft deze weg niet willen bewandelen en heeft met instemming geconstateerd dat leden van verschillende fracties, waaronder die van C.D.A. en P.v.d.A., het hiermee eens zijn. Uit het voorgaande moge blijken dat ik van mening ben - dit naar aanleiding van beschouwingen van de leden van de fractie van het CDA. over de structurele situatie - dat er ten aanzien van degenen wier uitkering met ingang van een in de toekomst gelegen datum wordt beëindigd, niet gesproken kan worden van terugwerkende kracht. De hiervoor aangegeven rechtvaardigingsgrond voor het alsnog invoeren van een inkomensdervingseis is helder. Dit neemt niet weg dat er sprake is van een zware maatregel, waarmee - ik heb daar begrip voor - de leden van de fractie van de P.v.d.A. grote problemen hebben. Anderzijds onderkennen ook deze leden dat zonder deze maatregel problemen zullen ontstaan. Op het hiervoor weergegeven uitgangspunt dat niet in het verleden worden ingegrepen wordt via artikel II van het wetsvoorstel inbreuk gemaakt. Dit artikel regelt dat degenen die een aanvraag hebben ingediend na 5 januari 1988 voor het recht op uitkering moeten voldoen aan de eis van feitelijke inkomensderving. Artikel II van het wetsvoorstel heeft dus uitsluitend op deze categorie betrekking. Deze bepaling voorkomt dat na inwerkingtreding van de wet recht op uitkering kan Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 610, nr. 6 10
ontstaan over tijdvakken die liggen voor de datum van inwerkingtreding van het wetsvoorstel. Het kabinet is er zich van bewust dat de gemaakte keuzen zeker niet de schoonheidsprijs voor wetgevingstechniek verdienen, maar het geheel van feiten en omstandigheden lieten naar mijn mening geen andere oplossing toe. De in dit verband gedane suggesties - de leden van de fractie van D66 noemen de datum van 1 december 1988 en het lid van de G.P.V-fractie noemt zowel de datum van indiening als van inwerkingtreding van het wetsvoorstel - geven niet de garantie dat geen aanzienlijke financiële risico's ontstaan. Overigens wordt hierbij opgemerkt dat bij beide suggesties ook sprake blijft van een zekere vorm van terugwerkende kracht, zij het dat de acceptatie ervan naar mijn mening algemener zal kunnen zijn. Feit blijft echter dat degenen die na 1 december 1988 (de optie van de leden van de fractie van D66) of na de datum van indiening of inwerking treding van het wetsvoorstel (de opties van het lid van de G.P.V.-fractie) een aanvraag indient over tijdvakken die liggen voor de datum van inwerkingtreding van de wet, wordt behandeld naar het zgn. «nieuwe» recht, dat wil zeggen met de eis van feitelijke inkomensderving. Door de leden van de P.v.d.A.-fractie, alsmede door de leden van de fractie van C.D.A., V.V.D., D66 en S.G.P. zijn opmerkingen gemaakt over de wijze waarop in de sociale zekerheid rechten ontstaan. Gesteld wordt dat het recht op uitkering niet ontstaat door het doen van een aanvrage maar van rechtswege. Door de leden van de V.V.D.-fractie wordt gesteld dat er sprake is van een vorderingsrecht dat nu bij wet vervallen zou moeten worden verklaard. In dit verband wordt door de leden van de P.v.d.A.-fractie tevens gevraagd of het wenselijk is om het uitgangspunt van het van rechtswege ontstaan van rechten te handhaven in de sociale zekerheidswetgeving. Naar aanleiding hiervan merk ik op, dat het voor de vraag of het voorliggende wetsvoorstel en de daarin vervatte terugwerkende kracht toelaatbaar zijn, niet van belang is of men van mening is dat uitkeringsrechten van rechtswege of door toekenning ontstaan. Waar zowel het recht op uitkering, als het recht op toekenning van uitkering, door de wetgever wordt bepaald, is de wetgever in beide visies evenzeer in staat om - door het aanbrengen van wijzigingen in de tot stand gebrachte regeling - wijziging te brengen in de gevallen waarin uitkering volgt. Hoofdzaak is dat de wettelijke regeling duidelijk is voor wat betreft zijn gevolgen en acceptabel is voor wat betreft zijn inhoud. Overigens handhaaf ik het standpunt van het van rechtswege ontstaan van rechten in de sociale zekerheidswetgeving, zoals dit bij de parlementaire behandeling van de stelselherziening is ingenomen. Door de leden van de P.v.d.A.-fractie wordt verder gesteld dat het niet toekennen van de uit de uitspraken van de CRvB ontstane rechten in strijd is met de rechtszekerheid. Naar mijn mening behoort bij iedere vorm van terugwerkende kracht ten nadele van de burger een zorgvuldige afweging met het beginsel van rechtszekerheid plaats te vinden. Dit betekent dan ook dat met het instrument van terugwerkende kracht - het is eerder in deze memorie reeds opgemerkt - uiterste terughoudendheid geboden is. De vraag of in het onderhavige geval de terugwerkende kracht geoorloofd is, beantwoordt het kabinet alles afwegend bevestigend; in 2 is hierop ingegaan. Het lid van de fractie van de R.P.F, stelt dat het meest belangrijke punt is of met terugwerkende kracht aanspraken die zijn ontstaan door de uitspraken van de CRvB, kunnen worden herroepen. Aan de uitspraken van de CRvB kan de verwachting worden ontleend dat na 5 januari 1988 een weigering van uitkering die is gebaseerd op de Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 610, nr. 6 11
wetsartikelen die in genoemde uitspraken aan de orde waren, door de rechter zal worden vernietigd. In zoverre is er inderdaad sprake van het voor een verzekerde niet kunnen realiseren van uitkeringsrechten die thans naar analogie van de uitspraken van de CRvB wel zouden bestaan. Het is in mijn visie de verantwoordelijkheid van het kabinet om de afweging te maken of en zo ja, op welke wijze gereageerd dient te worden op rechterlijke uitspraken. Vanuit deze verantwoordelijkheid heeft het kabinet in zijn rol als medewetgever het voorstel gedaan om de wet te wijzigen. Dit nu is een gevolg van de verhouding tussen rechter en wetgever zoals wij die in ons rechtssysteem kennen en waarop ik hiervoor reeds ben ingegaan. Tenslotte zijn de door het lid van de fractie van de R.P.F, gevraagde voorbeelden in de jurisprudentie niet voorhanden. 3.3 Bestaande en/of nieuwe ongelijkheden; rechterlijke toetsing Het effect van de in het wetsvoorstel voorgestelde maatregelen is volgens een aantal fracties, dat er nog steeds sprake is of opnieuw sprake zal zijn van ongelijkheden tussen zowel mannen en vrouwen als tussen vrouwen onderling. Alvorens de hierover gestelde vragen te beantwoorden komt het mij wenselijk voor de verschillende gesignaleerde ongelijkheden te inventariseren. Het betreft hier dan de volgende situaties. 1. De ongelijkheid tussen de groep gehuwde mannen en ongehuwden die zonder feitelijke inkomensderving uitkering hebben genoten en de groep vrouwen zonder feitelijke inkomensderving die in dezelfde periode (dus voor 1 januari 1979) arbeidsongeschikt zijn geworden, maar indien zij na 5 januari 1988 een aanvrage doen, in het geheel geen uitkering zullen ontvangen. 2. De ongelijkheid tussen gehuwde vrouwen die voor of op 5 januari 1988 een aanvrage hebben gedaan en de gehuwde vrouwen die nadien een aanvrage gedaan hebben of nog zullen doen. 3. De ongelijkheid in «uitlooptijd» op grond van de artikelen III en V van het wetsvoorstel. Artikel III bepaalt als hoofdregel dat - indien niet voldaan kan worden aan de inkomenseis - lopende uitkeringen worden beëindigd met ingang van de eerste dag van de maand volgende op die waarin het wetsvoorstel in werking treedt. Artikel V geeft in afwijking van artikel III een uitlooptijd van één jaar, voor zover de arbeidsongeschiktheidsuitkering sedert 1 januari 1980 onafgebroken werd genoten. 4. Het voornemen om vanaf de datum van inwerkingtreding van het wetsvoorstel voor de lopende uitkeringsgevallen de grondslag te verhogen van de individuele grondslag naar de algemene grondslag zou een ongelijkheid creëren met degenen die op basis van artikel II vanaf een eerdere datum de algemene grondslag krijgen. Vooral naar aanleiding van de hiervoor beschreven ongelijkheden stellen de leden van de fracties van C.D.A., V.V.D., D66, P.P.R., G.P.V., PSP. en R.P.F, de vraag of het wetsvoorstel niet het risico loopt dat het te zijner tijd de rechterlijke toetsing niet zal kunnen doorstaan. Ik merk hierover het volgende op. Uit het feit dat het wetsvoorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal is ingediend, moge reeds blijken dat het kabinet de verwachting heeft dat het wetsvoorstel de rechterlijke toetsing zal doorstaan. Dit betekent tevens dat waar in het wetsvoorstel sprake is van een ongelijkheid, die ongelijkheid naar mijn mening gerechtvaardigd is. De onder 1 en 2 bedoelde ongelijkheden vloeien rechtstreeks voort uit de keuze die met betrekking tot de terugwerkende kracht is gemaakt. Naar de mening van het kabinet is deze keuze geoorloofd (gegeven de zeer bijzondere omstandigheden) en daarmee ook de daaruit voortvloeiende ongelijkheden. Wellicht ten overvloede wijs ik er nog op dat de Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 610, nr. 6 12
onder 1. en 2. bedoelde ongelijkheden alleen zouden kunnen worden voorkomen door ofwel onbeperkte terugwerkende kracht te geven aan de eis van feitelike inkomensderving of door in alle gevallen - ongeacht het tijdstip van indiening van de aanvragen - met betrekking tot tijdvakken die liggen voor de datum van inwerkingtreding van het wetsvoorstel, uitkeringen toe te kennen. De eerste mogelijkheid wordt door zowel het kabinet als blijkens het voorlopig verslag door de Tweede Kamer juridisch en maatschappelijk ondenkbaar geacht. De tweede mogelijkheid biedt niet de garantie dat zeer forse meeruitgaven worden voorkomen en past niet bij het inkomensdervingskarakter van de AAW. De onder 3. en 4. bedoelde ongelijkheden hebben een andere rechtvaardigingsgrond. Ten aanzien van 3. geldt dat het uitvoeringstechnisch niet mogelijk is de lopende uitkeringen te beëindigen met ingang van de eerste dag van de maand volgende op die waarin het wetsvoorstel in werking treedt. Daarnaast is een dergelijke abrupte beëindiging uit een oogpunt van rechtszekerheid niet wenselijk. Beide argumenten gaan niet op voor degenen wier uitkeringen (als gevolg van de uitspraken van de CRvB) eerst zeer onlangs zijn toegekend of zelfs nog moeten worden toegekend. Met betrekking tot de onder 4. bedoelde ongelijkheid merk ik op dat deze voortvloeit uit de praktische onmogelijkheid om de individuele grondslag toe te passen ten aanzien van degenen die voor 1 oktober 1975 arbeidsongeschikt zijn geworden en die thans alsnog recht verkrijgen op uitkering omdat destijds sprake was van feitelijke inkomensderving. Overigens merk ik nog het volgende op. Het kabinet heeft zich, zoals gebruikelijk bij wetsvoorstellen, laten adviseren door de Raad van State. Uit dat advies moge blijken dat de Raad van State niet uitspreekt dat het wetsvoorstel juridisch niet haalbaar zou zijn. Weliswaar heeft de Raad van State een aantal kritische kanttekeningen gemaakt - welke voor mij aanleiding zijn geweest om de memorie van toelichting aan te passen - maar de Raad van State komt niet tot het oordeel dat de terugwerkende kracht of andere onderdelen van het wetsvoorstel (zoals de voorziene overgangstermijnen) op voorhand tot onverbindendheid bij de rechter zou leiden. Door de leden van de C.D.A. fractie wordt de vraag gesteld of ooit eerder op de wijze zoals beschreven onder punt 2 van deze paragraaf, onderscheid gemaakt is tussen oude en nieuwe gevallen. Het antwoord hierop luidt dat dit tot op heden binnen de sociale zekerheid niet is gebeurd. Hierbij wil ik er wel op wijzen dat het kiezen van de datum van 5 januari 1988 aansluit bij de door alle leden erkende aanleiding voor het wetsvoorstel, namelijk de uitspraken op die datum van de CRvB. Door de leden van de fractie van D66 wordt de vraag gesteld hoe de terugwerkende kracht zich verdraagt met het in artikel 1 van het 1e protocol bij het Europees Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens neergelegde beginsel van bescherming van de eigendommen. Deze vraag is naar de mening van deze leden actueel omdat, zo stellen zij, de verwachting dat een AAW-uitkering kan worden ontvangen mede gebaseerd is op de voor deze uitkering betaalde premie. Naar het oordeel van het kabinet kan een dergelijke verwachting niet aan de orde zijn, omdat de AAW altijd geheel gefinancierd is door middel van uitsluitend werkgeverspremies. Los daarvan kan meer algemeen worden opgemerkt dat in het Nederlandse stelsel van sociale zekerheid premiebetaling niet beslissend is voor het recht op uitkering. Zoals ook elders gesteld, vloeit het recht op uitkering voort uit het voldoen aan de voorwaarden van de desbetreffende wet, los van de vraag of door de verzekerde premie is betaald. Door de leden van de S.G.P.-fractie is gevraagd wat mijn verwach- Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 610, nr. 6 13
tingen zijn met betrekking tot een eventuele rechterlijke toetsing van het wetsvoorstel in het licht van de uitspraak van de president van de rechtbank te Den Haag van 11 augustus 1988 in de zaak van de Harmonisatiewet. In de eerste plaats merk ik op dat de Staat in deze zaak inmiddels in cassatie is gegaan bij de Hoge Raad, waardoor het voorbarig zou zijn om nu reeds uitspraken te doen over de mogelijke betekenis van het vonnis. Wel valt op dat er sprake is van nogal verschillende juridische situaties. De Harmonisatiewet kan worden beschouwd als het vervolg op eerdere regelgeving inzake studieduur, waarin voor studenten bepaalde vooruitzichten waren opgenomen, terwijl het onderhavige wetsvoorstel een gevolg is van een rechterlijke uitspraak, gericht op een wet die aan de desbetreffende categorie gehuwde vrouwen geen aanspraken verleende. Ook om deze reden onthoud ik mij van het leggen van verband tussen beide kwesties en het doen van uitspraken hierover. 3.4 Overige vragen en opmerkingen inzake de hoofdlijnen van het wetsvoorstel In deze paragraaf wordt ingegaan op die vragen en opmerkingen over de hoofdlijnen van het wetsvoorstel welke niet in de paragrafen 3.1 tot en met 3.3 zijn behandeld. Met genoegen heb ik geconstateerd dat onder meer de leden van de fracties van de P.v.d.A. en V.V.D. kunnen instemmen met de voorziene intrekking van de artikelen IV en VI van het overgangsrecht uit 1979. Hierbij heb ik er goede nota van genomen dat de leden van de V.V.D. fractie het betreuren dat de CRvB niet juist de behandeling van de oude gevallen in het overgangsrecht heeft kunnen zien als een redelijke en objectieve rechtvaardigingsgrond voor het gemaakte onderscheid. Eerder in deze memorie is reeds aandacht besteed aan de argumentatie voor de terugwerkende kracht en daarmee aan de datum van 5 januari 1988. Bij de keuze van de datum van 5 januari 1988 handhaaft het kabinet als ondersteunend argument, dat de aanvragen die zijn ingediend na 5 januari 1988 in het algemeen nog niet hebben geleid tot enige uitkering. Indien algemeen aanvaard wordt dat toegekende uitkeringen niet zonder enig overgangsrecht kunnen worden beëindigd, is het niet onredelijk om rekening te houden met de omgekeerde situatie, te weten dat er in het algemeen nog geen uitkeringen zijn toegekend. Door de leden van de fractie van D66 wordt gesteld dat deze omstandigheid binnenkort zal vervallen als wel door de bedrijfsvereniging tot uitkering wordt overgegaan. Echter, gelet op het geringe aantal aanvragen dat is ingediend na 5 januari 1988, gaat - zelfs als deze aanvragen zouden leiden tot toekenning - de stelling in de memorie van toelichting nog steeds op dat in zijn algemeenheid niet gesproken kan worden van toekenning van uitkeringen. Eveneens door de leden van de D66-fractie wordt de vraag gesteld waarom niet meteen na de uitspraak van de CRvB het onderhavige wetsvoorstel is ingediend, nadat ter zake een spoedadvies van de Raad van State zou zijn ontvangen. In de opvatting van deze leden had aldus de terugwerkende kracht bepaling achterwege kunnen blijven. Naar mijn mening is deze opvatting onjuist. Los van deze vraag of eerdere indiening mogelijk zou zijn geweest, zou dit eveneens hebben geleid tot het opnemen van artikel II van het voorliggende wetsvoorstel. Immers bij de keuze van artikel II is doorslaggevend geweest, dat elke latere datum zou leiden tot ongewenste budgettaire gevolgen. Deze ongewenste gevolgen zouden ook bij een eerdere indiening op dezelfde wijze zijn bestreden. Verder ben ik van mening dat, gelet op de situatie die ontstond na de Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 610, nr. 6 14
uitspraken van de CRvB van 5 januari 1988 en de zwaarwegende keuzes die het kabinet vervolgens diende te maken, sprake is van een ook in tijdsduur adequate reactie van het kabinet. Inzake de vraag van de leden van de fractie van het C.D.A. in welk kader de afwegingen die de wetgever nu alsnog moet maken, dient te worden geplaatst, ben ik van oordeel dat zulks dient te geschieden binnen de huidige kaders van de Grondwet en de internationale verdragen en richtlijnen. In de memorie van toelichting is hier over gesteld dat de regering dient te voldoen aan de internationale normen met betrekking tot de gelijke behandeling van mannen en vrouwen, terwijl het nader rapport aan de Koningin ook wijst op grondwettelijke voorschriften en algemene beginselen die discriminatie uitsluiten. Verder vragen de leden van de S.G.P.-fractie of het niet gebruikelijk is dat pas bij het in werking treden van een wet de bepalingen van kracht worden, waarbij gedoeld wordt op artikel II van het wetsvoorstel. Zoals blijkt uit artikel VII van het wetsvoorstel treden ook in dit geval de bepalingen in werking met ingang van de dag na de datum van uitgifte van het Staatsblad waarin zij wordt geplaatst. Voor zover de bedrijfsverenigingen thans beslissingen nemen, zullen deze beslissingen gebaseerd moeten worden op de thans geldende wet, rekening houdend met de jurisprudentie die daaromtrent thans kan worden verwacht. De leden van de fractie van de P.v.d.A. verzoeken om een reactie op de opmerking in SMA van september 1988 - blz. 642 - van prof. mr. W. M. Levelt-Overmars, dat in artikel VI van het wetsvoorstel de verwijzing naar artikel 10, vierde lid, van de AAW onjuist is en dat dit artikel 10, vijfde lid moet zijn. De leden van de fractie van de S.G.P. stellen een soortgelijke vraag. Zoals^ook mevrouw Levelt-Overmars in haar artikel opmerkt, gaat het in artikelvi om gehuwde vrouwen die voor 1 januari 1979 arbeidsongeschikt zijn geworden en wier uitkering wordt berekend naar de individuele grondslag. De bepaling over de individuele grondslag was tot 1 januari 1987 opgenomen in artikel 10, vijfde lid van de AAW. Bij de Wet van 6 november 1986, Stb. 567 (tekst herplaatst bij beschikking van de Minister van Justitie van 13 maart 1987, Stb. 94) is artikel 10 (oud) echter vervangen door een nieuw artikel 10 waardoor per 1 januari 1987 de bepaling over de individuele grondslag is opgenomen in het vierde lid van dat artikel. De AAW-uitkering van de hierbedoelde vrouwen wordt dus thans berekend naar de individuele grondslag als bedoeld in artikel 10, vierde lid, van de AAW. De verwijzing naar dat artikellid is dan ook juist. Onder verwijzing naar hetzelfde artikel verzoeken de leden van de fractie van de P.v.d.A. vervolgens antwoord op de vraag of artikel 89, derde lid, niet juist gehuwde vrouwen van het recht op uitkering uitsloot. Het is inderdaad juist dat het derde lid van artikel 89, in tegenstelling tot de bedoeling van artikel II van het onderhavige wetsvoorstel, gehuwde vrouwen, ook indien zij aan de inkomenseis voldoen, alsnog van het recht op uitkering zou uitsluiten. In de bij deze memorie gevoegde nota van wijziging wordt derhalve voorgesteld de betreffende zinsnede van artikel 89, derde lid, te laten vervallen. De leden van de P.PR.fractie vragen om een nadere uitleg van de passage in de memorie van toelichting op blz. 9, tekst boven 1.4.1. In de bedoelde passage wordt aangegeven dat het terugkomen op eerdere beslissingen een discretionaire bevoegdheid is van de bedrijfsverenigingen. Naar ik aanneem stellen genoemde leden de vraag welk recht van toepassing is voor degenen die voor 5 januari 1988 een aanvrage hebben ingediend ter zake van arbeidsongeschiktheid die is ingetreden voor 1 januari 1979. Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 610, nr. 6 15
Als antwoord merk ik op dat het geldend recht in de periode tot de inwerkingtreding van het wetsvoorstel wordt gevormd door de AAW zoals deze nu luidt, uiteraard rekening houdende met de daarop betrekking hebbende jurisprudentie. Dit geldt dus ook - ik merk dit op naar aanleiding van een vraag van het lid van de P.S.P. fractie - voor zowel de personen die voor 5 januari 1988 een aanvrage hebben gedaan als voor personen die destijds in beroep zijn gegaan. Vanaf de inwerkingtreding van het wetsvoorstel zullen de bepalingen van het onderhavige wetsvoorstel moeten worden toegepast. Vrouwen die niet aan de inkomenseis voldoen, maar naar aanleiding van de uitspraken van de CRvB uitkering toegekend hebben gekregen, zullen - en dit als antwoord op een vraag van de leden van de S.G.P.fractie - deze uitkering op grond van artikel III verliezen met ingang van de eerste dag van de maand, volgende op de maand waarin het wetsvoorstel in werking treedt. 4. Gelijke behandelingskader en EEG-recht De leden van de fractie van de P.v.d.A. wijzen erop dat de problematiek van de gelijke behandeling in de sociale zekerheid meer omvat dan het onderhavige wetsvoorstel. Zij denken daarbij aan de mogelijke ongelijkheid bij de minimum inkomensbescherming in het algemeen, de WWV, de mogelijke ongelijkheid bij de korting op AOW-pensioen wegens niet verzekerde jaren en de problematiek van de gelijkstelling van ongehuwden met gehuwden en de daarbij geldende uitzonderingen. Deze leden menen met de Raad van State dat een bredere adviesaam vrage ter zake aan de SER, de ER en de SVr zeer op zijn plaats zou zijn en vragen naar de reden voor het uitblijven van een dergelijke adviesaanvrage tot op dit moment. Ik merk hierover het volgende op. Zoals in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel is vermeld, is het kabinet in zekere zin verrast door de recente ontwikkelingen in de jurisprudentie met betrekking tot de gelijke behandeling in de sociale zekerheid. Ik doel daarbij met name op de wijziging in de rechtspraak ten aanzien van de betekenis van artikel 26 van het BuPo-verdrag voor de sociale zekerheid. De beantwoording van de vragen die mw. Groenman op 8 januari 1988 ter zake stelde betrof een eerste, technische verkenning uitgaande van bepaalde veronderstellingen van de mogelijke gevolgen van een dergelijke wijziging in de rechtspraak (Tweede Kamer, zitting 1987-1988, 20 453, nr. 2). Ik ben het niet eens met de opvatting van de leden van de fractie van de P.v.d.A. dat de problematiek van de gelijke behandeling van mannen en vrouwen, waar kabinet en parlement zich nu voor gesteld ziet, al jaren in de publiciteit is. Daarmee wordt naar mijn mening de dynamiek in de ontwikkeling van de jurisprudentie op dit punt miskend. Dit neemt echter geenszins weg, en op dit punt ben ik het met de leden van de P.v.d.A. fractie wel eens, dat met grote voortvarendheid gewerkt dient te worden aan de bredere adviesaanvrage aan SER, ER en SVr. In mijn brief van 24 juni 1988 aan de Tweede Kamer heb ik aangegeven dat in deze adviesaanvrage naast de positie van enige bijzondere groepen in de AAW tevens in meer algemene zin de problematiek van de gelijke behandeling in het licht van nationale en internationale rechtsstelsels aan de orde dient te worden gesteld. Daaronder kunnen de door de leden van de P.v.d.A.-fractie genoemde mogelijke ongelijke behandelingssituaties begrepen worden. Ik verwacht dat deze adviesaanvrage eind 1988 kan worden verzonden. De leden van de P.v.d.A. fractie menen verder dat het kabinet zich al veel eerder had kunnen beraden op de thans ontstane problematiek. Zij verwijzen daarbij naar enige artikelen die in vaktijdschriften zijn verschenen in 1981, 1983 en 1984/85. Ik ben echter van mening dat ten Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 610, nr. 6 16
tijde van het verschijnen van de door deze leden aangehaalde artikelen, mede gezien de toen bestaande jurisprudentie, geen voldoende aanleiding bestond voor aanpassing van het - toen nog recent - door de wetgever tot stand gebrachte overgangsrecht AAW. Onder deze omstandigheden is er naar het oordeel van het kabinet sprake van een situatie die pas onlangs voldoende aanleiding gaf tot het aanpassen van de AAW. In dit verband is door het kabinet niet gesteld dat «niet weten» een rechtvaardigingsgrond vormt voor het wetsvoorstel - zoals de leden van de fractie van het C.D.A. vragenderwijs opmerken - maar betreft het een heroverweging van het overgangsrecht uit 1979 op grond van een nieuw gegeven, namelijk de uitspraken van de CRvB van 5 januari 1988. Overigens heb ik vastgesteld dat ook de leden van de P.v.d.A. fractie verrast waren door het oordeel van de CRvB over het overgangsrecht uit 1979, gelet op hun opmerking dat zij bij hun eerdere vraagstelling over bestaande discriminatie in de AAW uitsluitend het oog hadden gericht op die bepalingen uit het overgangsrecht, waarbij vrouwen door in het huwelijk te treden alsnog een bestaand recht op een uitkering konden verliezen. De leden van de fracties van P.v.d.A., C.D.A., D66 en P.S.P. vragen de mening van het kabinet omtrent de arresten van het Hof van Justitie (onder andere arrest Dik, zaak 80/87, RSV 1988, nr. 183 en Borrie Clarke, zaak 384/85, RSV 1988, nr. 182) en de uitspraak van de Raad van Beroep Amsterdam van 29 december 1987 (Teuling-Worms). Ook wordt de mening van het kabinet gevraagd omtrent toekomstige jurisprudentie over gelijke behandelingsaspecten van het Nederlandse sociale verzekeringsstelsel in het licht van door de Staat aangegane verdragsverplichtingen. Allereerst wil in dit verband wijzen op mijn brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 5 mei 1988. Hierin wordt uiteengezet dat het niet wenselijk is - ook niet veronderstellenderwijs - vooruit te lopen op rechterlijke oordelen die nog dienen te worden geformuleerd. Het zonder meer extrapoleren van verschillende uitspraken van de beroepsrechter - en dit geldt evenzeer voor arresten van het Hof van Justitie te Luxemburg - naar andere onderdelen van de sociale zekerheid is vanuit juridisch oogpunt met teveel onzekerheden omgeven. Ook herhaalt het kabinet de in voormelde brief aan de Tweede Kamer verwoorde opvatting dat het prematuur zou zijn om een aantal - soms zeer ingrijpende - wetswijzigingen in voorbereiding te nemen als reactie op jurisprudentie van de lagere rechter betreffende verschillende onderdelen van de sociale zekerheid. De hernieuwde afweging betreffende wijziging van wetgeving welke soms pas enkele jaren en - wat de AOW betreft - pas enkele maanden geleden in gemeen overleg tussen regering en parlement tot stand is gebracht, naar aanleiding van een rechterlijke uitspraak, dient in het algemeen eerst plaats te vinden nadat het hoogste beroepscollege tot een oordeel is gekomen. Daarbij is het voorts van belang of aan de orde zijnde casus van verdere betekenis is dan voor de bij het geschil betrokken partijen. De leden van de fractie van het C.D.A. stellen twee vragen over het standpunt van het kabinet met betrekking tot artikel 26 van het BuPoverdrag. Ten eerste vragen zij op welke wijze wordt onderzocht in hoeverre een algemene werking van het arrest van de Hoge Raad van 12 oktober 1984, NJ 1985, 230, onder andere ook van toepassing zou zijn op het onderhavige wetsvoorstel. In antwoord op die vraag merk ik het volgende op. Zoals in de genoemde notitie van 29 augustus 1988 is opgemerkt heeft zich in de loop der jaren een genuanceerde jurisprudentie ontwikkeld met betrekking tot de vraag wanneer aan een verdragsbe- Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 610, nr. 6 17
paling rechtstreekse werking toekomt. In de uitspraak van de Hoge Raad van 12 oktober 1984 wordt in de voorliggende zaak die betrekking had op het vreemdelingenrecht geoordeeld dat artikel 26 van het BuPoverdrag niet beschouwd kan worden als een verdragsbepaling als bedoeld in artikel 94 Grondwet, met andere woorden niet als rechtstreeks werkend kan worden beschouwd. Indien deze uitspraak van de Hoge Raad wordt vergeleken met de uitspraak van de CRvB van 5 januari 1988, dan blijkt dat van geval tot geval moet worden bezien op welke wijze aan de eisen van artikel 26 BuPo moet worden voldaan. Aan de hand van beide uitspraken kan worden gesteld dat de vraag naar de aard van artikel 26 (wat betreft de rechtstreekse werking) niet in zijn algemeenheid, dat wil zeggen ongeacht welke wetsbepaling in het geding is, kan worden beantwoord. De tweede vraag van de leden van de fractie van het C.D.A. met betrekking tot mijn notitie van 29 augustus 1988 betreft de procedure om het standpunt van de Nederlandse regering ten aanzien van de werkingssfeer van artikel 26 ter kennis te brengen van de verdragspartners. Dienaangaande merk ik op dat in de rapportage van de Nederlandse regering aan de Secretaris-Generaal van de Verenigde Naties met betrekking tot de voortgang bij de uitvoering van het BuPo-verdrag is gewezen op de discussie die thans plaatsvindt ten aanzien van de werkingssfeer van artikel 26. Aangekondigd is verder, dat zodra de Nederlandse regering haar standpunt in deze heeft bepaald, dit ter kennis zal worden gebracht van het Mensenrechtencomité. Mede gelet op het advies van de Raad van State en het voornemen aan de SER, ER en SVr een adviesaanvrage voor te leggen ter zake van de betekenis van onder andere artikel 26 van het BuPo-verdrag, zal het nog enige tijd duren voordat een definitief standpunt kan worden ingewonnen. De leden van de P.v.d.A.-fractie vragen een nadere toelichting bij de uitspraak van de CRvB van 5 januari 1988 ten aanzien van de datum waarop een artikel 26 van het BuPo-verdrag rechstreekse werking is verleend. Zoals bekend heeft de CRvB in zijn uitspraken van 5 januari 1988 aangegeven van oordeel te zijn dat zulks vanaf 1 januari 1980 het geval is, de datum waarop de Wet gelijke behandeling mannen en vrouwen in de AAW in werking is getreden. Deze datum is naar de mening van de CRvB beslissend aangezien de wetgever te kennen heeft gegeven van oordeel te zijn dat vanaf die datum de gelijke behandeling van mannen en vrouwen in de AAW is gerealiseerd en ook later geen initiatieven zijn ontplooid om de nog resterende ongelijke behandeling te verwijderen. De CRvB heeft dus niet de datum van inwerkingtreding van het BuPoverdrag in Nederland als beslissend gekwalificeerd. In de uitspraak wordt in dit kader ook gewezen op de noodzakelijkheid van een zekere periode waarin bestaande ongelijke behandelingen door de wetgever moeten kunnen worden verwijderd. Met betrekking tot de vraag van deze leden of verwacht moet worden dat, gezien de uitspraken met betrekking tot het BuPo-verdrag ook de WWV vergaand moet worden gewijzigd, merk ik het volgende op. Vóór 23 december 1984 heeft geen wetgeving plaatsgevonden met de bedoeling om de gelijke behandeling van mannen en vrouwen in de WWV te realiseren. Gelet op de tot op heden bekende jurisprudentie kan derhalve worden aangenomen, dat aan het BuPo-verdrag voor de WWV niet eerder dan met ingang van laatstgenoemde datum rechtstreekse werking zal worden toegekend door de beroepsrechter, zodat de daaruit voortvloeiende gevolgen niet anders zullen zijn dan die van de derde EG-richtlijn. Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 610, nr. 6 18
De leden van de fractie van de P.v.d.A. hebben gewezen op de noodzaak van, respectievelijk vragen gesteld omtrent de voortgang van een wetsvoorstel met betrekking tot de gelijke behandeling van mannen en vrouwen in de WWV. Ik merk daarover op dat op 6 september 1988 de adviezen van de Emancipatieraad en de Raad voor de Gemeentefinanciën werden vastgesteld. Het advies van de Adviescommissie-WWV van de Sociaal Economische Raad is zeer recent ontvangen. Na bestudering kan een wetsvoorstel ter zake worden afgerond en naar de Raad van State worden gezonden om advies. De leden van de P.v.d.A. fractie vragen verder waarom in de toelichting bij het onderhavige wetsvoorstel alleen werd gerefereerd aan het BuPo-verdrag. De reden daarvoor is dat de betekenis die de CRvB in zijn uitspraak van 5 januari 1988 aan artikel 26 van het BuPo-verdrag heeft gegeven voor de sociale zekerheid onmiskenbaar als het meest opvallende in de uitspraak is aan te merken. Met betrekking tot de relatie tussen het onderhavige wetsvoorstel en de derde richtlijn zij overigens, dit tevens in antwoord op vragen van de leden van de fracties van D66 en het SGP, het volgende opgemerkt. In de uitspraken van 5 januari 1988 heeft de CRvB in een zestal zaken een aantal bepalingen van het overgangsrecht uit 1979 onverbindend verklaard. Zoals reeds in de memorie van toelichting gesteld, plaatste dit feit het kabinet voor de vraag welke betekenis aan deze uitspraken moet worden toegekend. Hierbij is het kabinet tot de conclusie gekomen dat aan de genoemde uitspraken een algemene werking niet kon worden ontzegd. Op grond van het voorlopig verslag constateer ik dat deze opvatting door onder meer de fracties van CDA., P.v.d.A. en V.V.D. wordt gedeeld. Dit impliceert dat, zonder wetswijziging, met het buiten toepassing laten van deze bepalingen de gelijke behandeling van mannen en vrouwen in feite wordt gerealiseerd doordat zowel (gehuwde) mannen als (gehuwde) vrouwen recht kunnen doen gelden op arbeidsongeschiktheidsuitkering, zonder dat voldaan behoeft te worden aan de eis van feitelijke inkomensderving. In al deze gevallen zou men alsnog een aanvraag kunnen doen of een herzieningsverzoek kunnen indienen, welke aanvragen en herzieningsverzoeken tot de inwerkingtreding van het voorliggende wetsvoorstel, beoordeeld zullen moeten worden op grond van de AAW zoals deze nu luidt, rekening houdend met de uitspraken van de CRvB van 5 januari 1988. Na inwerkingtreding van het wetsvoorstel wordt de gelijke behandeling gerealiseerd doordat voor alle aanvragen gedaan na 5 januari 1988, de eis van feitelijke inkomensderving voor het recht op arbeidsongeschiktheidsuitkering wordt gesteld. Deze eis geldt voor de tijdvakken gelegen voor en na de inwerkingtreding van het wetsvoorstel. Op grond van bovenstaande ben ik van mening dat zowel voor aanvragen gedaan voor de inwerkingtreding van het wetsvoorstel, als voor aanvragen die nadien worden gedaan sprake is van gelijke behandeling. In beide periodes wordt immers - zij het op verschillende wijze - aan allen dezelfde eisen gesteld voor het recht op uitkering. Inzake de relatie tussen de problematiek van de gelijke behandeling in de AAW en het EEG-recht (hieronder versta ik zowel de derde r ( ïtlijn als de daarop betrekking hebbende jurisprudentie) merk ik het volgende op. De EEG-richtlijn inzake gelijke behandeling op het gebied van de sociale zekerheid heeft uitsluitend betrekking op sociale zekerheidsregelingen, voor zover deze op de afhankelijke of zelfstandige beroepsbevolking van toepassing zijn. Er mag van worden uitgegaan dat de in paragraaf 2 beschreven discriminaties van de vrouw (hertoetsing bij huwelijk en categorale uitsluiting van de gehuwde vrouw die voor 1 Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 610, nr. 6 19
oktober 1975 arbeidsongeschikt is geworden) ook een door de EEGrichtlijn verboden discriminatie opleveren, hetgeen impliceert dat sedert 23 december 1984 met een beroep op het EEG-recht tegen deze discriminaties kan worden opgekomen. De derde in paragraaf 2 beschreven discriminatie heeft betrekking op personen die niet tot de beroepsbevolking kunnen worden gerekend en is daardoor in het kader van de derde richtlijn niet relevant. Uit de beperking van de groep van personen die in het kader van het EEG-recht aanspraken heeft verkregen, kan blijken dat de in het wetsvoorstel besloten liggende beperking van het toepassingsgebied van de AAW (in principe slechts de tot de beroepsbevolking behorende personen) geheel in lijn ligt met de onderscheidingen die ook voor het EEG-recht worden gemaakt. Tevens worden de met het EEG-recht strijdig geachte discriminaties in het overgangsrecht AAW door het wetsvoorstel voor de toekomst geëlimineerd. De leden van de P.v.d.A. fractie stellen de samenloopbepaling van artikel 32 AAW aan de orde. Deze leden vragen zich af of deze bepaling strijdig is met de bescherming van een verlies van arbeidsinkomen als gevolg van arbeidsongeschiktheid. Zij verwijzen daarbij naar hun opmerkingen bij de behandeling van de herziening van de AAW in 1979 en de toegezegde adviesaanvrage aan de SER over de hoogte van de AWWuitkering. De bedoelde AAW-bepaling is in de door deze leden geciteerde uitspraken van de Raad van Beroep te 's-hertogenbosch getoetst aan de derde richtlijn. De Raad van Beroep is van mening dat de bepaling discriminatie naar geslacht inhoudt, omdat uitsluitend vrouwen hierdoor worden getroffen. Volgens de Raad ontbreekt bovendien een zinnig verband tussen het gegeven dat thans uitsluitend vrouwen recht hebben op een AWW-uitkering en de ook door de voornoemde leden gememoreerde inkomensachteruitgang. De Raad van Beroep aanvaardt dat door zijn uitspraak een mogelijk ongewenste samenloop van een AWW- en AAW-uitkering kan bestaan. Van mogelijke strijdigheid met de bescherming van het verlies aan arbeidsinkomen, waarop de leden van de P.v.d.A.-fractie doelen, is ons inziens geen sprake, aangezien een andere regeling dan de AAW die bescherming ^verneemt. De Raad van Beroep beperkt zich in zijn overwegingen overigens tot de constatering dat de inkomensachteruitgang niet verklaard kan worden uit het recht op uitkering krachtens een andere voorziening (in dit geval de AWW). Tegen de uitspraak van de Raad van Beroep is hoger beroep ingesteld door de bedrijfsvereniging. De niveauverschillen tussen AAW en AWW worden hieronder weergegeven. AAW- en AWW-uitkering (netto in guldens per maand inclusief vakantie-uitkering) per 1 januari 1988 AAW AWW alleenstaande 1 107, 1 075, één-oudergezin 1 176, ' 1 518, "met mogelijkheid van toeslag op grond van de Toeslagenwet. Door de leden van de P.v.d.A.-fractie wordt verder gevraagd welke reactie het kabinet gegeven heeft op een brief van de Federatie van Bedrijfsverenigingen van 2 september 1987, waarin de huidige problematiek in de AAW alsmede de samenloop AAW/AWW aan de orde werd gesteld. Als reactie hierop is begin december 1987 aan de Federatie van Bedrijfsverenigingen bericht dat wordt bezien in hoeverre wettelijke Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 610, nr. 6 20