Commissie Monitoring Code Goed Bestuur product- en bedrijfschappen Bezuidenhoutseweg 60 Postbus 90405 2509 LK Den Haag Tel - : 07 3 4 " 4 " Fax: 07 3 832 535 Aan de Sociaal-Economische Raad t.a.v. mw. mr. D. Haenen secretaris Toezichtkamer Bezuidenhoutseweg 60 2594 AW Den Haag Den Haag: 21 juli 2009 Ons kenmerk: Bijlage(n): 09.00690/EvB l Toestelnummer: 070 3 499 721 E-mail: e.van.bonzel@ser.nl Betreft: Rapportage Commissie Monitoring Code Goed Bestuur product- en bedrijfschappen Geachte mevrouw Haenen, Hiermee zend ik u namens haar voorzitter de eerste inhoudelijke rapportage van de Commissie Monitoring Code Goed Bestuur product- en bedrijfschappen. In de rapportage doet de commissie verslag van haar werkzaamheden. De notitie geeft een beschrijving van de werking van de Code Goed Bestuur sinds juli 2007. Daarnaast wordt een aantal knelpunten besproken. De laatste paragraaf van de notitie bevat een samenvatting en bevat enkele aanbevelingen. In de notitie wordt daarnaast onder meer ingegaan op de taak en de werkwijze van de commissie. Graag verwijs ik u naar de inhoud van de rapportage. Deze rapportage is toegezonden aan de leden van het College van Voorzitters Productschappen en het BedrijfschappenContact. Afschriften zijn gezonden aan de drie betrokken ministers. Metvnendelij ka^groet, mr. E.A. van Bonzel secretaris
Commissie Monitoring Code Goed Bestuur product- en bedrijfschappen Rapportage Commissie Monitoring Code Goed Bestuur product- en bedrijfschappen 1. Inleiding De Commissie Monitoring Code Goed Bestuur product- en bedrijfschappen is in het leven geroepen door middel van de Code Goed Bestuur product- en bedrijfschappen van maart 2007. In de code is beschreven dat er een Commissie Monitoring Code Goed Bestuur product- en bedrijfschappen ingesteld zal worden om knelpunten in de uitvoering van de code te inventariseren en monitoren en tot mogelijke oplossingen hiervoor te komen 1. De Commissie Monitoring is vervolgens ingesteld door middel van de gezamenlijke brief van 13 juli 2007 van het College van Voorzitters Productschappen en het BedrijfschappenContact. De commissie is samengesteld uit vertegenwoordigers van product- en bedrijfschappen, met een onafhankelijke voorzitter. Het secretariaat is belegd bij de SER 2. In deze rapportage doet de Commissie Monitoring verslag van haar werkzaamheden. In paragraaf 2 wordt verder ingegaan op taak en werkwijze van de commissie en het formele kader waarbinnen beide vallen. In paragraaf 3 wordt ingegaan op de algemene maatregel van bestuur houdende aanwijzing van principes van goed bestuur voor bedrijfslichamen, en hoe deze zich verhoudt tot de Code Goed Bestuur. Paragraaf 4 geeft een beschrijving van de werking van de code sinds juli 2007. In paragraaf 5 wordt een aantal geconstateerde knelpunten besproken. Paragraaf 6 sluit af met enkele aanbevelingen van de commissie. 2. Taak, werkwijze en formeel kader In haar startdocument van juni 2008 heeft de Commissie Monitoring haar taak en werkwijze uitgewerkt. Doel van haar werkzaamheden is te komen tot een goede toepassing van de code in de praktijk en, waar nodig, een verbetering van de code. De commissie zal in beginsel eenmaal per twee jaar een inhoudelijk rapport uitbrengen, behoudens wanneer er aanleiding is vaker te rapporteren. In het rapport zal aandacht worden besteed aan de werking van de code, de geconstateerde knelpunten en de mogelijk voorgedragen oplossingen. 1 2 pagina 11 onder D. De huidige samenstelling is opgenomen in de bijlage.
Er; kunnen zich verschillende typen knelpunten voordoen. De belangrijkste zijn naar verwachting de volgende: - de situatie dat de code op bepaalde punten niet of onvoldoende aansluit bij de praktijk; - de situatie dat maatschappelijke en of politieke ontwikkelingen aanpassing van de code noodzakelijk maken; gebrek aan naleving. De Commissie Monitoring schat in dat de genoemde frequentie van rapporteren goed aan zal sluiten bij de praktijk en het aantal en de aard van de te constateren knelpunten. Daarnaast speelt een rol de overweging dat een code goed bestuur een structureel kader moet bieden en daarom niet te vaak gewijzigd moet worden. Ook besloot de commissie dat zij haar eerste inhoudelijke rapport medio 2009 zou uitbrengen, twee jaar na de inwerkingtreding van de code en één jaar na de volledige implementatie ervan op l juli 2008. De commissie is van oordeel dat het enerzijds wenselijk is dat de code eerst enige tijd in de praktijk werkt alvorens er inhoudelijk over te rapporteren, maar dat het anderzijds wenselijk is niet te lang na de implementatie van de code de effectiviteit en de efficiëntie ervan te monitoren, eventuele knelpunten tijdig te onderkennen en daarvoor zo mogelijk oplossingen voor te stellen, en hierover te rapporteren. Het tweede inhoudelijke rapport zal de Commissie Monitoring in principe medio 2011 uitbrengen. Aangezien de Commissie Monitoring, op basis van de code van de product- en bedrijfschappen, is ingesteld door het College van Voorzitters Productschappen en het Bedrij fschappencontact, biedt zij dit rapport aan deze gremia aan. Een afschrift van het rapport wordt gezonden aan de betrokken ministers en de SER. Indien het College van Voorzitters Productschappen en het Bedrij fschappencontact naar aanleiding van de rapportage van mening zijn dat de code wijziging behoeft, kunnen zij de werkgroep die de code heeft opgesteld 3 vragen concrete wijzigingsvoorstellen uit te werken. Deze voorstellen dienen uiteindelijk door de besturen van de product- en bedrijfschappen en de SER te worden geaccordeerd, evenals dat geschiedde in 2007 ten aanzien van de integrale tekst van de code. De aanpassingen kunnen vervolgens, met instemming van de betrokken ministers, worden aangebracht, zo beschrijft de inleiding op de code. 3. Besluit aanwijzing principes goed bestuur bedrijfslichamen Op 23 april jl. is de wijziging van de Wet op de bedrijfsorganisatie in werking getreden 4. De wet bevat nu een bepaling, artikel 92a, eerste lid, die als volgt luidt: 3 4 De Werkgroep Code Goed Bestuur PBO, bestaande uit vertegenwoordigers van product- en bedrijfschappen, met voorzitterschap en secretariaat bij de SER. Besluit van 25 maart 2009 tot vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreding van de wijziging van de Wet op de bedrijfsorganisatie in verband met verdere modernisering van het stelsel van de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie, Stb. 2009,187.
Met het oog op het waarborgen van een goed bestuur draagt een bedrijfslichaam zorg voor een zodanige organisatie en -werkwijze, dat voldoende aandacht is geschonken aan democratische besluitvorming, transparante onderbouwing van vergoedingen en heffingen, integer handelen, publieke en transparante verantwoording, toegankelijke klachtenbehandeling en adequaat toezicht. Het derde lid zegt dat bij algemene maatregel van bestuur (amvb) wordt bepaald dat een goed bestuur van een bedrijfslichaam als bedoeld in het eerste lid in ieder geval is gewaarborgd als wordt voldaan aan bij die amvb aan te wijzen principes van een goed bestuur. De desbetreffende amvb is op 17 juni 2009 in werking getreden 5. De concepttekst was al eerder bekend, aangezien deze op grond van het vijfde lid van artikel 92a is voorgelegd aan beide Kamers der Staten-Generaal. De amvb bepaalt dat een bedrijfslichaam in ieder geval voldoende waarborgen voor goed bestuur stelt (als bedoeld in artikel 92a, eerste lid, van de wet) indien hij zijn organisatie en werkwijze heeft ingericht overeenkomstig de principes van goed bestuur welke zijn aangewezen in de bijlage bij het besluit. In de bijlage zijn de principes (niet de uitwerkingen) van de Code Goed Bestuur product- en bedrijfschappen woordelijk overgenomen 6. Het voorgaande roept wel de vraag op naar de juridische situatie die na inwerkingtreding van genoemde amvb is ontstaan. Door de gekozen constructie van 'statische' koppeling van de amvb aan de code is het in theoretische zin mogelijk dat de code wordt gewijzigd, conform de in paragraaf 2 beschreven procedure, maar de amvb (nog) niet. In die situatie zou het mogelijk zijn dat een bedrijfslichaam handelt in overeenstemming met de gewijzigde code, maar tegelijk in strijd handelt met de amvb. Aangenomen mag worden dat het inderdaad om een theoretische situatie gaat. Op grond van de code zelf dienen de betrokken ministers immers hun instemming aan een voorgestelde wijziging van de code te geven. In de praktijk zullen zij die eerst geven indien ook de amvb wordt gewijzigd, in elk geval wanneer het om relevante wijzigingen van de code gaat. Indien zich een situatie voordoet waarin een spoedige wijziging van de code belangrijk wordt gevonden, zal in goed overleg tussen PBO en ministers een oplossing moeten worden gevonden. Ten aanzien van minder relevante wijzigingen geldt dat het niet bezwaarlijk is indien (tijdelijk) sprake is van twee, niet geheel identieke teksten. 4. Werking van de code De Code Goed Bestuur product- en bedrijfschappen is op l juli 2007 in werking getreden. Uit de inleiding bij de code blijkt dat deze door de bedrijfslichamen is opgesteld omdat zij zich duidelijker openbaar voor hun handelen en voor de kwaliteit 5 6 Stb. 2009, nr. 240. Met uitzondering van principe XVI, het vierjaarlijks draagvlakonderzoek, nu dit wettelijk is geregeld in artikel 69 van de wet.
van hun dienstverlening willen verantwoorden 7. De inhoud van de code beoogt een ieder die actiefis in de bestuurswereld van de bedrijfslichamen te stimuleren zich op een maatschappelijk geaccepteerde en verantwoorde wijze te gedragen en daar publiekelijk verantwoording over af te leggen. De code gaat uit van de intrinsieke motivatie tot naleving. De Werkgroep Implementatie Code Goed Bestuur (WIC) heeft de bedrijfslichamen ondersteund bij het implementeren van de code. Zij had als opdracht om de implementatie van de code door de bedrijfslichamen te volgen en waar nodig te ondersteunen met concrete voorstellen en suggesties van praktische aard gericht op de implementatie in de praktijk. De WIC heeft inmiddels zijn werkzaamheden gestaakt, formeel per 31 december 2008. Volgens onderlinge afspraak van de bedrijfslichamen diende de code één jaar later, op l juli 2008, volledig te zijn geïmplementeerd. Direct na de implementatiedatum heeft de WIC een rapport uitgebracht over de stand van zaken omtrent de implementatie van de code per l juli 2008 8. Daaruit bleek dat vrijwel alle product- en bedrijfschappen de Code Goed Bestuur op dat moment hadden geïmplementeerd. Een aantal schappen had nog niet alle onderdelen van de 23 principes van goed bestuur volledig verwerkt. Dit betrof vooral het vaststellen van een integriteitsprotocol en het publiceren van een overzicht van personele unies. Inmiddels hebben ook deze bedrijfslichamen aangegeven de code volledig te hebben geïmplementeerd. Met name het afgelopen jaar is ervaring opgedaan met het besturen van bedrijfslichamen onder de werking van de Code Goed Bestuur. Het overheersende beeld lijkt te zijn dat de schappen goed overweg kunnen met de code. Niettemin rijzen er, zowel bij PBO-bestuurders als bij het ondersteunende apparaat, de toezichthouders en de pers, zo nu en dan vragen over de houdbaarheid van bepaalde handelingen of activiteiten in het licht van (bepaalde onderdelen van) de code. In veel gevallen lijkt het te gaan om gewenning met het omgaan met een nieuw document. Een document dat niet in de eerste plaats voorschrijvende regelgeving bevat, maar veeleer - zoals hierboven reeds verwoord - een beroep doet op een intrinsieke motivatie tot naleving. Vragen naar of opmerkingen over de interpretatie van een bepaald begrip of een bepaalde formulering zijn interessant, omdat zij mogelijk wijzen op een onduidelijkheid of omissie in de tekst van de code. Toch blijken zij vaak in de eerste plaats uitingen die geplaatst moeten worden in de context van de periode van gewenning waarin schappen thans verkeren. Indien dergelijke vragen een repeterend karakter krijgen, blijvend verschillende interpretaties kennen of niet goed oplosbaar blijken, kan het zijn dat alsnog een oplossing moet worden gevonden in een wijziging van de tekst (principe dan wel uitwerking) van de code. 7 8 Code Goed Bestuur product- en bedrijfschappen, maart 2007, p. 7. Rapportage inzake de implementatie van de Code Goed Bestuur product- en bedrijfschappen per l juli 2008, Werkgroep Implementatie Code Goed Bestuur, 26 augustus 2008.
In-het onderstaande is een aantal vragen en opmerkingen opgenomen, die in de afgelopen periode zijn gerapporteerd en die naar de mening van de Commissie Monitoring vooralsnog moeten worden geplaatst in de hierboven beschreven categorie. In de praktijk roept Principe VI relatief veel vragen op. Zo worden de begrippen 'personele unie' en 'relevante nevenfunctie' onduidelijk gevonden, het laatste vooral omdat het in eerste instantie aan de individuele bestuurder is om te bepalen of een activiteit een dergelijke functie is, waarvan hij vervolgens melding moet doen. Verder wordt Uitwerking 2 bij Principe VI onduidelijk gevonden, omdat het bepaalt dat bestuurders een 'duidelijke functiescheiding' nastreven tussen hun functie of functies bij het bedrijfslichaam en andere functies. En Uitwerking 3 bepaalt dat indien onderwerpen aan orde zijn die raken aan de persoonlijke of andere rechtstreekse belangen van bestuurders, zij niet deelnemen aan de beraadslaging en de besluitvorming. In de dagelijkse praktijk levert dit vragen op als: in welke gevallen is er sprake van persoonlijke of andere rechtstreekse belangen; moeten bestuurders zich te allen tijde onthouden van stemming en deelname aan de discussie? Ten slotte zijn vragen gesteld over de wenselijke inhoud van het 'protocol personele unies', waarover ieder bedrijfslichaam dient te beschikken op grond van Uitwerking 2. Met betrekking tot de hier weergegeven vragen en opmerkingen zullen doorgaans de antwoorden al werkende gevonden worden, zo wijst ook de praktijk hier en daar inmiddels uit. Met betrekking tot de deelname aan vergaderingen van 'betrokken' bestuurders wijst de commissie op het inspraakrecht voor bedrijfsgenoten. Indien dat door een bedrijfslichaam is ingesteld, geldt dat ook voor bestuurders, en vormt dat daarmee de 'ondergrens' van diens betrokkenheid. Het is verder uiteraard aan het schap, en in concreto aan de voorzitter van een vergadering om een geschikte vorm te vinden voor de toepassing van de regel. Transparantie hierover, vooraf en/of achteraf, is daarbij van wezenlijk belang. Principe XVIII bepaalt dat een bedrijfslichaam voor de financiering van activiteiten van het bedrijfslichaam 'bij voorkeur' bestemmingsheffingen oplegt. Het principe impliceert dat van de regel kan worden afgeweken. In dat geval moet de afwijking in de toelichting bij de desbetreffende verordening worden verantwoord. Dit kan meebrengen dat schappen in plaats van een bestemmingsheffing altijd een algemene heffing opleggen, zolang ze dit maar verantwoorden. Daardoor kunnen - naast een heffing voor de bekostiging van algemene uitgaven - bij algemene heffingsverordening ook heffingen worden opgelegd voor specifieke bestemmingen c.q. projecten 9. Dit lijkt in strijd te zijn met de bedoeling van het Principe. Gesignaleerd kan worden dat de code hier terminologisch-inhoudelijk afwijkt van de Verordening financiën bedrijfslichamen 1999 (Vfb 99), waarin is bepaald dat een algemene heffing 'in beginsel' alleen wordt opgelegd voor het bekostigen van apparaaten andere huishoudelijke kosten, en algemene activiteiten. Dit was evenwel bekend op het moment dat tekst van de code werd opgesteld, een tekst die nu in een amvb is Vooral de bedrijfschappen maken weinig gebruik van bestemmingsheffingen. Uit de begrotingen 2009 van de bedrijfschappen blijkt dat het aandeel van de bestemmingsheffingen ten opzichte van de totale heffingenopbrengst slechts 21% bedraagt. Bij de productschappen bedraagt het aandeel in 2009 daarentegen 85%.
neergelegd. Nu er momenteel slechts één bedrijfslichaam is dat, onder de noemer 'terugdringing van administratieve lasten en beperking van de uitvoeringslasten', deze praktijk toepast, is het naar het oordeel van de commissie te vroeg om te zeggen dat er een probleem bestaat dat moet worden opgelost door middel van een wijziging van de code. Ten slotte zijn opmerkingen gemaakt over de uitvoeringskosten. Voor een deel betreft dit kosten die eenmalig gepaard gaan met de operationalisering van de code, voor een deel zijri het ook blijvende kosten. Zeker voor de kleinere schappen kunnen deze lasten soms fors zijn, althans als de implementatie op een serieuze wijze wordt uitgevoerd. Naar de mening van de commissie dient altijd, ook bij het opstellen van zelfregulering, aandacht te worden besteed aan de gevolgen van regelgeving voor de lasten van uitvoerders, burgers en ondernemingen. De lasten die deze code voor de schappen meebrengt zijn evenwel inherent aan de wens de code op te stellen en op een juiste wijze na te leven. De commissie acht daarnaast transparantie over de wijze van naleving van groot belang, onder meer door middel van het goed bijhouden van een website. Ook activiteiten als een periodiek zelfonderzoek naar de mate van transparantie kunnen bijdragen aan een goede naleving. De (uitvoerings)kosten die hiermee zijn gemoeid, zijn een logisch gevolg van het 'bezit' van een code goed bestuur. Overigens kunnen, waar mogelijk - en dit gebeurt ook in de praktijk - schappen uiteraard wel gebruik maken van wat andere schappen doen of reeds hebben gedaan. 5. Geconstateerde knelpunten Benoemingsproces bestuur Op grond van Principe I dient het bestuur van een bedrijfslichaam eraan bij te dragen dat de uitvoering van het proces dat voorafgaat aan de benoeming van voorzitters van schappen transparant en op grond van adequate criteria geschiedt. Bij één bedrijfslichaam komt een tussen de diverse commissies roulerend voorzitterschap van het schap voor. Beurtelings wordt dus de voorzitter van een van de commissies tot voorzitter van het schap benoemd. Het bedrijfslichaam heeft aangegeven deze werkwijze te willen voortzetten, zonder geweld te doen aan de norm in de code. De vraag is evenwel in hoeverre een schap, ondanks deze werkwijze, de desbetreffende bepalingen in principe I (en uitwerking) van de code naleeft. De commissie constateert dat de beschreven werkwijze niet past binnen de desbetreffende norm in de code. Naar de mening van de commissie komt de beschreven werkwijze in onvoldoende mate tegemoet aan de duidelijke (materiële) bedoeling van het principe: een niet alleen transparant, maar ook open proces. De commissie acht het niet noodzakelijk de code op dit onderdeel te verduidelijken. De beschreven werkwijze komt slechts bij één bedrijfslichaam voor, en bezien zal moeten worden of dit schap deze ook daadwerkelijk ten uitvoer wil blijven brengen. Indien dit onverhoopt wel het geval zou zijn, kan in de toekomst worden besloten de code alsnog aan te passen.
Vergoedingen Er is enige onduidelijkheid over de interpretatie van Principe IV, uitwerking 1. Er zijn schappen die de uitwerking zo interpreteren dat er in het jaarverslag een geaggregeerd bedrag voor vergoeding aan voorzitter én bestuur opgenomen kan worden. Er vindt dus geen uitsplitsing naar vergoeding voor voorzitter en bestuurders plaats. Naar de mening van de commissie is dit niet de bedoeling van de code, en is de code daarin voldoende helder. Wel is mogelijk dat voor de voorzitter enerzijds en de bestuurders anderzijds een apart bedrag wordt opgenomen in het jaarverslag. Het bedrag voor de bestuurders behoeft daarbij naar de visie van de commissie niet naar individuele bestuurders te worden uitgesplitst, maar kan het geaggregeerde totaal van alle bestuurdersvergoedingen behelzen. Gesteld is wel dat uitsplitsing op individueel bestuurdersniveau bewerkelijk en onpraktisch is, en dat de omvang van het bedrag niet opweegt tegen het nut van verslaglegging op individueel niveau. Belangrijker is volgens de commissie dat de bestuurdersvergoedingen zijn gebaseerd op de Verordening vacatievergoedingen van de SER, en daarmee gemaximeerd. Omdat het bedrag vaststaat, voor alle bestuurders gelijk is en ook het aantal vergaderingen controleerbaar is, is de transparantie naar algemene maatstaven voldoende gewaarborgd. Integriteit en personele ynies Op basis van Principe VI, uitwerking 4, dienen de bedrijfslichamen een overzicht van bestuurders bij te houden, waarin onder meer de datum van eerste benoeming wordt opgenomen. Bij enkele schappen is het nut van deze informatie ter discussie gesteld. Daarnaast wordt het lastig gevonden te bepalen wat de datum van eerste benoeming is, aangezien bestuurders soms gedurende een groot aantal jaren, en soms met tussenpozen, verschillende bestuurlijke functies binnen een schap hebben bekleed. In sommige gevallen is (daarom) de bepaling zo geïnterpreteerd dat het om de eerste benoeming zou gaan vanaf het moment van inwerkingtreding van de code. De commissie is, zich daarbij mede baserend op het proces van totstandkoming van de code, van mening dat het nut van de gevraagde informatie vooral gelegen is in inzichtelijkheid en transparantie. Door de opstellers van de code is, vanuit het inzicht dat een maximale benoemingsperiode voor bestuurders (zoals die soms ten aanzien van andere bestuurslagen wordt gekozen) niet praktisch werkbaar is binnen het PBObestuurssysteem, er destijds voor gekozen wel inzicht te geven in de lengte van iemands bestuurlijke betrokkenheid bij een schap. Deze norm is derhalve mede gebaseerd op de gedachte dat er goede redenen zijn voor de soms langere bestuursperiodes en dat in voorkomend geval kan worden uitgelegd waarom een bepaalde bestuurder al langere tijd bij dat schap bestuurder is. Naar de mening van de commissie gaat het derhalve om het eerste moment van benoeming bij het schap van de desbetreffende bestuurder in enige, onder de code vallende bestuursfunctie, ook al ligt dit moment vóór de datum van inwerkingtreding van de code. Een wijziging van de code op dit punt is niet nodig. Een ander punt in het kader van Principe VI is een mogelijke onvolledigheid van het overzicht van de voor het schap relevante nevenfuncties van bestuurders. In het kader van een onderzoek inzake personele unies hebben diverse schappen expliciet aangegeven dat de lijst van nevenfuncties is gebaseerd op een opgave van de
Commissie Monitoring Code Goed Bestuur product- en bedrijfschappen Voorzitter: Leden bedrijfschappen: Leden productschappen: Ministeriële vertegenwoordigers: Secretariaat (SER): prof. dr. Ph. Eijlander (Philip) drs. J.W. Nelson (Hans) ir. G.J.P. Jansen (Jos) mr. A.B. van Kruistum (Anton) C. Kuijvenhoven (Cees) drs. M. Elema (Matthé) mr. J. de Haan (Jan) mr. R.M.A. Guldenmund (LNV) mr. A. Velgersdijk (Alfred) (SZW) mw. mr. G. van Dam (EZ) mr. E.A. van Bonzel (Evert) mr. L Güvec (Ismail) mw. mr. S.W. Geelkerken (Sophia)