2 Algemene beschouwingen maatschappij en arbeid 2.1 Inleiding Onze samenleving wordt steeds meer geconfronteerd met complexe en omvangrijke uitdagingen. Vergrijzing en ontgroening zijn thema s die een grote belangstelling kennen: langer leven en minder geboorten zijn gevolgen van onze welvaart. Dit legt een belangrijke claim op het beschikbare arbeidspotentieel. Werkgevers zullende de komende jaren in toenemende mate geconfronteerd worden met een personeelsbestand met een hoog percentage oudere werknemers. Tegelijkertijd zal de babyboomgeneratie tussen 2005 2015 massaal met pensioen gaan, waardoor de verhouding actieven en niet-actieven weer opnieuw bepaald wordt. Te weinig beschikbare jongeren op de arbeidsmarkt geeft dan weer een druk op de tewerkstelling. Waar aanvankelijk vervroegde uittreding van oudere werknemers een oplossing was voor de jeugdwerkloosheid, vormt dit voor de toekomst echter een probleem. Het blijven inzetten van ouderen in het arbeidsproces wordt voor de toekomst een noodzaak. De vergrijzing heeft niet alleen grote invloed op het kostenniveau en het personeelsbeleid, maar ook op de werkwijze, de besturing, de structuur en de cultuur van organisaties. Het vervangen van dure ouderen door goedkope jonge medewerkers is niet langer meer mogelijk. De druk om duurzame en succesvolle oplossingen te bedenken en in te voeren wordt steeds groter. Een strengere regelgeving om vervroegde uitdiensttreding te ontmoedigen is niet de ultieme oplossing. Er zullen maatregelen genomen moeten worden die afgestemd worden op de noden van de medewerkers en de organisatie. De impact van de vergrijzing is natuurlijk niet voor alle onderwijsinstellingen gelijk. Deze is afhankelijk van specifieke organisatiekenmerken zoals het personeelsbestand, de arbeidsvoorwaarden, de openheid van de sector en het onderwijsproduct. Toch zijn er uitdagingen die voor alle onderwijsinstellingen relevant zijn: hoe behouden we grijze experts (afbouwende senioren), hoe bieden we voldoende ruimte aan jonge starters en hoe motiveren we ervaren medewerkers (stabilisatiefase)? Het gaat dus om medewerkers in alle levensfasen. 9
levensfasebewust personeelsbeleid in het onderwijs Deze thema s zullen in de nabije toekomst van groot belang worden voor onze samenleving. Volgens het concept Levensfasebewust personeelsbeleid kunnen scholen de genoemde problemen op verantwoorde en creatieve wijze aanpakken. Levensfasebewust personeelsbeleid richt zich specifiek op de verschillende levensfasen van de werkende mens. Het beleid moet ervoor zorgen dat medewerkers met hun typisch geldende noden en wensen flexibeler inzetbaar zijn en blijven en zo langer kunnen participeren in het arbeidsproces. Langer betekent niet harder werker. Langer werken impliceert een nieuwe aanpak en een veranderende mentaliteit van alle betrokken partijen in de schoolorganisatie. Levensfasebewust personeelsbeleid geeft personeelsbeleid in het onderwijs een kwaliteitsaspect waarin de zorg voor mensen in alle leeftijdsfasen de noodzakelijke aandacht krijgt. 2.2 Bevolkingsontwikkeling 2.2.1 europa Vergrijzing in Europa De vergrijzing op de arbeidsmarkt in Nederland is in vergelijking tot andere landen relatief laag, zoals blijkt in tabel 1. Tabel 1 Arbeidsparticipatie 55-64 jaar in Europese landen 1990 1998 2000 Nederland België Duitsland Zweden Groot-Brittannië Verenigde Staten 30,8% 22,2% 42,4% 70,5% 53,0% 55,9% 34,1% 23,8% 44,5% 65,5% 51,0% 59,3% 38,6% 25,9% 44,7% 69,4% 52,8% 59,2% De participatie van oudere medewerkers is vooral in Zweden hoog. Dit komt doordat de Zweedse overheid door de jaren heen een actief arbeidsmarktbeleid heeft gevoerd dat gericht was op het stimuleren van de arbeidsparticipatie van vrouwen en ouderen. De lage arbeidsdeelname van ouderen in Nederland is in belangrijke mate het gevolg van bewust gevoerd en institutioneel ingebed beleid. 10
algemene beschouwing maatschappij en arbeid In reactie op de groeiende jeugdwerkloosheid in de jaren zeventig en tachtig zijn de mogelijkheden voor oudere medewerkers om vervroegd uit te treden verruimd. Veel medewerkers hebben het arbeidsproces vroegtijdig kunnen verlaten via VUT-regelingen. Maar ook de voormalige WAO en de WW hebben gefungeerd als uittredingsroute. Dit door een ruimhartig toelatings- en uitkeringsbeleid van de WW en onder meer door toepassing van de ouderenrichtlijn waardoor oudere medewerkers bij voorrang konden worden ontslagen. Figuur 1 laat het aantal ouderen (65 +) als percentage van de werkende bevolking (15-64 jaar) zien. Nederland scoort in vergelijking met andere landen redelijk gunstig. Figuur 1 Het aantal ouderen (65 +) als percentage van de werkende bevolking (15-64 jaar) 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Spain France Italy UK Germany Netherlands EU-15 EU-25 2004 2030 2050 Bron: CPB Nederland is één van de minst vergrijsde landen van de Europese Unie. Gemiddeld was in 2004 17% van de bevolking 65 jaar of ouder, terwijl dat in Nederland 14% was. Landen met het grootste percentage 65-plussers zijn Italië met 19% en Duitsland en Griekenland met 18%. Landen met het kleinste percentage 65- plussers zijn Ierland met 11% en Slowakije met 12%. Van de vroegere EU-15 is Nederland na Ierland zelfs het minst vergrijsd. Tot 2025 zal het percentage 65-11
levensfasebewust personeelsbeleid in het onderwijs plussers in de Europese Unie naar verwachting met ruim eenderde toenemen. In Nederland zal dit aandeel met meer dan de helft toenemen. Alle westerse landen worden de komende jaren geconfronteerd met vergrijzing en de effecten hiervan. Sommige landen zijn al enkele jaren met dit onderwerp actief: Finland, Zweden, VS. Dit komt bijvoorbeeld tot uiting in het werkgelegenheidscijfer van ouderen (mensen van 50 jaar en ouder): Zweden (69%), VS (59%) en Engeland (53%). Ter vergelijking: Nederland noteerde 39% (bron OECD, 2003). De verwachting is dat in landen als Duitsland, Frankrijk, Italië en Spanje de effecten van de vergrijzing aanzienlijk zullen zijn, en harder zullen toeslaan dan in Nederland, vanwege te weinig preventieve maatregelen. De vergrijzing is voor deze landen, gelet op hun financiële huishouding, niet meer betaalbaar. 2.2.2 nederland Zoals blijkt uit het rapport van het Steunpunt beleidsrelevant onderzoek (Hondeghem en Vanmullem 2006) is in Nederland ongeveer 14% van de bevolking ouder dan 65 jaar; tegen 2030 loopt dit cijfer op tot ruim 23%. Het aandeel van de inactieve bevolking wordt steeds groter, met als gevolg dat de druk op de steeds kleiner wordende actieve groep steeds groter wordt. Figuur 2 Leeftijdspiramide 1950-2000 - 2050 1950 2000 2050 60+ 80 Mannen Vrouwen 0-50 Leeftijd 60 40 20 10 5 0 Percentage 5 10 10 5 0 Percentage 5 10 10 5 0 Percentage 5 10 12
algemene beschouwing maatschappij en arbeid CBS In Nederland gingen in de jaren 80 en in het begin van de jaren 90 oudere werknemers massaal met vervroegd pensioen als gevolg van de stimulansen om plaats te maken voor de groeiende groep jonge werklozen. Dit heeft ertoe geleid dat ook in Nederland het aantal ouderen dat effectief tot aan de wettelijke pensioenleeftijd actief is, drastisch is gedaald. Begin jaren 90 had Nederland daardoor binnen de OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development) één van de laagste percentages, namelijk slechts 29,7% van de 55-64 jarigen was nog actief op de arbeidsmarkt. Sinds 1995 heeft Nederland zich kunnen losmaken uit de groep landen met de laagste arbeidsparticipatie bij ouderen. De participatie van 55-plussers is sindsdien opmerkelijk gestegen. In 2003 ligt het arbeidspercentage voor de 55-64 jarigen op ongeveer 44%, wat intussen hoger is dan het EU15-gemiddelde van 42% (OECD, 2005). Toch ligt het percentage nog een stuk onder de Lissabon-doelstellingen van 50%. Ook de totale tewerkstellingsgraad is in de voorbije jaren gestegen. In 2004 lag de totale tewerkstelling op gemiddeld 73,1%, waarvan 80,2% voor de mannen en 65,8% voor de vrouwen. Deze genderkloof is het voorbije decennium kleiner geworden. In 1994 waren 74,9% van de mannen aan het werk en slechts 52,6% van de vrouwen (OECD, 2005). Bij de oudere leeftijdsgroepen is de genderkloof wel groter. Voor de leeftijdsgroep 55 tot 64 jarigen is de totale tewerkstelling 45,2% in 2004, waarvan 56,9% bij de mannen en 33,4% bij de vrouwen. Dit verschil is opmerkelijk in vergelijking met Finland en Noorwegen (Bron: Eurostat). Tabel 2 Tewerkstellingsgraad Nederland Tewerkstellingsgraad 1995 2000 2003 15 tot 24 jaar 25 tot 54 jaar 55 tot 64 totaal Bron: OECD 2005 56,3% 75,0% 29,4% 65,1% 66.5% 81,1% 37,9% 72,1% 65,4% 82,1% 43,5% 72,7% Vergrijzing en ontgroening zijn een gevolg van economische, sociale en culturele ontwikkelingen in een veranderende maatschappelijke context en de daardoor ontstane leeftijdsopbouw. Het leidt tot een toenemende grijze druk. Het Nederlands Centraal Bureau voor de Statistiek hanteert als maatstaf voor de vergrijzing de zogeheten grijze druk (de afhankelijkheidsratio voor ouderen). Dit getal geeft aan hoeveel 65-plussers er zijn op elke honderd potentiële arbeidskrachten. In 2003 waren dit er 22. Dit betekent dat van elke honderd potentiële arbeidskrachten (20-64-jarigen) er 22 personen 65 jaar of ouder zijn. Vijftig jaar geleden waren 13
levensfasebewust personeelsbeleid in het onderwijs dit er nog 14. Dit percentage zal de komende decennia stijgen. Tot 2010 is die toename nog geleidelijk, maar na 2010 zet een versnelling in: vanaf dat jaar bereiken de eerste babyboomers de leeftijd van 65 jaar. Rond 2040 bereikt de vergrijzing haar hoogtepunt. De grijze druk zal dan 43% zijn, bijna het dubbele van nu. Na 2040 neemt de grijze druk af omdat de naoorlogse generatie dan overleden zal zijn. Pas na 2050 lijkt in Nederland het demografische evenwicht zich te herstellen. De daling zal echter niet sterk zijn. Ook in de tweede helft van deze eeuw zal de grijze druk ruim 40% zijn, bijna tweemaal zo hoog als nu. De vergrijzing is dus structureel. In 2050 staan tegenover elke 65-plusser nog maar vier personen die werken. De toenemende grijze druk heeft gevolgen voor de Nederlandse samenleving als geheel, maar ook voor de arbeidsmarkt. De generatie geboren tussen 1945-1965 is momenteel nog zeer actief in het arbeidsproces en dit aandeel zal de komende jaren nog verder toenemen. Het aandeel van de jongere generatie in de beroepsbevolking zal echter als gevolg van de stabiele groene druk de komende jaren juist verder dalen. Op termijn zal de totale beroepsbevolking naar schatting met zo n 10% krimpen. 14
algemene beschouwing maatschappij en arbeid Figuur 3 Grijze druk Grijze druk 50 % 40 30 20 10 1950 1975 2000 2025 2050 2075 2110 Bron: CBS Waarneming Prognose Onder groene druk wordt verstaan het aantal personen jonger dan 20 jaar als percentage van het aantal personen van 20-64 jaar. De laatste jaren is de groene druk stabiel. Door de steeds hoger wordende grijze druk daalt het aandeel echter relatief. 15
levensfasebewust personeelsbeleid in het onderwijs Figuur 4 Groene druk Groene druk 80 % 70 60 50 40 30 1950 1975 2000 2025 2050 2075 2100 Bron: CBS Waarneming Prognose De officiële pensioenleeftijd is in Nederland 65 jaar, toch ligt in Nederland de werkelijke pensioenleeftijd een stuk lager, namelijk op 60,7 jaar voor mannen en op 59,0 jaar voor vrouwen voor de periode 1995-2000 (OECD, 2003). 2.2.3 onderwijs nederland 2.2.3.1 Algemeen Participatiegraden op basis van arbeidssectoren verschillen sterk. In de horeca, handel, financiële instellingen en zakelijke dienstverlening werken relatief weinig ouderen. Computerservice en informatietechnologie scoren binnen de dienstverlening extra laag met slechts 5%. Energie- en waterleidingbedrijven hebben het grootste aandeel oudere werknemers: 35,4%. 16
algemene beschouwing maatschappij en arbeid Het onderwijs komt op de tweede plaats, hier is ruim 28% ouder dan 50 jaar. In het voortgezet onderwijs is dit percentage zelfs meer dan 36 (SCP, 2001). Bij het onderwijs is bovendien ook nog sprake van een opvallend laag aandeel jonge medewerkers. Zo bezien is onderwijs de meest vergrijsde sector van Nederland (Imhoff, Ekamper & Henkens, 1999). De vergrijzing in het onderwijs is te verklaren door de sterke werkgelegenheidsgroei in deze sector in de jaren zeventig, waardoor relatief veel jongeren toetraden (Imhoff, Ekamper & Henkens, 1999). Deze jongeren behoren inmiddels tot de groep oudere leraren. De jaren tachtig kenmerken zich door bezuinigingen in het onderwijs, zodat de aanwas beperkt bleef en er geen verjonging optrad. Rond het 55e jaar kon men gebruik maken van een wachtgeldregeling, die functioneerde als een soort vervroegd pensioen. De uitstroom is hoog. Hierdoor ontstond de wachtgeldproblematiek, namelijk sterk stijgende uitgaven van wachtgeldregelingen voor oudere uitstromers. De kostenstijging door de veroudering loopt (uitgaande van het meest waarschijnlijke scenario van vergrijzing) op van 1,4 miljard tot 14 miljard euro in 2010. Deze stijging is vooral toe te schrijven aan VUT, FPU (Flexibel Pensioen en Uittreden) en BAPO (Bevordering Arbeidsparticipatie Ouderen). Het aantal leerkrachten dat gebruik maakt van de wachtgeldregeling zal verminderen als gevolg van de werkgelegenheidsgroei en de terugloop van het aantal ontslagen. In het primair onderwijs wordt de komende periode een sterke veroudering verwacht (Imhoff, Ekamper & Henkens, 1999). De gemiddelde leeftijd in het voortgezet onderwijs is vrij stabiel. Het aandeel 50-plussers is nog gestegen tot 2003, vanaf 2005 vond een verjonging plaats. Ook binnen het beroeps- en volwassenenonderwijs is de veroudering sterk, 45,1% is in 2010 50 jaar of ouder (dit was 27,2% in 1997). De samenstelling van de man-vrouw verhouding onder leerkrachten in het onderwijs is de laatste jaren veranderd: het aandeel mannen is afgenomen van 51,3% in 1994 tot 45,5% in 2000. Tabel 3 Man-vrouw verhouding 1991 totaal 30,8% mannen 45,7% vrouwen 16,7% Bron: Employment outlook, 2001, OECD 1998 34,1% 46,9% 21,5% 2000 38,6% 50,8% 26,4% Het aandeel 25-44-jarigen is tussen 1994 en 2000 met ruim 10 procentpunten afgenomen, terwijl het aandeel 45-64-jarigen is toegenomen met bijna 9 procentpunten. Er is echter ook een lichte stijging van de participatie in de jongste leef- 17
levensfasebewust personeelsbeleid in het onderwijs tijdscategorie. De verandering in leeftijdsverdeling in het primair onderwijs tussen 1996 en 1999 was, vergeleken met andere OESO-landen (Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling), zelfs het sterkst in Nederland (OECD, 2001). Nederland bevindt zich, met Duitsland, Italië en Zweden, binnen de OESO-landen, tot de groep met de meest vergrijsde leerkrachtenpopulatie. Het aandeel jongere leerkrachten bleef gedurende genoemde jaren (1996 2000) vrij stabiel, wat risico s oplevert voor de komende periode, wanneer de oudere leerkrachten met pensioen gaan. De werkgelegenheid in het onderwijs is sterk gegroeid, zowel door de vervangings- als uitbreidingsvraag. Het aantal leerlingen in het primair onderwijs zal in de komende tien jaar nog met 5% toenemen. Het voortgezet onderwijs volgt het primair onderwijs op zo n zeven jaar afstand. Vanaf 2017 wordt weer een effect van de voorspelde geboortedaling merkbaar. De krapte op de arbeidsmarkt is extra sterk voelbaar in het onderwijs, omdat hier een zeer groot gedeelte (80%) van de werknemers een hbo/wo-opleiding heeft (Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, 2001). Aan arbeidskrachten met een hoger opleidingsniveau is ook buiten het onderwijs een groot tekort. 2.2.3.2 Ontwikkelingen in de personeelssamenstelling Inleiding De onderwijsarbeidsmarkt verandert en er worden nieuwe tekorten verwacht en over het geheel genomen verandert de samenstelling van het onderwijspersoneel. Lerarentekort Onvervulde vacatures De ontwikkelingen rond de vacaturevervulling op de onderwijsarbeidsmarkt worden gemonitord via de arbeidsmarktbarometers voor het primair onderwijs, het voortgezet onderwijs en de bve-sector. Figuur 5 laat zien dat het aantal openstaande vacatures voor leraren sinds het schooljaar 2001-2002 vooral in het primair en voortgezet onderwijs behoorlijk is afgenomen. In het primair onderwijs stond in 2001-2002 gemiddeld 1,3% van de werkgelegenheid voor leraren open en in het voortgezet onderwijs 1%. In 2004-2005 liggen die percentages op respectievelijk 0,2 en 0,3. In de bve-sector 18
algemene beschouwing maatschappij en arbeid schommelt het percentage openstaande vacatures in dezelfde periode rond de 0,5%. Figuur 5 Openstaande vacatures voor leraren in percentages van de totale werkgelegenheid voor leraren, 2001-2002 tot en met 2004-2005 1,4% 1,2% 1,0% 0,8% 0,6% 0,4% 0,2% 0,0% PO VO BVE-sector 2001-2002 2002-2003 2003-2004 2004-2005 Bron: Arbeidsmarktbarometers onderwijs In het primair onderwijs hebben de scholen voor speciaal basisonderwijs door de jaren heen meer openstaande vacatures dan scholen voor regulier basisonderwijs. Bovendien werden in het primair onderwijs in vrijwel alle jaren verschillen gemeten tussen regio s: scholen in het westen van het land en vooral scholen in de vier grote steden hadden de meeste openstaande vacatures. In het basisonderwijs waren er ook nog verschillen tussen scholen met veel en scholen met weinig gewichtenleerlingen: het percentage openstaande vacatures nam toe met het percentage gewichtenleerlingen. De verschillen naar regio en aantallen gewichtenleerlingen werden echter kleiner naarmate het totale aantal openstaande vacatures afnam en in 2004-2005 konden geen verschillen meer worden gemeten. In het voortgezet onderwijs zijn vooral de scholen voor praktijkonderwijs en, zij het in iets mindere mate, de scholen voor vmbo (voorbereidend middelbaar be- 19
levensfasebewust personeelsbeleid in het onderwijs roepsonderwijs) de afgelopen jaren met relatief veel openstaande vacatures geconfronteerd. Die verschillen blijven zichtbaar, ook bij het afnemen van het totale percentage openstaande vacatures. In de periode van oplopende tekorten hadden vooral scholen in de vier grote steden meer openstaande vacatures dan andere scholen. Datzelfde gold voor scholen in het oosten en in het westen van Nederland. Ook hier zijn de verschillen afgenomen met het teruglopen van het arbeidsmarkttekort. Uit de analyses vanuit de arbeidsmarktbarometers verwijzend naar de tekorten voor specifieke vakken, waarvoor de gegevens van drie jaar bij elkaar zijn genomen, 1 komt het volgende naar voren: vacatures voor de vakken techniek, muziek, zorg en welzijn, handvaardigheid, maatschappijleer, culturele en kunstzinnige vorming relatief vaak niet op tijd vervuld zijn; vacatures voor handel en administratie, verzorging, economie, algemene natuurwetenschappen, zorg en welzijn, Engels en scheikunde relatief vaak door (nog) onbevoegde of gedeeltelijk bevoegde docenten worden vervuld; en het aanbod van kandidaten voor de vervulling van vacatures voor klassieke talen, muziek, scheikunde, verzorging, natuurkunde en groepsleerkracht praktijkonderwijs naar verhouding het laagst is. Toekomstperspectief Het aantal openstaande vacatures in het onderwijs is gedaald ten opzichte van de jaren rond de eeuwwisseling. De verwachting is echter dat er de komende jaren met name in het voortgezet onderwijs weer een toename in het aantal openstaande vacatures te zien zal zijn. Daarbij zullen de verwachte tekorten groter zijn wanneer de conjunctuur een stijgende lijn vertoont. In de nota Werken in het onderwijs 2006 worden ramingen voor de omvang van het lerarentekort op basis van verschillende scenario s gepresenteerd. 2 In het primair onderwijs wordt bij een laagconjunctuurscenario en bij verder ongewijzigde omstandigheden voor de komende jaren een (wankel) evenwicht verwacht. Bij een hoogconjunctuurscenario wordt er vóór 2010 een licht tekort en na 2010 een tekort verwacht. In het voortgezet onderwijs is er bij een laagconjunctuurscenario vóór 2010 een tekort en bij een hoogconjunctuurscenario een zeer groot 1 Berndsen en Van Bergen 2006 Diepenveen, Verheij en Van Bergen 2006. Zie bijlage 1 voor de bijbehorende tabellen. 2 Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap 2005b 20
algemene beschouwing maatschappij en arbeid tekort. In beide scenario s wordt er in het voortgezet onderwijs ná 2010 een zeer groot tekort verwacht. Voor de bve-sector zijn geen toekomstscenario s gepubliceerd. Uit de praktijk blijkt dat bovenstaand beeld over de ontwikkeling van het lerarentekort in hoofdlijnen wordt herkend. Een paar kanttekeningen kunnen wel geplaatst worden. In het basisonderwijs zijn op dit moment geen tekorten en worden er op korte termijn geen grote tekorten verwacht. Op scholen in de risicoregio s en in de grote steden is er wel sprake van tekorten. Ook in de prognoses zijn er regionale verschillen zichtbaar: de tekorten zullen zich waarschijnlijk eerder voordoen in de grote steden. Het gevaar bestaat dat besturen en directies in het basisonderwijs die nu geen tekorten hebben of verwachten, achterover leunen en niet goed anticiperen op de komende ontwikkelingen. In de jaren van het tekort is de instroom in de lerarenopleidingen gegroeid. Het is belangrijk dat deze nieuwe leraren ook een kans krijgen in het onderwijs. Als dat niet lukt, gaat er een generatie nieuw opgeleiden verloren voor het onderwijs. Bovendien heeft het afgenomen arbeidsmarktperspectief gevolgen voor de instroom in de opleidingen, waardoor er op termijn nieuwe tekorten kunnen ontstaan. Het voortgezet onderwijs kenmerkt zich door een kwantitatief evenwicht, maar er is sprake van een tekort op kwalitatief vlak. Dus het rooster zit dicht, maar dat gebeurt ten dele met mensen die in een ruimere arbeidsmarkt mogelijk niet zouden zijn aangenomen. Er zijn meer sollicitanten dan enkele jaren geleden, maar het aanbod van geschikte docenten is beperkt. Vergrijzing Het aandeel 50-plussers in het onderwijs stijgt al jaren. Daarbij is sprake van een hiërarchische opbouw : onder directeuren is het aandeel 50-plussers het hoogst en onder onderwijsondersteunend personeel het laagst. Het aandeel onder leraren ligt daartussen. Tabel 4 laat de ontwikkeling van de leeftijdsopbouw zien van de leraren in de drie sectoren. Tabel 4 Leeftijdsopbouw leraren (peildatum 1 januari) PO VO Bve 2003 2005 2003 2005 2003 2005 21