Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Vergaderjaar 1999 2000 22 112 Ontwerprichtlijnen Europese Commissie Nr. 134 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN BUITENLANDSE ZAKEN Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Den Haag, 29 oktober 1999 Ik heb de eer u bijgaand aan te bieden de reactie van de regering op het Groenboek wettelijke aansprakelijkheid voor producten met gebreken. Het fiche met betrekking tot dit document, opgesteld door de Werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC), ging u reeds toe met mijn brief van 26 oktober 1999 (22 112, nr. 133). Conform de met u overeengekomen procedure zal de regering de reactie 30 dagen na heden aan de Europese Commissie zenden. De Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken, D. A. Benschop KST41493 ISSN 0921-7371 Sdu Uitgevers s-gravenhage 1999 Tweede Kamer, vergaderjaar 1999 2000, 22 112, nr. 134 1
REACTIE VAN DE NEDERLANDSE REGERING OP HET GROENBOEK WETTELIJKE AANSPRAKELIJKHEID VOOR PRODUCTEN MET GEBREKEN Ingevolge uw verzoek treft u onderstaand de reactie aan van de Nederlandse regering op het Groenboek Wettelijke aansprakelijkheid voor producten met gebreken. Inleiding De Nederlandse regering heeft met belangstelling kennis genomen van de inhoud van het Groenboek. Zij juicht het voornemen van de Commissie toe om op basis van het Groenboek een raadpleging te houden teneinde na te gaan wat de gevolgen van Richtlijn 85/374/EEG (betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der lidstaten inzake de aansprakelijkheid voor producten met gebreken) zijn voor de betrokken gelaedeerden en bedrijfstakken en teneinde te bestuderen of een herziening wenselijk is en zo ja, welke vorm deze met het oog op een grotere rechtszekerheid voor de betrokkenen zou moeten aannemen. De Nederlandse regering acht de daartoe opgestelde 19 vragen, gericht tot vertegenwoordigers van consumenten, producenten, distributeurs, verzekeraars, overheidsorganen en alle andere betrokken sectoren, een goed uitgangspunt. Algemeen Nederland hecht aan een doorzichtige regeling inzake de bescherming van consumenten tegen de gevolgen van gebrekkige producten die tevens rekening houdt met de belangen van het bedrijfsleven. De huidige richtlijn, waarvan onlangs de reikwijdte is uitgebreid met landbouwgrondstoffen, biedt een evenwicht bij de afweging van deze belangen. In Nederland is de richtlijn geïmplementeerd door het opnemen van bepalingen uit de richtlijn in het Burgerlijk Wetboek. Nederland is van mening dat niet op voorhand vaststaat dat wijziging van de huidige richtlijn wenselijk is. Eerst zal een grondige evaluatie van de huidige praktijk moeten plaatsvinden en NL wacht daarom de uitkomst van de raadpleging door de Commissie met belangstelling af. Vragen 1. Bent u op basis van uw ervaring van mening dat de richtlijn in de praktijk goed functioneert? Hoewel daarover specifiek geen gegevens voorhanden zijn, lijkt de richtlijn in de praktijk goed te functioneren. In de afgelopen jaren zijn geen signalen van betrokken partijen, bedrijfsleven en consumentenorganisaties, ontvangen dat de regelgeving inzake gebrekkige producten knelpunten oplevert. Vindt u dat er redenen zijn om de richtlijn te wijzigen, gezien het belang dat door consumenten en ondernemers aan een stabiel rechtskader op het gebied van de productaansprakelijkheid wordt gehecht? Om bovengenoemde reden ziet NL, juist gelet op het belang van consumenten en ondernemers bij een stabiel rechtskader op het gebied van productaansprakelijkheid, op voorhand geen aanleiding tot wijziging. Heeft het uiteenlopen van de wettelijke regelingen inzake productaansprakelijkheid producenten ervan weerhouden al was het maar in theorie om in een andere lidstaat producten op de markt te brengen? Of het uiteenlopen van de wettelijke regelingen inzake productaansprakelijkheid producenten ervan heeft weerhouden om in een andere lidstaat producten op de markt te brengen, is niet bekend. Tweede Kamer, vergaderjaar 1999 2000, 22 112, nr. 134 2
Als in plaats van de richtlijn het gemene recht wordt toegepast, wat zijn volgens u dan de redenen daarvoor? Bent u van mening dat de richtlijn moet worden gewijzigd, zodat deze voortaan de enige gemene regeling inzake productaansprakelijkheid is (schrapping van artikel 13 van de richtlijn)? Het Nederlandse recht kent naast de regeling die is gebaseerd op de richtlijn, geen andere bijzondere regels aangaande productenaansprakelijkheid. Wel kan een beroep worden gedaan op de algemene aansprakelijkheid op grond van onrechtmatige daad. Een reden voor een slachtoffer om een beroep op dit gemene recht te doen, kan zijn gelegen in het feit dat dat recht gunstiger voor hem is, bijvoorbeeld in verband met de dan geldende langere verjaringstermijn. Nederland acht het niet wenselijk deze thans bestaande mogelijkheid aan burgers te ontzeggen en is dan ook van mening dat het stelsel van een toekomstige richtlijn niet exclusief zou moeten zijn. Bent u van mening dat de lidstaten de mogelijkheid moet worden gegeven om strengere regels inzake de aansprakelijkheid vast te stellen (opneming van een «minimumclausule» in de richtlijn)? De volledige harmonisatie die de huidige richtlijn nastreeft, biedt vooral het bedrijfsleven de zekerheid dat aansprakelijkheidsregimes in de verschillende lidstaten niet (al te zeer) uiteenlopen. Vooral voor exporterende bedrijven is dit een belangrijk gegeven. Mede op basis van de evaluatie door de Commissie zal NL een definitief standpunt bepalen over een «minimumclausule» dan wel handhaving van volledige harmonisatie. 2. Gelooft u dat de richtlijn de positie van de Europese ondernemers ten opzichte van hun buitenlandse concurrenten verzwakt door de bepalingen die hierin met betrekking tot de wettelijke aansprakelijkheid voor producten met gebreken zijn opgenomen? Wat zijn de redenen daarvoor en hoe kan dit worden voorkomen? Er bestaat geen reden om aan te nemen dat de richtlijn de positie van Europese ondernemers ten opzichte van hun buitenlandse concurrenten heeft verzwakt. Immers, ook buitenlandse ondernemers op de Europese markt moeten zich houden aan de «Europese spelregels» op het gebied van productaansprakelijkheid. Bovendien lijken in de belangrijkste concurrerende buitenlanden, in het bijzonder de VS en Japan zeker geen minder strenge regels op het gebied van de productenaansprakelijkheid te gelden. Omgekeerd zullen Europese ondernemers op buitenlandse markten zich moeten conformeren aan de aldaar geldende regels. Welke gevolgen heeft de uitvoer van producten naar landen met een strengere wetgeving (of juridische praktijk), zoals de Verenigde Staten, voor de Europese ondernemers (kostenniveau, productiemethoden, verzekeringen, het niveau waarop geschillen worden beslecht enz.)? De vraag wat de gevolgen zijn voor de uitvoer van producten naar landen met een strengere wetgeving (of juridische praktijk), zal door het bedrijfsleven moeten worden beantwoord. Het lijkt logisch te veronderstellen dat de ondernemers hogere kosten moeten maken om de hogere risico s inzake productaansprakelijkheid te verzekeren. Overigens lijken deze kosten niet zeer groot te zijn, zodat het de vraag is welk gewicht daaraan toekomt bij het nemen van belangrijke bedrijfsbeslissingen. 3. Wat is het percentage gelaedeerden dat schadevergoeding heeft ontvangen op basis van het gemene recht inzake wettelijke aansprakelijkheid en wat is het percentage dat op basis van de toepassing van de beginselen van Richtlijn 85/374/EEG schadeloos is gesteld? De door de Commissie gevraagde percentages zijn bij de Nederlandse overheid niet bekend. Als op basis van de richtlijn schadevergoeding werd toegekend, werd deze gemakkelijk verkregen (d.w.z. was de procedure snel en efficiënt)? Wanneer schade wordt geleden als gevolg van een gebrekkig product, zal Tweede Kamer, vergaderjaar 1999 2000, 22 112, nr. 134 3
de gelaedeerde, wanneer deze schade niet door de producent of op grond van een verzekering wordt vergoed, zich tot de burgerlijke rechter moeten wenden. In het algemeen is dit niet een gemakkelijke, snelle en efficiënte procedure te noemen. Daarbij moet worden aangetekend, dat in de praktijk meer dan 90% van alle schadeclaims buiten de rechter om door verzekeraars wordt afgehandeld. 4. Welke invloed had de toepassing van de richtlijn op de belangen van de gelaedeerden ten gevolge van het door de richtlijn tot stand gebrachte evenwicht? Hoewel dit niet met zekerheid is te zeggen, lijkt de consument door de richtlijn in een iets betere uitgangspositie te zijn gekomen als hij schade lijdt door een gebrekkig product. Hoewel in Nederland al voor de implementatie van de richtlijn in het Burgerlijk Wetboek de rechtspraak bij gebrekkige producten in de richting van risico-aansprakelijkheid ging, is door vastlegging van dit beginsel in de wet grotere duidelijkheid geschapen zowel voor consument als producent. Zou de richtlijn moeten worden gewijzigd zodat de belangen van de gelaedeerden beter worden beschermd, zelfs als dat ten koste gaat van het huidige evenwicht? Nederland ziet op voorhand geen reden om de richtlijn te wijzigen teneinde de belangen van de gelaedeerde beter te beschermen, zeker niet als dit ten koste zou gaan van het huidige evenwicht. Er zou alleen reden voor wijziging van de richtlijn kunnen zijn als uit andere bronnen blijkt dat het destijds beoogde evenwicht niet is bereikt of door bepaalde, recente ontwikkelingen is verstoord. 5. Hoe beoordeelt u op basis van uw eigen ervaring de verhouding tussen de schadevergoedingsmogelijkheden van de gelaedeerde op grond van Richtlijn 85/374/EEG en de mogelijkheden die door de sociale zekerheid worden geboden? De schadevergoedingsmoglijkheden van de gelaedeerde op grond van de richtlijn werken in hoofdzaak aanvullend op de uitkeringen die deze ontvangt op basis van sociale zekerheidsregelingen. Deze laatste, alsmede bestaande ziektekostenregelingen, zullen in veel gevallen een zo groot deel van de schade wegnemen dat gelaedeerde geen schadeactie meer initieert of althans een van een veel geringere omvang. Kent u gevallen waarin de stelsels van sociale zekerheid tegen de producent een proces hebben aangespannen op grond van de rechten die in Richtlijn 85/374/EEG aan de gelaedeerde worden toegekend, nadat zij zijn kosten hebben vergoed? Nee, op grond van het huidige recht (art. 197 van Boek 6 van het Burgerlijk Wetboek) is een dergelijke regresactie niet mogelijk op basis van productenaansprakelijkheid. Kent u gevallen waarin het stelsel van productaansprakelijkheid, zoals vastgelegd in Richtlijn 85/374/EEG, ontoereikend was om schadevergoeding te verkrijgen, zodat een beroep moest worden gedaan op de solidariteit van de samenleving in haar geheel om de gelaedeerden te compenseren? In de sfeer van de productenaansprakelijkheid zijn geen voorbeelden te vinden van dergelijke gevallen; wel in de sfeer van de aansprakelijkheid voor beroepsziekten. Een voorbeeld daarvan is de dit jaar tot stand gekomen asbestcompensatieregeling. Werknemers die ten gevolge van hun werkzaamheden met asbest vele jaren later mesothelioom (een dodelijke asbestgerelateerde ziekte) hebben gekregen en van wie de schadevordering inmiddels is verjaard of omdat de werkgever failliet of onvindbaar is, krijgen een eenmalige uitkering die wordt betaald uit de algemene middelen. Tweede Kamer, vergaderjaar 1999 2000, 22 112, nr. 134 4
6, 7Kent u gevallen van gebrekkige producten waarbij de richtlijn daadwerkelijk is toegepast en hoe heeft dat uw activiteiten beïnvloed? Beschikt u over gegevens over het aantal schadeclaims dat de verzekeringsbranche sinds 1990 heeft behandeld ten gevolge van ongevallen die door producenten met gebreken werden veroorzaakt? Nederland gaat er vanuit dat deze vragen gericht zijn op het bedrijfsleven en de verzekeringsbranche en dat deze ook beter door deze partijen kunnen worden beantwoord. 8. Bent u het er mee eens dat bovengenoemde zes beginselen behouden moeten blijven om het interne evenwicht van Richtlijn 85/374/EEG niet te verstoren? Deze vraag kan zonder meer bevestigend worden beantwoord. Het gaat om beginselen die bij elke regeling betreffende risicoaansprakelijkheid voor schade van belang zijn. Dit sluit echter niet uit dat ook andere beginselen gewicht moet worden toegekend. 9 en 10. Is het op grond van de ervaring met de toepassing van de richtlijn volgens u noodzakelijk om deze op het punt van de bewijslast te wijzigen? Hoe? Is toepassing van het «market share liability»-beginsel in dit soort gevallen in Europa haalbaar? Zonder hier verder enige uitspraak over de wenselijkheid van het opnemen in de richtlijn van bewijsrechtelijke regels of het «market share liability»-beginsel te willen doen, hecht Nederland eraan enige opheldering te geven over de nationale rechtspraak op dit gebied, mede omdat daarnaar in het Groenboek wordt verwezen. De rechtspraak op het gebied van de productenaansprakelijkheid toont aan dat slachtoffers in bewijsnood kunnen komen te verkeren vooral ten aanzien van de vraag welke van de op de markt opererende producenten zijn schade heeft veroorzaakt. Voor deze gevallen heeft de Hoge Raad in de in het Groenboek (op p. 21, noot 42) genoemde DES-zaak een regel ontwikkeld. Deze komt erop neer dat slachtoffers, als is komen vast te staan dat hun schade het gevolg is van een bepaald product, zij elk van de producenten die gedurende de periode dat de schade is ontstaan dat product op de markt hebben gebracht kan aanspreken voor het geheel van zijn schade. Het gaat derhalve niet zoals het Groenboek vermeldt om market share liability, maar om hoofdelijke aansprakelijkheid (joint and several liability). Het marktaandeel van elk der producenten kan wel relevant zijn wanneer de aangesproken producent regres wil zoeken op de andere producenten. 11. Beschikt u over informatie over de praktische toepassing van de ontheffingsclausule bij «ontwikkelingsrisico s» (artikel 7, onder e), van de richtlijn)? Nederland heeft ervoor gekozen het ontwikkelingsrisicoverweer in de nationale wetgeving op te nemen. Geconstateerd kan worden dat in de rechtspraak in een aantal gevallen een beroep op het verweer is gehonoreerd. Beschikt u over gegevens over specifieke extra kosten voor de industrie in landen waar de producent aansprakelijk is voor ontwikkelingsrisico s? Nee. Bent u van mening dat de producent aansprakelijk zou moeten zijn voor «ontwikkelingsrisico s? Met de thans beschikbare informatie ziet Nederland op voorhand geen redenen om een ander standpunt in te nemen dan hetgeen momenteel in de nationale wetgeving terzake is opgenomen. Zou de schade die door ontwikkelingsrisico s wordt veroorzaakt, moeten worden betaald door de samenleving (uit een met overheids- Tweede Kamer, vergaderjaar 1999 2000, 22 112, nr. 134 5
middelen opgericht fonds) en/of door de betrokken productiesector (uit een fonds dat bestaat uit bijdragen van degenen die tot die sector behoren)? Nederland is ten algemene geen voorstander van het in het leven roepen van allerlei (waar)borgfondsen. De indruk bestaat dat het risico op de normale wijze verzekerbaar is. 12. Beschikt u over gegevens over het percentage gevallen dat betrekking heeft op een materiële schade van minder dan 500 euro? Nee. Zou u het facultatieve maximum van 70 miljoen euro schrappen? Nederland heeft ervoor gekozen geen limiet aan de aansprakelijkheid in de nationale wetgeving op te nemen. Niet is gebleken dat dit tot problemen heeft geleid. Het schrappen van de mogelijkheid tot het instellen van een dergelijke limiet zou onzerzijds dan ook niet op bezwaren stuiten. 13. Moet de verjaringstermijn van tien jaar worden gewijzigd, hetzij algemeen hetzij voor specifieke producten of sectoren? De algemene verjaringstermijn voor vorderingen tot schadevergoeding, ongeacht of zij zijn gebaseerd op schuld- dan wel risicoaansprakelijkheid, is in Nederland twintig jaar. Voor schade die het gevolg is van gevaarlijke stoffen, bijvoorbeeld asbest, of milieuverontreiniging gevallen waarin de schade vaak pas na vele jaren aan het licht treedt geldt een termijn van 30 jaar. Uit hoofde van dit nationale recht heeft Nederland geen bezwaar tegen verlenging van de huidige relatief korte termijn in de richtlijn. De uit de evalutatie verkregen gegevens zullen echter meegewogen worden bij de bepaling van het uiteindelijke standpunt terzake. Kunnen en moeten de industrie, met name het MKB, en de verzekeringsmarkt de kosten van een dergelijke wijziging dragen? Tot nu toe is niet gebleken dat bestaande langere verjaringstermijnen voor vorderingen tot schadevergoeding tot problemen hebben geleid voor industrie en het MKB. 13. Kent u gevallen waarin ontoereikende verzekering ertoe heeft geleid dat gelaedeerden geen schadevergoeding konden krijgen? Nee. Gelooft u dat de producenten moeten worden verplicht om zich door middel van een verzekering voldoende in te dekken tegen de risico s die uit hun productieactiviteiten voortvloeien? Nederland is geen voorstander van het invoeren van een verzekeringsplicht voor producenten. Producenten worden geacht hun verantwoordelijkheid in deze te nemen. Zij zelf kunnen de risico s die zij lopen, ook beter inschatten. 14. Bent u van mening dat in de richtlijn een mechanisme moet worden opgenomen om duidelijker zichtbaar te maken hoe de bepalingen van de richtlijn door de actoren worden toegepast? Nederland heeft nog geen standpunt gevormd over het opnemen van dergelijke mechanismen. Ook op dit punt wordt de evaluatie van de Commissie afgewacht. 15. Zou de gelaedeerde op straffe van niet-ontvankelijkheid van zijn eis moeten bewijzen dat hij de leverancier gelegenheid heeft gegeven hem de identiteit van de producent mee te delen? Het leggen van de bewijslast op de consument dat hij de leverancier in de gelegenheid heeft gesteld hem de identiteit van de producent mee te delen, lijkt de consument onnodig zwaarder te belasten. Een straf van niet-ontvankelijkheid van zijn eis lijkt ook niet nodig. Als de consument de Tweede Kamer, vergaderjaar 1999 2000, 22 112, nr. 134 6
leverancier te snel (rauwelijks) dagvaardt zonder ingebrekestelling en zonder hem een redelijke termijn te hebben gegeven om de producent te noemen zal de rechter de vordering afwijzen. Veel winst voor de leverancier lijkt het voorstel dan ook niet op te leveren. Zou de richtlijn van toepassing moeten zijn op alle personen die beroepshalve bij de verhandelingsketen van het product zijn betrokken? Een dergelijke aanpak heeft voor- en nadelen. Voor de gelaedeerde heeft het als voordeel dat er meer personen zijn waarop hij zich kan verhalen. Hij kan dan ook kiezen voor degene die het dichtst bij hem in de buurt zit en voor hem het eenvoudigst is aan te spreken. Nadelen zijn dat meerdere personen zich genoodzaakt zullen zien met betrekking tot dezelfde mogelijke schadevoorvallen te verzekeren, hetgeen niet erg economisch is. Ook zal het kunnen leiden tot een groter aantal regresprocedures. Een definitief standpunt heeft Nederland nog niet. 16. Bent u van mening dat de richtlijn moet worden uitgebreid tot onroerende goederen? De richtlijn is vooral opgesteld ter bescherming van consumenten tegen de schadelijke gevolgen (en dan in het bijzonder in de vorm van personenschade) van massaproductie. Hierin past het niet direct om onroerende zaken onder de richtlijn te brengen. De mogelijke implicaties kunnen op dit ogenblik nog niet worden overzien. 17. Zou de richtlijn ook van toepassing moeten zijn op andere schade die door gebrekkige producten wordt veroorzaakt, zoals ideële, morele, psychische schade en/of op schade aan zaken die beroepshalve worden gebruikt? Naar Nederlands recht kan immateriële schadevergoeding ook worden toegekend als een vordering is gebaseerd op productenaansprakelijkheid. Het gaat dan om immateriële schade die het gevolg is van dood of lichamelijk letsel veroorzaakt door een gebrekkig product. Het van toepassing verklaren van de richtlijn op deze schade stuit dan ook niet op weerstand van Nederland. De beperking tot zaakschade geleden in de prive-sfeer lijkt arbitrair. Een dergelijke beperking bestaat naar Nederlands recht niet waar het gaat om andere risicoaansprakelijkheden. 18. Zouden er in het Gemeenschapsrecht procedures of mechanismen moeten bestaan voor de buitengerechtelijke beslechting van geschillen, die specifiek zijn toegespitst op de tenuitvoerlegging van Richtlijn 85/374/EEG? Gelet op het hierboven gesignaleerde feit (zie onder vraag 3), dat het overgrote deel van de schadeclaims in de Nederlandse praktijk thans reeds buitengerechtelijk wordt afgewikkeld, is Nederland op voorhand niet overtuigd van het nut van bedoelde procedures of mechanismen. Zouden verbodsacties een oplossing zijn? De richtlijn ziet op compensatie van de schadelijke gevolgen van gebrekkige producten en bevat geen concrete gedragsnormen waarop een verbodsactie zou kunnen worden gebaseerd. Nederland vraag zich af of het daarom niet meer voor de hand zou liggen om de richtlijn over productveiligheid die wel concrete gedragsnormen bevat onder de werking richtlijn 98/27/EG te brengen. Nederland heeft op zichzelf geen bezwaar tegen verruiming van de mogelijkheden tot het instellen van verbodsacties op Europees niveau. In het Nederlandse recht zijn de mogelijkheden ook voor belangengroeperingen om dergelijke acties in te stellen zeer ruim. Zou kunnen worden overwogen om betere mechanismen voor de gemeenschappelijke verdediging van soortgelijke belangen in te voeren? Tweede Kamer, vergaderjaar 1999 2000, 22 112, nr. 134 7
Het creëren van de mogelijkheid om in een collectieve actie schadevergoeding te vorderen wordt door Nederland niet op voorhand van de hand gewezen. Een en ander zou in ieder geval wel de nodige procedurele voorzieningen vergen om dergelijke acties in goede banen te leiden. Tweede Kamer, vergaderjaar 1999 2000, 22 112, nr. 134 8