Vertrouwensexperiment Tilburg plan van aanpak Inleiding Vanuit de stad is het maatschappelijke initiatief ontstaan om een experiment te starten waarbij het uitgangspunt is om te onderzoeken wat het betekent en oplevert aan effecten als we een geselecteerde groep bijstandsklanten andere vrijheid en vertrouwen geven in hun eigen mogelijkheden op de stappen die zij zetten naar (arbeids)participatie met vrijlating van de sollicitatieplicht bij het vrijlaten van inkomsten. De gemeente Tilburg heeft arbeidsmarktvernieuwing als opgave in haar stimuleringsagenda staan. We steken steeds in op innovatie als belangrijke factor van succes en zijn constant op zoek naar extra impulsen voor een optimale dienstverlening. Hierbij zijn we kritisch naar onszelf en houden we ons een spiegel voor om te bezien hoe we onze dienstverlening zo vraaggericht en effectief mogelijk kunnen insteken. De gemeente Tilburg is dan ook voortvarend als coproducent aan de slag gegaan met het Vertrouwensexperiment. De wetgeving rondom het domein werk en inkomen kent van oudsher meer elementen van regels en controle dan andere regelingen in het sociale domein, mede omdat het hier om een vangnetvoorziening gaat, die mensen van een primair inkomen voorziet wanneer zij zelf hiertoe niet in staat zijn. We zijn nieuwsgierig naar wat het met mensen doet en wat het effect is als je mensen een andere handelingsvrijheid, minder verplichtingen, meer vertrouwen en een vraaggerichte begeleiding, dus maatwerk, geeft op hun zelfredzaamheid, welbevinden en gezondheid, en zeker ook hun arbeidsinschakeling. Vinden mensen dan sneller een eigen pad richting betaald werk? Of lukt dat juist minder? Dit plan van aanpak is dan ook een gezamenlijke aanvraag van de expeditiepartners voor de uitrol van het Vertrouwensexperiment in Tilburg. De bedoeling Wij monitoren in het experiment daarom enerzijds op het effect van de (arbeids)participatie, wat doet de inkomensvrijlating en het ontheffen van de sollicitatieplicht en een andere begeleiding met de deelnemers anderzijds en welk effect heeft deelname aan de pilot op de verschillende leefdomeinen? In het experiment richten we ons vooral op de verplichtingen, die gekoppeld zijn aan de inspanningen, die we van klanten verwachten om te participeren en re-integreren, bijvoorbeeld ontheffing van de sollicitatieplicht en de re-integratieplicht, gecombineerd met de vrijlating van inkomsten. Wat doet een vraaggerichte intensievere begeleiding? Gaan de personen die deelnemen aan het experiment meer ruimte ontwikkelen om eigen initiatief te ontplooien, en hierdoor meer in bredere zin participeren, en wat is het effect van het experiment op de sociale stijging en het algemene welbevinden cq. het geluk van mensen, gezondheid en het effect op armoede en de bijstandsafhankelijkheid? Hoe kan de verbinding met de andere decentralisaties Jeugd en Wmo beter worden gelegd vanuit de Participatiewet? Onderzoekskader In het Vertrouwensexperiment onderzoeken we of de doelstellingen van bevordering van (arbeids)participatie beter bereikt kunnen worden via het geven van andere handelingsvrijheid enerzijds en vraaggerichte benadering en een intensievere begeleiding op maat en bejegening anderzijds aan de klant. Het experiment is voor ons een succes als het experiment een positieve bijdrage levert aan de (arbeids)participatie en aan de zelfredzaamheid, welbevinden en gezondheid van de klant en een bijdrage levert aan een duurzamer resultaat op de uitstroom en/of maatschappelijke participatie. Ook vinden wij het een interessant experiment, waarbij we elke 1
uitkomst, zowel positief en negatief als waardevolle uitkomst zien. We zijn dan ook benieuwd naar de uitkomsten van het experiment op al deze leefdomeinen. Wettelijk kader Kader voor het experiment is de AMvB. Hierin is door het rijk nauwkeurig vastgelegd hoe het experimenteerartikel in de Participatiewet voor dit experiment uitgelegd moet worden. De gemeente heeft binnen dit kader ruime vrijheid om uitvoering te geven aan het experiment. Onderzoeksvragen - In het experiment willen we ons vooral richten op de verplichtingen, die gekoppeld zijn aan de inspanningen die we van klanten verwachten om te participeren en re-integreren, bijvoorbeeld de solicitatie-reintegratieplicht en de inkomstenvrijlating. Wat is het effect van deze ontheffingen en de grotere inkomstenvrijlating? - Ook willen we kijken welk effect de grotere vrijlating van inkomsten met veel minder inhouding op de uitkering, heeft op de arbeidsinschakeling? - We willen onderzoeken wat het effect is op de arbeidsinschakeling wanneer we mensen op een positieve vraaggerichte manier intensiever en op maat gaan begeleiden. - Verder willen we onderzoeken of de personen die deelnemen aan het experiment meer ruimte ontwikkelen om eigen initiatief te ontplooien, meer in brede zin gaan participeren, en wat het effect hiervan is op de arbeidsinschakeling. - Daarnaast willen we onderzoeken welke neveneffecten deze handelingsvrijheid heeft op de sociale stijging en maatschappelijke participatie, het algemene welbevinden en de gezondheid alsmede op armoede en de bijstandsafhankelijkheid. - Procesevaluatie, de evaluatie van de uitkomsten over de tijd gezien en van een intensievere begeleiding op maat. We willen leren van dit experiment. Daarom zijn we ook benieuwd naar aspecten in het proces die goed en minder goed werken (voor deelnemer en gemeente), naar aspecten die het verschil maken en welke omstandigheden nodig zijn als dit bij een positief resultaat geimplementeerd wordt. Dit vereist verklarend, kwalitatief onderzoek. Onderzoeksopzet Om inzicht te krijgen in deze vragen is een experimentele onderzoeksopzet vereist waarbij de experimentele treatment groep wordt vergeleken met een controlegroep die die treatment niet krijgt. We maken onderscheid tussen de productevaluatie (meting van het effect en de factotren inclusief context) en de procesevaluatie (meting van het effect van de uitvoering). Conform de AMvB en het design kan het experiment de verschillende treatments afzonderlijk op de effecten evalueren. Dit zijn: ontheffing van sollicitatie -en re-integratieverplichtingen, extra vrijlating van de inkomsten tot bepaald maximum voor alleenstaande en samenwonenden (199 euro) en intensivering van de activering (intensieve begeleiding en maatwerk). Daarnaast spreekt de AMvB over een controlegroep (die onderdeel is van het experiment) en een referentiegroep die geen onderdeel is van het experiment. De AMvB biedt voorts ruimte voor een combinatie van deze treatments. Kwaliteitscriteria onderzoek; Het onderzoek van het experiment dient te voldoen aan het door ZonMw opgestelde beoordelingskader. Hierin worden zes kwaliteitscriteria nauwkeurig benoemd en omschreven. De beoordeling of de aanvrage aan deze criteria voldoet is aan het Ministerie in samenspraak met ZonMw. 2
1. Doelstelling (helderheid en opbouw; onderbouwing keuze van interventie; beleidstheorie en haalbaarheid; bevorderende dan wel belemmerend effect financiële prikkel; plan van aanpak sluit aan op doelstellling). 2. Type onderzoek (gericht op effectiviteit interventie en verklarend; onderbouwing effectiviteitsniveaus 3-4; onderbouwing aanpak; onderbouwing power in relatie tot effect van onderzoek; procesevaluatie; aansluiting methode bij doel onderzoek; aangeven analysekader; effect van contextfactoren. 3. Uitkomstmaten (in ieder geval uitstroom naar loonvormende arbeid inclusief zzp, gesubsidieerd en beschut werk en detachering vanuit WSW bij reguliere werkgever; kosten en kosteneffectiviteit interventies; meenemen andere interventiematen is toegestaan). 4. Doelgroep en inclusie (onderbouwing doelgroep, methode en uitvoering; benodigde aantal deelnemers in relatie tot power; inclusie van deelnemers, plan van aanpak wanneer inclusie niet lukt; onderbouwing uitval. 5. Vergelijkbaarheid van onderzoeken tussen gemeenten (landelijke vergelijking van experimenten; gezamenlijke core set van concepten en uitkomstmaten; onderbouwing vergelijkbaarheid). 6. Uitvoering (onderbouwing haalbaarheid;multidisciplinaire onderzoeksgroep; samenwerking tussen stakeholders; participatie bijstandsgerechtigden; maatregelen eenduidig aanbod van interventies). Het onderzoeksplan van de onderzoekers van Tilburg University beschrijft op welke wijze aan deze criteria wordt voldaan. Een belangrijk onderdeel van het onderzoeksplan is de poweranalyse die nodig is om de aantallen deelnemers te bepalen die nodig is om de verwachte effecten te kunnen meten. De onderzoekers hebben een dergelijke analyse uitgevoerd waarbij een aantal van 200 deelnemers voldoende is om de verwachte effecten te kunnen meten. Deze berekening is evenwel gebaseerd op een aselecte steekproeftrekking waarbij voor elke groep selectie zoveel mogelijk kan worden vermeden. Type onderzoek (kwantitatief, kwalitatief) Het onderzoek bestaat uit een kwantitatieve productevaluatie (meting van omvang van de verwachte effecten) en een kwalitatieve procesevaluatie (geeft inzicht in het proces van en de kwaliteit van de uitvoering). De productevaluatie geeft inzicht in het effect van de: - Vrijlating sollicitatieplicht; - Vrijlating arbeidsplicht; - Vrijlating inkomsten en de -Uitbetaling van de premie bij volledige uitstroom. De procesevaluatie geeft inzicht in het effect van de: - Intensivering van de begeleiding en de - Andere bejegening bij de begeleiding. Deze effecten worden onderzocht met behulp van een gerandomiseerd onderzoek met controlegroep. Randomisatie vindt plaats door aselecte trekking van de deelnemers uit de gekozen populatie van bijstandsgerechtigden. Hierdoor is de steekproef van de treatment groepen en de controlegroep representatief voor de populatie. Door vergelijking van de uitkomsten op basis van de gekozen uitkomstmaten (bijvoorbeeld uitstroom naar betaald werk) tussen de verschillende treatment groepen en de controlegroep wordt inzicht verkregen in het additionele effect van de treatment ten opzichte van de standaard behandeling. Deze zogenaamde diference-in-difference analyse isoleert het effect van de treatment van andere context gerelateerde factoren die de uitkomsten kunnen beinvloeden zoals de situatie op de regionale arbeidsmarkt of wijzigingen in de beleidscontext aangezien deze zowel de treatment als de controlegroep betreffen en dus niet de 3
verschillen in uitkomsten kunnen verklaren. Dat geldt zowel voor verschillen in uitkomsten op enig moment als voor verschillen tussen treatment en controlegroep die in de loop van de tijd ontstaan. Verschillen in de loop van de tijd worden gemeten door de uitkomstmaten te vergelijken tussen de nulmeting en vervolgmetingen 1 en 2. Bij deze vergelijking maken we gebruik van multivariate (longitudinale) regressietechnieken om het effect op de verschillende uitkomstmaten te meten onder constant houding van persoonlijke achtergrondvariabelen zoals geslacht en opleiding. De uitwerking hiervan komt terug in het onderzoeksplan. De uitkomstmaten zijn naast het effect op de arbeidsinschakeling, het effect op de sociale stijging en maatschappelijke participatie, het algemene welbevinden en de gezondheid alsmede op armoede en bijstandsafhankelijkheid.het onderzoek beperkt zich dus niet alleen tot de meting van uitstroomkansen naar werk. Daartoe nemen we vragen op in de on-line bevraging aan de deelnemers van het experiment. Voor de genoemde effecten bestaan er standaard meetschalen en benaderingen die de onderzoekers inmiddels voor een belangrijk deel in overleg met de onderzoekers van de andere gemeenten hebben geinventariseerd. Harmonsiatie van deze uitkomstmaten is een voorwaarde zoals opgenomen in het beoordelingskader van ZonMw. Dit is nodig om op een goede manier de resultaten tussen de gemeenten te kunnen vergelijken. Zo bestaan er standaard vragen over sociale participatie (zie leefsituatie-index van SCP; EU indicatoren van sociale uitsluitng), geluk en welbevinden (levenssatisfactie, cantrill s ladder, positive/negative affect, meaning of life ), zelfredzaamheid ( self-efficacy, self-esteem ) en (mentale gezondheid (physical health en mental health ). Het laatstgenoemde effect op bijstandsafhankelijkheid vraagt echter onderzoek naar duurzame arbeidsinpassing waarvoor longitudinale effectmetingen nodig zijn. In de begroting zijn drie metingen opgenomen: de nulmeting aan het begin, een vervolgmeting na 1 jaar en een tweede meting na 2 jaar. Groepen We kiezen voor drie treatment groepen: een intensiveringsgroep in de vorm van vraaggerichte maatwerk begeleiding en twee combinatiegroepen. We combineren de ontheffings en vrijlatingsgroep conform de AMvB en daarnaast maken we ook nog een complete mix (dus vrijstelling + vrijlating + maatwerk begeleiding). Hiernaast hebben we nog een beperkte controlegroep. Het voorstel is nu de volgende groepen in te richten: 1. een combinatiegroep met ontheffing van de solliciatie- en re-integratieplicht en vrijlatingsgroep; 2. een intensiveringsgroep (vraaggerichte maatwerk begeleiding); 3. een combinatiegroep van intensivering, ontheffing en vrijlating; 4. een controlegroep, die wel deelneemt aan het experiment. 5. een referentiegroep, die niet deelneemt aan het experiment De keuze voor deze groepen is gebaseerd op inzichten over welke treatment voor welke groepen met een bepaalde afstand tot de arbeidsmarkt het beste werkt. De treatment van intensivering met vraaggerichte maatwerkbegeleiding werkt naar verwachting het beste voor mensen met een behoorlijke afstand tot de arbeidsmarkt die veelal niet volledig uitstromen maar partieel voor een aantal uren betaald werk per week (bijvoorbeeld uitzendwerk). Zij komen daardoor niet in aanmerking voor de vrijlating. De verplichtingen worden in deze treatment getoetst tijdens de regelmatige (2 tot 3-maandelijks) contactgesprekken waarbij het uitgangspunt van vraaggerichte maatwerkbegeleiding richtinggevend is voor de treatment. De treatment van combinatie van ontheffing en vrijlating duidt op de treatment waarbij de eigen regie van de client richtinggevend is. Deze treatment is gericht op minder controle, regeldruk en sancties. Deze treatment werkt waarschijnlijk het beste bij groepen met een relatief korte afstand tot de arbeidsmarkt die voldoende kansen hebben om nog aan het werk te komen. De derde treatment is een combinatie van de vorige twee met intensivering, ontheffing en vrijlating. Deze treatment werkt het beste bij mensen met een 4
zekere maar niet al te grote afstand tot de arbeidsmarkt. Zij zijn, althans na enige tijd, nog wel in staat volledig uit te stromen uit de uitkering maar hebben daarvoor wel intensieve maatwerkbegeleiding nodig en de inzet van aanvullende trajecten zoals bijvoorbeeld training of scholing. Door de keuze voor deze drie groepen ontstaat een goede spreiding van interventies over de verschillende deelgroepen van kansrijken en kansarmen in het bestand. De controlegroep bestaat uit een representatieve vertegenwoordiging van clienten in de bijstand die bereid zijn aan het experiment deel te nemen. Door de combinatie van treatments is het wat lastiger om het effect van de enkelvoudige treatment te isoleren. We denken dat toch te kunnen doen in de vergelijking met de andere 24 gemeenten die aan de AMvB meedoen ervan uitgaande dat er voldoende gemeenten zijn die aparte groepen selecteren voor de enkelvoudige treatments van ontheffing, vrijlating en intensivering. Bovendien zullen er binnen de combinatiegroepen in Tilburg en andere gemeenten er ook mensen zijn die in feite slechts een van de treatments hebben gekregen. Hierdoor is het toch mogelijk het effect van de treatments in de Tilburgse combinatiegroepen te ïsoleren. De controlegroep bestaat uit een representatieve vertegenwoordiging van cliënten in de bijstand die bereid zijn aan het experiment deel te nemen. We denken hierbij aan mensen die vanaf drie tot zes maanden in de bijstand zitten. Hoe definiëren wij de groepen? Ontheffing van de arbeids- en re-integratie verplichtingen: de deelnemers krijgen maximaal 2 jaar ontheffing. We zien de deelnemers minimaal 2 keer per jaar. Na het eerste jaar kijken we naar de resultaten alvorens we in samenspraak met de deelnemers het tweede jaar van deze ontheffing ingaan. Vrijlatingsgroep: de deelnemers mogen naast hun uitkering tot maximaal 199,- gedurende het experiment bijverdienen voor een alleenstaande en voor gehuwden gezamenlijk 199,-. Intensiveringsgroep: de deelnemers hebben vaker contact en vraaggerichte begeleiding op maat. Zij krijgen speciale aandacht. In samenspraak met de deelnemer worden de fysieke contact momenten en de te nemen stappen, in overleg met de deelnemer op maat ingestoken geïntensiveerd. Hiervoor zijn in beginsel tot 6 contact momenten per jaar mogelijk. Wij gaan niet uit van een verplichte blijvende deelname aan het experiment. Deelname is vrijwillig. We leggen echter de gemaakte afspraken wel vast. We gaan er in vertrouwen van uit dat de deelnemers in het experiment naar vermogen, gemotiveerd deelnemen. Aanwijzing van de groepen 5
De deelnemers nemen vrijwillig deel aan het experiment. Aan de hand van een uitgebreide communicatie waarin de bedoeling van het experiment en de samenstelling van de groepen wordt uitgelegd, kan men zich aanmelden. De deelnemers worden at random getrokken en hebben geen invloed in welke groep zij terecht komen. Daarna komt er aansluitend op deze communicatie een voorlichtingsbijeenkomst.mogelijk kunnen de geselecteerde deelnemers nu hun voorkeurskeuze bekend maken waarna zij worden ingeloot in een van de groepen ( hierover vindt nog overleg plaats met het ministerie). Kan dit niet dat worden de deelnemers willekeurig ingedeeld. Vervolgens worden de deelnemers nogmaals schriftelijk geinformeerd. Er komt een duidelijke brief met hun rechten en plichten die gelden tijdens het experiment. Een van de plichten is dat men bereid is deel te nemen aan het onderzoek en vragen over het experiment gedurende de looptijd tot een jaar na afloop van het experiment te beantwoorden. De deelname wordt bekrachtigd door een te ondertekenen overeenkomst. Projectorganisatie Voor het begeleiden van het project is het wenselijk om een projectleider aan te stellen. Hierbij denken we aan 2 dagen per week van 1 maart 2017 tot 1 maart 2019 gedurende de looptijd van het experiment (duur 2 jr.). Benodigd budget 208.000,- Te betalen uit budget 3 D s. Wat gaat deze projectleider doen: Stuurgroep samenstellen uit gemeentelijke afvaardiging en afvaardiging stakeholders Klankbordgroep samenstellen uit afvaardiging gemeente, stakeholders en maatschappelijke instellingen. Experimenteergroep, Onderzoeksgroep en Begeleidingsgroep samenstellen. Interne projectstructuur W&I inrichten. Begeleidingsopdracht formuleren Communicatie intern naar deelnemers en extern inrichten Overeenkomst maken deelnemers maken Begeleidingsproces met de uitvoerders inrichten en faciliteren Afstemming ICT Gemeente Tilburg Afstemmen onderzoek en rapportage momenten Onderzoekskosten Hiernaast is een onderzoeksbudget nodig voor het begeleiden van het project. Uitgaande van twee jaar experiment en een nameting (in eerste instantie Tilburg University), interdisciplinair onderzoek, is dit ( 190.000) exclusief BTW. Organisatie en kosten Dienstverlening/Begeleiding deelnemers Een experiment met deze vorm en inhoud grijpt in op de uitvoeringsprocessen van de gemeentelijke organisatie. Het is wenselijk om voor het experiment een separate projectorganisatie naast de bestaande uitvoering in te richten. Het experiment vraagt om een andere begeleiding van de deelnemers. In principe laten we de deelnemers vrij tijdens het experiment met uitzondering van de inlichtingenplicht en de momenten waarop we tussentijds de voortgang volgen. Dit is in het belang van het onderzoek. We bieden de deelnemers met uitzondering van de controlegroep geen reguliere dienstverlening aan. Zij mogen naast hun uitkering tot maximaal 199,- gedurende het experiment bijverdienen voor een alleenstaande en voor gehuwden gezamenlijk. 6
Hiernaast onderzoeken we of we conform artikel 31 een extra premie kunnen uitkeren bij arbeidsinschakeling. In het kader van artikel 31 P-wet kan per jaar een premie worden toegekend van 2392,- Bij een maximale toekenning is dit 4784,- per deelnemer. Omgerekend komt dit neer op 200,- per maand; bovenop het hiervoor genoemde deel van de bijverdiensten die deelnemers mogen houden. Premie uitbetaling is per jaar en wordt uitgekeerd bij arbeidsinschakeling. Het voorstel is om de deelnemers, 200, voor de voorgestelde groep 1 het eerste jaar tweemaal op te roepen, bij de intake van het experiment en het maken van afspraken over de deelname en bij een gesprek over de tussenresultaten/het monitoren. In het tweede jaar van het experiment vinden twee gesprekken plaats over de stand van zaken en een gesprek aan het einde van het experiment. Totaal zijn dit 5 fysieke contactmomenten. Voor de combinatiegroep 3, 200 deelnemers komen er door de intensievere aanpak per jaar 3 contactmomenten bij. Dit zijn tevens momenten om de effecten te monitoren. We gaan uit van wederkerigheid bij deelname aan het experiment. Voor de intensiveringsgroep, groep 2 bestaande uit 200 deelnemers houden we rekening met 6 contactmomenten per jaar van 1,5 uur. In de begeleiding is de ondersteuning op eigen initiatief maatwerk. In de intensieve begeleiding gaan we de grenzen opzoeken van de rek die de AMvB ons geeft. De controlegroep, de groep die reguliere dienstverlening krijgt loopt in het onderzoek mee. Het maken van afspraken hieromtrent moet procedureel ingeregeld worden. Het is van belang om duidelijk te communiceren over het feit dat er aan deelname aan het experiment geen rechten kunnen worden ontleend. De gemaakte afspraken en rechten worden vast gelegd in een te ondertekenen deelnemerscontract. Het betreft hier extra en andere dienstverlening en extra contactmomenten en communicatie, die we nu niet met deze frequentie bieden. De inschatting is dat dit ongeveer extra 4 FTE begeleiding kost. Deze FTE werken onder aansturing van de projectleider in een aparte in te richten projectorganisatie voor de start van het experiment op 1 juli 2017. 5 contactmomenten van 1,5 uur x 600 deelnemers = 2250 uur per jaar Intensieve begeleiding 1,5 x6 x 200 deelnemers = 1800 uur Administratieve verwerking 1 uur x 800 deelnemers = 800 uur Afstemming/communicatie/PM = 100 uur Totaal = 4950 uur = 4 fte Kosten 4 x schaal 9 = 59.000 x 4= 236.000,- per jaar. Bij 2 jaar looptijd 472.000,- Communicatie Eenduidige transparante communicatie zowel in- als extern is essentieel. Het is van belang om duidelijk vooraf te communiceren wat er van de deelnemers wordt verwacht en wat zij kunnen verwachten. In de communicatie staat het nemen van de eigen regie van de klant centraal. De deelnemers kunnen geen rechten ontlenen aan deelname in het experiment nadat het experiment eindigt na 2 jaar. Experimentstructuur Stuurgroep Wethouder Directie 3 zetels vanuit externe organisaties ntb Klank- 7
Bordgroep brede meedenkende groep Stakeholders Projectleider Experimentgroep Procesbegeleider gemeente Procesbegeleider namens stakeholders Projectleider Onderzoeksgroep Begeleidingsgroep Communicatiegroep Tijdspad Er kan binnen de looptijd van drie jaar worden afgeweken van de AMvB. De periode start bij de inwerkingtreding van het besluit. Dit is inclusief opstarten/implementatie van het experiment, 2 jaar looptijd en opleveren onderzoek. Kosten Projectleider 208.000 budget 3D Onderzoek 190.000 budget 3D Organisatie 472.000 budget 3D Premie 150 x 4784,- 717.600 budget 3D Totaal voor 2 jaar 1.587.600 Programmakosten Er zijn mogelijk ook nog extra kosten die niet eenvoudig te duiden zijn, omdat onbekend is hoeveel mensen er uiteindelijk inkomsten hebben (voor mogelijke extra uitgaven van uitkeringen doordat er minder inkomsten worden gekort ). 8